社会保险管理内部控制问题与策略
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摘要：社保基金的安全与否，关系到广大参保人员的切身利益，关系到社会和谐与稳定。加强社保基金内部控制对于提高基金管理水平，规避基金运行中存在的风险，有着极其重要的作用。文章将深入探讨目前社保基金管理内部控制中存在的问题及其成因，并从制度建设等方面提出完善内部控制的意见建议。
引言
社会保险基金管理内部控制，是指社会保险经办机构为了合理保证社会保险基金的安全，财务信息的真实完整，通过制定制度、实施措施和执行程序，对基金管理风险进行防范和管控。目前，许多县级经办机构全年社保基金收支规模都超过10亿元。如果发生损失，金额可能非常巨大，社会影响将极其恶劣。内部控制不到位，社保基金更容易因违规操作、贪污挪用等行为而发生损失。笔者将针对目前内部控制中存在的问题，探究其产生的原因，并有针对性的提出几点意见建议。
一、社保基金管理内部控制中存在的问题
（一）内控制度不健全。2007年，原劳动部出台《社会保险经办机构内部控制暂行办法》（劳社部发[2007]2号）（以下简称《暂行办法》）。对财务管理与核算、账务核对、岗位分离等方面做出了明确规定。近些年，随着保障范围不断拓展，基金规模不断扩大，以及以信息技术为支撑的财务业务一体化运用，内部控制在保证基金安全中的作用日趋明显。2017年，新修订的《社会保险基金财务制度》（财社[2017]144号）第四条规定，基金财务管理的任务包括加强基金财务监督和内部控制，确保基金运行安全、完整、可持续。2018年，人社部下发《关于加强社会保险基金管理风险防控工作的意见》（人社部发[2018]43号），从票据管理、待遇发放等方面对健全内部控制、加强基金管理提出了新要求。但整体而言，内控制度还不完善，难以满足基金管理风险防控的需求。例如：内部控制相关的制度文件没有对预算控制等方面提出明确要求。目前，预算控制已经成为一项重要的内部控制措施。《企业内部控制基本规范》（以下简称《企业规范》）和《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《行政事业规范》）对于预算控制都有明确规定。由于制度不健全，绝大多数地区仅仅将社保基金预算作为年度绩效考核指标，并没有发挥其内部控制的作用。
（二）内控意识不足。许多社保基金违法案件的发生，究其根源就是部分领导扭曲的政绩观和对内控重要性缺乏必要的认识。（1）“唯扩面征缴”政绩观。前些年，片面的强调“扩面征缴论英雄”、“保费收入排座次”在许多地区比较普遍。一些经办机构始终将缴费人数的增长，保费收入的增加作为社保经办工作的核心。为了提高保费收入，个别基层经办机构违规将不符合条件的人员纳入了趸补缴范畴，甚至存在贪污受贿行为。例如：某区社保基金管理中心工作人员翁某等人，收受他人财物，为791名不符合补缴条件的人员违规办理补缴手续。案发时已有153人办理了退休手续，领取养老金300余万元。这些本可通过内部控制发现的问题，却在以保费收入增长为重的观念下，没有得到及时的纠正。（2）轻视内控执行。一些领导将基金安全寄托于工作人员的道德修养，而非内控制度的严格执行，从而导致“要么不出事，出事就是大事”。例如：2015年1月至5月期间，某县城乡居民社会养老保险中心出纳段某某，擅自填写现金支票，多次从基金户支取现金，短短几个月就挪用社保基金2468万元。
（三）内控手段单一。社保基金管理内部控制的主要目标是合理保证社会保险基金的安全。根据内部控制先进地区的经验，通过手工控制与自动控制相结合，更有利于实现这一目标。但目前大多数地区，基金收支主要依赖授权审批，而对于自动控制应用较少。随着人口老龄化，许多地区的退休职工达数十万人，全年养老金支出数百亿元。养老待遇发放单笔业务少则数千万元，多则上亿元。通过人工授权审批很难发现其中存在的问题，内部控制效率极低。即使将一名退休职工工资增加数十倍，由于退休人数太多，总发放金额也没有明显变化，所以授权审批时，难以发现异常。个别社保经办机构工作人员还利用业务量大，人工授权复核效率低的漏洞，骗取社保基金。例如：2017年12月至2019年3月，杨某利用担任某县医疗保险管理局、医疗保障局出纳的职务之便，先后40次以开具虚假业务委托书、虚列支出名义等方式，窃取医保基金共计350万元。
