移民工程论文范文第1篇

[关键词]移民体制层级控制平等主体契约关系

一、水利工程移民的涵义

“移民”一词最早出现在《周礼·秋宫·士师》中：“掌士之八成：……八曰为邦诬。若邦凶荒，则以荒辩之法冶之。令移民通财，纠守缓刑。”本意是在列举士师一职所负对士进行考核督察的八个方面。并作具体的阐述。在其中第八种情况下说明：如果邦中发生谷物歉收引起饥荒时，就应该采用救济的特殊措施，一方面可以让受灾百姓迁往谷物丰收、价格较贱的地区，另一方面可以从丰收地区调运谷物来救灾。这里的“移民”还不是一个专名，而是作为动词，即迁移人口。

《辞海》中对“移民”一词的释义是：1.迁往国外某一地区永久定居的人；2.较大数量的、有组织的人口迁移。移民一般可以分为自愿移民和非自愿移民两类。因工程建设而产生的较大规模的有组织的人口迁移与社会经济系统重建活动，即工程性移民活动，属非自愿移民。如“工程移民”：水利枢纽、高速公路、铁路、电力等项目建设涉及到的移民;“环境移民”是由于人们赖以生存的环境恶化而引起的人口迁移;“失地移民”是城市化进程中建设征地和拆迁中出现的失地农民。

移民及其安置不仅是一个经济补偿问题，而且是一个重要的复杂的社会问题，特别是对于中国这样一个拥有13亿人口大国，人多地少，耕地后备资源严重不足，经济高速发展需要占用大量耕地，能否做好移民的安置工作将直接影响到农村社会的稳定和经济社会的可持续发展。

水利移民是指因兴建水利工程而引起的较大数量的、有组织的人口迁移及其社区重建活动，往往涉及到整村、整乡、整县人口的大规模迁移以及社会经济系统的重建，与政治、经济、社会、人口、资源、环境、工程等多个领域紧密相连，是一项庞大复杂的系统工程。新中国成立以后的50多年时间里，全国共兴建了8.4万多座水库（水电站）。这些工程在防洪、灌溉、发电、供水和航运等方面产生了巨大的经济效益和社会效益，同时也不可避免地造成巨大的淹没损失，产生大量的水库移民。从建国初到现在，目前中国的水库移民人数近1800万人，是世界上水利移民人数最多的国家。

水利工程移民是由多个行动主体参与、由多项活动所组成的人口迁移的联合行动过程，该过程同时包含着相应“社会——经济”系统及社区的重建。水利工程移民作为多个行动主体联合行动的过程及结果，需要依靠一种机制才能使得本不相干的各行动主体联合到一起并协调地工作，在这个机制中，围绕着移民管理任务而进行的体制构建，我们可以称为水利工程移民的管理体制。

二、水利工程移民管理体制的构成

水利工程移民管理体制包括两个方面，一是政策法律法规体系，二是组织管理系统。组织运行在法律、政策法规的体系下运行，它们构成组织的运行环境。

解决移民问题，首先需要加强移民的法制建设，从法律制度上为妥善解决移民问题提供保障。但目前，我国还没有专门的《移民法》，移民安置的法律制度主要体现在《土地管理法》及相关的法规中。因此，制定专门的《移民法》或《非自愿移民法》，形成独立的非自愿移民的法律制定。重点规定非自愿移民的原则，移民的权利和义务，政府管理移民的权力和责任，移民安置的标准和途径，社会参与移民的途径，扶持移民的政策，以及移民安置中的法律责任等。

移民管理是一个联合行动过程，它涉及多个行动主体，并与工程建设管理系统紧密相关。由于水利水电工程受地理、气候、人口、资源、文化、社会、政治与经济发展等多个方面的影响，造成管理体制的不同，所以研究水利工程移民管理系统，需要进行理论的抽象。

一般说来，工程移民的行动主体可以分为两类:一类是直接行动主体，它们包括水利部(及移民机构);省级、地(市)、县级和乡(镇)人民政府与相应的移民机构，业主(具有政府机构与公司双重角色)，债权人，移民群体(村民委员会)，迁出地社区、迁入地社区等。另一类为间接行动主体，它们不是直接参加移民实施者，只是对移民事务进行服务和据此收取相应的服务费用，如移民规划单位、监理单位、监测评估单位、单项工程施工单位，等等。

水利工程移民管理系统包括四种关系：即政策法律之间的规范关系、层级控制关系、契约关系、社会网络关系(如上图）。

三、我国水利工程移民体制面临的挑战

立法机构、司法机构按照法律规范与其他主体间建立法律联系，其他主体必须在遵守法律的框架下进行工程建设和移民管理。法律是调节主体之间关系的主要依据，可以看到我国关于移民管理的法律体系在不断的完善中，在这个过程主体之间的谈判力量在持续发生改变。就目前而言，水利工程移民管理系统运行的主要特征仍然是政府主导和计划管理，不过相比以前完全政府推动相比，已经增加了很多市场化的因素，如建立业主项目负责制、监理制等。

从图中可以看到，政府的层级控制行为这是一种政府行为，是建立在政府所拥有的合法权威基础上的一种控制行为。所谓控制，最简单的解释是:如果A的愿望引起B的行为和倾向的改变，便称A控制了B。虽然，如罗伯特·A·达尔所述，通常实现控制的手段有受训控制、说服、诱导和使用相互影响等。但是，层级控制强调以权力、强制、强力为手段所产生的控制。因此，在这种秩序中，决策主要是取决于来自权威的裁决和强制。水利工程移民作为一种政府组织的非自愿移民，本身已反映出政府与移民群体之间的层级控制关系。事实上，对于待迁移民群体来说，若服从政府命令实行迁移，就可从政府那里得到相应的补偿、补助、扶持以及其它好处；反之，则将受到政府以权力、强制、强力为基础的严厉制裁。因此，在政府组织下的非自愿移民中，政府与移民并不构成类似于市场中不同企业间的平等关系，移民所获得的补偿、补助、扶持和其他好处不是资源交换所得，只不过是服从政府命令而得到的好处。

在市场竞争中，我们假定各行动主体彼此独立、地位平等，双方通过交换改善自己的福利。随着项目业主负责制、招投标制和监理制的出现，水利工程移民作为工程建设的一个有机构成部分，其管理行为中逐渐增加了市场平等主体之间的资源交换行为。例如，业主公司与移民规划、监理、单项工程施工单位这些间接行动主体间的关系，因事实上是提供服务与支付服务费用而成为市场交换关系。

需要指出的是，在行政主导的体制下，很多表面上的契约关系并不是平等的市场交换关系。例如，地方政府与移民之间的合同，往往由于行政的垄断地位，使得移民处于弱势地位，表现为补偿不足。法律补偿标准的提高，可以部分改善移民的谈判地位，但是由于我国农村土地财产权利的特殊性，产权不清晰使得移民（多数是农民），得不到有效的保障。由于当今大中型水利工程移民都实行“水利部领导、业主参与、分省包干”的管理体制，移民管理实行着地方政府包干负责、经费节约留用的原则，产生了业主公司与地方政府之间的一种契约关系。表面看来这似乎是一种市场交换，然而注意到在这种契约的兑现过程中，这种契约不过是行使层级控制的一种手段，不代表市场竞争中平等独立行动主体间的资源交换。这种层级关系，由于多数业主公司是国有公司或者是行政性的公司而加强了。网络关系存在于待迁移移民群体之间、迁入移民群体之间，迁入移民群体和所“嵌入”的社会之间。网络关系产生一种横向的互利合作机制，它们对于提高移民的自生能力，提高移民的生活水平有着重要的作用。例如，各种社会化的服务组织。社会网络在一定时间内，通过群体之间的交流和合作，会产生出社会规范，这降低了交易成本。不过同样，由于政府主导着整个移民安置过程，移民自发形成的秩序和非政府组织建立的社会化服务组织往往不被重视，难以发挥更重要的作用。

四、完善水利工程移民管理体制的对策

水利工程移民管理体制面临的主要挑战是：一方面水利工程移民必然是一个需要以政府为主导开展的工作。移民工作不仅是水利建设的前提，而且关系到区域经济发展和社会稳定。尽管水利工程项目的业主可能是企业法人，但是在现在的条件下，由企业来完全按照市场经济的方式完成移民搬迁安置任务几乎是不现实的，移民工作的实施主体在今后一段时间内只能是地方各级政府。通过各级政府在移民实施工作中发挥组织领导和指导监督作用，层层签订移民安置协议，才能把移民工作任务逐级下达，如期实施。只有通过合理的移民预算、强有力的政府支持和移民安置中必要的市场机制的有机结合，才能使移民获得发展的良机，才能使移民得到妥善安置、发展生产、安居乐业。

另一方面，在水利工程移民生产重建的过程中，不能不充分发挥市场的力量，充分调动移民的积极性。这里，移民获得平等市场主体地位是问题的关键。只有移民的财产权利得到充分的保护，移民能够自由地缔结合约，才能获得合理的补偿。同样，移民只有拥有自，才能建立起符合自身利益的网络关系，融入到社会分工体系当中。为了实现这一目标就必须坚持以下原则：

1.坚持依法移民。移民搬迁是一个复杂而艰巨的社会系统工程，涉及到移民社会经济的恢复与发展、社会结构的重建、社会关系的重组以及与当地社会文化的融合。所以，移民工作要坚持以人为本的原则，把移民放在社会层面上，充分考虑移民的发展和基本需求，促进移民的全面发展。要加强立法，进一步建立和完善移民政策法规体系和技术标准，走依法移民之路，切实保护移民的合法权益。当前保护移民合法权益的重中之重就是及时修改旧有法律法规，做好立法工作。新的移民条例即将出台，要围绕新的条例认真做好相关配套法规和技术标准体系的研究制定工作，逐步推进依法移民。

2.实施行业管理。我国移民工作一直是多部门管理，中央缺乏统一的移民行业管理机构，地方移民机构的设置更是五花八门。这种管理体制导致监督管理不力或从根本上就缺乏有效监督，导致地方政府、工程项目业主等多方面对移民合法权益的盘剥。这是移民合法权益受侵害的重要原因之一。因此，要进一步理顺管理体制，尽快建立全国统一的移民管理体系，对水库移民实行行业管理。我国现在共有1800多万水库移民，由于历史的原因，尚有大批的移民遗留问题急待处理。随着国家经济的不断发展，能源的缺口将会越来越大，我国水能资源的开发不足15％，尚有大量的水能资源有待开发。预计未来几十年内，移民的人数还会随着水利水电工程的陆续上马而不断增长。不管是从历史经验、现实的情况还是未来的发展看，全国都应该尽快设立一个统一的移民行政主管机构，统一负责水利水电工程移民工作的监督与管理。

移民工程论文范文第2篇

论文关键词 三峡移民 社会融入 健康发展

三峡移民在形式上分为就地后靠移民和跨省外迁移民。其中跨省外迁的三峡移民大多具有非自愿性迁徙的特点，这种以大规模、远距离为搬迁特征的外迁三峡移民在缺乏基本的社会心理认同感的情形下，其生产结构、生活环境、风俗习惯、社会支持网等均发生了巨大的变化。移民在安置地区能否生活稳定与健康发展，关系到地区的稳定发展乃至国家的长治久安。为此，国内外学者对移民的研究进行了长期不懈的努力，成果颇为丰富。本文力图从国内、国外两个角度对已有的三峡移民研究作述评。

一、国外的移民社会融入研究综述

国外有关我国三峡移民社会融入的研究较少，但是对移民社会融入的研究却是西方移民研究中的重点。国外早在工业化时期就有了对各式各样的移民比较详细的研究，西方学者对移民融入方面的研究值得我们借鉴。

