一、公共政策的价值与价值论辩

(一)公共政策的价值及价值论辩的内涵

价值在不同的学科、领域内有着各不相同的阐释。借鉴政策科学的创始人拉斯韦尔等人的观点，可以认为：公共政策价值是人们对政策的愿望和要求的反映，是政策对于人的意义J。政策价值需要回答的是：整个政策活动究竟是围绕何种意图来安排和展开的，公共部门在规划和实施某项政策时究竟为了什么目的而下决心将一定量的人力、物力和财力资源配置起来，个体和群体、整个社会、民族和国家在政策活动中究竟得到什么。公共政策的价值并不是一望即知的，不像白纸黑字那么显露、明了。政策价值尤其是深层次的政策价值必须经过政策行动主体之间的对话(阐释、讨论等)，才能被逐步揭示出来，并经过协商才能为政策相关者所接受，这一过程即是公共政策的价值论辩J5。

(二)公共政策的价值定位与价值论辩的意义

在公共政策活动中，问题、事实、技术都是不可或缺的，但价值则一直处于政治思维和政策实际操作的核心和主导地位。可以毫不夸张地说，一切政策活动都是围绕着政策价值进行的。政策价值一旦确定下来，就成为轴心，政策议程、政策规划、政策决策、政策执行、政策评估就会有序地展开。政策行动主体是为了自己的价值偏好来参与政策辩论的；公共部门制定、实施政策是为实现整个社会的价值；政策决策中执政党是以主流意识形态价值来评判政策方案的；政策的最终效果也是以社会价值作为评估标准的。总之，公共政策价值是极其重要而又相对隐蔽的，要让它显露出来，使人们求同存异，并且让不同层次的价值相互协调，就需要进行政策论辩。

二、公共政策的多元价值包与师范生免费教育政策价值论辩的框架

多元社会存在着多元的主体，从而产生多元的利益要求和价值诉求。公共政策价值的多样性，既表现为政策价值的层次性，还表现为同一层次价值的多元性、多领域性。经济方面的价值、政治方面的价值、文化方面的价值、社会方面的价值、伦理方面的价值等，往往都要在一项公共政策的价值论辩中被加以考量。这种多元价值的结构，彼此之间有冲突的一面，更有和谐的一面，好似在一个包裹中此消彼长地存在着，从而形成了一个所谓的“现代社会公共政策的价值包”。在这个价值包中有多样的、等级不同的价值诉求，诸如公平与效率、合作与竞争、传统与创新、发展与增长、民主与集中等。许多政策学者认为，制定良好政策的艺术主要是在相互冲突的价值之间寻找平衡，从而避免任何一种重要的价值受到严重损害。长期以来，我国教育决策模式主要是一种“单向度”的政策模式，即突出了决策者在教育政策中的地位，而忽视了教育政策对公众需要的回应l5j。面对新的社会发展趋势，需要构建新的教育政策模式，特别是重视人们的需要和价值的多样化，重视教育决策的公众参与问题。因此，师范生免费教育政策价值论辩的框架也主要在这种多元价值包的框架下进行，本文主要探讨如下三对价值范畴：

(一)传统与创新

曾经担任过剑桥大学副校长的阿什比勋爵认为，传统就是一种“惯性”，而创新则是自动地进行内部改革以适应社会的能力。传统与创新之间的关系是很微妙的：传统的惯性反映了事物的内部逻辑，因而有其优点；但是一旦这种惯性“大到非外力推动便不能改革时，就成了阻力”。。同样，受外力推动的变革又是非常激烈的，以致会危害合理的传统。因此，大学的进化如同有机体的进化，必须以固有的传统为基础，通过连续不断m／J,改革来完成，而大规模的突变往往会导致毁灭。

(二)效率与公平

效率和公平作为两种价值取向，存在一种此消彼长的替代关系。公平通常指的是社会成员机会或收入的均等化，以及社会权利的平等化。效率通常是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。按照经济学家曼昆的解释，效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多东西；公平是指这些资源的成果平等地分配给社会成员。换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而公平是指如何分割这块蛋糕J。效率与公平是“一个在多个学科领域引起激烈争论的问题”|4川。，自然也是教育政策关注的一个中心问题。例如，欧康把效率与公平之间的冲突称为“巨型交易”(chebigtrade—of)，支持在公立教育领域引进更强的市场体制以提高效率，但却遭到了库特勒等人的批驳“。

(三)增长与发展

增长的概念往往与经济相关，更多地体现了以经济理性来确定政策价值的取向；而发展往往与社会相关，更多地体现了以和谐理性来确定政策价值的取向。发展与增长的区别主要表现在，发展不仅包括人均收入的增长，还包括生活质量的提高。教育是充满争议的常见公共政策议题，正如英国学者Finch指出的那样，教育是一种经常被其他类型的政策所采用的工具。。高等教育(包括师范教育)政策既具有一定的经济政策的属性，更具有相当程度的社会政策的属性。即便将师范教育政策划归社会政策的领域，也仍然会存在一个采取何种社会福利模式及社会政策取向的问题——因为东亚国家和地区一贯实行的“生产性福利体制”显然服从于经济增长的价值取向，而当今流行的发展型社会政策则更加关注社会与经济的和谐共进而不是单兵突进。

