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公共行政价值异化及发展取向

摘要:公共行政价值是行政文化的核心,也是公共行政的灵魂,然而在公共行政活动的实施过程中,存在着偏离公共行政价值目标的现象,即异化现象,因此在新的形势下,如何实现公共行政价值新的发展取向,是公共行政改革的必然要求,我国公共行政价值的发展取向的应然状态是:以人为本的服务型的行政理念,更加注重公平,即要以服务行政与社会公平为主导。

关键词:公共行政价值异化价值取向

当前,我国正处在转型时期。随着我国经济改革的发展,行政改革也在不断的推进中,但是与此同时,矛盾也日益暴露,房价的急速提升、物价的飞速上涨、官员对公民的安全权及生命权漠视的现象屡见不鲜,民众的呐喊声一波高过一波,作为权利意识日益高涨的公民试图用各种方式来实现自己的利益诉求,希望能得到政府的关注,而社会矛盾却在进一步升级,在近几年的发展中,政府关注民生与公平的声音在现实中近乎被淹没,公共行政价值的目标出现了异化现象,而公共行政的出发点和归宿都是人,以人为本是现代公共行政的主导理念,是确立公共行政价值作为行政改革发展的必然要求,如何在现实中实现公共行政改革的目标、推进公共价值的新的发展取向是公共行政学界值得探讨与研究的课题。

一、西方公共行政价值的历史演变

学术界认为西方公共行政理论主要经历了传统公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论和治理理论四个阶段。在传统公共行政理论阶段,由于受政治—行政二分思想的影响,公共行政管理活动被认为是执行性活动,而不是社会性活动,而且,行政管理学研究也被看成是一个应该坚持价值中立的研究领域。但在实践中则表现出“效率至上”的公共行政价值取向[1]。然而随着传统公共行政强调“效率至上”的缺点的暴露,新公共行政出现了,提出了“社会公平”的观点。这一观点在强调公平的同时,并没有排斥经济和效率价值,可以说是管理传统上的一大进步。到了20世纪70年代,西方政府面临的各种危机使其掀起改革的浪潮,新公共管理运动应运而生,新公共管理运动以追求经济、效率和效益为目标,有明显的管理主义倾向,也显示出其固有的缺点,它的理论主旨又被人们视为传统公共行政学“效率至上”价值的回溯[2]。20世纪90年代,随着经济全球化的发展,西方政府的治理模式受到挑战,传统的管理理论不再适应,治理理论随之产生,该理论强调“以人为本”的价值,突出公平、民主、责任、服务理念。因此政府的基本价值理念也由权力行政向服务行政转变,确立了民本行政理念。[3]在公共行政学这百余年的发展历程里,其价值取向也经历了由效率——公平——效率——人本价值理念的发展。这一发展趋势,使得民众关注民生、注重公平的呼喊声也越来越高,政府公共行政价值取向也发生转变,建设服务型政府成为我国的必然趋势。

二、我国公共行政价值的异化现象

公共行政价值的应然状态是,公共行政人员在进行公共行政活动的过程中,处理好人与社会、人与自然的关系,达到一种和谐的可持续的发展,真正实现公共行政的价值,但这只是一种应然;而从实然的角度来看,由于人的观念、意识的不同,角色、权力以及利益之间的冲突等原因,公共行政价值的实现却存在着异化现象。公共行政价值的异化主要是指在公共行政活动过程中偏离公共行政价值目标的一种状态或现象,最主要的体现是在公权力的运作上,体现在公权力的滥用与膨胀上,从这个意义上来说,最终带来的是对人的异化,中国一直强调以人为本,坚持全面协调、可持续的科学发展观,把人一直摆在很重要的地位,但是这种理论与现实的反差却如此的鲜明,公共价值异化的潜在威胁也体现得更加明显。公共行政价值的异化首先是体现在公共权力的运作中,公共权力是公众让渡的,它仅仅是权力的一种派生,它的行使必须以公共利益为目标。由委托代理理论可知,公共权力只是掌握在少数精英的手中,作为委托人的人民,需要的是代理人的服务和管理才能,但代理人具体掌管着事务,掌握的信息更多,使得他有条件来获得更多的私人利益,从而给委托人造成损失。而且在理论上和实践上都表明了握有公共权力的这部分人会利用手中的权力为自己谋利,在缺乏监督的情况下会使权力无限制地膨胀,偏离公共行政价值的最终目标,最终异化为自身谋利益的工具。这样人本理念就被现实无情地吞噬,而基于卢梭的社会契约论,公共权力是公众让渡给政府的,政府利用权力进行管理以保护公众利益,公共行政权力本身是一个实现利益的工具,它并不存在自行异化的威胁。但是在其运行过程中,目标与手段的置换会最终带来实现目标的手段成为了实现的目标。公共行政权力导致的将是权力所有主体与权力使用主体的背离。[4]公共行政价值的异化主要表现在权力的运作上,然而权力在运作上的异化导致的结果是:首先是对人的彻底的异化、对人本理念的颠覆,从公务人员自身来看,有些公务人员缺乏其应有的责任感,虽然传统文化在国人的心目中根深蒂固,但是作为官僚阶层却对传统中国文化比较忽视,传统的“为民服务”“公仆意识”的理念没有完全建立起来,功利主义的思想侵蚀着行政人员的价值观念。同时又由于其对权力的欲望比较强,导致权力的滥用及膨胀,致使权力部门化、部门利益化、利益法制化,最终带来的是这种以自我为中心理念的膨胀,而以人为本的理念遭到颠覆;而从公民方面来看,作为代理人的公民,虽然从理论上来说,是权力的让渡者,但是实践中却没有得到权力的保护,从三鹿奶粉到问题疫苗,从列车脱轨到动车追尾,再到一幕幕的血色校车等等事件,不仅体现了政府的渎职、失职,更体现了公共行政价值的异化带来的对人的异化,完完全全没有体现以人为本、以民为本的理念。其次,公共行政价值的异化带来的是政府官员的责任性的缺失、公民权利的丧失,官员以自我为中心,因手中握有重大权力,但是在完成职责之后,政府官员并没有为出现的差错与损失承担应有的责任,公民的应有权利没有得到很好的保障,在委托代理的关系中,人民是权力的委托人,政府是代理人,人民赋予政府官员以重大的权力,政府当然需要用手中的权力为民众服务。这种人民赋予的权力本身应该为民服务,但是却反过来损害了民众的利益,这种异化现象使得理论与现实的反差如此之鲜明。公共行政价值的异化也会带来公平性的缺失,从传统的公共行政理论到新公共服务理论再到治理理论,公平性由忽视到得到重视,对公平的追求和这种价值取向也逐渐渗透到人们的心中。从理论上来讲,公平是公民的要求,但是在实际操作中,公平性仍然没有得到保证,房价的一度上涨,贫富差距、收入差距的进一步拉大,都体现了公平性的缺失,虽然我们的社会一直在强调“要更加注重公平”,理论上将使我国行政改革的价值取向进一步明确,可现实的差距却依然明显,来源于人民的权力并没有真正地为人民所用,异化的现象在生活中的表现还是如此的鲜活。

