危机管理机构及其职责
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危机管理机构及其职责范文第1篇
摘 要：我国经过20多年存款保险制度的探索，终于《存款保险条例》将在2015年5月1日起施行，这正式拉开了我国存款保险制度的序幕。本文通过对《存款保险条例》主要内容的介绍及意义分析，提出了存款保险制度在具体实施过程中的几点建议。
关键词：存款保险制度;存款保险条例;金融安全网
1993年《国务院关于金融体质改革的决定》首次提出建立存款保险基金，我国开始了早期对存款保险制度的探索。通过二十多年的努力，我国《存款保险条例》终于在2014年10月29日国务院第67次常务会议通过，并将于2015年5月1日起施行。对《存款保险条例》的深入思考有助于理解我国建立显性存款保险制度以适应金融体制市场化改革做出的具体努力与推进进程。我国通过建立存款保险制度以保护存款人利益，创造存款类金融机构之间公平有效地竞争环境，维护金融系统的稳定并提高社会整体的福利水平。
一、《存款保险条例》的主要内容及意义
（一）明确了我国存款保险制度的主要目标
《存款保险条例》第一条指出依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险和维护金融稳定是建立和规范存款保险制度的主要目标。其他国家建立存款保险制度主要是发生金融危机后的应激措施，是为了应对金融危机以及银行破产风潮。我国在没出现系统性金融危机情况下建立这一制度是为我国金融体制市场化改革提供保障。[1]
（二）明确规定了存款保险制度的主体和客体
存款保险制度法律关系的主体有三个：存款保险基金管理机构是保险人，吸收存款的银行业金融机构是投保机构，存款人是受益人。条例第二条指出在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构应依照本条例规定投保。存款保险制度的客体是被保险存款，条例指出被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款，但是不包括金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款。
（三）提出降低逆向选择和道德风险的解决方案
道德风险和逆向选择一直都是各国建立存款保险制度的关注重点。建立存款保险制度易使存款人不再谨慎选择存款银行，使银行倾向于追求高风险高收益的商业计划，这些可能导致道德风险。若存款保险制度采用自由投保方式时，易发生高风险金融机构为选择加入而低风险金融机构为节约成本而不愿加入，从而导致逆向选择。我国对两种情况高度关注，在条例中提出了解决方案。
条例指出我国存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。根据央行在2013年底对存款情况的测算结果可以得知50万元的最高偿付限额可以覆盖99.63%的存款人的全部存款。条例规定最高限额而非全额偿付给广大储户传递出其存款并不是百分百安全，仍需关注各银行的信用评级与经营管理状况审慎选择，有助于降低道德风险。此外条例第九条指出各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。这既有助于降低优质金融机构的投保成本也督促高风险金融机构不断提高经营水平，以此降低道德风险。
条例第二条规定指明我国存款保险制度的投保形式为强制投保以减少逆向选择。根据巴塞尔银行监管委员会与国际存款保险人协会共同联合的《有效存款保险制度核心原则》，强制性是有效存款保险制度的一项核心原则，所有的存款机构都必须加入这一机制以避免逆向选择的发生。从国际实践来看，大部分国家都采用的是强制性的制度，仅有瑞士和哈萨克斯坦等少数国家和地区采用了自愿性的投保方式。[2]
（四）加强金融安全网成员之间的协调
条例第十四条指出：存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。存款保险基金管理机构应当通过信息共享机制获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息。这使得我国金融安全网的三大支柱正式确立。
（五）存款保险制度主要环节的其他具体规定
除了上述内容，条例在存款保险基金的来源、存款保险基金管理机构的职责、存款保险基金的运用、存款保险基金财务会计报告制度、存款保险基金管理机构使用存款保险基金的方案、对存款人的赔付与资产追回和对存款保险基金管理机构违规违法的处置等方面都做出了具体规定。
二、对存款保险条例具体执行的建议
（一）加强存款保险制度基础知识普及
政府在存款保险制度建立初期应充分利用现达的网络系统加强对存款保险制度的普及。通过微信、微博、QQ等社交APP向公众传达我国存款保险制度的建立原因、运作方式及其局限性、存款保险承包范围、赔付程序等基础知识，可以采用图片式、知识竞答、知识接力赛等趣味游戏形式保证信息的有效传达。通过普及存款保险制度基础知识使广大存款人树立对存款保险制度的正确认识，并提高其存款风险意识，为存款保险制度的建立以及金融体制市场化改革打下坚实的基础。
（二）加强存款保险制度相关立法
条例虽然对存款保险制度的主要环节都作出了明确规定，却没有完善的法律法规的支撑。加快建立银行破产法和完善信息披露制度为保证存款保险制度的有效实施显得尤为重要。目前，我国还没有专门的银行破产法，而当前银行破产遵照《企业破产法》执行，但该法律框架不能为及时介入或关闭问题银行提供充分的制度支持。[3]此外条例对各投保机构适用费率的规定需要以信息披露制度有效执行为基础，要求披露的信息真实、完整并且及时。
（三）强化危机预警机制
存款保险制度将有效提高存款类金融机构的监管效率。条例规定存款保险实行差别费率，并要求投保机构强制投保，这就激励高风险金融机构加强风险管理，提高其评级以降低投保成本。此外，存款保险基金管理机构应协助存款类金融机构强化危机预警机制，改进风险计量方法，及早处理潜在的风险，持续提高风险管理和防控能力。[4]
（四）明确金融安全网成员的职责权限划分
条例虽明确要求存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制，但就金融安全网三大成员各自的职责权限划分却没有具体安排。三大成员对银行机构的监管为避免出现监管重叠和空白，应通过修订相关法律重新划分其各自的职责权限，确保既各成员各司其职又相互补充，保证金融安全网在合作监管中能对问题银行或潜在的系统风险做到早发现早处理，减少存款人和社会损失。（作者单位：山西财经大学）
参考文献：
[1] 何德旭，史晓琳，赵静怡.我国显性存款保险制度的践行路径探析[J].财贸经济.2010（10）：19-28.
[2] 胡越.存款保险制度的国际比较分析[J].新金融.2012（6）：55-59.