国外对于移民社会融入研究使用的概念大致有：社会同化（assimilation）、社会适应（social adaptation）、社会融合（social integration）、文化适应（acculturation）、社会吸纳（social inclusion）与社会并入（social incorporation）等。这些概念的侧重点不同，它们试图从不同的角度和层面来界定、描述移民的融入状况。

格雷泽（glazer）和卢卡森（lucassen）指出，社会同化是指移民被流入国完全接纳，并归属于某一特定群体，其后代有着与其祖辈不同的社会认同，成为该国的公民，对市民身份的认可。从某种意义上讲，同化主要是从社会价值体系、社会身份认同等层面来进行概括，并且着重强调了移民群体的被动适应过程，移民最终能否融入主流社会取决于是否完全接受流入国的社会价值体系。因此，同化更加突出社会成员同质性特征。

社会适应指的是个体与群体间的互动适应以及他们在面对特定的社会环境时所作出的反应。马腾斯（martens）指出，移民的适应过程不仅包括主流社会对移民的吸纳与整合，还包括移民群体对新社会价值体系的认知、选择、行动与内化过程。移民通过内化了的行为准则与价值标准来实现对新的生活与文化环境的适应。社会适应更多地强调移民群体与主流社会之间的良好互动。

社会融合的概念相对更为宽泛，是指移民在主流社会的融入状况，包括移民的生活状态、移民融入的演变过程等多个方面。艾林森（w.ellingsen）指出，移民社会融合是指移民平等地融入主流社会的状态和过程，体现了移民与其所融入社会之间的良好互动，是一种双向适应的过程。社会融合既包含个体层面的融合，又包含群体层面的融合。此外，社会融合的研究内容也包括诸多方面，学术界倾向于从移民经济生活、政治生活、文化生活、社会关系等多个维度对其进行界定。

文化适应最经典的定义来源于1936年雷德菲尔德·林顿（redfield linton）和赫斯科维茨（herskovits）的界定，指的是不同的文化背景下的移民进入到新社会中，通过持续的互动与联系，其自身原有的价值体系逐渐发生变化的过程。从狭义上来看，文化适应是指移民对主流社会文化习俗的适应。但是文化适应仅是移民实现社会融入的某一具体阶段，移民在文化上适应了主流社会，并不意味着移民完全融入到当地社会。米尔顿·戈登（milton gordon）在1964年的研究中指出，移民融入是一个多角度、多层面的过程，其中的文化适应仅是移民融入的第一步，包括对语言、风俗习惯、以及其他文化特质的适应等。他还指出，初级阶段的文化适应与结构性融入之间没有必然的联系。恩泽格尔（h.entzinger）和拜泽韦德（r.biezeveld）也认同此观点。他们认为，文化适应并不是移民社会融入的唯一选择，也不是社会融合成功的必然要求。移民虽然接纳了主流社会的某些重要价值元素，但这并不意味着移民对其自身原有文化的全盘否定与丢弃。

社会吸纳的概念起源于二十世纪七、八十年代的欧洲医疗与福利危机，带有一种公共政策和福利研究的社会意味。这一概念起初是用来保障弱势群体的基本生活水平，后来又用于对移民群体、少数族群和社会弱势群体的社会融入研究。它将移民群体看作是社会行动的客体，更多地突出流入地社会的积极能动作用。它的目的是用来改善人们的生活状态，消除社会生活的障碍与预期风险。

社会并入的内涵与社会吸纳比较类似。它主要是针对移民在劳动择业、文化教育培训、社会保障、社会组织网络等诸多方面的融入。因此，社会并入政策是通过创造均等的教育培训机会，为移民提供语言与技能等方面培训，从而提升移民等其他弱势群体的社会生活能力，进一步促进移民的社会融合。

二、国内的三峡移民社会融入研究综述

三峡移民问题是整个三峡水利工程的关键之所在，是一项综合性、复杂性的社会系统工程。对三峡移民的研究有助于国家进一步完善移民政策，为以后其他移民工程的顺利实施提供借鉴与指导。三峡移民在迁移人数与迁移规模上当属世界之最，尤其是外迁移民所面临的不仅是地域上的变迁，更是在缺少社会心理认同感的情形下，生产结构、生活环境、风俗习惯、社会支持网等的巨大与深刻的变化，因此三峡工程从实施之初就引起了国内学术界的广泛关注。

水利工程建设所导致的移民迁徙是移民研究中的重要组成部分。近年来，国内学术界对三峡移民问题的研究取得了不少有价值成果，涵盖了政治、经济、文化、水利交通运输、医疗卫生保健、建筑工程、新闻传媒、法律制度等多个层面。

第一，三峡移民扶持政策方面的研究。此方面的研究主要集中在三峡水利工程实施的第一阶段，研究内容大多涉及水利工程的规划实施与监督管理、资金的运作监管、移民的拆迁安置、国家补偿政策等方面。例如，徐琪、刘逸农等（1993）的《三峡库区移民环境容量研究》，袁宏全（1994）的《三峡移民工程管理方法研究》。

第二，三峡移民经济融入方面的研究。大致从1999年以后，国内学者对移民的研究逐渐开始涉及经济发展这一层面。随着三峡工程的进一步展开，移民问题越来越引起学术界的关注，移民的经济融入状况与移民的生产生活密不可分，整个移民工程不仅是移民能不能迁得出的问题，更是移民迁出后在安置地能否稳得住、经济生活能否得到较快恢复，并持续发展、走上富裕道路的问题。例如，罗凌云、风笑天（2001）的《三峡农村移民经济生产的适应性》，马德峰（2005）的《我国水库外迁移民社区经济适应研究——以大丰市三峡移民安置点为个案》，张燕（2007）的《水库外迁移民在安置地的社会经济适应研究综述》，、孙泽建（2012）的《浙江首批三峡移民的经济适应——兼论模糊人情化扶持及其超越》。

第三，三峡移民文化心理融入与稳定性研究。三峡移民迁移模式分为就地后靠与跨省外迁，不同的迁移模式与安置方式对移民的心理以及生活方式的影响都是巨大的，并且还容易产生诸多不稳定因素。例如，刘震、雷洪（1999）的《三峡移民在社会适应中的社会心态》，何泽仪、彭婷（2005）的《入湘三峡移民与当地居民的文化融合探析》，刘伟（2007）的《从“乡土”文化结构探究三峡移民心理困境原因》，彭豪祥、段跃芳（2009）的《三峡工程移民社会适应性与心理健康研究》，喻婷婷（2010）的《论后移民时代三峡移民的生活融入与文化认同》。

第四，三峡移民社会整合方面的研究。随着移民工程的进一步展开，移民在安置地区的社会生活已经全面铺开。但是随着后移民时代的来临，各安置地已经进入各种社会问题与社会矛盾凸显的时期，移民更深层次的社会发展问题引起了学术界的广泛关注。例如，杜健梅、风笑天（2000）的《人际关系适应性：三峡农村移民的研究》，艳梅、雷洪（2001）的《对三峡移民社区环境适应性状况的考察》，刘晋飞、黄东东（2008）的《三峡移民社区的整合机制分析——兼论移民纠纷框架下社会资本的缺失与重构》，马佶庆（2011）的《移民的社会网络与适应层次研究：以广东?i山村三峡移民为例》。

第五，三峡移民工作总结与移民精神的研究。大致从1997开始，国内学者就开始对移民工作之初所取得的经验与成果进行研究。例如，辛文、焦成斌（1998）的《三峡工程四川库区十年移民工作回顾》。随着三峡水利建设的告捷，对移民工作的回顾性文章也较多，主要论述了移民过程中的经验教训，以及今后移民扶持中所需注意的问题。例如，张宝欣（2008）的《三峡外迁移民工作回顾与思考》，傅秀堂（2010）的《三峡移民规划和论证工作回顾》。此外，对三峡移民精神的总结研究也颇多。例如，宣传教育局（2006）的《百万移民感动中国：三峡移民精神颂》，龚举品（2010）的《三峡移民精神的弘扬与库区建设》等。

移民工程论文范文第3篇

关键词：水利工程，征地移民概念，监理服务的主要内容与主要工作，外部协调

 

一、水利工程征地移民监理的概念

水利工程征地移民监理，是指在水利工程建设征地移民活动中，征地移民监理单位接受业主或有关单位的委托和授权，依据国家批准的工程移民文件、法律法规及有关合同、协议、责任等合法文件而进行的监督管理活动。

水利工程征地移民监理旨在实现移民活动的目标，根据委托方的要求，监理的工作范围和内容，既可以是全方位、全过程监理，也可以是阶段性的监理，还可以是具有某种特殊目的的专项监理。免费论文参考网。

二、水利工程征地移民监理服务的主要内容与主要工作

1、水利工程征地移民监理服务的主要内容包括：个人补偿费的按时足额兑现、土地补偿费的有效使用；农村移民居民点建设、农村移民基础设施建设；农村移民生产安置措施落实和生产项目的实施；集镇搬迁建设；专业项目的恢复建设；移民按计划搬迁安置；附着物清除进度；征地移民实施过程中档案资料(包括音像)收集；参与征地移民实施方案的制定；配合审计和检查；临时用地复垦实施；参加征地移民各阶段验收等。

2、水利工程征地移民监理服务的主要工作

（1）水利工程征地移民实施进度控制方面

1）根据工程进度的总体要求，审核实施方案提交的总进度计划、阶段计划和详细的年度工作计划，并提出控制性进度目标和实施计划，督促实施方采取切实措施，实现合同的工期目标要求。当实施进度发生较大偏差时，及时向发包人提出调整控制性进度计划意见，经发包人批准后，完成进度计划的调整。

2）对实施方编制的征地移民实施方案和有关问题提出审核意见。

3）根据批准的征地移民实施计划和专业项目恢复建设方案，对各类移民安置项目的实施进度进行监控。重点控制农村移民村庄和散迁户的基础设施建设及建房进度；农村移民生产用地拨付和生产开发的实施进度；移民安置区专业项目建设实施进度；集镇迁建实施进度。及时向发包人反映征地移民计划的执行情况。

4）对勘测定界单位征地界桩埋设进度进行控制。

（2）水利工程征地移民质量控制方面

1）协助发包人审查实施方提交的征地移民实施方案和质量保证体系，并监督实施。

2）按照移民安置的综合质量目标控制移民安置实施质量；检查移民安置有关工程质量的监理和监督工作；综合检测移民安置质量及生产、生活水平，并做出总体评价。

3）对移民安置工程实施情况进行监督检查，不符合要求的要及时责令整改。对移民安置工作中存在突出问题和发生重大事件及时报告，在进行必要的调查后，提交专题报告。

4）对征地界桩埋设质量数量进行控制，向发包人提交专题报告。

5）参与各阶段的专项验收和移民安置验收，并提交各相应阶段的监理报告，移民工程竣工验收时，提交《征地移民监理质量评估报告》。

（3）水利工程征地移民投资控制方面

1）监督征地移民补偿资金的拨付、使用。分项检查项目资金使用及资金分配公告情况；定点抽查移民个人补偿费的兑现。

2）协助发包人审查征地移民超出概算部分项目内容。

3）督促征地移民补偿资金按计划及时到位，检查资金的使用情况，监督实施方按审定的规模、标准和投资进行实施。

4）参与移民安置规划设计成果审核以及漏项、设计方案变更等审查，提出监理意见。免费论文参考网。

（4）监理信息管理制度

对水利工程征地移民专业项目和移民安置工程建设信息进行收集、整理，定期编制移民监理工作报告，及时上报重大问题。免费论文参考网。应在发包人要求的时间内向发包人提交征地移民监理实施细则和合同条款中规定的文件资料。

