公共财政基本特征

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公共财政基本特征范文第1篇

党的十六届六中全会《决定》在阐述加强制度建设、保障社会公平正义的重大任务时明确提出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。对此，应如何理解？

理解《决定》提出的这一任务和要求，应从以下两个方面切入：

这是保障社会公平正义、促进社会和谐的内在要求。众所周知，公共财政是为满足社会公共需要、以政府为主体进行的分配活动，它是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排。与计划经济条件下的生产型财政相比，社会主义市场经济条件下的公共财政具有公共性、公平性、公益性和法制性等特征。基本公共服务指的是由政府财政提供的包括教育、卫生、文化、社会保障、公共基础设施等方面的服务。由此可见，满足社会公共需要、提供基本公共服务，既是公共财政的一个重要基本特征，又是公共财政建设及其职能发挥的根本所在。根据《决定》精神，把构建社会主义和谐社会的要求落实到公共财政和公共服务上，就是要以科学发展观为指导，通过深化改革和制度创新，不断完善社会主义公共财政制度，使基本公共服务体系更加健全、公共服务水平有较大提高，在支持经济持续快速协调健康发展和保证各级政权建设顺利进行的前提下，逐步实现基本公共服务均等化，确保我国公民都拥有平等享受基本公共服务的权利，为保障社会公平正义、促进社会和谐打下牢固基础。

这是政府强化社会管理和公共服务职能、促进城乡和区域协调发展的必然要求。改革开放以来，我国农村发生了历史性变化，农民生活水平显著提高，农村社会事业不断进步。但从总体上看，与快速发展的城市相比，农村的发展仍然缓慢，近些年城乡之间的差距特别是基础设施和公共服务方面的差距呈不断扩大的态势。区域间发展不平衡的矛盾近年来也比较突出。城乡之间、区域之间发展不平衡已日益成为影响社会和谐的重要因素，必须采取切实有效的措施，尽快改变这种局面。如果说缩小城乡之间、区域之间的经济发展水平差距在较短时期内尚难以做到，那么，缩小基本公共服务方面的差距是应当做到而且也是可以做到的。实现和保持基本公共服务水平在城乡之间、区域之间的大体相同，既可以有效促进城乡之间、区域之间发展差距不断缩小，又可以充分体现社会主义制度的优越性，体现我们党执政为民的宗旨。这就要求政府进一步强化社会管理和公共服务职能，深化财政管理体制改革，完善公共财政制度，努力促进城乡之间、地区之间的基本公共服务均等化。

实现基本公共服务均等化，需要健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域。一是进一步加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，努力让广大人民群众共享改革发展成果，同沐公共财政阳光。二是进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。依法规范中央和地方的职能与权限，科学界定各级政府的基本公共服务支出责任，按照财力与事权相匹配的原则，适当调整和规范中央和地方的收入划分办法，扩大政府间收入划分的覆盖面，保证各级政府有行使职权和提供公共服务的财力。三是完善和规范中央财政对地方的转移支付制度，进一步加大国家对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发区、生态保护任务较重地区的转移支付力度。四是着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。完善中央财政奖励补助政策，扩大“三奖一补”资金规模，力争在较短的时期内使县乡财政困难状况有明显改善。完善省以下财政管理体制，加大省以下财力差异调节力度，增强基层财政保障能力。五是逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务的供给能力。

公共财政基本特征范文第2篇

国内学者在论及纳税人的概念时,几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如,认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”,或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”,我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础,择其要者有二。

(一)财政学界关于税收概念的界定

长期以来,在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为,财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高,人类社会出现了私有财产和阶级,在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后,就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现,于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此,“财政是国家或政府的收支活动,它是一国政府采取某种形式(实物、力役或价值形式),以一部分国民收入为分配对象,为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地,作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品,凭借行政权力,按照法定标准,向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出,在这种概念下,税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式,而且这种取得具有单方性,即表面上看无须取得公众的同意。在这里,突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”,公众(纳税人)的义务被过分地强调,以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言;与之相反的是,国家的义务却予以淡化甚至忽略,凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力,而且这种权力还时而被滥用。如此背景下,纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。

(二)税法学界关于税收法律关系性质的界定

在我国税法学界,多年来,由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响,关于税收法律关系性质的问题,一直推崇“权力关系说”。该学说认为,“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系,是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系,该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系,在这种关系中,国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的,纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系,将使税收行为无异于一般的行政行为,纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样,而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务,也就无可厚非了。