危机管理机构及其职责范文第2篇
【关键词】银行业审慎监管；宏观审慎监管；微观审慎监管；现状；完善建议
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-066-04
1993年12月，国务院公布了《关于金融体制改革的决定》，是金融分业监管体制形成的规范基础，2003年3月，中国银行业监督管理委员会（China Banking Regulatory Commission，英文缩写：CBRC）成立，行使从央行分离出来的对全国银行业的监管职能，银监会自成立以来负责对全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理，在银行业体制改革、风险内控管理水平和风险抵御能力等方面取得显著进步。客观来讲，中国乃至其他国家一直以来较重视银行业微观审慎监管却忽视银行业宏观审慎监管问题。几次金融危机的爆发特别是2006年美国次贷危机引起的全球性金融危机为各国乃至国际组织银行监管的改革提供了现实基础，各国及国际社会普遍注意到单纯的银行微观审慎监管无法实现整个银行系统的稳定，因此应在继续完善银行微观审慎监管的同时，注重实施宏观审慎监管措施，并需注意微观审慎监管与宏观审慎监管动态平衡问题。
一、银行业审慎监管相关基本问题介绍
（一）银行业审慎监管的内涵
“银行业审慎监管”是一个复合性词语，银行业，即银行这一金融领域，界定了监管的领域范围。审慎，汉语意思是指周密而谨慎。在这一词语处于核心地位的是“监管”一词，①监管的全称为监督管理。监督，汉语意思是指察看并督促管理，②汉语意思是指照管并约束，以及管辖和处理。而监管一词并非是监督和管理含义的简单堆砌，它有其特定的含义，广义上，监管含有监督和管理的内容，狭义上，监管指的是监督性管理，英文词regulation。国外有学者认为，监管是国家凭借政治权利对经济个体自由决策所实施的强制性限制。③中国人民大学财政金融学院副院长，金融与证券研究所副所长赵锡军认为，监管是指监管者为实现监管目标运用监管手段对监管对象采取的控制活动。④监管权作为一种公权力，应当具备主动干预性，并且这种公权力应受到公法的调整。因此，中国银行业监督管理委员会政策法规部主任、研究局局长黄毅认为，监管是指政法专门机构为实现特定目标，依法采取措施对一定领域或行业予以主动干预和控制的活动总称。这一定义体现出了监管权是一项公权力这一基本属性，笔者同意黄毅的观点并认为银行业审慎监管是指银行业监督管理机构行使监管职权，对银行业金融结构的业务风险进行主动干预和控制的活动总称。
（二）银行业审慎监管的外延
随着全球性金融危机的屡次发生，使国际社会普遍意识到仅仅通过对单个银行实施监管措施并不能保证整个银行系统的稳健运行，并认为应在逐步完善微观审慎监管措施的同时强调将宏观审慎监管措施与之并重。宏观审慎监管是指针对整个银行业体系乃至整个金融系统作为监管对象，自上而下实施的，以整个金融系统的稳健运行为监管目标的监管模式，并全面考虑包括银行业、证券业及保险业在内的整个金融系统的风险与收益的权衡问题。一般来说，宏观审慎监管与微观审慎监管的目标是共同的，都是通过防范风险来保护投资者和维护金融稳定，但微观审慎监管与宏观审慎监管在实现共同目标的过程中也会出现冲突。微观审慎监管与宏观审慎监管之间的关系错中复杂，不能单纯的从性质上界定二者的关系，应在监管实施中找出二者的动态关系，并依此为基础制定并采取有效监管措施以发挥微观审慎监管与宏观审慎监管的最大效用。⑤银行业审慎监管的基本问题除上述介绍外，还有其他问题，例如，宏观审慎监管的主体、对象等问题。但这些问题同时涉及到中国监管实践中的现状及完善问题，因此将在下文详述。
二、中国银行业审慎监管现状及存在的问题
（一）银行业审慎监管现行规范性规定
根据现行法律的规定，银行业审慎监管涉及的具体范围应为风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、贷款准备金、关联交易、资产流动性、监管的程序性规定等方面。下面将对我国在以上方面的规范及实践现状做简要介绍。
1.资本充足率
2006年修订后的《商业银行资本充足率管理办法》的规定，资本充足率，是指商业银行持有的、符合本办法的资本与商业银行风险加权资产之间的比率。核心资本充足率，是指商业银行持有的符合本办法规定的核心资本与商业银行风险加权资产之间的比率。商业银行资本充足率不得低于百分之八，核心资本充足率不得低于百分之四。中国银行业监督管理机构按照本办法对商业银行资本充足率、资本管理状况进行监督检查。银行业监督管理机构通过对资本充足率作出规定以控制因资本不足给银行自身及银行业和宏观经济环境所带来的风险。我国关于银行业资本充足率的规定也符合《核心原则》16条资本充足率原则，需注意的是关于资本充足率的规定，《核心原则》第三版在第二版强调资本要求反映银行多种风险的基础上更加强调资本要求所反应的银行业及宏观经济环境风险，体现了宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合的发展趋势，对此，我国在以后的立法及法律修订中应予以重视。
2.贷款准备金
根据银行业监督管理机构制定的《商业银行贷款损失准备管理办法》的规定，贷款损失准备金是指商业银行在成本中列支、用以抵御贷款风险的准备金，不包括在利润分配中计提的一般风险准备。银行业监督管理机构在本办法中明确规定了贷款准备金的监管标准、管理要求等。体现了银行业监督管理机构的审慎监管理念。
3.资产流动性
银行业监督管理机构2009年制定的《商业银行流动性风险指引》中规定，本指引所称流动性风险是指商业银行虽然有清偿能力，但无法及时获得充足资金或无法以合理成本及时获得充足资金以对资产增长或支付到期债务的风险。流动性风险可以分为融资流动性风险和市场流动性风险。融资流动性风险是指商业银行是指商业银行在不影响日常经营或财务状况的情况下，无法及时有效满足资金需求的风险。市场流动性风险是指由于市场深度不足或市场动荡，商业银行无法以合理的市场价格出售资产以获得资金的风险。同时，《核心原则》原则24对流动性风险做出了规定。
4.风险管理
2006年银行业监督管理机构制定了《商业银行合规风险管理指引》。指引规定了商业银行合规政策、合规程序、合规指南、合规计划、合规评估报告和重大违规事件的报备、报送或报告的具体要求；明确了银行监管机构为实现商业银行合规风险监管而进行的非现场监管和现场检查的重点范围。此外，银行业监督管理机构于2006年《关于进一步加强案件风险防范工作的通知》，通知规定，对银行业金融机构内部控制、建立健全案件责任追究制度、引咎辞职制度等作出规定。《核心原则》原则15对风险管理体系做出规定，例如监管机构确定银行具备全面的风险管理体系（包括董事会和高级管理层的有效监管），及时识别、计量、评估、监测、报告、控制和缓解所有实质性风险，风险管理体系应当与银行的风险状况和系统重要性相匹配等。⑥此外，银监会制定并引发了《商业银行声誉风险指引》、《商业银行操作风险管理指引》、《商业银行稳健薪酬监管指引》、《商业银行信息科技风险管理指引》、力求全方位控制各方面风险，实现银行业审慎监管目标。
5.关联交易
根据《商业银行法》第四十条规定，商业银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件，在第二款中规定，关系人是指商业银行的董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属，也包括上述人员投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织。第四十一条规定，任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保。商业银行有权拒绝任何单位和个人强令要求其发放贷款或者提供担保。银行业监督管理委员会2004年《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》对关联方、关联交易等进行了明确的规定。《核心规则》原则20规定了与关联方的交易，包括监管机构要求银行按市场原则与关联方开展交易、监测这些交易、采取适当的措施控制或缓解各类风险等标准。