（5）合同的管理

协助发包人组织各项移民工程合同的签订，并在合同实施过程中管理合同，包括合同管理、会议管理、支付款项、合同变更、违约、索赔及风险分担、合同争议协调等。

（6）集镇和专业项目的恢复建设

全面管理集镇和专业项目承建合同，就实施方选择的分包商资格及分包项目进行审查批准；协助或代表发包人答复实施方提出的建议和意见；宏观控制各集镇和专业项目恢复建设实施进度、质量和造价，进行安全监督检查；主持监理合同授权范围内集镇和专业项目恢复建设各方协调工作；参与集镇和专业项目恢复建设的验收工作。

三、水利工程征地移民监理的外部协调

水利工程征地移民项目系统与外部的关系，主要是发包人与外部单位的合同关系，因此，水利工程征地移民与外部关系的协调内容，主要是相互配合，界定各方的权利、职责和义务，共同保证工程移民项目建设目标的实现。

在与外部关系的协调过程中，水利工程征地移民监理协调工作的内容、方法和手段在不同的阶段也各不相同。根据工程实际情况，水利工程征地移民监理的介入主要是在征地移民工作的实施过程中。

1、进度问题的协调

进度问题的协调内容有两个方面：一个方面是地面附着物清除进度的协调，另一个方面是征地移民资金发放进度协调。对地面附着物清除进度的协调，实践证明，有两项协调工作很有效：一是与发包人共同商定以及网络计划，并制定具体的实施计划，作为衡量工程进度的依据；二是设立奖励机制，调动地方政府或工程办事机构工作的积极性。

2、合同争议的协调

在水利征地移民监理协调中，合同争议的协调主要体现在单项移民工程建设过程中，对单项移民工程诸如专项迁建合同纠纷、临时用地复垦合同纠纷等，首先应协调解决，协调不成时才向合同管理机关申请调解或仲裁。对仲裁决定不服时，可在收到裁决书15日内诉请人民法院审判决定。

3、与设计单位关系的协调

在水利工程征地移民工作中，设计单位负责工程影响人口和实物等指标的认定、区域环境容量的分析和移民规划的编制等一系列工作。与设计单位保持良好的工作联系是十分必要的。协调好与设计单位的工作关系，能够为征地移民实施提供良好的技术环境，在征地移民实施中能够对移民安置规划编制的前提、环境容量制约因素、规划所使用的政策、规范标准等依据和规划的目标等情况有一个全面客观的了解。能够在移民安置中有的放矢，减少盲目性和少走不必要的弯路。协调的方法有进行设计交底、召开工作例会和文件往来等。

4、其他关系的协调

水利工程征地移民资金收支一般都需要依靠各级银行及其业务网点进行，移民资金按进度拨付需要银行的配合。因此，有必要在征地移民实施初期对资金的拨付条件、标准和方式与银行进行协调；在外业调查开始时间和进行过程中以及界桩埋设的时间，需要与勘测定界单位进行协调。

【参考文献】1、左平，苏青，龚银辉.水利水电工程移民监理与检测评估〔M〕.郑州：黄河水利出版社，2004

2、王显勇，任泽俭，赵文聚，范云.南水北调工程征地移民政策与技术应用.北京：中国水利水电出版社，2010

移民工程论文范文第4篇

关键词：工程性移民；开发性移民；补偿安置；后期扶持；构建

中图分类号：DF 46文献标识码：A

通常将移民分为自愿移民和非自愿移民两类。在世界银行的文献中，工程性移民称之为非自愿移民（involuntary resettlement）。从严格意义上讲，工程性移民只是非自愿移民中的一种。但工程性移民构成了非自愿移民的主体。正是从这个意义上，世界银行在其一系列文献中把非自愿移民和工程性移民两者等同起来使用。［1］工程性移民是由于国家、地方政府或者工程业主单位兴建工程征收土地、房屋及其他土地附着物，使得这些被征收的土地和财产的所有者或使用者被迫进行迁移的一种人口流动形式。第二次世界大战以后，全球范围内因经济建设而导致的工程性移民已成为非自愿移民的主流，其中因水利水电工程建设而产生的水库移民又是工程性移民的主体。此外，还有由一系列交通、城市基础设施建设带来的工程性移民。中国在过去的50年中进行的大规模经济建设，产生了5000多万非自愿移民。［2］因为大规模群体性工程性移民的搬迁、补偿和安置往往社会影响巨大，本文主要研究因大型水利水电工程建设所导致的非自愿性人口迁移过程中的法律问题，并以三峡百万移民实践为主要实证研究对象，就中国工程性移民法进行初步探讨，以期抛砖引玉。

一、工程性移民法研究的意义

从远古到明、清，移民这种社会现象始终与中华文明的发展联系在―起。“在中国传统社会，非自愿的大规模群体移民，是主流形态的移民类型。”［3］这是因为我国的农业，自古就是大陆型的干旱农业，同时水旱灾害的频繁也导致治水在中国是最典型的公共事务，具有最大范围的集体行动性质。［4］中国传统的政治法律文明正体现着这样的“公共工程”特征。［5］

新中国建立以来，开展了大规模的工程建设。建国之初，由于农民财产很少，而且时值和农业合作化初期，尚有部分公有耕地和荒地、荒坡，划拨或调剂土地安置农民的余地较大。移民补偿安置以1953年制定的《关于国家建设征用土地办法》为依据，移民安置后基本能在较短时间内恢复生产生活，遗留问题不多。社会主义改造完成以后，全国从第二个五年计划开始，加快了江河治理、水电开发和公共基础设施建设的步伐，这是新中国成立以来大型工程多，移民数量也多的时期。这一阶段，受计划经济的束缚和“左倾”思潮的影响，“重工程建设、轻移民安置”的思想带有普遍性，工程性移民工作产生了许多遗留问题。根据1985年的一项调查结果分析，在1000万移民中，约有三分之一的移民重建了家园，恢复了生产生活水平；约有三分之一的移民勉强可以维持生计；还有三分之一的移民处于绝对贫困之中。［6］

改革开放以来，在总结40多年经验教训的基础上，中央提出开发性移民方针。关于开发性移民方针的提出参见张宝欣主编：《开发性移民理论与实践》，中国三峡出版社1999年版，第50页以下。1991年国务院颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《征地补偿和移民安置条例》），标志着我国工程性移民工作开始纳入法制轨道。《水法》第29条规定：国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安排移民生产和生活，保护移民的合法权益。开发性移民方针以基本法律的形式得到确认。但由于中国社会、政治、经济形势都发生了巨大变化，工程性移民的妥善安置也面临一些新的问题和挑战。2004年以来，征地拆迁与工程性移民安置问题明显影响了我国大型工程建设事业的发展，也影响了工程的技术经济可行性。[注：譬如2004年10月四川省汉源县瀑布沟水利工程移民引起广泛关注。参见《四川省移民办稳妥解决汉源移民瀑布沟水电站工程顺利恢复施工》，中国移民文化网省略/show.asp?id=161，最后访问时间：2007年3月22日。

工程性移民是复杂的社会问题之一，涉及一系列经济社会发展中的重大问题，如公正、贫困、地区差距、社会稳定、生态环境等，尤其是社会风险问题更容易在贫困的工程性移民群体身上爆发，成为影响社会和谐发展的隐患。正是由于移民过程中既反映社会转型时期的利益冲突和社会矛盾，而移民过程本身也会导致新的社会矛盾与冲突的发生，从而强化了对社会所造成的震荡的剧烈程度。经验研究表明，发展项目中的工程性移民不仅没有缓解，反而常常导致了严重的经济、社会和环境风险。如：原有的生产体系被破坏，生产性的收入来源丧失，人们被重新安置到另一个可能使他们的生产技能不能充分发挥、而且资源竞争更加激烈的环境中，乡村原有的组织结构和社会关系网被削弱，家族群体被分散，文化特征、传统势力及潜在的互相帮助作用被减弱等等。［7］

国外的移民研究较多关注自愿性移民、国际移民及其决定因素，非自愿性移民和移民后果的研究相对比较欠缺。因此，工程性非自愿性移民研究不像自愿性移民研究那样，有现成可以利用的研究范例。中国国内对工程性移民的研究开始于20世纪90年代中期，以三峡移民为例，文献分析表明，目前国内三峡移民研究的主题主要集中在对移民迁移动力、迁移模式、移民安置政策、移民心理、移民社会适应性、移民社区整合、移民社会发展等方面。［8］我国法学界涉足工程性移民法研究的很少，而系统的工程性移民法学理论研究更是凤毛麟角。这样的状况同法学在现今我国社会科学体系中的地位极不相称，也有悖于依法治国对法律学术的时代要求。

二、中国工程性移民方式的改革与探索――开发性移民

开发性移民是中国工程性移民法的基本原则。[注：除《水法》第29条外，国务院1991制定、2006年修改的《征地补偿和移民安置条例》第3条，国务院1993年制定、2001年修改的《长江三峡工程建设移民条例》第3条，国务院南水北调工程建设委员会2005年制定的《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》第2条都确立了开发性移民的基本原则。]其政策表述为：改消极赔偿为经济创业，变救济生活为扶助生产；要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益；[注：

参见1986年国务院办公厅转发《水利电力部关于抓紧处理水库移民问题的报告》（［1986］56号）文。转引自张宝欣主编：《开发性移民理论与实践》，中国三峡出版社1999年版，第52页。]规范设计是：前期补偿、补助与后期扶持相结合。开发性移民被认为是具有中国特色的工程性移民方式，[注：西方国家强调搬迁前的及时充分补偿，加上其国民基本文化素质较高和崇尚自由的性格特点，在移民安置方面，国家一般不统一安排。例如，1933年美国田纳西流域匹克威克水库的征地中，田纳西流域管理局自由购买的占91.1%，强制征收的占7.8%，没收充公的占1.1%；肯塔基水库征地中，自由购买的占95.3%，强制征收的占4.7% 。通常在支付一定款项后，由移民自己决定去从，并给于移民购置新灌区土地的优惠权利。发展中国家则主要采用适当补偿原则，采取社区整体搬迁、集中安置的方法，土地是移民安置和补偿的重点甚至全部。1980年代以后，这种状况有所改变。参见张宝欣主编：《开发性移民理论与实践》，中国三峡出版社1999年版，第21页以下。]各级政府把“开发性移民”方针的具体内涵形象地表述为：搬得出、稳得住、逐步能致富。

开发性移民原则的提出，缘于历史上工程性移民的贫困和移民遗留问题的解决，也是对所谓“输血式”扶贫方式的矫正与改革，并成为中国解决工程性移民贫困问题的“金钥匙”。正是在这一背景下，“开发性移民”成为中国工程性移民法的首要基本原则。然而，一旦成为“原则性话语”，任何复杂的问题都很容易被简单化。实践中开发性移民仅仅被理解为移民搬迁和经济发展的结合，往往被视为对一个既定经济发展目标的追求。[注：

如：“发展才是硬道理，要破解三峡百万移民的世界级难题，只有不断发展。……发展，是过程也是目的，只有发展，移民才能搬得走，安得稳，也只有发展，三峡移民的各种难题才能迎刃而解。”万州日报评论员：《在移民中发展》，《万州日报》2002年6月24日。]在这一简单化的思维定式引导下，尽管近年来移民搬迁安置地区的发展成就有目共睹，但人们仍然感到潜在的社会矛盾和冲突不断存在。[注：

根据2004年的一个调查研究后认为，十年移民工作带来三峡库区经济社会六大变化：城市规模变大；房屋变宽；交通变畅；环境变美；经济结构变优；实力变强。从跟踪调查移民生活状况的结果分析，已搬迁安置移民总体情况是：整体安稳、局部欠稳、潜在不稳、致富无门。参见“三峡库区移民安稳致富研究”课题组：《三峡库区移民安稳致富研究报告》，2004年8月，第2页以下。]而这一切问题得到的又是“经济发展落后”这样似是而非的回答。