二、纳税人概念应予完善的必要性

在当前我国深化财政税收体制改革,努力构建公共财政框架,全面推进依法征税,建设法治政府、服务政府的背景下,对已有的纳税人概念予以修正和完善,强调其权利特性,增强其主体地位,无疑是正确和必要的选择。

(一)构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标

随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善,上个世纪末,为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题,我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制,即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径,即所谓权力制衡的理论:以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下,财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入,以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品,但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众(纳税人),此时政府与社会公众(纳税人)的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之,公共财政的钱是主人即社会公众(纳税人)的,而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱,如何安排使用这些钱,都只能由主人来决定,都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的,而税收由社会公众(纳税人)决定,即社会公众(纳税人)控制税收决定权,就成为公共财政的起源和基点。依之,应当突出强调的是纳税人的各项权利,而非作为征税主体的国家的权力,否则便是本末倒置了。

(二)依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分

上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革,不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用,更是要高扬法治与规则治理的价值和意义,市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后,上个世纪90年代末,国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》,开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程,而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本,权力为权利而生,为权利而存,为权利而息,已经成为人们的共识,昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。

因此,改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状,有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状,适应建设法治政府和服务政府的需要,弘扬纳税人的主体意识和权利意识,便是当务之急。

三、纳税人概念完善的逻辑

一方面,在公共财政框架下,纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益,就应当向后者提供金钱,税收是这两者的交换,这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于,在这个交换关系中,纳税人享有包括税收决定权(是否征税、对什么征税、征多少税)、税收监督权(征税过程的监督、税收使用的监督)、税收救济权(行政救济权、司法救济权)等广泛的权利(纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利,是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济 关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利,是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利,这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系,主要体现为税收征纳程序上的权利),同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务(此所谓税收法定原则)。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力,同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此,纳税人首先是一个权利享有者,然后才是一个义务履行者,而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志,受纳税人的委托去征税,并按照纳税人的意图去使用税收,这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。

所以,政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系:政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点,政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说,权利是第一性的,义务是第二性的,是先有权利,后有义务,而不是相反,这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调,而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。

我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定:法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问,这里的纳税人不是具有人格意义的人,他只是税收征收管理的特定对象,而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说,是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体,充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人,应该是一个理性的经济人,是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的,以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款,是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障,等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值,纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以,作为理性的经济人,纳税人希望享有权利,希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报,这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人,因为是理性的经济人,所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外,在现代民主国家,公民作为当家做主的主人翁,应该享有完整意义上的公民人格,除了负有义务,更重要的是享受权利。

另一方面,在体制下,相对于税收法律领域的“权力关系说”,越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为,“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系,是一种债权请求权,国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下,“政府与公众(纳税人)之间明显的不平等的命令与服从的关系,早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。

实际上,西方现代行政关系更多地表现为政府为纳税人服务的基本思想,更多地体现了征纳双方在行政法律关系上的平等地位。如美国在1994年和1996年两次公布了《纳税****利法案》,法案明确规定纳税人有权享有专业的服务和礼遇,甚至在受到粗暴对待时,纳税人有权上告,直到获得满意答复为止。法国为了更好地保护纳税人的权利,各省都设有省级税务委员会。这是一个独立的机构,其成员一半来自税务机关,一半来自纳税人,又称对等委员会。值得一提的是,2009年11月6日,我国国家税务总局在其官方网站上了《税务总局关于纳税****利与义务的公告》,表明我国在依法保护纳税****利的道路上迈出了标志性的一步。

公共财政基本特征范文第3篇

全球金融风暴来势汹汹，中国经济日益受到波及。在这一关键时刻，中央政府果断提出了4万亿元的财政刺激计划，全世界为之拍手称好。笔者行文之时，各级地方政府正在不遗余力地贯彻落实，各种迹象表明，这一财政刺激计划很可能大幅超额完成。但是在总体形势乐观的情况下，我们必须思考一个这样的问题：公共财政，尤其是中央公共财政的理念，是否需要一个根本性的转型?