三、公共行政价值的发展取向

从公共行政理论发展的阶段,并结合国内外学者的研究成果来看,我国的公共行政的价值在追求高效率的同时,应该向服务行政、责任行政转变,更加注重社会公平。服务行政是我国公共行政价值取向的必然趋势,公共行政学的发展由不注重人逐渐向“以人为本”的过程转变。服务行政也成为当今我国政府行政价值的基本理念之一。这一价值取向的发展从实践层面来讲,是根源于社会要求的,也是构建社会主义和谐社会的必然要求。为人民服务是政府的责任,建立服务型社会就要求政府树立为人民服务的理念。但是,正如张康之所说:公共行政的领域是权力运行的领域,行政人员处在代表国家执行公务的特殊职位上,拥有特殊的权力,也就是说,行政人员的手中都或大或小地执掌着公共权力。对于缺乏服务精神的人来说,就很容易改变权力的服务内容。所以,这就要求行政人员在行政改革的进程中加强自我道德修养、建立职业道德意识、遵行“廉洁奉公、勤政为民”的理念,以服务精神去迎接行政现代化,[5]真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。责任行政也是我国政府的发展取向,是公共行政的要求,这一理念是由我国政府与人民的关系所决定的,根据委托代理理论的要求,政府作为人民的代理人,人民赋予其管理国家的权力,但是权力与责任从来都不是单独存在的,二者相辅相成,所以政府在行使权力的同时,也需要承担起与权力相对应的义务和责任,对人民负责,人民有权利对政府的行为进行监督,可以追究政府不法或不当的行政行为,要求政府为其行为负责,可以说责任的承担是权力有效运行的保证。公平行政也是公共行政的核心价值观。公平主要指的是国家或政府在管理社会事务的过程中,公平地行使权力,维护社会的公平,实现社会公平和正义。而传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时,常常以牺牲社会的公平来实现效率和节约,与其说它照顾一般利益,还不如说它照顾特殊利益,它以争取公众福利和民众的面貌出现,但实际上却常常反其道而行之[6]。传统的仅仅重视效率的公共行政模式已经不适应现代社会发展的要求,因此,要实现公共行政价值观的彻底转向,就要倡导公共行政的社会公平,在公平中实现效率,真正走出传统的观念与模式,最终实现公共行政价值的目标。总之,公共行政价值的问题是一个值得探讨的现实问题。正如中国人民大学张康之教授所说:在二十一世纪,公共行政价值论的研究将被提到中心位置。然而公共行政价值的异化导致对人的忽视以及对以人为本的理念的颠覆,我国公共行政范式要真正走出传统行政官僚式的局面,就需要把握公共行政价值的核心与正确的发展取向,掌握发展趋势,在运用权力的过程中,杜绝权力的滥用与膨胀,从根本上避免公共行政价值失范现象的出现,防止公共行政价值的异化,真正实现公共行政价值的目标。

参考文献:

[1]李彬.公共行政的价值取向分析[J].管理世界,2009,(3):126-127.

[2]王定云.西方国家新公共管理理论综述与实务分析[M].上海:上海三联出版社,2008.

[3]江正平,李丽.我国公共行政价值取向的趋势分析[J].行政论坛,2011,(3):9.

[4]王乐夫,张富.试论公共行政价值异化[J].中山大学学报,2004,(4):16-19.

[5]张康之.走向现代化的行政价值选择[J].国家行政学院报,2000,(6):62.

[6]韩翠珍.调整收入差距促进社会公平[J].中共山西省委党校学报,2008,(1)

作者:张润珍 单位:甘肃广播电视大学管理学院

 

  发布时间:2016/7/21 9:17:55  阅读人次