开发性移民的提出，表达了人们渴望解决因非自愿性移民所带来的贫困问题的愿望。但社会现实是多元多义的，而通常我们改革措施的决定往往是基于单义的目的。因此，决策者往往会为一项决定或措施所带来的种种出乎意外的效果而困惑。笔者认为，把开发性移民仅仅理解为移民搬迁和经济发展结合起来是一种片面的观点。因为社会整体发展并不必然带来社会公平或正义的结果，而很多社会问题或矛盾恰恰是制度不公平导致的。把开发性移民仅仅等同于社会经济发展，持这样观点的人只是天真的以为只要经济发展了就必然带来和谐的社会环境。但遗憾的是，由于制度性的不公平却可能在新的发展过程中导致新的矛盾，从而引发更加剧烈的冲突。这种只见“森林”而不见“树木”的观点其根本错误在于，发展本身并不是终极目标，开发性移民成功与否，最终必须也只能通过移民权利和正当利益的保障程度去获得界定和评估。

开发性移民是我国工程性移民法制理论上的一大进步，它表明我们已经开始关注移民基本的生存与发展权利。但是，评价一个观念及其效应，不仅要看它如何书写，更要分析制度创设的深层动机，重要的是要看它如何运作，以及这种运作可能产生什么效果。笔者认为，中国工程性移民法律制度事实上是行政权力主导型的，而开发性移民方针又要求政府承担起后期扶持的责任，体现出一种服务行政的某种倾向。这表明中国工程性移民法制改革体现了一种渐进性，是在产生悖论和不断“解悖”的过程中进行的。质言之，开发性移民理论与实践距法治境界仍有相当距离。以下主要以三峡移民为例。

1按照身份进行补偿。根据三峡移民补偿有关规定，补偿标准根据移民身份的不同而有所区别。在同一行政体制内，移民搬迁补偿按农民、纯居民（无固定工作、无固定收入、无固定资产）、职工的身份进行划分。即使同是城镇居民，“城市级”居民比“县城级”居民的补偿标准要高。在规范设计上，具体表现为复杂而多重的补偿标准格局。［9］水利部长江水利委员会制定的《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲》3.3.5条明确规定：农村移民进城镇人口的建房，占地和基础设施与农村移民补偿标准相同；集镇移民进城镇人口的建房，占地和基础设施与集镇移民补偿标准相同；县城移民进城市的建房，占地和基础设施与县城移民补偿标准相同。更有甚者，由于建制的调整，还有部分“城市级”移民变为“城镇级”移民（如原万县市环城路区域划归天城区后，移民身份由“城市级”降为“城镇级”），补偿标准一下降了下来。［10］

2从制度运作层面看，行政权力在移民补偿中起主导作用。《三峡工程建设移民条例》规定实行严格的移民资金与移民任务双包干原则，其核心是强调限额规划。［11］为达到上述双包干任务，要求严格执行移民补偿的“三原标准”，即以恢复“原功能、原规模、原标准”为依据对移民财产（除土地外）进行补偿，具体而言所谓“三原标准”是指根据国务院［1992］17号文件的精神，按照1991年―1992年三峡库区淹没实物指标调查时的规模、标准和功能。而大规模的三峡移民搬迁补偿是1999年以后才开始。[注：

《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》在第15、16条分别确认了“三原标准”和双包干原则。]所有这些都是为了追求工程投资效益最大化，把移民问题简化为工程经济问题，难免导致政府官员在实施移民法规政策中采取政府效用最大化行为（短期行为），从而带来移民利益的损失。[注：另一个角度的研究表达了同样的观点。“公正补偿要求的主要功能在于迫使政府将行使权力的成本内部化，从而不仅保证政府行为在经济学意义上的理性，而且有助于约束政府滥用权力并限制政治冲突。”张千帆：《“公正补偿”与征收权利的宪法限制》，载《法学研究》2005年第2期。]

3从移民搬迁的实践看，政治动员成为大规模移民搬迁的主要动力。“舍小家、为大家”、“顾全大局、勇于牺牲”之类的口号式道德话语，在移民村镇宣传栏和新闻报道中经常可见。“通过各级政府广泛深入的宣传，移民对三峡工程和移民的意义都有所认识，对搬迁后的未来生活也寄予了很大的希望。”［12］为完成移民按时搬迁的任务，地方政府开展了大规模的思想政治教育工作。［13］当然，工程性移民搬迁和安置，政治动员和思想政治教育工作作为争取移民内心支持的努力并形成社会共识不仅必要而且重要。但从法理的角度分析，主要依靠政治动员的移民搬迁方式是一种过分强调“人治或德治”的进路，而不是一种“法治”的进路，还可能带来“移民期望值过高”问题，从而对搬迁后的移民稳定带来不利影响。亨廷顿认为：社会动员比经济发展更具有不安定作用；社会动员与经济发展之间的差距，使现代化对政治安定产生了一定的冲击。［14］而移民对“未来生活的预期”因其具有长期性和根本性而对移民的社区归属感影响最为显著，如果移民“期望值过高”将直接影响移民是否“稳得住”的大局。［15］在多次移民心态调研中发现，移民期望值高已成为移民群体不稳定的一个重要因素之一。［16］

4权利救济的缺失。在搬迁补偿过程中，有许多非常具体的问题可能会引起移民之间、移民与政府之间、移民与安置区居民之间的冲突和矛盾；移民对政策和法规的不理解或一些侵犯移民合法权利的行为，也容易造成移民群体的不稳定。而大规模的工程性移民搬迁通常是压倒一切的中心任务，媒体的宣传工作只能从正面报道，客观上人为地掩盖了一些矛盾和冲突；甚至司法部门也要为政府中心工作服务，因此较少有涉及移民搬迁补偿的行政纠纷进入司法程序。[注：自贡土地征收案就是典型例证。关于该案的研究参见程洁：《土地征用纠纷的司法审查权》，载《法学研究》2004年第2期。]这就直接导致移民几乎不可能通过社会舆论和司法途径来保护自己的权利。上访和往往成为移民利益表达的最激烈方式，严重影响社会和谐稳定。

三、工程性移民补偿、安置与后期扶持

前期补偿与后期扶持相结合是中国特色的开发性移民的重要特点，在这一意义上，移民补偿、安置与后期扶持构成中国工程性移民法的主体。

（一）移民补偿

目前，我国工程性移民补偿并没有统一标准和范围。《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。这一规定应当是明确了城市房屋拆迁补偿的市场化原则。但移民补偿往往被排斥在这些基本法律和法规之外。《重庆市房屋拆迁管理条例》第64条规定：移民城区房屋拆迁只适用《长江三峡工程建设移民条例》。农村集体土地征收补偿主要依据《土地管理法》，该法第51条也明确规定：大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。

1补偿标准。我国的土地征收虽然有法律法规的保障，但是，由于征收补偿并不以市场价值为基础，因此，不管《土地管理法》和《征地补偿和移民安置条例》把征地补偿倍数定为多少，从立法的角度已经决定了这种交换的不完全等价性。[注：

《土地管理法》第47条规定，征用土地补偿补助费最高标准为该土地被征用前三年均亩产值的30倍。而1991年制定的《征地补偿和移民安置条例》对移民的征地补偿补助费标准最高为20倍，明显低于其它行业。]土地补偿属国家对农村集体的补偿，除土地外，移民其他财产损失的补偿标准为前述之“三原标准”。

以市场价值为标准补偿移民损失是主流观点。世界银行认为，土地补偿以被影响土地附近具有相等生产潜力或者用途的土地在项目之前或者移民之前的市场价值，以二者之较高价值计算，加上为达到被影响土地标准的整地费用和一切注册及转让费用；房屋和其他结构的补偿，指建造一个地域和质量类似或者胜于被影响结构的替换结构或者修理部分，所需要材料的市场成本，加上运输成本、人工成本及承包商费用和注册及转让费用。参见《世界银行关于非自愿性移民安置的业务政策和程序（OP4.12）》，参见钟水映、李明泉等：《工程性移民安置理论与实践》，科学出版社2003年版，第265页。但是市场价值并非惟一的衡量标准，美国联邦最高法院强调，如果市场价值难以确定，或这项标准的适用将给被征收者或者公众带来明显不公，那就不应该适用市场价值标准。一个替换方案是将征收者从中得到的利益作为补偿，也就是恢复原状或者返还不当得利的方法，这种标准所产生的补偿数额一般比市场价值标准更高。［17］因为仅靠交换价值的补偿，有时无法调整移民搬迁前后不均衡状况。“例如，在山村中建设水库的情况，被收用的虽说是个别财产，但作为整体而形成的社会生活也同时遭到破坏。在这种情况下，仅对财产予以补偿，还有无法得到补救的内容。”［18］

2006年修改的《征地补偿和移民安置条例》第22条规定：土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。《土地管理法》第47条第6款有类似规定。“不低于搬迁前生活水平“的补偿标准，得到了立法的确认，但如何确定移民原有生活水平、怎样评价现有生活水平又如何增加安置补偿费等，相关法律法规却语焉不详，这一标准在实践中被忽略亦在情理之中。《物权法》第42条规定，应当“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活”，“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。《物权法》的出台提供了改变这一状况的契机，但寥寥数语的物权法文本规定未免过于笼统，仍有待进一步明确与完善。

2补偿范围。

补偿项目较少，不能覆盖移民的所有损失，是我国工程性移民补偿制度的缺陷之一。以重庆市万州区二期三峡移民的补偿范围为例，参见重庆市万州区移民局编：《三峡移民政策问题梳理 》、《城市搬迁政策及管理》、《农村移民工作和政策》，重庆市万州区移民局印行，2000年8月。城镇移民补偿范围是：房屋补偿、附属物及搬家费补偿、非住宅房屋补偿、居民专业设施的补偿（包括电话和闭路电视、天燃气和专用电）、老城区远迁安置一次性补助费。农村移民补偿范围是：房屋及其附属物、搬迁费、过渡期生活补助费、零星果木补偿费、基础设施费（居民点统一搞基础设施的基础设施费除外）等。非农业安置的农村移民，还给于生产安置费7000元/人。笔者认为，所有构成“维生上的不利益”［19］的损失均应纳入补偿范围，包括财产性不利益和某些非财产性不利益。财产性不利益分为直接损失和间接损失。直接财产损失是由于搬迁直接作用于移民财产导致其直接的财产量的减少，或者导致移民发生必要的财产（金钱）支出。对于直接财产损失，应当予以全面补偿。《征地补偿和移民安置条例》所规定的土地补偿费、被征收土地上的附着物和青苗补偿费、安置补助费等均属于直接损失范围。事实上，直接损失范围并不仅仅限于上述方面，比如在广大农村，农民的用水、烧材、饲料等都是公共财产的产品，不需要付费，农村移民因土地征收而农转非以后“使他们从依赖实物经济和公共财产转变为依赖现金和市场”，［20］这些损失仍然是一种直接财产性损失。目前我国不承认间接损失的补偿，但因财产征收产生的附随损失的补偿也多为各国立法所确认。例如各国大多将残余地损害、营业损失及其他因为土地征收引起的各种附随损失列入补偿范围。［21］

人类的生活资源，不能以货币计量的资源，即非财产或非财产性资源。我国工程性移民大多是贫困地区的人群，他们对社会和自然环境的适应性较弱。许多人在安置区无法使用他们以前所掌握的技能，经济的边缘化常常伴随有社会和心理的边缘化，表现为社会地位的下降，对社会和自身没有信心，不公平感以及极端脆弱。［22］由于搬迁而导致的非财产性不利益损失是客观存在的，因为人的生存所要维持的最低生活，不能仅仅是能够维持生命存续下去就行了，而必须在肉体和精神两个方面，均具有一定的健康水平。［23］当然，非财产上的不利益有其自身特性，因而不能够任意扩大。