笔者认为。现阶段中国的公共财政应该从传统的“综合平衡”，即每年或者若干年的总支出与总收入平衡的理念，转变为资产负债表管理的新思维；从以扩大财政收入维系财政收支平衡为目标，转到以全面支持国民经济长期建康、快速发展为核心。

基于这样的理念，现阶段的中央公共财政应该也必须转向大量负债，这不仅是应对金融风暴冲击的必要措施，也是帮助中国实现经济结构转型、落实科学发展观、奠定中国经济长期稳定发展基石的举措。

根据这一分析，笔者建议，4万亿财政刺激方案主要由中央财政埋单，其中2万亿元以上通过中央增发国债来支持，如此可以大大提高财政刺激计划的执行效率，也可以避免地方政府虽财政紧张又急于贯彻中央精神所带来的不顾经济规律办事的后果。

中国经济的基本问题：消费过低，出口，投资过高

中国经济所面临的基本问题远比当前所面临的金融风暴的冲击更为深刻、更为根本，那就是中国经济的消费比重过低而对外依存度和投资依存度过高，其原因可以归结为两条。

第一是体制问题，对此中国经济学界以及政策制定者之间都没有太大的分歧。要解决这一问题，就需要继续深化改革，落实科学发展观，完善市场经济作为资源配置的基础性体制，包括提高资源价格和资源费税，促进节能减排，减少投资。在这个问题上，共识是有的，问题在于如何落实。

第二是经济发展阶段性的基本规律。对此，中国经济学界、政策界在认识上似乎还不够统一和深刻，甚至还没有完全意识到。中国经济目前正处于发展的早期到中期，也就是购买力平价人均GDP为2000－6000美元之间的阶段。在中国这样的一个社会里，这一阶段必然会出现一个储蓄率高、消费率低、投资力度高从而很自然地依赖于外部市场的格局，这是所有东亚国家都经历过的发展阶段。这个发展格局并不能完全归咎于“粗放型”经济发展方式，也跟中国的人口结构、社会结构和文化习俗等密切相关。从人口结构来看，中国人口结构非常年轻，大量的人口正在为自己的养老、医疗等进行储蓄。就算国家以最大的力度推进社会保障、医疗保险，恐怕也不能完全解除老百姓和年轻人为自己的未来消费以及子女的教育等进行储蓄的动机，这是社会发展的基本格局，各种政策和体制难以打破这种格局。

从文化角度上讲，中国百姓注重教育、勤俭朴素，由此导致的高储蓄率是儒家文化的基本特征，也是中华文化的美德。这是在儒家文化圈中的其他东亚经济体如日本、韩国、新加坡、中国台湾和香港等都面临的问题，不是某一个体制或政策所能完全逆转的。

从发展格局上看，由于中国的工业化速度远远超过了城市化速度，大量农民进城的速度赶不上资本转移的速度，因此，尽管农民工的工资最近上升得很快，但在GDP中的比重还是远远低于稳态经济发展中应有的比重(详见本专栏2007年9月文章《重视GDP中劳动收入比重的下降》)。

城市化速度低于工业化发展的现象也是一个长期的发展阶段的问题，在短期内难以在政策上和体制上加以扭转，尽管这方面的政策和制度改革也应该大力推进。如果中国当前经济增长转型的格局不能完全由体制问题或者说“粗放型”发展的格局来解释，那应该如何应对呢?

转型期公共财政必须发挥对冲和平衡作用

通过以上的分析，我们自然可以得到这样的结论：在中国当前乃至未来若干年的发展过程中。尽管相关的体制改革和配套政策会大量推出，但低储蓄、高投资的基本格局将会持续。既然如此，公共财政就应该起到相应的对冲和平衡作用。

公共财政就是政府收入与支出的基本政策取向。在转型时期，公共财政必须起到扶持经济转型的特殊作用。百姓的消费率低，那么政府就应该领头来推进公共性消费；百姓的支出低，政府就应该采取扩大支出的政策，从而引导社会的支出。这样才能引导整个国民经济不至于过度依赖外部经济，因为依赖外部经济的格局是难以为继的，它必然会在更广的范围和更长的时间内影响中国经济的长远发展。带来影响深远的国际摩擦和国际矛盾。

目前，中国的最终消费占GDP的比重不到一半，仅为48.5％。在这种情况下，政府应该出面，比如说，每年拿出占GDP的3－4％的赤字来降低对外依存度。如果国内的居民消费率通过各项改革措施能在现有的基础上提高3－5个百分点，而政府通过财政赤字和政府消费的方法又进一步提升消费率3－5个百分点，那么，中国经济的对外依赖问题也将基本解决，而且，届时中国的国内消费率会上升到60％左右。