（二）我国银行业监管方面目前存在的问题
自银行业监督管理机构成立及《银行业监督管理法》制定以来，银行业监督管理机构在银行业审慎监管方面发挥了重要作用，取得了许多制度性成就，但目前取得的成就与银行审慎监管的目标之间仍有许多差距，仍需致力于银行业审慎监管的学者专家及立法者、执法者等的不懈努力完善之。具体来说，银行业审慎监管仍存在以下问题：
1.长期以来，对宏观审慎监管重视不足
中国以及世界上的诸多国家一直以来着重关注微观审慎监管，认为银行业监管要努力实现避免单个银行因各种风险遭受破产，但这样的监管措施无法有效应对周期性的金融危机的爆发，特别是2006年美国次贷危机引发的全球性金融危机爆发以来，中国在金融危机中受到的影响也验证了宏观审慎监管的重要性。此外，凡事都有两面性，宏观审慎监管也是如此，一味的强调宏观审慎监管并不能完全避免及有效应对金融风险。微观审慎监管及宏观审慎监管的动态平衡问题也需要相关规范制定者及执行者审慎应对。
2.宏观审慎监管主体选择问题
从宏观审慎监管要实现防范及控制整个金融业风险、维护整个金融业稳定的监管目标中，可以看到宏观审慎监管主体要负责银行、证券、保险及信托等整个金融领域的监管。由此引出宏观审慎监管主体的选择问题，并且宏观审慎监管主体确定问题直接关系到我国金融业甚至整个经济体系的稳定。目前，我国尚无关于宏观监管主体问题的规定，为了将宏观审慎监管落到实处，因此笔者认为国家相关部门需谨慎处理宏观审慎监管主体问题。
3.监管的独立性方面存在问题
2010年国际货币基金组织和世界银行联合开展了对中国的金融部门评估规（Financial Sector Assessment Program ， FSAP），2012年，国际货币基金组织披露了中国FASP核心原则评估报告。报告指出，尽管银监会有着清晰的审慎监管目标，但在实际操作中，有时会受到国有银行体系服务于经济增长目标的影响，监管独立性可能受到影响。FASP评估团特别指出，维护银行业安全稳健运行和实现其他目标之间的矛盾，在很多国家都存在，但在中国尤为突出，主要是因为中国在很大程度上通过银行体系实现经济和社会目标。⑦银行业监督管理的目标是促进银行业合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。但是在在监管实践中，银行业监管机构常常行使超法定监管职权外的其他职权。同时各级政府也常常将银行业监管机构作为银行业的主管单位而不是监管单位，并要求银监部门承担法定之外的职责。⑧以上这些都影响了银行业监督管理机构的独立性。
三、完善中国银行业审慎监管的建议
（一）宏观审慎监管重视不足的建议
宏观审慎监管与微观审慎监管之间的关注点是不同的，前者强调对整个金融业风险的防范及控制，后者强调对银行业中单个银行风险的防范及控制，为应对长期以来中国对宏观审慎监管重视不足问题，中国在以后相关法律及政策的制定中应在强调微观审慎监管措施的同时重视宏观审慎监管措施，执行者应在执行过程中应积极探求能有效防范、控制微观风险及宏观风险的措施。即，微观监管措施与宏观监管措施之间并不是毫不相关的关系，笔者认为这两者之间是交叉的关系，例如相关调查权的行使必定同时涉及到对银行业金融机构及非金融机构的有关资料、人员等的审查，这无疑是对微观审慎监管目标及宏观审慎监管目标的实现都是有利的。同时，在微观审慎监管与宏观审慎监管的动态平衡问题上，审慎监管的相关规范制定者及执行者应经常关注经济学领域关于微观审慎监管与宏观审慎监管关系的最新研究成果，并不是微观审慎与宏观审慎同时采取就能有效应对风险、维护银行业稳定。胡利琴、彭红枫及彭意三人在研究我国银行业宏观审慎监管与微观审慎监管的协调问题时，通过同时引入宏观审慎监管与微观审慎监管工具变量，分析两者对监管目标的作用方式，若对监管目标的影响是同向的，则说明两者是协调的，否则说明两者在当前监管环境中是冲突的。⑨他们通过研究得出了我国当前阶段微观审慎监管与宏观审慎监管并不完全协调，从以微观审慎监管为核心的监管制度过渡到两者配合的审慎监管形式需要一个较长的过渡阶段。因此需要在逐步完善微观审慎监管的基础上构建与微观审慎监管相协调的宏观审慎监管措施体系。
（二）宏观审慎监管选择主体的建议
目前，学界针对银行业审慎监管主体问题上莫衷一是，具体来说，有学者主张有中国人民银行作为银行业审慎监管主体，主要理由是：1.央行的目标之一是避免系统性风险。《中国人民银行法》第二十七条规定：“中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年。”本条是关于央行作为最后贷款人的法律规定，所以央行拥有宏观审慎监管权有法律依据。2.由央行作为监管者能有效避免多个部门合作应对危机的低效及处理不利。3.央行作为宏观经济运行的调控者身份使其更合适作为银行业监管主体。另有学者认为应遵照中国以往做法另设专门的宏观审慎监管主体，主要原因有：1.央行作为宏观审慎监管主体会使其权力过于集中，不利于权力间相互制衡；2.使央行在应对系统性危机时因同时处于不同身份而无法解决利益冲突问题。笔者认为应该在央行下设立一个专门的宏观监管部门，国务院选任宏观监管部门组成人员，此部门在组织上隶属于央行，但独立行使职权，其职权行使行为受央行监督，宏观监管部门监管决策理念应与央行宏观经济政策相适应，宏观监管部门作出任何监管决策时应向央行备案。当宏观监管部门监管决策与央行宏观经济政策相背离时，由国务院裁决该监管决策是否实施。这样即避免宏观监管者因不了解央行宏观经济政策而无法实施高效益监管，又避免了由央行充当宏观监管者而导致权力集中问题。但我国具体由谁充当宏观监管者角色更适合需靠实践考验。
（三）完善监管独立性的建议
银行业监管的独立性是银行业审慎监管的前提，也是监管机构有效监管的必要条件。针对第二章中影响监管独立性的原因，可以从以下几方面完善：
1.成立自律组织
成立银行监管协会性质的自律组织，该组织由金融消费者、经济学家、律师、会计师等人员组成，该协会应倾听社会对银行改革和监管的政策意见，回应社会对银行业监管的诉求，进一步提高银行监管的公正性，以增强银行业监管的独立性。
2.扩大PCA的适用
PCA指“立即干预措施”（prompt corrective action），指商业银行出现某种情况时，监管机构应自动采取相应的干预和处罚措施。目前PCA主要应用于资本监管中。应扩大PCA的应用范围，增强监管技术上的独立性，例如，对于银行业违法违规行为，监管部门应立即自动采取处罚措施，提高审慎监管程度。
3.组织专业素质培训
监管机构应经常组织进行专业素质培训，提高监管专业水平、明确监管职责范围，按照监管法律法规行使监管职权。
此外，笔者认为影响监管部门独立性改革最根本障碍是中国国有银行体系服务于经济及社会目标的体制，而改善这一问题需要中国长期的努力。
四、总结
在美国次贷危机引发的全球性金融危机爆发后的后危机时代，中国及其他国家普遍意识到完善银行业微观审慎监管的同时，需考虑到风险从宏观角度上对整个金融业的影响，所以宏观审慎监管是与微观审慎监管处于同一层次并需要给与关注的监管措施，目前我国已开始了对宏观审慎监管的理论研究及实践实施，并取得一定的进展，但在微观审慎监管与宏观审慎监管的动态运作及宏观审慎监管具体运作模式等方面仍有很大的完善空间。在全球化及我国正处在转变经济发展方式的改革背景下，我国应在与国际银行业监管机构及各国国内银行业监管机构合作的基础上完善我国的监管措施，以促进银行及银行业体系安全稳健运行。
注释：
①⑥巴塞尔委员会.有效银行监管核心原则（2012）[M].中国银行业监督管理委员会，译.中国金融出版社，2012：45.
②中国社会科学研究院语言研究所.现代汉语词典[M].商务出版社，1979：539.
③黄毅.银行监管法律研究[M].法律出版社，2009：2.
④赵锡军.论证券监管[M].中国人民大学出版社，2000：1-2.
⑤⑨胡利琴，彭红枫，彭意.我国银行业宏观审慎监管与微观审慎监管协调问题研究[J].管理世界，2012（11）.
