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社会保险权的公平保证探求

一、《社会保险法》的公平原则分析

(1)权利义务分配的平等性。在现代法治社会,平等权涉及到公民的生存权和发展权,贯穿于整个社会保险权之中,放大到整个社会系统中,就是社会保险权应该一视同仁,而不能以身份、城乡和地域作为划分依据而进行区别对待。可以说,社会保险权的公平原则,核心就是平等地协调各主体之间的利益关系,它以劳资利益关系为基础,同时涉及政府、劳动者、资方三方利益关系。

(2)保险制度公平,包含公平的缴费标准和待遇标准。社会保险权不仅要实现权利义务分配的正当与合理,还要处理好不同主体、不同利益和不同内容的权衡和取舍。因此,《社会保险法》的公平原则,不仅是一种通过制度设计来实现权利义务配置的调节工具,也是一种让资源配置更趋向公平和正义的价值理念。《社会保险法》奉行“五险合一”的立法模式,将宪法规定的公民的社会保险权通过立法的形式加以规范化、具体化和制度化。唯有如此,才能让社会保险权由形式上的普惠性向实质上的公平性发展,保障公民的生存权和发展权,以体现社会保障的公平正义价值。遗憾的是,由于该法过多的授权条款以及规定得过于笼统,“广覆盖、保基本”的社会保险权并没有得以真正地公平体现。

二、实现社会保险权的实践困境

如前所述,社会保险权实质是国家赋予公民,具有一系列积极给付的实体性规定的权利。其权利义务分配的公平性原则,不仅要求《社会保险法》在适用主体上一视同仁,而且要求国家确保实质平等,在社会资源的再分配中,保障公民的机会均等及结果均等。因此,我国《社会保险法》适用存在的不公平问题,本质上就是社会保险权的公平保障问题。

1.身份分割

在基本养老保险和基本医疗保险中,社会保险权存在着明显的等级差别。如《社会保险法》第2章第10条将公民分为三个级别:公务员和事业单位人员;企业职工;无业的城镇居民和农村居民。三者在统筹办法、支付渠道和待遇标准上都差别巨大。该规定以法律形式肯定了目前存在的主体不公平问题,违背了社会保险权的起点公平。以基本养老保险为例,建国初期,建立在前苏联“最好的保险是国家保险”的理论基础上,企业职工与公务员和事业单位人员的待遇条件差别不大,费用均由国家承担。但是在市场经济体制改革背景下,企业职工脱离了国家的完全财政负担,开始实行社会统筹,而公务员和事业单位人员的待遇却保持不变。在统筹办法上,企业职工本人需要负担一部分费用,而后者完全由财政统一负担;在支付方式上,前者由自筹账户支付,后者却由财政统一支付;在享受标准上,前者的养老金标准远远低于后者。对社会保险权主体公平性的损害,既默认了不同等级的客观存在,又强化了既得利益方的经济利益。而在《社会保险法》规定的五险之中,养老保险的风险周期最长,所占金额最大,由身份不公导致的“区别对待”反而会放大社会保险权公平缺失的社会风险。

2.城乡分割

城市和农村二元体制下衍生出来的公民社会保险权也不尽相同。由于人力资源要素的流动性限制,城市居民和农民的权利是不平等的,机会也是不平等的,在某种意义上,农民处于“二等公民”的位置。现阶段二元体制明显拉大了城乡发展水平和收入水平的差距,加剧了贫富差距。因此,城乡公民之间享有的社会保险权利,无论在绝对水平上,还是在经济社会发展的相对水平上,都有失公平。《社会保险法》将城镇居民和农村居民的保险体系分列,如第25条明确规定了“城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合”,而第24条只规定了“国家建立和完善新型农村合作医疗制度”,并没有明确提及财政补贴。总则第1条规定:“维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享发展成果。”第3条规定:“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。”但是在分则里,第20条原则上规定的新型农村社会养老保险制度,只是一种形式上的规定,没有实质性的内容。在基本医疗保险的覆盖上,规定了“新型农村合作医疗的管理办法由国务院规定”,而国务院的行政法规在法律的位阶上明显低于法律。在工伤、失业和生育保险上,《社会保险法》第4章、第5章和第6章的规定仅适用于有劳动关系的劳动者,农民并不是受益的群体。事实上,其结果很可能是加剧城乡之间的社会保险待遇差距,创设一个阻碍城乡之间人力资源流动的制度性鸿沟。

3.地域分割

社会保险权地域不公平的原因在于:

(1)授权性条款过多。从立法层面上讲,国家将一些权利下放到国务院和地方各级人民政府,比如《社会保险法》第6条关于社会保险基金管理制度、第10条关于公务员参加养老保险的办法以及第59条关于社会保险费的征收主体等,既加大了执法中的困难和不确定性,又降低了实施中的可操作性和法律效力,更严重的是从法律层面上承认了地区差异。因此,各地社会保险权内容上的差异,不同地区之间经济、社会和财政状况的不同,都可能会加剧各地社会保险待遇的不平衡性。