这样的经济格局如果能维系若干年，对外将会减少国际摩擦，提升中国的国际地位，在国际上为中国争取主动；对内来看，如果这些政府消费方向合适，是以解决民生问题、缓解社会矛盾为主，也会反过来促进社会稳定，从而有利于进一步改革措施的推出；如果这些社会开支中有一部分面对节能环保，也会促进百姓的环境消费，如清洁的水和干净的空气，从而为一个能源高效、环境友好的中国经济奠定基础。

现阶段财政赤字不仅必要而且合理

按照以上的分析，中央财政必然会出现赤字，但这种赤字不仅是必要的，而且是合理的。

第一，中国政府有条件维持一定程度的财政赤字。因为中国百姓的储蓄意愿和储蓄率都极高，中国的居民银行存款与GDP之比约为100％，广义货币M，占GDP的比重更是高达170％，所以，中央政府以发行债券的方式来支撑其财政支出没有任何问题。

第二。长期看，在考虑政府财政问题时。应该计算中央政府的资产负债表而不仅是现金流量表。在资产负债表的资产一栏中，中国政府有中石油、中石化、中移动以及国有商业银行等大规模的优质国有资产。总资产规模为GDP的120－150％；而在负债一栏中，中央政府除了已经发行的国债以及对退休人员的养老承诺以外。相对比较有限。在这

种情况下，中央政府多承担一些债务，极为安全而且合理。

第三，当前的情况是地方政府普遍面临地方财政的可持续性问题。依赖土地转让的财政收入模式明显不可长久，在此情形下。地方财政必须改革，最好是试点改革，包括物业税、开辟地方债等等。这需要时间。在地方财政改革不能大规模推进的前提下，中央财政多发债，用于补贴地方财政，是大格局的要求。以4万亿财政刺激计划为例，如果中央不出大头，让地方自己想办法，其隐患可能是长远的。

第四，大规模的财政赤字和发行国债也是对未来改革的一种承诺。大规模地发行国债，就要求政府在今后中国经济结构变得更为合理的某些时期，适当地减持国有资产，这对中国经济的未来发展无疑是必要的，这实际上也是对未来持续改革的一种宣誓。

第五，较大规模的国家债务是建立一个成熟资本市场的必然要求，也是人民币国际化的必然要求。一个国际货币要有大量的、以国家信用为基础的国家债务，才能吸引大量的国际投资者，而一个健康成熟的资本市场也必须有大量的、以国家信用为担保的国家债务。美国次贷危机乃至金融危机的一个重要原因就是美国国债的规模在克林顿政府后期不断下降。从而引起投资界的恐慌，并引发了人为创造高质量债券的运动包括金融创新，最终引发了后续的一系列问题。

所以，中国政府发行相当数量的债券。从长远来说有非常多好处。

财政支出的方向与原则

根据以上的陈述，财政开支必须坚持三个原则。

一财政开支应该是民生型、福利型而不是生产型的，财政开支不应与民争利，不应带来挤出效应，而应该有带动其他社会开支的效应。

――财政开支的方向应该是消赞型而不是生产型的，消费型的投资是提升国民消费的重要举措，而不是增加过剩生产能力。

――财政开支的方向应该是促进社会和谐，为将来社会的持续发展奠定基础，如节能减排、环境治理、人才培养和科学研究等，而不是生产型的，更不应该是政府自身开支的盲目扩大。当然。适当提高公务员的工资，促进公务员廉政自洁。也是一个重要的发展方向。

公共财政基本特征范文第4篇

（一）“国家财政”与“公共财政”的概念。

从理论上和历史上，任何社会经济形态的国家都存在着财政，财政等同于“国家财政”，也叫“政府财政”，这是“财政一般”。财政因其天然具有公共性，也叫“公共财政”。从这个意义上说，“国家财政”、“政府财政”、“公共财政”是一致的。不过，现在我们所指的“公共财政”是引进西方的。因此，“国家财政”与“公共财政”是两个不同层次的基础理论概念，围绕着这两个概念可以衍生出不同的次生概念。例如，“国家分配论”、“国家财政论”、“国家需要论”、“国家财政模式（类型）”、“国家财政职能”、“国家财政政策”等都与“国家财政”有着千丝万缕的关系。而“公共财政论”、“公共产品论”、“公共需要论”、“公共选择论”、“公共财政模式（类型）”、“公共财政职能”、“公共财政政策”等又与“公共财政”密不可分。财政本质的界定、财政具体论点的争鸣、财政模式（类型）的划分、财政职能的整合以及财政政策的取向等问题，都可以分别涵盖在“国家财政”与“公共财政”的大概念或大关系内。这样看来，正确认识“国家财政”与“公共财政”就变得十分必要和突出。