三、师范生免费教育政策价值论辩的具体内容

(一)师范生免费教育的渊源与变迁——传统还是创新

我国师范教育发端于1897年清末南洋公学初设师范学院，作为制度存在则是从清末的壬寅学制(1902年)开始的，至2007年已有105年历史。纵观百年历史，我国师范教育制度虽几经更迭，但师范生免费制度则基本贯穿始终。新中国成立后，直至1997年大学招生并轨前，师范教育也实行了近50年的免费教育政策。可见，2007年国家实行6所部属师范大学范围内的师范生免费教育政策，似乎是对历史上师范生免费教育政策传统的一次回归。对于这次回归的合理性问题，仁者见仁，智者见智，展开了一场关于师范生免费教育政策的传统与创新属性的价值论争。政策反对者(包括一部分地方教育行政部门、高校领导和有关社会人士)将师范生免费教育与过去师范专业“免学费+包分配”的定向培养模式当成一回事，认为此项政策“选错了对象，搞错了时间，是历史的倒退”，不可行也不可能取得成功。因为20世纪末提出的教师教育改革的一个主流观点就是以“教师教育”代替“师范教育”，以现代教师教育制度替代传统师范教育制度，建构一种开放的现代教师教育制度，弥合师范院校和非师范院校的分割；而师范生免费教育政策则是由开放的现代教师教育系统向封闭的师范教育体制的倒退“。政策支持者则认为，不能把师范生免费教育政策看成⋯一种历史的简单重复，它的出台有着新的背景与意义。教师是以职业的形式存在于社会某一阶层之中的，而职业的社会地位的三个主要影响因素——声望、财富和权威——成为考察师范生免费教育政策复归原因的依据。师范生免费教育政策复归的外在动因是营造尊师重教的社会氛围，引导从教观；直接动因是提高教师职业待遇，吸引优秀人才从教；内在动因是树立教师职业权威，提高师资质量¨。

(二)师范生免费教育的受益者——公平还是效率

1．关于教育公平的论辩。对师范生免费教育政策公平价值的考量，重点是要探讨教育机会的公平分配问题，换言之，探讨弱势群体的教育需求及其相关问题的解决，即所渭的教育弱势(educationaldisadvantage)问题_8J2。

(1)政策支持者认为，师范生免费教育政策从招生、收费和就业保障措施人手，体现了促进教育均衡发展和教育公平的设计理念：首先，它有利于贫困家庭子女就读师范，促进教育机会均等。中央教育科学研究所张男星教授等人在2008年对6所部属师范院校首届免费师范生的抽样调查结果显示，属农业户1：3的学生占59．3％；有47．2％的学生家庭收入在500元以下。从总体上来看，影响报考免费师范生最重要的因素是经济原因，平均比例为38％。其次，它有利于地区间教师资源均衡，促进教育公平。由于教师待遇、地区发展等因素影响，目前，我国基础教育的师资出现了严重不平衡的情况，师资流动的基本走向为农村流向城市、西部流向东部、非重点向重点学校集中。所以，国家及时出台《办法》，通过政策的倾斜来调控教师教育的发展，引导优秀师范毕业生到农村教育基层去工作，有助于促进和实现基础教育均衡发展和教育公平。

(2)政策反对者则认为，师范生免费教育政策即便有利于促进基础教育均衡发展和受教育机会均等，但在同时也会产生一些新的不公平：首先，它对免费师范生自身不公平。根据师范生免费政策的相关规定，师范生的就业去向和未来事业发展在没有竞争的情况下就已经由自己的出身决定了¨。因此，师范生免费教育政策在某种程度上加剧了由学生的个人社会资本和家庭背景造成的不公平。其次，它对非部属师范院校及其学生不公平。必须认识到，能够到基层从事教育事业的，多数还是地方师范院校的毕业生。相对于部属师范大学，本身就缺乏吸引力的地方师范院校更需要国家的财政支持，更需要免费的师范教育。目前，国家将优惠政策仅限于部属师范大学的做法，势必会造成新的不公平，不利于加强师范教育优惠政策的普惠性和和谐社会的构建¨。

2．关于教育效率的论辩。从经济理性的角度看，师范生免费教育政策意味着一种巨大的资源投入，没有道理不对其产出和效益进行预测。

(1)政策支持者认为，从总体来看，师范生免费教育政策受到考生、家长的普遍认同和欢迎，6所高校免费师范生生源充足，生源质量整体好于往年。在“招得进”的前提下，各高校也纷纷进行教学改革，设置“书院”，强调师范专业化、突出教学实践、区分学科教育与师范教育，力保师范生在校“学得好”；在就业方面，建立合同制度、政策宽严有度、提供发展远景、改善基层条件的配套措施与改革将逐步实现毕业生在工作岗位“留得住”的目标。