由于非财产性不利益的主观性和难以估价性，非财产性不利益的补偿确实存在实施中的操作性难题。笔者认为，中国特色的“前期补偿补助与后期扶持的”的开发性移民原则，应当确立市场化标准，对搬迁导致移民的财产性不利益损失应全面补偿，对非财产性不利益损失应考虑以后期扶持的方式予以改善。

（二）移民安置

受工程建设影响的人口能否得到妥善安置，尽快从不利影响中恢复过来，并使生活水平有所提高；受影响区域能否实现可持续发展，关健在于是否选择了合适的安置方式。[注：

一个社会学的调研结论表明，特别是在搬迁初期，不同搬迁安置方式对移民的社会适应性影响十分明显。参见风笑天：《“落地生根”？――三峡农村移民的社会适应》，载《社会学研究》2004年第5期。]安置方式多种多样，从安置地域的角度看，有近距离的就近安置和远距离的异地安置；从对移民劳动力安置方式的角度看，有农业安置和非农业安置；从移民家庭与原有社区的关系来看，有分散安置和整建制安置。采取何种安置方式，取决于多种因素的综合考量，其中，环境容量至关重要。因为每块土地都有其自身的生产能力，任何环境都存在对土地生物潜能和生产能力的限制。工程建设所在地区移民安置量的大小，可能会对采取就近安置或是异地安置的方式起决定性作用。从安置工作量的大小和移民本身的选择来看，工程业主和移民本身大多倾向于就近安置，一旦就近安置环境容量无法承受，则只能异地安置。

以三峡移民为例，城镇居民搬迁安置和一般城市房屋拆迁安置并无二制，主要有：统建还房安置；居民自建或联户自建安置；货币补偿安置。城市房屋拆迁安置中存在的问题学者们研究颇多，无须赘述。[注：

如：周安平：《公民财产权与国家行政权之法治关系――以房屋拆迁为分析背景》，载《华东政法学院学报 》2006年第1期；王克稳：《论房屋拆迁行政争议的司法审查》，载《中国法学》2004年第4期。三峡移民搬迁前后经历了十多年，其间农村移民安置进行了重大调整。初步的移民安置规划认为，三峡库区有足够的土地和环境承载能力后靠安置全部移民，但事实上三峡工程早期移民试点和一期移民安置实践都证明，原先的设计方案过分乐观。［24］由于农业开发成本过高和环境资源有限等原因，而且大量开垦25度以上坡地也违反了《水土保持法》的相关禁止性规定，因此，从1999年二期移民开始，调整了移民安置方针，提出“实行以多种安置方式安置农村移民的方针，把本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自找门路安置结合起来。”

考察世界范围内的工程性移民现象，不难发现，移民过程也是各种利益（包括中央政府、地方政府、项目法人、规划设计单位、移民等）的博弈过程，是充满冲突的过程。正如2004年“社会蓝皮书”中指出，在中国农村最激烈的冲突是征地引发的。［25］由于我国基本建立起了城镇居民社会保障制度，因此农村移民的安置问题颇受关注。笔者认为不论采用何种安置方式，从规范设计的角度分析，都必须以保障移民生活水平不降低为基本点。诺思认为，制度演变的动力在于私人可以从制度创新中获得足以弥补自己成本的收益。［26］而现实是政府和移民均从自身效益最大化角度出发，常常导致双方的矛盾和冲突。“产权置换”机制是一种诱导微观经济主体自觉行动的制度机制，它既能避免政府的短期行为，又能满足移民的正当要求，更重要的是它遵循了经济规律，符合移民的心理愿望。［27］由于土地承载着农民的基本生活保障，［28］因此，农村移民安置方式的选择本质是移民社会保障问题，是农民以土地换社会保障和权利交换的问题。

市场经济条件下，农村移民的非农业安置方式并不成功。主要的非农业安置方式――货币安置和招工安置，作为失去土地后农民生活的替代保障，实际上并未能实现保障功能。原因在于：第一，补偿费用直接发到移民手上，经常出现移民坐吃山空的现象。即使将货币安置费进行商业保险投保，由于保险生活费低，投保移民也难以维持基本生活。[注：三峡移民安置规划中曾有养老保险安置方式，该方式是针对当地土地容量不足，在征得移民户和本人同意的情况下，对“五保户”或家庭成员中老年人（男60岁以上，女55岁以上），自愿不要土地，将自己的生产安置费投保，每月发生活费的安置形式。这种形式有的地方在占地移民中试行过，后来由于存款利息下调，保险生活费降低，投保移民难以维持基本生活。因此，这种方式虽然写在农村移民规划上，但并未真正实施。]第二，随着粮油关系的取消和户籍制度的改革以及教育产业化、就业市场化，计划经济条件下传统的安置办法中，“农转非”对农民来说已完全失去了意义。第三，招工安置是计划经济体制时期存延的一种老办法，现在实施起来困难非常大。首先是农转非人员的文化素质不能满足用工单位的要求；其次是用工单位的市场化改革与招工安置在制度安排上存在矛盾。招农民工既给用人单位增加负担，也难保不下岗失业。[注：

如二期移民中，万州区周家坝街道招工安置移民913人，由于企业破产关闭，几乎全部失业。参见“三峡库区移民安稳致富研究”课题组：《三峡库区移民安稳致富研究报告》，2004年8月，第12页。]

1980年代以来中国工程性移民安置实践的基本经验是：农村移民安置应当以“大农业安置”或“有土安置”为主。世界银行也认为：对于依靠土地为生的移民，应当优先考虑依土安置战略。

参见钟水映、李明泉等：《工程性移民安置理论与实践》，科学出版社2003年版，第259页。又比如三峡移民安置方式中比较成功的兼业安置方式，就是针对城镇附近、水陆交通发达地区，本组人均土地在0．4亩及以下，但从事二、三产业的门路宽且有保障，移民又不愿意出组、村、乡安置的，可以采用人均承包一部分土地后再兼其他行业的安置方式。这种方式仍然离不开土地的基本保障。]但是由于人多地少的矛盾越来越突出，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，土地重新划拨和调整的余地越来越小，由于环境容量的限制，以及退耕还林还草政策的实施，有土安置的难度越来越大。《物权法》第42条规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。笔者认为，《物权法》的出台暗示了工程性移民安置向社会保障方式安置为主进行转型的趋势。

（三）后期扶持

一个不容回避的事实是，移民搬迁地区大多是贫困落后地区，绝大多数工程性移民文化知识水平较低。[注：

如在三峡库区成年人文盲、半文盲率高达25%，大学文化程度占总人口0.3%，是全国平均水平的1/20。参见陈永柏：《三峡工程对长江流域可持续发展的影响》，载《长江流域资源与环境》2004年第2期。由于搬迁安置和前期适当补偿的影响必然产生一定滞后效果，成为导致移民贫困的主要原因之一。据国务院三峡办的统计，目前三峡库区仍然有近50万人处于下岗和待业状态，2005年库区的失业率是12.省略/china/20061226/102668.shtml，最后访问时间：2006年12月28日访问。工程性移民作为典型的非自愿移民，其之所以离乡背井并承受贫困威胁是为了公共利益而承担的特别负担。我们通常认为后期扶持是政府责任的观点，是国家基于道德上的义务必须承担扶持移民过上普通人生活的责任，正是这种道德上的义务成为政府必须对移民进行扶持的法律责任基础。博登海默认为：“一个社会在面对因形式机会与实际机会脱节而导致的问题时，会采取这样一种方法，即以确保基本需要的平等去补充基本权利的平等。”［29］

所谓社会和谐发展，从社会群体的角度看，就是不同社会群体特别是强势群体与弱势群体之间合理的平衡。有了这种强弱合理的平衡就能维持社会稳定，没有这种强弱合理的平衡，社会就难以保持和谐，但是我们不可以脱离制度的正义而单纯强调社会和谐。在罗尔斯的正义论中，互惠（reciprocity）的概念就居于枢要的地位。众所周知，罗尔斯主要关注的是“社会基本结构”，而正义原则就是罗尔斯用以评价它的道德标准。在罗尔斯看来，正义原则实际上“表达了一种互惠性的理念，而这种理念正是功利原则中所缺少的”。他认为社会是一个“为了相互利益的合作冒险”（a cooperative venture for mutual advantage），同时具有利益的冲突和一致这双重结构，正义原则主要体现为一种公平精神，能够得到参与者的接受和认同，为此离不开互惠，以使社会成为“一种公平的合作体系”（a fair system of cooperation）。［30］工程性移民为公共利益作出了牺牲，利益共享是互惠正义的必然要求，在直接的财产补偿仅仅为适当补偿的前提下，对移民进行后期扶持就是社会正义的必然要求。其实，后期扶持措施也体现了“矫正正义”的要求，是具有道德补偿性质的一种特别帮助。

2005年国务院正式启动三峡工程移民后期扶持工作，财政部出台了《三峡库区移民后期扶持基金征收使用管理办法》（财征［2003］258），国务院三峡工程建设委员会制定了《关于三峡工程移民后期扶持工作的意见》（国三峡委发办字［2004］13号）等政策法规依据，使移民后期扶持工作步入了真正意义上的实施阶段。但问题仍然存在。

首先，政策宣示性规定多，而具体可操作性的规定少。如关于受淹县、区列为农村水电初级电气化县，受淹县、区优先列入生态农业试点示范县，有关部门在安排建设项目和分配资金时，对三峡库区有关县、区应当优先照顾，国家在三峡库区和三峡工程受益地区安排的建设项目，应当优先吸收符合条件的移民就业等优惠型规定，由于没有具体规定，致使有关利益各方陷入无休止的讨价还价之中。

其次，未对移民之外其他受项目不利影响群体进行后期扶持，而安置区和其他项目受影响群体也同样需要扶持。众所周知，大型工程建设，影响的不仅仅是移民，其他如安置区的群众同样受到项目的不利影响，仅仅在方式和程度上有所差别。实际工程资料表明，工程项目对这些群体造成的影响，有的还相当严重，尤其在收入恢复方面。根据国际惯例和实际需要，其他因项目而使收入受到不利影响的人在后期扶持方面同移民具有同样的地位。如我国与国际开发协会签订的小浪底移民项目《开发信贷协定》明确规定：“借款人应在2000年12月31日以前建立并保持库区扶持基金，其数量应满足以向项目中的移民，或因项目而使收入受到不利影响的人，和无力取得或维持他们项目前收入水平的人，提供最小限度的收入。”［31］

第三， 应将后期扶持纳入整个工程概算和经济评价当中。既然我国采取的是前期补偿、补助与后期扶持相结合的开发性移民方针，那么，后期扶持资金不应与工程建设资金和移民补偿资金完全分离，应全额计入工程总概算，参与工程经济社会评价，这有助于正确评价工程的综合效益。