在西方，“公共财政”（Public Finance）的提法已有近三百年历史。我国学者翻译西方财政论著时，有的译为“公共财政”，有的译为“财政”。近几年来“公共财政”被广泛引用。随着社会主义市场经济的深入发展和财政理论研究的空前活跃，“公共财政”研究进入了一个新时期，形成了一个阵地，发表出版了一批论文论著，正确指出了“国家财政”与“财政模式（类型）”的联系与区别。这无疑促进了我国财政理论与财政改革的深化，是可喜的进步。但同时必须指出，有的人在研究“公共财政”理论时，存在认识上的误区，有的回避、混淆甚至否定“国家财政”。这种对待“国家财政”的观点引起了正常的批评与反批评。于是，质疑答疑的论战层出不穷。“国家财政”与“公共财政”的关系被演变成了严重的对立关系：不是以“公共财政”排斥、否定、最后替代“国家财政”，就是以“国家财政”排斥、否定、最后替代“公共财政”。这两种认识倾向都是片面的，不可取的。长此以往，必将进一步导致理论不明、实践不顺的局面，不利于改革与建设事业的发展。

我国现行财政体制是从传统的计划经济体制下演变而来的“国家财政”。在传统的计划经济体制下，国家是社会资源配置的主体，财政作为以国家为主体的分配职能，必然在社会资源配置中居于主导地位，相应地形成财政的职能范围大而宽，几乎覆盖了生产、投资乃至消费的各个方面。在市场经济体制下，社会资源的主要配置者是市场，而不是国家政府，这样一来，以国家为分配主体的我国财政职能范围就显得过宽，随着我国经济市场化的推进，有些市场自身难以解决的问题，财政又变得无能为力，国家财政职能开始出现严重的“错位”现象，这主要表现在财政支出范围上的“越位”和“缺位”问题。所谓“越位”，即不该由国家财政负责的项目和部门，财政却依然为其提供资金，如企业挖潜改造支出、企业亏损补贴等，这使得财政支出向竞争性生产建设领域延伸过多，远远超出了政府职能的范围。所谓“缺位”，即应该由国家财政保证资金供给的项目和部门，财政却由于种种原因（财力紧张、收支矛盾尖锐等）而无法满足，致使有关社会稳定和促进改革进一步深入的政策措施如社会保障、转移支付等难以付诸实施。还有，财政应当保证的基础教育、基础科学、卫生保健等方面同样也发生了财政资金支出不足现象，这种种迹象都表明，现行的财政体制已不能适应市场经济的发展了，改革势在必行。

公共财政是建立在市场经济条件下的政府财政。可以说，没有市场经济，就没有公共财政；发展市场经济，也必然要求建立公共财政。公共财政理论的最早奠基人是18世纪英国经济学家亚当·斯密，在他著名的经济学著作《国富论》中将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等范围，基本确立了公共财政理论框架。经过两个多世纪的研究和发展，公共财政理论日趋完善。公共财政理论认为，在市场经济条件下，市场机制发挥着资源配置的基础性作用，也就是说凡是市场可以有效配置资源的领域，都应让市场机制去发挥作用。但是，仅靠市场机制来完全配置社会资源是远远不够的，因为市场机制无法有效提供公共物品，这就必须依赖于公共财政加以弥补。

公共财政是国家（或政府）为市场经济提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。公共财政的主要职能是为弥补市场失效，因此它的活动领域被严格限定在市场失效的范围之内；双元财政也称“双元结构财政”，指的是社会主义市场经济条件下由相对独立的公共财政和国有资产财政组成的有机统一体。因此单从二者的概念内涵来看，在我国社会主义市场经济条件下，公共财政是双元（结构）财政的一个重要组成部分，双元财政和公共财政之间并不存在对立或是排斥，而是范围上的一种包含和被包含的关系。双元（结构）财政是我国计划经济体制向市场经济体制转轨的必然产物，是客观存在的事实。几十年“大一统”的财政模式由于无法适应市场经济发展的内在要求，必然需要一种新的财政模式来取而代之，于是公共财政、双元（结构）财政就提到了政府部门的议事日程。随着政府作为政权组织和生产资料所有者双重身份的分开和政府职能的转变，客观上也要求新的财政模式内部逐步区分为二个既相互独立又有内在联系的财政分配行为，即为满足国家行使政权组织职能需要的公共财政分配行为和行使生产资料所有者职能的国有资产财政分配行为。很显然，这种内含两类财政分配行为的财政模式" ，就是双元（结构）财政。双元（结构）财政是与我国转轨时期经济发展相适应的客观财政模式，并且在市场经济体制建立后还要长时期存在。