（四）内控措施执行难。目前，一些地方的内控措施在实际工作中执行困难，难以有效发挥应有的作用。（1）关键岗位长期不轮换。定期岗位轮换制度是减少职务犯罪，规避道德风险的有效手段。但是在实际工作中，大多数经办机构没有严格执行定期轮岗制度。尤其是基层经办机构，情况更加严重。许多工作人员甚至在同一岗位工作了一辈子。究其原因：一是部分岗位的专业性比较强。例如：从事会计工作需要具备所需的专业技能，尤其是财务负责人需要有比较丰富的财会工作经验。掌握这些知识和技能需要较长的学习和实操时间，不可能通过阶段性集中培训在短时间内大幅提高。而许多基层经办机构中财务人员屈指可数，所以难以定期轮换。二是工作人员轮岗积极性不高。定期岗位轮换除了可以有效降低风险，还是提高工作人员能力，培养复合型人才的重要手段。但是社保经办机构工作人员的薪酬与岗位轮换没有直接关系，部分人员不愿意学习新知识、新业务。（2）不相容岗位难分离。不相容岗位相互分离是内部控制的重要措施，使不同岗位之间能够相互监督、相互制约，形成有效的制衡机制。但在一些基层经办机构，不相容岗位未分离问题较为突出。其主要原因是基层经办机构编制有限，一人身兼多职情况比较普遍。定期岗位轮换制度无法落实和不相容岗位未分离极易造成社保基金贪污挪用。例如：2007年8月至2015年4月间，某市医保中心会计吴某某，在近八年的时间里，先后669次从基金账户挪用公款共计5466万元。2006年4月至2008年12月，某县医疗保险局李某利用其一人保管单位法人名章、财务印鉴及支票凭证的便利条件，多次挪用医保基金累计达258万元。
二、健全完善社保基金管理内部控制的几点建议
（一）制定《社会保险经办机构内部控制规范》。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，实现基本养老保险全国统筹，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。统筹层次的提高，对于基金管理工作也提出了更高的要求。建立与基金管理相匹配的内部控制规范已经迫在眉睫。《社会保险经办机构内部控制规范》的制定可以参考和借鉴《行政事业规范》的相关内容。主要理由：（1）内部控制目标相似。社保基金管理内控目标提到的“社会保险基金的安全，财务信息的真实完整”与行政事业单位内控目标中“资产安全和使用有效、财务信息真实完整”的要求相似。而且基金管理内部控制的重要作用就是预防职务性犯罪，与行政事业单位“有效防范舞弊和预防腐败”的内控目标趋同。（2）组织架构一致。社保经办机构是公共服务性质事业单位，其内控建设的组织与实施等方面可以参照《行政事业规范》的相关规定。（3）法律依据相近。《行政事业规范》是以《会计法》、《预算法》等法律法规和相关规定为基础。社保基金管理内部控制的法律基础也是《会计法》、《预算法》及《社会保险法》等法律法规。
（二）完善内部控制考核指标和责任追究机制。近几年，各省市将内部控制执行情况纳入到社保基金管理工作考核范畴，每年组织风险防控检查，定期对业务流程进行梳理，及时发现风险漏洞。各级社保经办机构领导也不再仅仅关注扩面征缴的短期效应，越来越意识到内部控制对于基金管理长期安全的重要性。（1）细化内控考核指标。例如烟台市规定，坚持日常核查与重点核查相结合，每月对上月业务随机抽取不少于10%进行核查，高风险业务要重点核查。高风险岗位必须任用正式在编人员，连续任职原则上不超过五年。（2）建立内控责任追究机制。应明确各岗位内部控制职责，并制定详细的责任追究处理措施。处理方式包括通报批评、经济惩罚、纪律处分等。
（三）建立全国社保基金财务平台。截至2020年，绝大多数省市的企业职工基本养老保险已经实现省级统筹，许多省市也随之搭建起省级社保基金财务平台。随着“十四五”期间，基本养老保险实现全国统筹和全国社保公共服务平台服务范围的不断拓展，全国社保基金财务平台建设已箭在弦上。财务平台应包括内部控制、账务处理等功能模块，并实现内部各模块之间，外部与业务平台、公共服务平台的数据互联互通。内部控制模块应包括收支风险预警等事中控制与业务抽查与监督等事后监督功能。（1）收支风险预警功能。通过设置关键参数，对基金收支各项业务数据进行自动筛查。例如：养老待遇发放。除待遇政策性调整月份外，每人的月退休待遇不会发生变化。由系统对每人当月发放金额与上月金额进行比对，将其中不一致的数据标注为异常数据，进行人工二次复核。这样既减轻了人工复核强度，又便于及时发现存在的问题。（2）业务抽查与监督功能。首先根据金额、授权层级等因素界定高风险种类。然后由系统筛选出每笔业务涉及的高风险种类。涉及种类越多，抽取比例越高。最后由系统按设定好的比例进行随机抽取。这样既有利于高风险业务的抽查与监督，又有效避免了人为干扰。
（四）人才引入与培训模式改进并举。目前，经办机构的财务人员缺乏和以老带新等传统培训方式的效率不高，导致不相容岗位分离、定期轮岗等内控措施难以实施。
（1）标准化建设与现场指导相结合。基金收支等重复性工作大多操作比较简单，各地市可以通过制定操作规程，推进标准化建设和柜员制改造等方式，再配以现场指导，大幅提高培训效率，以有利于定期轮岗制度的实施。（2）激发职工轮岗积极性。对于参与轮岗人员，可在轮岗年度给予适当的表彰奖励，以提高工作人员的轮岗积极性。（3）制定专项审计方案。暂时不具备定期轮岗条件的经办机构，应该采用专项审计等控制措施，确保基金安全。（4）充实财务人员。基金管理科室应保证足够的在编人员，以实现不相容岗位相互分离。对于财务人员比较缺乏的地区，在人员招录时，应对财会岗位予以适当倾斜。
作者：李阜东 单位：烟台市社会保险服务中心