虽然相关政策和法律法规已经明确规定对移民进行后期扶持，但如果政府不作为或作为不当，移民能否获得获得相应的法律救济？[注：根据相关学者研究，工程性移民心态比较复杂和微妙。例如，他们认为国家政策好，政府对移民关心，但又觉得政策在自己身上没有落实；他们既有社会责任上的荣誉感和自豪感,又有现实生活中的失落感；在对自身迁移利益的认知与期望上，感到自己作了奉献，有强烈的要求补偿和扶助的愿望。参见马德峰：《中国水库移民人口问题研究述评》，载《苏州大学学报(哲社版)》2004年第3期。政府的后期扶持显然是移民“财富”的重要来源之一，我们通常认为这是政府的一项权力或职责，但对移民而言是否是“权利”？优惠措施或特别许通常被看成是法律赋予的一项“特权”，法律对权利有很充分的保护，包括实体和程序两个方面，而一项“特权”，通常认为则不经通知或听证，就可被撤销。事实上很多人认为对移民进行后期扶持是国家对特定群体的一种恩惠，恩惠具有“特权”性质，一样是单方面的，国家可随意拒给、授予或撤销该项供给。因此，为遏制以公共利益为借口而限制或剥夺权利，还必须从权利主体的角度考虑某些脆弱群体或个人的权利，并提出相应的权利保护原则。对弱势群体的权利予以特别关注和保护以防止“多数人的暴政”，是现代权利立法的一个重要原则。笔者曾专门撰文认为，后期扶持应当作为工程性非自愿移民的一项财产权利来看待。［32］

四、中国工程性移民法的构建思路

贫困是一个与工程性移民产生、发展相伴的历史性课题。在大多数发展中国家工程性移民的贫困是一项尚未得到根本消除的社会现象。在中国，政府致力于经济和社会全面发展的过程中，有计划、有组织的进行扶贫开发，极大地缓解了贫困现象，但工程性移民群体的整体性相对贫困问题依然存在。[注：根据有关部门统计，“中央直属水库移民l992年人均收入为441元，2000年增加到1059元，年均增长17.5%，同期全国农民人均收入从784元增加到2253元，年均增长23.4%。中央直属水库移民2000年人均收入仅是全国农民当年人均收入的47%，其中年人均收入低于530元的贫困移民人口达148万人，占移民总数的28.7%，地方水库大约有300多万移民仍生活在温饱线以下。”杨文建、刘耀详：《水库移民与水电工程效益共享安置模式研究》，载《人口与经济》2002年第4期。在改革开放的发展初期，强调发展、强调效率很容易形成社会共识；但当社会发展到一定阶段，在社会财富增多，而贫富差距越来越大的今天，仍然强调为了发展，就一定要牺牲少部分人的利益和权利，那就难说是一种理性思考。社会发展将继续要求改变对土地和水的使用，这样就不可避免的产生不同程度的工程性非自愿人口迁移，但这并不意味着发展的收益和代价的不平等分配本身是必然的或道德上是正当的。笔者认为，中国工程性移民法的构建应当以移民权利保障为基础，以社会和谐发展为宗旨。

（一）应当以“法律”作为规范工程性移民过程的主要形式

虽然依法移民已经成为工程性移民工作的响亮口号，但以法规和规章为主体构建起来的中国工程性移民法律制度，体现出明显的“造法移民”痕迹。由于水利水电工程往往占地巨大和搬迁人口众多，国务院专门制定《征地补偿和移民安置条例》、《长江三峡工程建设移民条例》和《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》（国务院南水北调工程建设委员会制定）。这种叠床架屋式的制度设计导致同样是移民但不同的工程规定却有所不同；不仅如此，以行政部门为立法主体而建构起来的工程性移民法律制度，难免带有强烈的行政色彩和部门烙印；加上对法治的传统性、习惯性误解，其结果，往往是“法治”被庸俗化，被理解为强制命令。[注：

详细的研究参见参见黄东东：《权利视野中的水库移民法律制度》，中国检察出版社2005年版，第209页以下。

《立法法》第8条第6款规定：对非国有财产的征收只能制定法律。在移民搬迁过程中的财产征收中虽然有国有财产，但还存在大量非国有财产征收问题。《立法法》第9条随即规定一但书条款：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。因此《土地管理法》的授权有效，[注：

《土地管理法》第51条：大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。]但工程建设所征收的财产不仅仅只是集体土地，还包括公民、法人及其他社会经济组织的其他非国有财产和权利，而《土地管理法》的授权仅仅涉及集体土地征收问题。所以随着《立法法》的颁布实施，现行以行政法规和规章为主体的工程性移民法律制度设计存在合法性瑕疵。

（二）在具体的制度建构中必须厘清工程性移民法律与相关法律的关系

立法是一个法治系统建立和运行的前提和基础，这是一个直接决定一部法律的作用领域、制度设计、保证实施、立法层级以及它在整个法律体系中的地位的重要前提性问题，而决定和影响这一问题的制约条件和相关因素，又是多方面的。具体就工程性移民立法而言，需要从相关方面作出分析和评价。笔者认为，工程性移民法不可能是一个包罗万象的“大法”，而是着眼于工程性移民工作定类型的社会关系的法律调整与规制而进行的一种特别立法、专门立法，而不应是综合立法。譬如移民后靠安置、移民外迁安置、移民后期扶持、针对移民搬迁与安置地区的对口支援等问题等就是需要进行特别立法规范，在现行的法律制度体系中没有相关规定，是工程性移民工作中所面临的独特问题。而移民补偿、移民社会保障、搬迁安置地区环境保护与资源开发等问题，均可通过对现行法律制度的改革与完善即可基本实现或缓解，而无需寻求全新立法。这样也能避免立法资源浪费与立法重叠问题。

（三）建立正当的工程性移民程序框架

如果说移民补偿安置和后期扶持是一个公共决策的话，那么这个公共决策的程序是什么？一个符合社会正义的正当程序是必需的，目的理性不能为工具理性的正当性提供辩护。笔者认为在具体的制度安排上可以考虑以下方面：第一，增加听证制度。听证可以就工程建设受影响人员（不仅仅包括移民）资格的确认、征收补偿标准与范围、移民安置规划、后期扶持资金安排等问题举行。应充分听取利害关系人的意见，使移民和相关利害关系人获得表达意见的机会。第二，建立独立评估制度。由于移民财产征收往往没有第二个投资者出价，需要有独立于政府的产权价值评估机构进行评估，按评估的价值提供补偿，其基本准则是补偿价格应当以公平的市场价值为依据。第三，建立工程受影响地区内部或之间的纠纷解决机制。移民搬迁往往使受影响地区内部或之间引发资源使用方面的纠纷，这种争议往往是群体性的，建立起相应的行政或司法纠纷解决机制，有助于化解矛盾，平息纷争。

（四）工程性移民法中的合意与强制

移民过程中为学者所诟病的是，政府过分重行政强制而轻合意。开发性移民方式是否有效、是否成功，究其根本而言，取决于是否建立在广泛的社会共识之上，而非纯粹依靠强制。现代行政法的发展由于受到公法私法化以及主体间性理论等多重因素的影响，相对方的主体地位得到空前强调，行政过程是否充分展示出主体间性、行政决定是否历经博弈的过程、并基于合意而作出，往往成为衡量行政行为正当性的重要标准之一。如果这些条件得到满足，即使是强制性行政行为也只不过是以强制的方式确认双方合意的结果，故而合意是本质的，强制则是形式。［33］强调合意并非抛弃任何形式的强制。一方面，如果在广泛共识基础上的决策在移民工作中都不能做到令行禁止，那就不能保障行政的效率性，特别是大规模的群体性搬迁，在立法中明确一定的强制性也是必须的。（五）重视非政府组织的作用

世界银行认为，非自愿移民搬迁的关键之一“是与非政府组织、私人部门、政府机构和外部捐赠者合作”。［34］国外实践也证明，非政府组织的介入是保障移民工作顺利进行的重要方面。[注：印度是除中国以外另一个面对大量工程性移民问题的大国，有相当多的非政府组织活跃在移民安置与复兴重建活中，常能起到政府不能起到的作用。参见葛久研、施国庆：《印度工程移民一瞥》，载《水利水电科技进展》1995年第2期。]其重要意义在于：

1、有利于提高移民规划的成功率。各利益相关者广泛参与，既可减少误会与抵触情绪，又能提供统计资料无法提供的资料，还可提出一些切实可行的建议与不测事件的防范措施，使移民规划方案更加合理可行与优化，因而降低了移民安置风险。

2、有利于移民管理体制的改革。由于代表不同利益主体的非政府组织的参与可以使移民对安置补偿方案深入了解，移民参与的结果，有利于搬迁安置和补偿的政务与财务公开，有利于移民社区的社会稳定，为移民地区的经济发展创造条件，同时也可促进各级管理人员树立为移民服务思想，提高管理技能与效率起到有效的监督与促进作用。

3、如果移民有了自己的非政府组织，就可以通过组织表达他们的意见和呼声，从而引起有关决策部门的注意和解决。事实上，非政府组织并不都带有政治色彩，他们很多也是为了协调关系，保护成员正当、合法权益而组织起来的，这样的组织有利于降低国家管理社会的成本，提高社会管理水平。

总之，传统工程性移民学理论与实践都以公权为基础建构的行政法制的规则体系和规范实践。由公权启动的工程性移民工作的制度建构也许具有历史的渊源，具有它生根延续的传统土壤，然而，这样的底蕴会随着时代的发展而不复存在。现代社会中私权利的普遍性基础将会完全改换工程性移民制度的底蕴。因此，公权建构的工程性移民制度体系已难以对其理论和实践问题进行全面彻底地自我修复。易言之，建立以移民权利保障为基础的工程性移民法律制度是构建和谐社会的制度基础之一。这是因为和谐所包括的秩序因素与行为的可预测性直接主导着法律价值中的正义、平等、效益及自由等法治价值的实践。从这个意义上说，我们不可能忽视工程性移民群体，对于他们权利的尊重与保障已经超越了单纯的法律层面，而关系到中国社会发展的稳定，同时也是社会良知与社会正义所在。

参考文献：

［1］钟水映，李明泉，等．工程性移民安置理论与实践［M］．北京：科学出版社，2003：256-272．

［2］施国庆．非自愿移民：冲突与和谐［J］．江苏社会科学，2005，（5）：22―25．

［3］罗晓梅，刘福银．重庆移民实践对中国特色移民理论的新贡献［M］．重庆：重庆出版社，2003：13．

［4］王亚华．水权解释［M］．上海：上海三联书店，上海人民出版社，2005：12．

［5］范忠信．中国法律传统的基本精神［M］．济南：山东人民出版社，2001：48．

［6］余文学，等．水库移民问题社会经济分析［J］．河海大学学报（哲社版），2000，（4）：3―7．

［7］ ［美］迈克尔•M•塞尼．移民与发展［M］．河海大学移民研究中心译．南京：河海大学出版社，1996：18．

［8］风笑天，王小璐．我国三峡移民研究的现状与趋势［J］．社会科学研究，2004，（1）：112―116．

［9］黄东东．权利视野中的水库移民法律制度［M］．北京：中国检察出版社，2005：189-191．

［10］重庆市万州区党工委研究室课题组．当前库区城镇移民工作的调查与思考［J］．中国三峡建设，2000，（10）：6―7．

［11］尹忠武，袁永源．长江三峡工程移民规划设计［J］．人民长江，2003，（8）：51―54．

［12］雷亨顺．中国三峡移民［M］．重庆：重庆大学出版社，2002：432．

［13］张慧胜．克难制胜、创新争先――龙宝二期移民纪实［J］．中国三峡建设，2003，（1）：44―45．

［14］［美］亨廷顿．变革社会中的政治秩序［M］．李盛平，等译. 北京：华夏出版社，1988：54．

［15］陆远权．水库移民返迁的成因及对策研究［J］．重庆大学学报(社科版)，2002，（1）：18―22．

［16］汪雁，等．三峡外迁移民的社区归属感研究［J］．学术季刊，2001，（2）：125―132．

［17］张千帆．“公正补偿”与征收权的宪法限制［J］．法学研究，2005，（2）：25―37．

［18］［日］盐野宏．行政法［M］．杨建顺译．北京：法律出版社，1999：499．

［19］曾世雄．损害赔偿法原理［M］．北京：中国政法大学出版社，2001：41．

［20］［美］麦卡利．大坝经济学［M］．周红云，等译．北京：中国发展出版社，2001：99．

［21］王太高．行政补偿制度研究［M］．北京：北京大学出版社，2004：156．

［22］Michael M. Cernea，郭建平，施国庆．风险、保障和重建：一种移民安置模型［J］．河海大学学报（哲社版），2002，（2）：4―18．

［23］ ［日］大须贺明．生存权论［M］．林浩译．北京：法律出版社，2001：293．

［24］钟水映，李明泉，等．工程性移民安置理论与实践［M］．北京：科学出版社，2003：41．

［25］中国社科院“中国社会形势分析与预测”课题组．2004年：中国社会形势分析与预测［M］．北京：社会科学文献出版社，2004．

［26］曹远征，邹蓝．资源稀缺性对于制度安排的重要作用［A］．光主编．中国制度变迁的案例研究（第三集）［C］．北京：中国财政经济出版社，2002：111-112．