危机管理机构及其职责范文第3篇
【关键词】地方政府债务 风险 管理机制
中图分类号:F810.7 文献标识码:A 文章编号:1003-8809(2010)-08-0237-03
一、地方政府债务风险及其成因分析
地方政府债务是指各级政府机关、事业单位或其它组织,以政府的名义向国内外金融机构或政府进行筹措或担保的,最终由政府负有直接或间接偿还责任的债务。政府债务可分直接债务和或有负债。直接债务是指由政府及其职能部门直接借入的最终必须由政府偿还的债务。或有债务是指由政府及其职能部门提供担保和反担保、欠帐等形成的不确定性债务。这些或有负债将来可能转化为直接债务,从而加大政府债务,而且何时转化以及转化多少均不确定,还有资金的时间价值等。
政府债务风险主要有以下几方面:
1.由债务管理体制问题引起的债务风险。目前,地方政府大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的事业部门,为了不违反地方政府不得举债的法律规定,这些债务大都是以公司、企业或者项目的名义举债的,直接由建设项目单位向国内政策性银行或商业银行借款,用于地方大型的公共基础设施项目建设,地方政府对这些项目进行“点贷”并作出风险承诺等,是地方政府的一种或有债务。但是,这些债务却长期游离于中央政府和地方人大的监督管理之外,致使债务融资总是难于把握。由于债务融资总量无法量化,控制债务风险的各种量化指标,如负债率、偿债率等也就无法操作,财政部门也就不可能将有关政府债务的偿还纳入年度预算,及早安排偿债资金,而只能到了还本付息时才被迫介入,或者通过预算扣款的方法被动偿债,或者安排部分后备基金或者利用预算外资金垫付。显然,由于体制上的原因,一旦出现明显的偿债高峰期,并且偿债额巨大,那么就可能爆发地方政府债务危机。
2.由债务资金的使用问题而引起的债务风险。一是债务资金的筹集与使用缺乏整体规划和科学翔实的项目论证。“多头举债”使地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划,特别是仍有相当多的政府债务融资项目是竞争领域的低水平重复建设。就单一项目来说,不仅“首长”项目频频出现,缺乏科学翔实的项目论证,而且地方行政领导在立项时往往多从政绩出发,很少顾及债务结构和实际偿债能力,其结果是要么为了提高举债的信用程度,盲目提供政府担保,导致债务融资规模不断扩大,远远超过地方政府财力的实际承受能力。二是债务融资偿债责任不明确,约束软化。目前地方政府大量的融资主要是依托于各商业银行或各职能部门运作的,这些机构本身具有商业属性,其经营目标的决定必然要考虑自身经济效益,追求利润最大化,但同时又不得不兼顾地方政府的政策性投资需求,力求体现社会效益,所以债务融资的决策主体之间在责、权、利等关系的界定上十分模糊,以至于这类机构用于商业目的债务融资出现到期无法支付时的情况时,也往往寻找各种理由依赖于政府来偿还债务,从而在一定程度上加大了地方政府的债务融资风险。
3.由融资渠道问题而引起的债务风险。地方政府以债务融资方式获取一定的资金,是当地方政府的经常性资金来源难于满足其需要时的一种补充形式,由于目前的政策不允许地方政府以直接的融资方式获取资金,地方政府为了弥补资金的不足,就以分散在各部门或机构的各种借款和为其它单位和项目提供担保方式筹集资金,这种做法直接后果是增加了地方政府债务风险的隐弊性,不利于债务风险进行控制和防范。
二、加强对现有负债的管理,防范地方政府债务风险
(一)实事求是清理消化既成债务
1.预算安排偿债资金,逐年消化政府债务。财政部门作为政府债务的承担机关,要承担起对本地区政府债务的监督管理责任,对本级政府所属部门举债进行逐笔审核,监督政府债务的使用和偿还。要在建立和健全社会主义公共财政框架下,结合预算编制改革,每年政府预算安排一定的偿还债务资金,建立“偿债准备金”制度,逐步把政府债务纳入预算管理,建立起一套科学有效的政府债务偿还管理机制,以预算约束保证还债行为,逐步消化既成债务。
2.采取有效措施,着力清收到期债权。按照分门别类的原则,对以前发放的财政周转金,信托投资公司、农村基金会等已经形成的债权,制定清收方案,落实清偿责任。采取行政的、法律的、经济的手段进行清欠,按行政管理权限把还贷目标,作为考核领导干部的内容,进行行政、经济责任制考核。建立政府追索权制度,对有还款能力的债务人要落实偿还责任,定期分批清收,该收的收回来,切实减轻政府负担。
3.争取上级豁免。对一些历史原因造成的,确实难以回收的债务,向上级部门说明原因,争取省委、省政府给予一定的政策支持、采取豁免等措施减轻欠发达地区的负担。
(二)加大改革力度,将政府负债转向社会化
1.深化国有企业改革,减轻政府负担。一是要解决机制问题。建立充满活力的经营机制,形成股份公司、有限责任公司、国有全资公司、合营合资合作公司等多种形式的企业体制。建立规范的法人治理结构,优化资本构成,加快资产重组步伐,盘活国有资产存量,实现国有资产的最大化增值。抓住经济全球化的发展趋势,重视资产与债务重组,处理好生产经营与资本运营的关系,建立有效的资本运营机制,政府退出竞争市场,不包揽企业债务。二是要解决人的问题。深化国有企业改革,要将原来的国有企业人,转变为社会职业人,提高职工自谋职业,自食其力的能力。改变政府包办一切的状况,以人为本,引导企业职工走向社会,自求生计,减轻政府负担。同时还必须选好国有企业的经营者,防止经营者以国有资产代表者的身份,慷国家之慨,造成国有资产的流失,防止出现“穷庙富方丈”的现象。通过加快企业制度改革,进一步防止政府隐性负债的形成。
2.做好社会保障制度的改革。随着经济体制改革的深入,企业、职工推向社会后,就要有相应的社会保障体系予以配套。而现行的社会保障制度的弊端不断显现,如覆盖面小,实施范围窄,入不敷出,收不抵支,新老企业负担不均衡,及社保基金管理混乱等问题。因此,要进一步健全社保法规制度,建立全国统一的管理机构,保证社会保障资金的筹集,降低筹资成本,避免拖欠、少缴和不缴现象的发生。如实行“费”改“税”,利用税收的强制性规范社保资金的筹集,防止企业拖欠,杜绝将应缴的社保基金转嫁为政府负担。
3.改变政府的资金投向。政府显性或有负债形成的一个重要的原因,就是资金大量投向于竞争性领域,政府包揽太多。因此,按照市场经济发展规律和公共财政的要求,政府必须退出竞争性领域,坚持资金投向公益性项目和基础设施项目。同时坚持投资效益的原则,提高建设项目资金投资效益,形成借款投资,滚动收回的良性循环机制。
(三)健全管理机构,建立职责制度
1.确定债务管理机构。政府无论是以何种方式,谁的名义形成的债务,其实质均为财政负债,最终将由地方财政来承担,财政是债务风险的最终承担者。各部门各行其事,多头举债,这些以国有资产进行抵押,或以政府机构信誉为担保的债务,所承担的风险最终都将转化为政府债务,表现为财政风险。因此,各级政府要明确财政部门在政府债务管理中的主体地位,加强归口管理。
2.明确任务职责。作为政府债务的管理机构,其主要任务和职责是:根据地方经济社会发展状况、财政收支形势、现有政府债务状况,确定地方政府中长期债务融资规模、偿还期限结构等,在确保偿债负担均衡条件下,对未来债务资金的使用方向作出明确规划,以保障债务资金的使用效果和偿还能力。
3.建立和健全地方政府债务统计制度。对地方政府债务进行科学分类、统一口径,建立规范、科学的统计制度,提高政府债权债务的透明度。把政府债务分为直接债务和或有债务,按资金来源划分为国债转贷资金,国内外金融机构贷款,财政周转金和单位借款财政担保或政府信誉承诺等不同类型。根据债务自身特点和自偿能力分为城市基础设施建设、垄断性行业、交通运输、竞争性行业等。
(四)编制负债预算,建立预警系统
管理政府负债,防范地方财政风险的最佳时机是在政府做出承诺和批准计划之前。随后政府要做的就是对债务计划和所做出的承诺进行监控,从而以减轻损失的方式管理债务组合。因此,管理政府或有负债的关健是对债务进行事前控制和管理。