（二）我国财税体制中的主要问题

1.政府财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政上述表现越突出，矛盾也越尖锐。财政还没有从它“越位”的领域完全退出，“缺位”的领域进入不足。

2.中央和地方的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和城乡差距的调节能力还很有限。过去十年间分税制的几次调整以财力向上集中为主。集中上来的财力是“吃饭钱”，但相当一部分资金用于了建设，使得基层财政发放工资困难，义务教育等基本公共服务的资金缺口很大；由于财政转移支付制度的不健全，能够用于公共服务均等化的资金十分有限，地区间、城乡间的收入及公共服务的差距不仅没能缩小，反而有所扩大。

3.现行税制不规范，不统一，滞后于市场经济的发育和对外开放的新形势，影响了市场配置资源功能的发挥。增值税的实施范围基本上限于商品的生产和流通环节，多数服务行业实行的是营业税。流转税制的双重税种给企业改革和重组造成很大障碍，铁路、石油化工等行业的重大改革都遇到了税制的问题。

4.财政的自动稳定器功能发挥不够。个人所得税通常采用累进税率，具有在经济高涨时自动增税，经济衰退时自动减税，对经济周期“削峰填谷”的功能。在我国目前的税制结构中，流转税所占的比重高达60％左右，而所得税的比重只有20％左右，个人所得税只占10％左右，个人所得税比重过低使税收制度发挥自动调节经济运行的作用受到局限。

我国的社会保障制度与已经确定的“社会统筹和个人账户相结合”的制度目标还有较大距离，财政通过社会保障收支来充分发挥稳定器作用，还缺乏税收收入制度的保证。

二、“国家财政”与“公共财政”讨论带来的启示

（一）观点之一：“国家财政”与“公共财政”本质上应属一致。

按照我们对财政的传统认识，较为一致的看法是财政应是国家财政，国家财政是国家为了满足政府（国家）职能的实现而参与社会产品或国民收入分配的财政；公共财政是指建立在“公共产品理论”和“公共需要理论”基础上，政府应为社会提供公共产品、满足社会公共需要而分配的财政。从两者的解释上看差异是明显的，前者强调了政府职能的实现问题，后者强调了公共需要的满足问题。国家财政的核心是在总结财政发展史的基础上概括出任何财政行为和活动都与国家政府有着密切的关系，国家在分配过程中居于主体地位，属于矛盾的主要方面，其分配的目的也是为了满足国家职能的实现。公共财政则没有特别明确地提出财政与国家间的联系，而是认为财政的存在是由于在市场经济条件下完全竞争的市场机制不能提供公共产品、公共需要，并解决相应的效益外溢（外部效应）问题。侧重说明的是政府的财政在市场经济中应扮演的角色。从两者的认识上来看，这种差异是客观存在的，但我们不能由于这种差异的存在就得出一种结论，认为两者是根本对立的两种财政观，相反地倒是不难从中发现两者在本质上有共同的一面，本质上应属一致。

1.国家财政的提法并没有否定公共需要，而公共财政同样也没有否定财政在分配过程中与国家存在着极为密切的联系。国家财政本身包含了公共需要的内容，而且公共需要的内容作为国家财政中的重要内容应是永恒存在的。再从公共财政来看，公共财政是以为了弥补市场机制不能提供公共产品满足公共需要这一缺陷作为立论依据，并以此来限定或要求政府应有的经济行为。国家财政具有公共财政的属性与公共财政具有国家主体的属性恰好说明，两者并无本质上的矛盾，从性质上来看表现出两者在认识上有一致性的一面，所不同的只是在对同一问题的表述上侧重点和出发点不同罢了。

2.公共财政是国家财政历史阶段的产物和具体化，而不是有别于国家财政的非财政现象。在市场经济条件下，君主统治已被打破，自给自足的自然经济被市场经济取代，国家职能相应发生变化，财政相应地也就发展演变为能够适应市场经济发展需要的公共财政。所以，公共财政是国家财政发展阶段的产物，而不是对国家财政的否定。