［27］安虎森，邹璇．“产权置换”与大型工程移民补偿问题――― 以三峡库区移民为例［J］．管理世界，2005，（11）：101――108．

［28］秦晖．中国农村土地制度与农民权利保障［J］．探索与争鸣，2002，（7）：16―19．

［29］［美］博登海默．法理学：法律哲学与法律方法［M］．邓正来译．北京：中国政法大学出版社，1999：287．

［30］［美］约翰•罗尔斯．作为公平的正义――正义新论［M］．姚大志译．上海：上海三联书店，2002：190．

［31］柯明星．论我国水库移民后期扶持政策［J］．河海大学学报（哲社版），2002，（2）：78―81．

［32］黄东东．工程性非自愿移民的新财产权［J］．法学，2006，（2）：49―56．

［33］应凇年．突发公共事件应急处理法律制度研究［M］．北京：国家行政学院出版社，2004：95．

［34］王虹，施国庆．非自愿移民：大型水坝经验［J］．河海大学学报（哲社版），2002，（2）：48―52．

The Research on Projective transmigration Law of China

Huang Dongdong

(Department of Political Science and Law, Three Gorges College, Chonging, 404000)Abstract:

移民工程论文范文第5篇

内容摘要:由工程项目建设而引发的非自愿移民是世界各国在发展过程中所遇到的新问题,世界银行针对非自愿移民所制定的“发展型移民政策”因其“以人为本”的核心理念而受到众多国家的关注。该政策以人类学、社会学、经济学等学科视角为理论基础,综合众多国家的实践经验而形成。对正处于非自愿移民高潮期的中国来说,该政策具有一定的借鉴意义。

关键词:非自愿移民 发展型移民政策 世界银行

问题提出

人类社会进入工业革命以来,尤其在二战以后,社会的发展以几何级的速度递进。以工业化、城市化等为特征的现代化成为全球发展的主旋律,大众的眼光更多集中在现代化所带来的物质层面的巨大满足,美国芝加哥大学社会学系较早认识到现代化这种发展模式所带来的社会成本,经济的发展并不会自动转变为个人的福利。这一研究导向带来了更多学术研究的反思,社会学、发展经济学、政治学等学科都把研究的焦点转向了社会转型所带来的负面问题,并把这些研究成果逐渐充实到新的发展观中,从最初的以物为本的发展,到以人为本的发展,直至可持续的发展。

回顾人类工业化、城市化的进程及其理论研究,虽然有上述新的发展观认识及转型,但更多的研究着笔于结果,即分析现代化的两面性,对于现代化过程中的问题,往往以“发展的代价、转型的阵痛、为了大多数人的利益”等宏大叙事的描述方式一带而过,从而使那些承受“代价、阵痛”的少数很快就淹没在发展的潮流中。在工业化、城市化过程中的非自愿移民就是典型的“少数”。从工业革命早期英国圈地运动所带来的“失地农民”,美国早期印地安人“西迁运动”,法国霍曼斯男爵时期艰苦的巴黎城市规划移民安置,到当代中国三峡工程,都产生了大量移民安置情况。据估计,在20世纪90年代,水利、交通运输以及城市改善项目已经使世界8000-9000万人口迁移,并且随着全球的发展加速,整个移民的数量还在不断增加。从全球范围来看,发展中国家,尤其是中国、印度、巴西等,成为移民的重点。如何处理这些因为发展而带来的移民问题,不仅关系到移民群体的个人福利,更将影响到这些发展中国家的稳定乃至实现“赶超”的战略。

世界银行是在全球范围内最先提出开发性项目中非自愿移民政策的国际组织,并在其贷款项目中进行了很好的实施。作为一个以“为消除贫困而努力”的国际组织,从1944年成立以来,世界银行一直秉承“经济发展成果共享”的理念,针对发展中国家大量的工程建设移民问题,参照发达国家已有的经验,通过一些专家学者运用人类学、社会学和经济学等学科的理论研究,最后综合为具体的政策,落实到移民政策的操作中。早在1980年就颁布了最初的移民政策《世界银行资助项目中的非自愿移民所产生的社会问题》,1986年又提出了《实施政策说明》(OPN10.08),1988年将上述两个政策文本合并成一份详细的政策性文件(《开发项目中的非自愿移民》,技术文件80号),1990年移民政策经修订并重新颁布为世界银行业务导则OD4.30《非自愿移民》,并一直沿用至今。世界银行的移民政策已在全球范围内产生了广泛的影响,为解决移民这一世界性难题提供了新的思路。经济合作与发展组织(OECD)、英国海外开发署(ODA)、亚洲开发银行(ADB)等国际组织都在其相关项目中借鉴了世界银行的移民政策。

非自愿移民的概念及早期政策模型

(一)非自愿移民的概念

非自愿移民(involuntary resettlement)这个词汇在中文语义中容易引起误解,一般对应于中文“移民”词汇的是英文中的“immigrant”或“emigrant”,指的是从一个国家到另一个国家的个体或过程。而在本文中的“移民”对应的是“resettlement”,有时候也翻译为“安置”,从空间位置来看,这是在一国范围内的变动。世界银行社会政策高级顾问塞尼认为,非自愿移民包括两个相互区别又紧密联系的社会过程:人口搬迁;他们生活的重新建立。因此这类移民是由于在经济发展过程中进行开发、项目建设、工程发展、城市拓展等产生的,一般把这种发展总称为“诱发性的开发”―它指的是有意安排(通常由各国政府作出)的发展,使用公共财源建设新的基础设施或经济资产。但是根据世界银行的定义,一般不包括因为战争、自然灾害等因素而导致的移民。这两类移民之间存在着区别:强制性和不可恢复性。非自愿移民一般都带有政府或相关公共管理机构的强制色彩,在发展过程中有些移民是不可避免的;同时,一旦移民行为发生后,其过程和结果将不再可能恢复到以前的状态。

(二)非自愿移民的早期政策模型

一般来看,非自愿移民会带来土地的征用、房屋拆迁、生活方式的改变,社会支持网络的解体、社会组织结构的变迁等行为。塞尼认为,非自愿移民包括了“人口迁移”与“重建”两方面,但是,一般意义上来看,迁移并不必然会自动带来重建,而如果没有“重建”的话,上述非自愿移民所产生的负面影响不是一般发展所能比的。如何来对待这种移民呢?由于缺少实际可借鉴的经验成果,也没有理论性的指导,早期许多国家更多是从各自国家利益的角度出发,针对实际情况,制定了一些临时性的、应急性的政策以解决这些发展的“障碍”,综合来看,可以把这些政策归纳为单一视角的“应急型政策”。该种类型政策的基本内容可归纳为:

1.经济发展具有优先的地位且社会政策从属于经济发展的目标。为了经济发展所进行的非自愿移民项目是不可避免的,是发展过程中应该承受的代价。为了满足经济发展的需要,非自愿移民项目必须从属于经济的优先地位。这些政策的背后暗含着预设:经济的发展是为了多数人的利益,并且经济发展所带来的利益会自动调节使得每一个个体都成为受益者。因而,政策的制定仅仅为了解决经济发展过程中可能带来的暂时的“阻力”,因为在整个过程中从长远的角度来看,没有人是利益受损者,所有人都可以从非自愿移民项目的发展中受益。

2.整个移民的过程带有明显的自上而下的运作程序。由于这种发展大多数是在政府主导下的行为,并且认为其利益取向在于大众的福利,因而在运作过程中经常带有“舍小家、为大家”的影子,行政主管部门以自己的意志为出发点来考虑问题,整个移民的过程中基本以政府制定政策、移民对象执行政策为主线,双方缺少互动,移民基本没有发言权。

3.经济赔偿带有“市场交易的特点”。在非自愿移民项目中,凡是涉及房屋搬迁、土地征用、物品损毁等情况时,一般采用简单的经济手段处理,典型的是采用“公平的市场交易”手段,按照市场价值来赔偿。如印度在20世纪六七十年代曾制定了相关的国家政策(National Policy),规定可以通过土地换土地(landforland)、生活水平(Standard of Living)、交易方法(Bargaining Approach)等手段进行置换。表面上看,移民利益得到了相应保障。

4.带有明显的临时性质并缺少制度化的保障。整个移民过程基本上以项目为导向,在项目确定后进行相应的移民政策制定。因而,移民项目中考虑最多的是技术工程因素。随着项目实施的不同、地域不同、主管对象不同,所实施的政策存在较大的差别,缺少相应的指导性文件,随意性很大。

总体来看,这种“应急型移民政策”在发展初期对于经济的发展确实有推进器的效果,特别在推进发展速度、减小发展成本等方面有着积极的效果。但从微观的视角来看,这种政策基本上延续了“代价论”、“阵痛论”的认识,越来越受到质疑:移民项目所带来的发展为什么总有人承受代价?移民项目所带来的工程建设往往以公共利益面目出现,但在现实情况中却是作出最多牺牲的移民所享受的相关工程利益最少;移民在搬迁过程中的自身利益由于缺少渠道而得不到诉求,严重影响了移民的积极性和利益保障;按照市场价值进行所谓的平等交易,但是对许多社会成本却缺少基本的计算,导致移民在这种市场交易后往往陷入贫困的状况;缺少相关文件的指导所导致的政策随意性,容易引发的爆发,甚至引起政治冲突的可能性;作为应景式的政策,在项目完成后,缺少基本的事后监测和评估。如此等等,都说明这种移民政策的短板到最后可能会影响整个发展的总体成效,为了弥补这些缺陷,必须制定更加积极主动、更加完善的移民政策,世界银行的发展型移民政策在此背景下应运而生。

发展型移民政策的理论背景

发展型移民政策(resettlement with development)是世界银行从20世纪80年代开始逐步在世界银行支持项目的实施过程中总结并推广的一项政策,这是个语带双关的概念:该政策主要是为应对工程建设、改造等开发型的项目而制定的;该政策的制定目的是要推进非自愿移民的发展。即“该计划的核心是‘发展’,是重建移民的生产能力和社会基础的一系列措施”。Croll认为发展型移民政策是“一个强调生产的综合性概念,这一概念的转变试图提高地方的基础设施和收入水平”。一项政策的制定和确立离不开所处时代的理论基础,塞尼认为,“把概念化的知识转化为政策和计划方法,乃是一场场理论的和实际运作的战斗”,“……社会科学对非自愿移民的研究却多年来一贯被决策者、计划人员、经济学家和工程师所漠视”。因此,世界银行的发展型移民政策吸取了非自愿移民中的惨痛教训,从社会学、人类学、管理学、经济学等学科吸取已有的研究成果,并进一步把这些理论概化为操作指标,落实到具体的政策制定中。因此,分析发展型移民政策的转型与历史脉络,首先必须剖析20世80年代以来关于非自愿移民行为以及相关学科的理论研究成果。