1.编制负债建设预算,实现对政府或有负债的事前监控。“适度负债”搞建设已被各地普遍采取和认可,把预期的收入变为现实的投资,是加快改善城市基础设施,实现城市资产不断增值的一项手段。与负债并存的是风险,政府必须加强对或有负担进行事前控制,通过编制基本建设预算实现控制负债规模这一目标。对各国有资产经营机构,行政事业单位的融资能力、投资计划、负债规模进行专门的研究测算,严格区分政府投资负债与政府扶持业主负债项目的关系。对政府负债投资的城市基础设施项目,通过“负债风险度”的测算,实行政府负债“风险监界点”监控管理;对业主负债政府扶持的建设项目,通过项目的资金平衡方案,控制和限制投资规模,防止建设项目负债无限扩大,超过自身的承受能力而转嫁为政府负债。政府通过编制基本建设预算,实现宏观调控,科学的把握和控制基本建设投资规模和投资负债风险。在或有负债转化为政府直接债务之前,控制或有负债转化的规模,降低政府承担的风险。
2.建立财政风险预警系统,监控和防范债务风险。在建立财政债务管理机构,完善债务统计制度的基础上,建立一系列符合地方政府债务状况的风险预警指标体系,对风险情况做出预测。一是以完善统计数字的债务为核心。对或有负债产生的潜在债务风险进行单独研究,以附加报告的形式对系统进行补充。二是以地方一般预算收入为主要参考变量。国际性通行的债务控制变量是以GDP作为参考数据,考虑到我国地方GDP统计上存在一定的水分,财政收入形成机制不完善,体制变迁以及当前地方财政债务风险主要表现为流动性困难等因素。因此,以地方财政核心收入,即地方财政一般预算收入作为主要参考变量,能更好地说明地方财政风险程度。三是以地方财政的流动性和清偿能力为主要指标。对地方政府而言,如果能够及时、足额偿还债务,则地方财政具有流动性和清偿能力,财政是安全的,反之则有风险。要围绕地方财政的流动性和清偿能力,构建监控和预警指标体系,防范地方政府财政风险。
三、完善投融资决策体制,防范地方政府未来负债风险
(一)建立严格的债务投资决策机构,明确管理和偿债责任
公共基础设施建设,其本质是一项经营项目。如果以地方政府作为直接建设项目的主体或者作为间接控制的主体,显然是违反市场经济规律的。政府是为社会提品,不应该从事任何的建设经营项目。因此,只有改革现有的地方政府直接控制公共基础设施建设的规模,才可能从根本上解决公共基础设施建设资金的难题。
要完善地方公共基础设施建设项目经营,就要形成地方政府和经营主体合理分工的局面。地方政府作为业主要行使业主的权利,可以通过公共基础设施建设市场进行公开招标,选出符合建设条件的建设者,全面负责公共基础设施项目建设。地方政府和建设者的关系是委托―关系,即标准的合同关系、标准的买卖关系、标准的经济利益关系,而不是领导和被领导的关系。
在确立了符合条件的公共基础设施建设者后,地方政府要让建设者充分发挥其职能,尽量减少政府的行政干预,使之成为公共基础设施建设的真正主体,而不是地方政府的附属机构。地方政府应制定相应的法规,来明确建设者在公共基础设施建设投融资主体的性质、职能和权限。
(二)合理界定政府公共基础设施投资职责与范围
1.提供具有公共产品属性的公共基础设施,是政府的最重要的职责之一
政府在公共基础设施建设方面的投资重点应是那些具有自然垄断特征、外部效益大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础产业和公共设施。政府在公共基础设施领域应当通过制定发展规划、直接或间接投融资、建设和运营,通过制定法律、政策、加强管理、监督和服务等对非国有经济、对社会资本起到引导作用。应当依据公共产品的受益范围和涉及范围的不同,按照事权与财权统一的原则,合理界定各级政府在公共基础设施项目上的分工。涉及跨区域的项目,有关方政府之间或在上级政府主导参与下,以社会效益、环境效益为出发点,本着公平、合理,协调、促进的原则来实施。
2.完善政府投资决策的规则与程序
提高政府对公共基础设施投资项目决策的科学化、民主化水平,逐步实现政府投资的决策程序的制度化和规范化。具体措施是要实行三项制度:一是完善咨询评估论证制度,政府公共基础设施投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证,咨询评估要引入竞争机制;二是对特别重大的项目实行专家评议制度;三是逐步实行政府投资项目公示制度,广泛听取各方面的意见和建议。
3.加强和规范政府投资资金管理,防范投融资风险
一要编制政府投资的中长期规划和年度计划,统筹安排、合理使用预算内投资、各类专项建设基金、国外贷款等各类政府投资资金。二要编制国有资产经营预算,政府投资资金按项目安排,按项目建设进度下达投资资金计划。根据资金来源、项目性质和调控需要,可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的,要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式,确定相应的管理办法。三要建立起针对出资人的资信评价体系,以资信等级为依据,实施对出资人融资能力的宏观调控。四是增强投资风险意识,建立和完善政府投资项目的风险管理机制。
4、实行政府投融资项目的全程跟踪管理
公共基础设施项目具有资金需求量大,投资回收期长的特点,必须改变重投入,轻管理的做法,对投资前期、投资期和投资回收期的投资全过程进行管理,以确保财政资金的作用效益。要不是规范政府投资项目的建设标准。加强政府投融资项目的中介服务管理,对信用评级、咨询评估、招标等中介机构实行资质管理,提高中介服务质量。
5、完善公共基础设施投融资领域的法律法规
应当尽早制定《公共基础设施投资基本法》,立法中应确定公共基础设施改革的目标与程序,以增加市场的可预见性;应体现政企分开的原则,明确政府、行业管理机构与经营机构的关系;应对管制机构的权限和行政程序进行规定,充分保障企业的经营自;应对经营机构的市场准入条件、服务质量、收费标准等重大问题做出规定。研究制定《授权法》,规范和指导公共基础设施投融资中的授权经营活动的开展。研究制定《产业基金法》,为开辟公共基础设施投融资的新渠道、创新融资方式奠定法律基础。
6、建立和完善公共基础设施建设中风险管理的机制
危机管理机构及其职责范文第4篇
【关键词】金融危机 民营企业 财务管理
财务管理是企业管理的重要组成部分，它是根据财经法规制度，按照财务管理原则，组织企
业财务活动，处理财务关系的一项经济管理工作。财务管理活动包括资金的筹集、投放、耗费、回收和分配五个方面。资金的筹集制约着企业的规模和发展；资金的投放决定着企业的发展方向和潜力；资金的耗费关系着企业的生产成本和竞争能力；资金的回收影响企业的偿债信誉和资金周转；资金的分配决定企业的消费和积累，以及投资者、经营者、员工等各方利益。可见，财务管理已经渗透在企业管理的各个方面，处于企业管理的中心地位，对企业的生存和发展起着重大作用。
一、我国民营企业的财务管理现状及原因分析
1.管理人员财务管理观念落后，财务管理意识淡薄
民营企业往往重生产与销售，忽视财务管理。由于缺乏专业管理人才，民营型企业往往重生产与销售，轻理财与内部管理。特别是在经济景气时期，民营企业面对大量可选择的市场机会，更容易忽视财务管理。一旦经济景气状况发生变化，市场竞争激烈，民营企业忽视财务管理所导致的后果就会充分暴露。因为，经济不景气时期民营企业一方面会受存货积压和应收账款膨胀的困扰，另一方面却有会面临筹措短期资金的困难。
多数民营企业家尚未建立起诸如时间价值、风险价值、边际成本、机会成本等科学管理的概念。这一切反映在财务管理目标上，就是未能确立起成本控制与资源优化配置的思想；反映在财务管理实践中，便是滋生了许多不科学的做法，比如：筹资时不权衡资本成本，不考虑资本结构；投资时不测算风险报酬，不分析现金流量。在多数民营企业中，财务管理意识淡薄，企业领导者集权现象严重，并且对于财务管理的理论方法缺乏应有的认识和研究，致使其职责不分，越权行事，造成财务管理混乱，财务监控不严，会计信息失真等。
2.会计核算工作能力薄弱，机构不健全
受到组织成本、生产规模和人才资源等方面的限制，民营企业的财务管理机构非常简单，专业性很不强，内部控制较弱。民营企业的会计核算工作力量薄弱，会计制度通常不能健全。由于对优秀财务管理人员的吸引力不大，财会人员业务素质欠佳，导致最高决策者难于进行正确认识财务管理和财务分析的作用，忽略生产、管理与效益的关系。
为数不少的小企业根本不设会计机构，也没有委托记账机构记账。有的虽设会计机构却形同虚设。较为典型的是老板娘任出纳掌握财政大权，只聘一个记账员记账，或者任人唯亲。会计机构不健全，导致财务管理制度的缺失。除一些较大型或由国有企业改制转型的民营企业外，多数民营企业缺乏完善的财务管理制度，如内部财务牵制制度、稽核制度、定额管理制度、计量验收制度、财务清查制度、成本核算制度、财务收支审批制度等基本的财务管理制度，这些制度或残缺不全或徒有其名。