3.国家财政是对财政分配整体的描述，公共财政是对国家财政存在依据的进一步说明。从研究方法上看，国家财政对财政分配的描述既是历史的也是现实的，对财政分配活动的研究采取“务实”与“务虚”相给合的办法，力求涵盖财政领域的各个方面，不仅要揭示财政分配活动内在的规律，而且还注重财政分配活动所产生的各种关系的揭示；不仅研究“财政一般”，而且注重研究社会主义制度下特别是计划经济条件下的“财政特殊”。而公共财政是从实用主义出发，以近代市场经济作为研究的基础，运用实证的方法，从分析市场机制运行中存在的缺陷入手，研究其存在的依据。

（二）观点之二：公共财政是市场经济条件下提供公共产品的财政。

财政的本质是以国家为主导的分配关系，但在不同的历史时期，财政所涉及的范围、运行模式有所不同，公共财政就是市场经济条件下的财政运行模式。在市场经济条件下，社会发展的两大动力，一个是市场，一个是政府。市场是主要动力，提供私人产品、市场产品，政府提供市场提供不了的公共产品，这是政府的职能。财政就是为政府履行职能即提供公共产品服务的，这时的财政就是公共财政。

我国为什么要搞公共财政？一是市场经济体制的必然要求。在市场经济体制下，政府与市场是经济发展的两大动力，市场能做的政府就不要插手，市场不能做而又是经济发展所必需的，政府就必须干，而且一定要干好。我们提出要搞公共财政，就是因为以前该干的没干好，不该干的干了不少。公共财政不但是要退出竞争领域，更重要的是不要破坏正常的市场竞争。

（三）观点之三：我国建立公共财政基本框架面临的几个特殊问题。

1.双元财政——我国公共财政基本框架的新模式。我国计划经济体制下存在的是单元财政模式，其基本特征是财政分配主体是作为政治权力行使者、生产资料所有者和生产经营组织者统一体的政府。我国以社会主义公有制为主体的经济结构，决定了市场经济条件下的政府不仅是社会管理者而且是资本所有者，兼有政治性和经济性双重身份。这样，我国的政府和财政除了具有西方政治性政府及公共财政相一致的内容外，还存在着不同性质的经济性政府及其非公共财政的内容。

社会主义市场经济条件下的我国政府既处于市场领域又处于非市场领域，而显著的区别" 是仅处于非市场领域的西方政府。处于非市场领域的是政治性政府，其收支活动构成公共财政，这是我国财政与西方财政的一致之处；处于市场领域的是经济性政府，其收支活动构成了国有资本财政，这是我国财政与西方财政的差异之处。这就使得我国的财政形成了公共财政和国有资本财政并存的双元财政结构。

2.影响和培育市场——我国公共财政的新职责。西方的市场经济是在生产力发展，资本膨胀的推动下自然建立起来的，并经过了二百余年已逐步走向成熟与完善。我国的市场经济是在经历了三十余年的计划体制后，在改革与探索的基础上逐步建立的。从目前来看，市场经济在我国只是雏形，还很不完善，市场配置资源的效率还很低。为实现生产力快速发展，我国市场经济建设决不能再走西方自然发展的老路，这就要求政府（财政）担负起影响和培育市场的角色。财政影响和培育市场，其调控的深度和广度要深些。不仅市场不能干的政府要干，这是公共财政最基本的供应范围；就是市场能干但现在干不好或干得很慢的政府还要介入，比如说产业结构调整。在公共产品的供应范围内不仅要加强物质性公共产品的供应，如公共基础设施建设、社会保障等，还要加强政策、制度、法令的公共产品供应，以健全、完善和稳定市场经济。

3.不发达型财政——我国公共财政区别于西方的又一特色。财政作为上层建筑总是根据并服务于一定的经济基础。与西方相比我国生产力水平还比较低，使得我国公共财政在收支规模和结构上有自己的特点：首先，财政收入总水平还比较低，税收收入以流转税为主，所得税占的比重较低；其次，财政支出的总规模较小，财政只能提供最基本的公共产品，公共财政的服务范围还比较小。这使得我国只能建立公共财政基本框架。对西方公共财政的借鉴仅仅雾里看花是不够的。这需要有模式的引进，更要有理论的消化与吸收，还要充分认识中国国情，注意理论与模式的适应性，才能建立起适合中国特色的公共财政基本框架。