(一)人类学与社会学视角

人类学与社会学最早关注到了非自愿移民所带来的负面效应,并且开始研究非自愿移民项目对移民本身所带来的影响。人类学家Scudder和Colson较早对非自愿移民进行了研究。他们通过对非洲相关国家的研究发现,无论是自愿还是非自愿移民,都是一种有压力的体验,进行搬迁的社会成员的反应是可以预判的,并具有广泛的相似方式。在最有精神压力的时期,比如搬迁的预备阶段、搬迁阶段及其后调整适应的最初几年,人们的行为倾向于保守、回避风险、墨守相似的行为和依附群体。如果公众在经济上和社会上重塑自身后,他们就会渡过这段感到紧张和不安全的时期。人们的行为就开始变得有创新,也更愿意冒险,他们的态度也变得越来越灵活,更体现个人主义和无节制,这些都远远甚于那些还没有安置下来的社群。这是因为被搬迁的社会在重构自身的时候,所产生的简式文化作品、社会组织模式的解体以及重新安置期间新产生的领导层,对多元化和个人积极性产生的限制要少很多。当一个社会不再处于无管理状态,且以取得经济和行政能力的方式整合为更为广泛的地区性组织时,则可以认为它已经成功渡过移民阶段。因而他们的研究对非自愿移民的政策带来了深刻的影响,尤其对移民群体在安置过程中的心理变化规律有了进一步的了解。

社会学对非自愿移民的研究也是比较积极的。社会学家认为,移民不仅仅是空间的搬迁,在这一过程中涉及生产方式的改变,生活方式乃至生活质量的转变,社会支持网络的解体和重塑,社会组织结构的改变等。因此,社会学家运用社会学所特有的概念,如社会整合、社区结构、文化结构、社会网络、社会凝聚力等,对非自愿移民的现象进行分析,并且把这些概念落实到具体的社会政策中,以此来化解移民所带来的各种危机。

同时社会学中“风险”概念的诠释对非自愿移民政策的制定有着深刻的影响。社会学家吉登斯、贝克等阐述了现代社会中风险的常态性及其不确定性,尤其贝克进一步阐述了风险与危险的区别,他认为:如果我们要对风险概念进行历史分析,那我们应区分风险概念和危险概念。危险适用于任何时期。人们认为,种种威胁都不是人力造成的,都不取决于人的决定,而是由自然灾害造成的集体命运或者神的惩罚等等,并且认为这样的威胁是不可改变的。与此相反,风险概念表明人们创造了一种文明,以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性,从而控制不可控制的事情,通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种副作用。

显然,风险概念的提出,表明的是一种理论建构:一切行为及其后果都具有可预见性和可控制性,人类只要采取恰当合理的措施,就可以把事情的发展掌握在预先设定的轨道上。把风险概念用来分析非自愿移民有着重要的理论意义。在“应急型”的移民政策中,基本上认为移民可能带来的危险是制定某一政策的前提,这种危险发生的概率是基于已有项目的统计数据而来的,因此这种政策仅仅是用来应付无法估计的某个时刻所带来的危险。而风险概念的使用,则把移民项目作为一个全程监控的整体,对于移民所可能带来的副作用进行完整的全程处理。以风险的视角来分析非自愿移民,对于移民政策的制定有两大启示:移民项目,不论是工程性的还是人文社会性的,这是一个整体,在新的理论体系框架中必须统一考虑;必须以制度化的措施来处理“风险”。

(二)经济学视角

在研究社会发展问题中缺少经济学的视角,注定该研究是有重大缺陷的。对于非自愿移民的研究采取经济学的视角是非常必要的,发展经济学对此作出了巨大贡献。森(Amartya Sen)提出了生活标准(standard of living)的概念,他认为,一个人的生活标准本质上是该人拥有“成为……”或“做……”的机会,相反,而不是财产、有用性或者幸福。总体来看,一个人的生活标准应该是他/她拥有的机会,在这种机会下,个人可以通过自己的努力在市场上获取生活所需要的物质或服务。进一步地,发展经济学提出了发展中的社会成本(social cost)概念。Stiglitz认为,经济学的研究必须进一步拓宽自己的视野,社会是经济发展所必须考虑的因素。在经济发展过程中,有许多成本,如企业的生产成本,是有形的,可以简单计算的,但有许多成本可能是无形的,或者是无法简单计算的,如企业排污等,而这些也是成本,必须考虑在经济发展的成本中。因而,发展经济学对非自愿移民政策的制定产生了多重影响。对于非自愿移民的个人来说,作为发展的不可避免的代价,最需要的是通过适当的政策获得发展的机会,而显然,单纯的以市场价值进行的交易很大程度上会抹去发展的机会。如土地换土地的政策,可能会使移民失去优质的土地,而仅仅换来质量一般的资源。移民过程中为了不影响移民正常的生活水平,最好的措施就是提供尽可能的发展机会给移民。同时,在移民过程中,除了一般的有形的成本外,还有许多无形的社会成本必须考虑在内,如就业、社会保障、教育、社会关系网络等。这些都会直接影响到移民的发展机会。

(三)新公共管理学视角

新公共管理学也为处理非自愿移民提供了新的理论支撑,新公共管理理论推出了新的管理理念:治理。这是一个区别于传统的政府管理概念,全球治理理论的创始人詹姆斯•罗西瑙在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出,所谓治理,指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。概括来说,治理与管理的区别主要有:治理所需要的权威不一定来自于政府,而统治的权威则来自政府;统治的权力运作方向总是自上而下,而治理则是上下互动的过程;统治的权威主要来自政府的法规条令,而治理则来自于公民的认同与共识。因而,治理理论对非自愿移民的影响主要表现在移民过程中,移民在整个项目进行过程中,不应该是简单的执行者或者旁观者,他也是参与者,只有移民本人积极主动地参与移民项目,移民和整体的利益才有可能得到保障,发展才有可能继续,成果才有可能被全体共享。

发展型移民政策的政策内涵与评价

(一)发展型移民政策的政策内涵

世界银行基于人类学、社会学、管理学、经济学等学科的视角和开发性项目的实践所制定的发展型移民政策,是一个有机整体,它包括基本原则、目标、方法、手段、具体措施以及事后评估监测体系等内容,其载体主要为两个文本:1988年政策性文件(《开发项目中的非自愿移民》,技术文件80号)和1990年经修订并重新颁布为世界银行业务导则OD4.30《非自愿移民》。尤其在最新的OD4.30《非自愿移民》文本中,渗透着上述理论的脉络,也正是有这些理论的支撑,才使该政策在实践中能有效发挥作用。该政策体系主要包括以下几个内容:

1.作为发展型移民政策的目标,该政策认为应保证工程项目引起的移民能从项目中受益。非自愿移民安置是工程设计中不可分割的部分,必须在工程开始前就把移民安置内容考虑在整个项目实施过程中。

2.移民规划。在大规模的移民不可避免的情况下,需要制定一个详细而具体的移民安置计划、实施进度和预算,“移民安置规划应该围绕以提高或至少恢复被安置者原有的经济条件为目的的发展战略与总体方案来制定”。

3.组织结构。在移民安置开始前,必须有一个有效的安置工作小组,这个小组可以由工程方内部成立,也可以委托第三方进行。同时,为了避免单方面的行为可能引起的移民不满情绪,达到信息公开与及时沟通的效果,必须有效动员移民参与到安置工作小组中来。“如果要获得安置区原有居民和移民的合作、参与及其反馈意见,在制定移民安置规划时就要系统性的介绍他们所拥有的权利”。一般来说,当地的一些非正式组织和领导群体的支持对移民过程具有很大的帮助。

4.社会经济调查。在工程项目正式开始前,必须对整个移民规模做大概的估算,一般原则为能尽量不移民为佳。对于必须要进行移民的对象,对其经济收入要进行大概的摸底调查,包括工作收入和财产性收入;如果移民的话,会对其哪些部分的收入产生影响;在移民过程中,原先移民们所享受的哪些公共基础设施和社会服务会受到损害。

5.安置原则。尽量使整个群体进行移民,而不打乱原有的移民整体性;移民群体的安置地尽量不要远离原来的居住区域;对于一些特殊的群体(如少数民族)和象征物件(如庙宇等),应尽量尊重文化习俗,最好能一起搬迁;对于移民即将安置区域来说,要注意移民与原有居民的文化适应性、资源共享性、生活匹配性等。

6.财产估价与经济补偿。对损失的财产应以重置的价格进行估价。确定一个合适的标准以弥补移民财产性损失;有一些类型的损失不能简单地以金钱的形式进行估价和补偿,如失去社会公共服务、丧失就业机会等,因此,必须开辟一条新途径,使移民能够获得等价的并且在其文化背景上可以接受的各种资源和挣钱机会。

7.注重移民过程中的社会服务。根据人类学、社会学的相关研究理论,在移民过程中,要注意移民的心理变化状况,有条件的情况下,要配备相应的心理辅导人员。同时,对于移民过程中社会组织、社会支持网络体系等,要注重其完整性,合理的保存或恢复移民群体中的相关组织,使其在移民过程和新的安置地点能发挥更大的作用。

8.增值。通常地,全面的经济增长不能仅仅依赖工程项目所影响的居民带来的福利保障。因此,对非农业移民或者所提供的土地不能充分满足需求的农业移民来说,需要制定可供选择的就业方案、社会保障、创业机会和信用贷款等,以满足其发展需要。

9.监督评估体系。在整个移民项目过程中,应当开设或者委托相关的第三方对项目进行监督,在移民安置完成后,还要定期进行回访,观察移民发展的整体状况。

(二)发展型移民政策评价

此外,世界银行针对发展型移民的要求研发了移民安置的风险分析模型。该模型主要致力于三个方面:抓住了移民安置中经济、社会问题的核心,即贫困和重新安置问题;指出必须挖掘根源,分析导致移民的决策,减少移民过程中的风险;指出解决问题的社会进程。

该模型指出,在移民过程中的关键是贫困风险,并以此为核心,把风险归纳为八类:失去土地;失业;失去家园;边缘化(土地不够肥沃,耕种无利可获);不断增长的发病率和死亡率;食物没有保障;失去享有的公共权益;社会组织结构解体。围绕这八类风险,该模型可以用来对移民进程进行诊断、预测并制定相关的对策,把风险可能带来的危害降到最小。

从总体来看,世界银行在多学科的视角下所制定的发展型移民政策,在很大程度上保障了移民的利益,促进了社会发展,维护了地方稳定,也正因为其“以人为本”的核心理念,所以在很多国际组织与国家、地区得以推广实施。但是,在众多发展中国家来全面推广这一政策还存在许多障碍:该政策的实施需以大量的资金作为保障。据世界银行的估计,以发展型移民政策来执行的工程项目,移民费用约占整个工程项目的40%左右,这对许多发展中国家来说缺少实施的经济保障;该政策主要是从宏观上来处理移民项目,缺少微观个体的实施办法。如对移民的经济补偿,如何处理或区别对待不同移民家庭的情况,因而许多发展中国家在实际移民项目中很难真正落实该政策。

中国正处于农业社会向工业社会过渡时期,城市化、工业化、基础设施建设等都会涉及大量的征地拆迁引发的移民项目,并且也引发了一些,影响了社会稳定,加重了发展的成本。而制定并实施合适的移民政策是重要的稳定器,从这个角度来看,世界银行的发展型移民政策所秉承的理念与我国所倡导的科学发展观有一脉相承的地方,因而,应从该政策中吸取有益的元素,制定真正适合中国的发展型移民政策。

参考文献:

1.迈克尔•塞尼著,水库移民经济研究中心编译.移民•重建•发展[M].河海大学出版社,1998