3.缺乏内部控制制度，随意性较大，会计信息失真
与大型企业相比，民营企业管理水平和与此相关的资金周转率较低，民营型企业往往缺乏严密的资金使用计划、与库存管理和交易结算等方面缺乏必要的内部控制制度，随意性较大。加之民营型企业由于规模有限，结构单一，不具备大型企业那种内部资金调度的能力。另外，会计核算质量不高，经营历史不长，财务资料不够充分；财务报表未经审计，会计核算易受不健康因素的干扰。
会计信息失真，客观上是因为民营企业管理制度不完善，企业财务人员技术不过关，财会工作内外监督不到位；主观上则在于民营企业领导为达到其申请银行贷款、偷漏税收的目的，不惜违法造假。
二、金融危机下民营企业财务管理面临的挑战
1.融资困难，流动资金不足
民营企业的金融服务相对滞后。据《产经新闻》2004年9月4日报道，1997年～2002年，我国民营企业自筹资金比重由33.1%上升为42.7%，贷款资金由38.9%下降为22.6%。2003年，国际金融公司（ifc）曾在中国做过问卷调查，30%的大型私营企业认为，金融问题是阻碍其发展的主要问题，40%的民营企业认为融资困难是影响发展的重要因素。民营企业在发展过程中一直被资金不足、融资渠道不畅所困扰。究其原因主要有：一是企业自身的原因。民营企业由于自身的经济实力和财务管理科学化的欠缺，往往达不到银行规定的信贷标准。二是体制上的原因，民营企业与国有银行在所有制上的差异，造成了银行与企业之间的距离，银企联系不强，使民营企业获得贷款困难。三是金融企业也受到金融危机的影响，其审查、发放信贷时也更为谨慎，一旦民营企业陷入经营困难，银行就很难收回贷款。
2.财务控制薄弱，缺乏科学性，使财务管理举步艰难
有些民营企业认为现金越多越好，致使大量现金未参加周转，有的是资金缺少计划安排，过量购置不动产，而使企业无法应付经营急需的资金，陷入财务困境。二是没有建立严格的赊销政策，缺乏有力的摧收措施，应收款不能兑现或形成呆账。三是很多民营企业月末存货占用资金往往超过其营业额的两倍以上，造成资金呆滞周转失灵。四是不少民营企业管理者，对原材料、半成品、固定资产等管理不到位，出了问题无人追究，资产浪费严重。分析以上原因，最重要的是因为企业上层领导财务管理观念落后，缺乏科学性，在思想上没有真正理解财务管理对做大做强一个企业所起到的作用，没有将财务管理纳入企业管理的有效机制中，缺乏现代财务管理观念，使财务管理失去了它在企业管理中应有的地位和作用，举步艰难。
3.管理模式疆化，管理观念陈旧
民营企业典型的管理模式是所有权和经营权高度统一，企业的投资者同时就是经营者，这种模式势必给企业的财务管理带来负面影响，民营企业中相当一部分属于个体私营性质，在这些企业中，企业领导者集权现象严重，并且对财务管理的理论方法缺乏应有的认识和研究，致使其职责不分，越权行事，造成财务管理混乱，财务监核不严，会计人员独舟难行，想规范管理很难。大部分企业没有或无法建立内部审计部门，即使有，也很难保证内部审计的独立性。另外，有些企业没有将财务管理纳入企业管理的有效机制中，缺乏现代财务管理观念，多数民营企业家尚未建立起诸如时间价值、风险价值、边际成本、机会成本等科学管理的概念，由于管理模式疆化，管理观念陈旧，使财务管理黯然失色，失去了它在企业管理中应有的地位和作用。
三、金融危机下的民营企业财务管理策略
1.树立“过冬”的意识
一定要深刻认识到任何市场都会有冬天，任何行业都会有冬天。冬天不是意外，而是常态。没有金融危机，也会有其它危机。企业都是在冬天中接受洗礼并逐渐长大。经济冬天已经是企业不可躲避的问题，那么我们应该如何面对以及解决呢？首先作为企业的决策者必须要有足够的信心。信心是关键，有信心才能聚集人气。坚定信心是应对当前世界经济动荡和金融危机的有力武器。在摸爬滚打中成长成熟起来的民营企业，应当依然坚持自身特点：开拓、创新、坚韧、吃苦、灵活，靠信心稳定市场预期，靠信心度过难关。
企业管理的核心是财务管理，财务管理的核心是资金管理。在目前企业遭遇“寒冬”的情况下，企业经营环境复杂多变，风险越来越大，要确保利润最大化，必须树立“过冬”的意识，确立财务管理在企业管理中的核心地位，发挥财务管理预测、决策、计划、控制、考核等方面的作用。如果企业能以财务管理为核心，控制住资金、成本、利润，也就等于抓住了企业生产经营的各个方面。
2.加强企业成本管理
（1）成本的节约，直接体现为企业的经济效益。二者之间呈现一种反比例关系。一个企业在危机中收入在保持不变或降低的情况下，由于成本的有效控制可以抵顶经济效益下滑的风险，或者说可以减少下滑的速度，使效益的下降速度低于预期的下降速度，给企业的战略策略调整赢得时间与空间。
（2）成本有效控制可以增强企业的竞争能力。成本问题一直以来都是企业比较关注的问题，低成本策略反映了企业精细化管理的程度。在危机环境下更能显示出低成本策略的威力。实践证明，低成本策略增强了企业谈判中的议价空间，在同一市场中，与同行业相比价格决策上具有更大的灵活性，可以扩大市场份额，提高市场占有率，企业的竞争力增强。
（3）成本管理的精细程度综合反映了一个企业内部的管理水平。在危机环境下，对于较差的外部环境，企业只有加强内部的调控才能更好地应对目前的金融危机；而成本的有效控制在此意义重大。
3.强化信用观念，提高信用等级，拓宽融资渠道
资金作为现代经济运行的“血液”，成为企业生存和发展的必备要素。若不尽快解决融资难问题，民营企业就缺乏发展的后劲和活力，很容易被市场淘汰出局。民营企业要想摆脱目前融资难的困境，一方面必须强化信用观念，主动提高自身信用等级，做到诚实守信，规范经营；另一方面要积极拓宽融资渠道，可以加强与大企业的联系，借助大企业的信用为其担保，获得银行贷款。还可以加强与金融机构的联系，不断向银行通报企业经营情况，让银行能够把握住企业资金的流向，取得金融机构的信任，并按银行信用等级评定标准规范企业的各项制度，积极争取银行的信用等级评定。
4.要加强营运资金管理，优化资本结构
相对大企业而言，民营企业由于缺乏筹资能力和内部资金调度余地，因而加强营运资金管理就显得尤为重要。民营企业营运资金管理，虽在内容上与大企业无太大区别，但在管理思想和管理原则上则应有所区别。民营企业较小的生产经营规模，决定了材料采购量和产品销售量也相应较小，因此，原材料应尽可能就近采购，减少库存，切忌储存过多“暂时无用”的材料。产成品也应尽可能就近销售，缩短库存周期，减少积压。民营企业在加强营运资金管理的基础上，加快资金的周转，实现生产经营在内涵上的扩大，是一条广为适用的基本发展途径。
企业应在权益资本和债务资本之间确定一个合适的比例结构，使负债水平始终保持在一个合理的水平上，不能超过自身的承受能力。负债经营的临界点是全部资金的息、税前利润等于负债利息。优化负债结构。负债结构性管理的重点是负债的到期结构。由于预期现金流量很难与债务的到期及数量保持协调一致，这就要求企业在允许现金流量波动的前提下，确定负债到期结构应保持安全边际。优化资产结构。资产结构的优化主要是确定—个既能维持企业正常生产经营，又能在减少或不增加风险的前提下给企业带来尽可能多利润的流动资金水平，其核心指标是反映流动资产与流动负债间差额的净营运资本。
5.资源整合，转危为机
民营企业过去依靠的是用不断地扩张来掩盖经营的无效性，从而达到获利的相对增长。如果盈利一直都不高，那这种高增长只能说明企业管理的无效性和低竞争力。民营企业习惯了高速增长，但是高速增长往往可以掩盖许多错误。企业在经营中的低效率低竞争力往往被高速增长所带来的经营利润绝对值的增加所掩盖，低毛利往往被解释成低成本战略的结果。其实这其中有很大一部分和战略无关，而是由于管理的无效所导致的浪费。民营企业在思考如何度过寒冬，提升效率、增强竞争力之前，先做好瘦身工作，整合资源，把没有效率和竞争力的一些业务甩掉。冬天里市场不好，企业正好有时间来看一看自己的竞争力，制订一个行动方案，让自己在春天来临的时候能够更好地发力。一个冬天过去，许多企业会倒下，这就为存活下来的企业创造许多提升的机会。然而，只有准备好的企业才能够抓住这样的机会。认真做好各项资源的整合，抓住机会，使民营企业能顺利度过寒冬，转危为机。
综上所述，财务管理对民营企业的发展具有极其重要的意义，如果民营企业能解决好发展过程中存在的财务管理问题，规范财务管理活动，提高财务管理水平，民营企业一定会有更好的发展前景。
参考文献：
[1]潘秀庆.民营企业二次创业中财务管理的若干问题[j].广西会计.