(2)统筹层次较低。《社会保险法》第64条规定:“基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹,具体时间、步骤由国务院规定”,可见实现统一统筹非一朝一夕之功。社会经济发达地区比落后地区拥有更高的社保待遇水平,同时社保跨地区转移相当困难,甚至会出现退保事件。因此,我国社会保险标准和待遇的地域差异将长期存在,这使得相互之间的衔接和转移障碍加深,而公民则难以通过社会保险权来实现社会利益的均衡。

三、社会保险权公平原则的完善对策

现代社会中,公平原则下的社会保险权是社会的安全网和稳定器,具有举足轻重的作用。在当前要实现社会保险权的公平原则,就必须充分保证社会保险权的起点公平、过程公平和结果公平。

1.起点公平

起点公平的实质是权力分配和资源配置,即按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则,为社会不同阶层的公民平等地参与社会保险制度,提供一种公平的机会。起点公平要求实现社会保险的普惠性、统一性和可持续性。其中,普惠性和统一性解决的是当代的横向公平问题,而可持续性解决的是代际间的纵向公平问题。普惠性,就是要克服不同身份之间、城乡之间和地域之间的社会保险权不平衡问题,逐步使人民群众共享改革和发展成果。由于目前中国的社会阶层结构不是稳定的“橄榄型”结构,而是“倒T型”结构,中低收入阶层依然是支撑社会的中坚力量。因此,在确立社会保险权的公平原则时,可以充分利用税收和财政手段,作出兼顾社会各阶层利益的普惠性安排,减小两极分化。统一性,是指国家以法律形式确立社会保险的各项制度。目前我国“先制度,后法律”的社会保险立法模式,导致授权性条款过多,既降低了法律效力,又加剧了地区之间的差距。因此,应该对社会保险的覆盖范围、筹资方式、享受条件和保障水平等方面,从法律上进行统一地界定,再辅之以配套的行政法规和规章建设。可持续性,“社保可持续性”已被确定为“十二五”期间社保的指导原则。面对人口老龄化、城市化进程加快、保险基金缺口变大等挑战,既要保障社会保险基金的可持续性,又要确保资金效率的可持续性。

2.过程公平

实现社会保险权的公平原则是一个渐进的过程。过程公平的核心就是在社会保险建设的过程中,逐渐形成一套统一有序的社会保险制度,即制度统一、标准统一和管理统一。制度统一,指社会保险权不能因身份、城乡和地域差异,而分割成不同的制度。具体来说,应该将公务员和事业单位人员同等地纳入城镇职工医疗和养老保险,社会保险立法也不能仅仅通过授权条款而赋予地方太多的自主决定权。这样既有利于解决待遇差异问题和社保转移问题,又有助于减少两级分化。标准统一,即从法律上实现筹资方式、缴费比例、保险给付和享受待遇的统一。现行社会保险立法缺乏实质内容的原则性规定,导致地方执行标准差异巨大,应该制定一套统一的法律、法规或者规章来规范费用征收办法。管理统一,包含对社会保险的行政管理和行政监督。目前我国社会保险权限划分不明确,比如同是基本医疗保险制度,新型农村合作医疗制度和城镇职工保险制度却分属不同的部门,在三保合一的大趋势下,很容易导致行政资源的浪费和部门利益的纠纷。因此,应明确政府各部门的职责、权力和义务,避免政出多门。同时,社会保险基金的管理、运行和保值增值,也需要一个统一的专门机构来进行系统化运作。

3.结果公平

结果公平,主要体现在社会保险待遇方面,其实质是充分保障社会各阶层享受到基本均等化的社会保险服务。结果公平会直接影响分配公平,而分配的不平衡就会造成贫富差距过大,间接地又会制约结果公平的实现。结果公平包含两层含义:

(1)不等同于结果绝对公平,也不意味着全面消除贫富差距;

(2)市场机制下的再分配制度。可见,结果公平是一种在合理收入差距之下,保障公民平等地享有社会保险权的积极手段。实现结果公平需要社会保险制度本身和政府调控手段双管齐下。目前公民享有的社会保险权,强调权利和义务相一致,由政府、企业、个人和社会共同承担。鉴于城乡、地域之间社会保险待遇的差距,社会保险应不断扩大覆盖面,同时合理确定支付水平,既让低收入者有尊严地生活,又不挫伤高收入者的参保积极性。考虑到目前社保基金缺口的巨大压力,应该拓宽社会保险基金的渠道,保障社会保险基金安全。针对公民之间的收入差异,可以采取多元化的社会保障模式,满足不同层次的需求。对于国家而言,国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。税收优惠作为政府倾斜性的权利配置方案,除了对企业所得税和个人所得税进行适当减免外,国家也要尝试对其它税种进行适当减免,减少企业和个人的负担压力。财政社会保障支出既具有一定的生产性,又能刺激消费。随着经济水平的提高,国家要加大财政支持力度,加强对低收入群体、欠发达地区和农村地区的财政保护,保障公民的基本生活水平,使人民群众共享改革发展成果。

作者:谢海红万仁磊单位:,湖北省电力公司高级工程师,华中科技大学

 

  发布时间:2014/3/20 10:41:25  阅读人次