(2)政策反对者则提出了对该项政策投资风险的担忧：首先，投资存在免费师范生的违约风险。张男星教授的调查结果显示，在回答“今后如果有机会愿意到什么地方去工作”这一题项时，只有4．7％的免费师范生选择到农村任教¨z_40。可见，外力——教师工作本身、外界环境等——对免费师范生能否真正做到终身从教具有相当大的影响作用。其次，免费师范生存在就业风险。根据近几年师范专业毕业生就业情况及用人单位的反馈意见，目前的基础教育就业市场存在着很不乐观的倾向：师范专业毕业生数量在逐年增加，就业压力逐年加大；经济发达地区师资趋向饱和。因此，当地政府能否给免费师范生保岗保编尚存在着很大的风险。

(三)师范教育的产业化与“去商品化”的博弈一一增长还是发展

在我国建立市场经济体制的过程中，理论界关于教育能否产业化、市场化的讨论十分激烈。后来较具共识的结论认为，高等教育属于非义务教育，可以引入市场机制来改变传统的国家治理模式，以加强竞争性和提高教育效益。但是，批评教育产业化的人则认为：教育所提供的是公共产品或准公共产品，它不应通过市场机制进入需要者手中，而应当不收费或少收费，无偿或半无偿地进入消费领域。1998年巴黎世界高等教育大会通过的会议决议就曾指出“市场规律和竞争法则不适用于教育，包括高等教育”，因为“教育不是经济的一个分支。教育过程、教育目标、教育结果或‘教育产品’都不能与经济相提并论”1。中国人民大学校长纪宝成就曾强烈抨击教育产业化，表达了对诸如教育成为“营利产业”、学校成为“学店”、教师成为“店员”、学生成为“顾客”、知识成为“商品”等等一系列可能后果的极大担忧。可见，高等教育(包括师范教育)政策一直存在着产业化与“去商品化”的博弈，其实质是经济增长价值观与社会发展价值观的交锋。

四、师范生免费教育政策价值论辩的启示

我国的师范生免费教育政策尚处于试点阶段，对其实施全面评估的时机还不成熟，因此，不宜对其功过是非过早地下结论。但是通过对这一政策的价值论辩，我们可以得到若干有益的启示：

(一)公共政策的价值具有多元性和冲突性

从层次上看，公共政策的价值包括个别项目的价值(微观价值，回答给政策相关者何种利益)、整个政策的社会价值(中观价值，回答给整个社会带来何种贡献)和整个政策的社会制度价值(宏观价值，回答维护了民族、国家何种制度与理想)；从领域上看，公共政策的价值涵盖了政治、经济、社会、文化等多个方面，因此，公共政策的价值具有极大的多元性。而这种价值的多元性又势必衍生出价值的冲突性。公共政策价值的这两个基本特点，要求我们以和谐理性来确定政策的最终价值。和谐是指差异、矛盾经过并存、结合并达到相辅相成的状态，它强调整体、包容、协调和强弱相济。当政策价值发生领域、内容方面的矛盾和冲突时，应以和谐理性来处理，采取给不同价值编目或排序的方式来协调不同价值，形成不同的价值比例关系④。

(二)公共政策的价值论辩有利于促进决策的民主与科学

美国政策学家金登提出的多源流决策模型认为，公共政策活动是围绕公共问题的显露、人们对它的确认和最终以行动来解决等方面来展开的。解决公共问题的政策行动方案又是在一系列的分析论证和论辩选择中确立的。因此，可以将公共政策过程看做是三条原先各自相对独立的源流(问题源流、政策源流、政治源流)，在一定的条件下汇集到一处，进入到一个窗口，从而成为解决问题的政治决定和政策采纳的过程。公共政策的价值论辩如同“原始政策鲜汤”周围“漂浮”的若干政策意见，对于保证决策的民主与科学有着积极的意义与作用，因为“思想可以来自任何地方”_1。

(三)公共政策的价值论辩可以贯穿于整个政策周期

公共政策的价值论辩可以发生在政策执行之前，即事前论辩；也可以发生在政策执行之后，即事后论辩。正如不同阶段的政策评估一样，不同时期的价值论辩也具有各自的功用与意义，不可偏废。由于一项公共政策往往需要在不断追踪决策中进行完善，因此，公共政策的价值论辩可以贯穿于整个政策周期，以便于政策相关者检视其效果，权衡其利弊，从而最终决定该项政策的立、改、废。

五、结语

我国的师范生免费教育政策目前已经初具成果——首届免费师范生顺利完成学业并踏上了就业岗位，社会反响较好。但这一政策尚有待于经过实践的进一步检验与评估，各种相关研究也方兴未艾。通过对这一政策进行价值论辩，不难发现它是一项特殊的学生资助政策，对于个人、社会和经济的发展都有着深远的积极影响；当然也存在一些不可避免的缺憾，其最终效用的发挥还受到其他诸多因素的制约。不管怎样，在政策执行过程中认真听取关于政策价值论辩的各方意见，必将有利于进行追踪决策和后续改革，从而使其日臻完善。