[2]贾明月.改进民营企业财务管理[j].商业时代，2004（32）.
危机管理机构及其职责范文第5篇
一、证券监管体制的基本模式
（一）政府型监管体制
（二）自律型监管体制
二、我国自律管理体系的现状
三、强化和完善我国证券市场自律管理的建议
（一）转变观念，强化自律管理的意识
（二）完善《证券法》及相关体系，明确自律管理的定位
（三）健全自律管理的规则
（三）加强自律管理机构的组织建设
提要：在短短的几十年里，我国的证券市场得到了迅速的。但其中也暴露出来不少的，证券监管体制不完善就是其中之一。我国的监管体制层次过于单一，还没有形成政府、证券业本身自律及等多个层次的监督体系。本文主要就我国证券市场自律管理体系中存在的问题进行，并借鉴国外成功经验提出完善我国证券市场自律管理体系的几点拙见。
关键词：证券监管自律管理政府监管证券交易所证券业协会
对证券市场进行权威性、制度性的法律监督，是一个国家或地区证券市场良性、有效运作的重要保证。我国的证券市场是在特定的环境下伴随市场体制的逐步建立成长起来的，担负着为国民经济服务的重要使命。但从证券市场诞生之日起，由于种种原因，证券市场在具体运行过程中，出现了各种不规范的行为，干扰了证券市场正常的运行秩序，阻碍了证券市场和国民经济的有效发展。要从根本上构筑有效的证券市场监管体系，加强证券监管，其重要前提之一就是要理顺证券监管体制。
一、证券监管体制的基本模式
综观世界各国的和现状，证券监管体制并没有固定的、一成不变的模式，各国证券监管体制因对证券市场和对证券监管手段功效的认识不同以及法律传统不同而各不相同，并且随着证券市场的发展变化而或多或少地发生变化。但从总体上看，证券监管体制可以分为两大类，即政府型监管体制和自律型监管体制，并且近年来这两种监管体制出现了融合趋势。
（一）政府型监管体制
政府型监管体制是指政府通过立法及设立全国性的证券监督管理机构对整个证券市场实施监督和管理的制度。美国是实行这一监管体制的典型代表。此外，加拿大、韩国、德国、法国、日本、我国的地区等也实行政府型监管体制。政府型监管体制的突出优点表现在：（1）监管机构超脱于证券市场的当事者之外，避免了市场监管与自身利益冲突出现的可能性，因此更能严格、公平、有效地发挥其监管作用，特别是能够兼顾证券业和投资者的利益，注重投资者利益的保护。（2）设有全国性的管理机构，可以有效协调全国各证券市场，防止出现由于群龙无首、过度竞争或恶性竞争而引起的混乱现象，并且能够促进全国统一市场的形成，提高资本的流动性和证券市场的国际竞争力。（3）政府型监管体制注重立法管理，而法律的稳定性、明确性和强制性特征以及法律面前人人平等的原则，使这种政府管理手段更具有严肃性、公正性和权威性。
当然这种体制也存在一定缺陷。证券市场的管理具有相当复杂性，涉及面广，单靠政府的证券主管机关而没有证券交易所和证券业协会等自律组织的配合就难以胜任其职，难以实现既有效监管又不过分干预市场。证券市场不同于一般商品市场，证券交易在实质上是一种信用交易，受市场信用程度的；同时，证券交易日益与高相结合，在交易方式、交易手段上不断创新，市场也变得瞬息万变，如果不身在其中，就难以及时把握其变化。因此，如果仅仅依靠政府主管机构，要实现对证券市场的有效监管，必然要求政府深入市场，这不可避免地导致政府过分干预市场；而如果保持政府监管的适当程度，又难以确保政府监管的及时和有效。
（二）自律型监管体制
自律型监管体制是指政府除了某些必要的立法外，较少干预证券市场，对证券市场的管理主要是由证券交易所和证券业协会等组织自我管理，以促进行业的公平、有序发展。实行此种体制的典型代表是英国，其他原英联邦国家和地区也多采用这一监管体制，如澳大利亚、新加坡、马来西亚和我国的香港都采用这种体制。自律管理在某种程度上是与政府监管相对的，因此恰恰能在政府监管的局限性方面显示出自身的比较优势和特殊作用。一般说来，自律型监管体制之所以行之有效，主要原因有：（1）它为充分的投资保护跟竞争与创新的市场结合提供了最大的可能性。（2）它不仅让证券交易商参与制定和执行证券市场管理条例，而且鼓励模范地遵守这些条例，这样的市场管理将更有效。（3）能够自己制定和执行管理条例的私营机构，与靠议会变更管理条例的机构相比，在经营上具有更大的灵活性。（4）证券交易商拥有专业知识，对现场发生的违法行为有充分准备，并且能够对此作出迅速而有效的反应。（5）这种监管体制将政府排除在证券市场监管之外，最大限度地减少政府对证券市场的不必要的干预，从而保证证券市场活动能按照市场进行。
自律型监管体制也有其局限性，第一，自律管理通常把重点放在市场的有效运作和保护证券交易所会员及其他证券业自律组织成员的经济利益上，对投资者往往没有提供充分的保障；第二，管理者的非超脱性难以保证管理的公正；第三，由于缺乏强硬的法律后盾和基础，管理手段较软弱，一旦发生证券市场的震荡或危机，便会显得无能为力；第四，由于没有全国性的管理机构，比较难以实现全国证券市场的协调发展，容易造成混乱状态。
由于上述两种体制各有优点，也各有缺点，在经历了多次股灾之后，以及随着证券市场日益国际化，出现了证券市场监管体制融合的趋势。政府型监管体制和自律型监管体制正在发生改变，出于证券市场监管及时性、有效性需要，自律组织和政府机关在分工监管的基础上，相互协作和补充，自律管理和政府监管被紧密结合在一起。其中，政府更多地作为法律的执行者、政策的支持者和违法行为的查处者，而证券交易所和其他自律组织更多地作为市场运作的组织者、市场秩序的一线监管者和违规行为的发现者。[1]例如，美国是典型的政府型监管体制，但其证券商协会、证券交易所等在证券监管中也发挥一定作用，特别是场外交易市场，主要靠证券商协会管理。英国在自律管理的基础上，根据1986年通过的《服务法》建立了证券和投资局（SIB），1997年更名为英国金融服务管理局（FSA），专门负责证券市场的管理，虽然这一机构不是官方机构，但其管理方面吸收了政府型监管体制的许多做法，把自我管理和法令管理融为一体。
二、我国自律管理体系的现状
充分的自律意识和自律管理是证券监管的充分条件，而政府只有在此基础上加强监管，才能起到良好的作用。境外证券市场发展的成功实践告诉我们，自律管理制度成功的关键在于处理好政府监管和自律管理之间的关系。这种关系应该是互为依存，相互补充的。我国证券市场经过十余年发展，已初步建立了自律管理体系，证券交易所和证券业协会的自律管理职能得到了重视，自律管理作用也得到了一定的发挥。但我国证券法所规定的证券市场监管基本上是行政监管为主，而未对自律监管作系统性表述。这主要是因为我国处于转轨时期，市场发展主要是由政府主导和推动，市场的监管也主要依靠行政权力，监管体系缺乏层次性。自律管理机制和职能的发挥没有真正到位，在法律上证券市场自律管理也就缺乏相应的地位。由于历史原因和特殊的国情，现阶段，我国证券交易所和证券业协会都带有一定的行政色彩，还缺乏应有的独立性，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。相应得，证券交易所、证券业协会实行的自律管理，也常常被认为是政府监管的延伸。自律管理与政府监管的权力边界不够清晰，职责分工和监管机制还没有理顺，有的地方存在交叉或重叠，有的地方出现了缺位或越位。
证券业协会是由证券经营机构组成的全国性的会员组织，所有证券经营机构必须加入证券业协会，没有加入的证券经营机构不得营业。证券业协会的主要职责是：制定自律性的章程或规则，进行行业管理；协调证券业与其他行业的关系；代表会员共同利益，反映会员愿望与要求，为会员提供必要的服务；协调会员之间及证券业内的关系，解决会员之间及会员与客户之间的纠纷；监督、检查会员行为，对违反法律和协会章程的会员给予纪律处分；收集及整理证券业信息进行统计分析；就证券业的重大问题想主管机关提出建议或报告。证券业尽管是一个行业自律组织，但其领导机制是半官半民，决策层由国家有关部委领导担任，这使得其自律监管职能履行不实、成效不大。证券业协会自成立10年来仅开过第一次会员大会，除组织一两次学术会议、业务培训之外，还没有担负起主要的职责。正是由于证券业协会不能充分反映会员的要求，无法代表会员的利益，而证券经营机构也并不把证券业协会视为自律组织。
证券交易所是不以盈利为目的，为证券的集中和有组织的交易提供场所设施，实行自律性管理的会员制事业法人。我国证券交易所的监管问题主要有：（1）上市监管形同虚设。我国现有两大证券交易所——深交所和上交所，由于我国股票发行采取额度控制、实质审批的原则，交易所之间竞争激烈，相互挣抢公司上市，上市监管无从提起。（2）市场披露混乱。完善的信息披露是证券市场得以良好运作的保证，也是保护广大投资者利益的先决因素，然而，交易所并没有很好地履行上市公司信息披露的职责。（3）证券交易所作为证券业协会的会员，自律组织重叠。另外，证交所的职责履行也受到地方政府的干预，地方政府出于保护自身利益，保证税收与资金，削弱了证交所的自律监管作用。
三、强化和完善我国证券市场自律管理的建议
（一）转变观念，强化自律管理的意识
我国证券监管体系中，自律管理不完善，原因是方面的，既有政府干预证券市场过多，使自律机构无用武之地的原因，也是因为证券市场建立时间短，自律机构及其规则不完善所致。应当说在证券市场建立和初期，自律管理薄弱有其特殊的意义。作为一个新兴市场，在市场机制和政府监管制度不完善的情况下，自律监管的作用是苍白无力的，过分依靠自律监管可能非但不能起到保障市场有效运作的作用，而且可能造成市场失控和投资者的巨大损失；而只有当市场具有一定的成熟度或政府监管制度较完善的情况下，自律监管的优点才能充分发挥。经过十几年的摸爬滚打，我国的证券市场已日渐成熟，高大量于证券市场的运作之中，创新的速度也得以加快，政府监管作为体外监管的滞后性，应变性差等弊端日益突出，这就要求自律管理给予必要补充。我们必须要从传统思想的藩篱中跳出来，充分认识到完善自律管理对实现证券市场有效监管的必要性。
（二）完善《证券法》及相关体系，明确自律管理的定位
现行《证券法》并未对自律管理给予系统的阐述，从某种意义上而言，当前我国证券市场的自律管理权力更多是一种行政授权而非源于法律直接规定。法定自律是更为高级的自律制度，能够提高证券市场自律管理的效力层次，保证自律管理的权威性，划分清自律管理和行政监管的权责边界。因此在修改《证券法》时，首先应明确自律管理机构的监管权限，从授权自律转向法定自律，恢复自律管理的本来面目；其次要理顺自律管理与政府监管的关系。在立法中，改变过去以政府监管为主的模式，建立起自律管理与政府监管并重的格局。理顺二者关系最重要是界定清二者的职权范围，协调二者的关系。证监会应对全国证券市场进行统一监管，以保护投资者，特别是中小投资者利益和保障市场机制正常运作为主；在监管上，主要精力应放在保证信息披露的真实性和全面性上。而自律组织首先应该是行业利益的维护者，然后才是市场秩序的监管者。具体而言，证券交易所应充分发挥一线监管优势；证券业协会可以对各类市场参与主体的市场表现进行考核和评分，公布考核结果。自律组织在授权范围内有权建立和解、调解机制，为一定范围内的证券纠纷提供解决渠道，建立起我国证券纠纷多元化解决机制。而且自律组织应充分发挥其在证券市场与证券主管部门之间的纽带作用，促进证券市场的规范发展。
（三）健全自律管理的规则
作为自律管理机构，必须有相应的自律管理规则，这种管理规则必须不同于国家法律，而体现为行业规则和该自律组织的内部规章，这些规则和规章必须严于法律的要求，比法律具有更强的操作性。但从我国深、沪证券交易所和证券业协会的有关内部规定看，其主要内容是要求会员或成员遵守国家或地律法规，而几乎没有本组织的特有的要求和规定。因此从严格意义上讲，这些组织不具有自律组织的特征。因为遵守法律只是参与证券市场活动的基本的、最低的要求，即使不是某一自律组织的成员也同样要遵守国家有关证券法规，这是法律强制性本身要求的，不存在自律。[2]自律组织没有属于本组织的完善的规则，那么它的一切管理活动都会犹如海市蜃楼，既然规定了成为本组织会员的条件和会员的行为准则，就应该规定不符合或违反会员条件或行为准则的处理办法，否则所有的条件和准则都只会是一纸空文，证券交易所和证券业协会在这一方面急需完善。
（四）加强自律管理机构的组织建设
第一，减少证券业协会的行政色彩，将其办成非官方的民间机构。协会的领导成员由其会员大会通过民主选举在会员中产生，而不是由有关部委的负责人组成，使证券业协会成为真正意义上的自律组织，而不是政府部门的附属物。第二，证券业协会应切实地进行自律管理，强化行业自律。比如可以由证券业协会对各类市场参与主体（如上市公司、证券经营机构、中介机构等）的市场表现进行考核和评分，公布考核结果。对考核好的机构，其业务经营在同等情况下享有优先权，这样不仅证券市场的自律行为有了比较坚实的基础，而且维护了证券业协会在行业自律中的重要地位。第三，借鉴国外的先进经验，在现有基础上不断改进和完善证券交易所的组织机构，逐步形成会员大会、理事会和交易管理人员的合理分工，建立规范化的注册和监管程序。证券交易所应当充实会员管理和上市公司管理的有关机构，对会员公司和上市公司实施有效管理。
总之，面对我国证券市场自律管理中存在的问题，我们应该清醒地认识，不断探索，在借鉴外国先进经验的基础上完善证券市场自律管理体系。
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