（四）观点之四：二元（结构）财政和公共财政不仅在概念内涵上是有机的统一体，而且在实践中也是相互联系、相互促进的有机统一体。

我们承认二元（结构）财政存在的合理性，并不影响公共财政基本框架的构建步伐。但是中国有中国的特殊国情，我国所要建立的公共财政决不应该与西方发达国家的一样，我们可以学习借鉴他们的有益经验和基本思路，但并不等于要与他们在财政模式上走完全趋同的道路。姑且不论所有制的差别，单单是严重的“二元经济结构”以及3／4左右的农村人口比重，就决定了我国的公共财政无论是从收入筹集，还是支出范围等方面，都难以和西方国家保持一致。所以，对于国情极为特殊的我国来说，应该在立足国情的基础上，通过适当借鉴西方公共财政制度的有益经验来加快我国公共财政基本框架的建立步伐，进而从改革的实践过程中积极寻求真正符合中国市场经济长远发展需要的财政模式。基于此，在我国建立公共财政基本框架的过程中，坚持双元结构的财政模式（以公共财政为主，国有资产财政为辅）应该是现阶段的一个较为稳妥的理性选择。

（五）观点之五：提倡在中国实行“公共财政”者的本意是让财政退出竞争性资源领域，是符合社会主义市场经济要求的，但结合当前实际，有些问题也值得商榷。

1.主张财政退出竞争性投资领域是对的，但不能不考虑我国当前实际，我国经济在相当长的时期内仍处于发展中阶段，面临着艰巨的结构性调整任务，而实行市场经济国家的经验证明，结构性调整不可能靠市场自发来实现，只有发挥财政的资源配置职能才是最佳的途径。

2.所谓竞争性领域也应作具体分析，诸如钢铁、煤炭、化工、铁路、民航以及高新技术等支配国民经济命脉的基础产业部门，既具有垄断性，又具有一定的竞争性，在我们这样一个资本市场不发达的国家，也只能通过发挥财政的配置资源的职能，才能得到加速发展。

3.我国竞争性部门的大中型国有企业，过去和现在都是国家财政收入的主要来源，这些企业的出路是实行股份制改造，面向市场，但这需要一个过程。在当前形势下，尚需要财政投入资本金或实施某些优惠政策给予支持。

（六）观点之六：以财政的“公共性”淡化“阶级性”。

如果说带有鲜明“阶级性”的传统意义上的国家财政收支格局是“取自家之财，办自家之事”——将基本取自于国有制经济单位的钱，主要投向于国有制经济单位，并且，财政税收政策被赋予了阶级斗争工具——通过财政收支安排，达到削弱以至铲除非公有制经济的目的的话，那么，随着市场化改革的进程和公共财政框架的构建，逐步趋向于“公共性”的今天的财政收支，已经呈现出“取众人之财，办众人之事”的格局——将取自于广大社会成员的钱，投向于同广大社会成员切身利益相关的公共物品或服务项目上，并且，财政税收政策已经在相当程度上失掉了阶级斗争工具的意义，而走上了为全体社会成员服务的无差别地、一视同仁地对待每一个企业和每一位居民的道路。

以“公共性”淡化“阶级性”，决不是一件小事情。事实上，它所带来的变化，不仅为我们走进WTO之门铺平了道路，而且，对于中国的经济社会生活来说，无异于一场革命。

三、财政政策的建议与选择

专家们普遍主张用公共财政的提法取代国家财政的提法，其目的说到底就是要使财政能够更好地同发展社会主义市场经济相协调，使财政的定位更符合市场经济的要求，以便更好地指导财政的改革与实践，使其承担起应有的使命。

（一）建议一：从构建我国公共财政的基本目标来看，应该是以“市场失灵”为标准，凡是市场能解决的，财政就应退出；凡是市场不能解决的，财政就应进入。

（二）建议二：随着我国社会主义市场经济的不断完善，促进政府职能进一步转变，必须调整财政支出结构。

要做好此项工作，应从以下几个方面入手：

1.财政分配要退出竞争性生产建设领域。我国目前各级财政都很困难，收支矛盾十分尖锐，财政分配应退出竞争性生产建设领域，以确保公共产品的正常供应。根据专家论证，我国生产支出占财政总支出比重大约在" 10％——15％之间比较合适。这是我国建立公共财政所要考虑的问题。

2.控制行政管理支出的规模。我国的行政管理支出占财政支出的比重逐年上升，至1996年达到13.49％，而美国同一指标仅为3.37％，这是我国行政管理机构不断膨胀、人员不断增长的证明，导致了公共支出结构的不合理，加重了财政的负担。国家机器的规模要适度，不能无休止地膨胀，否则既会加重财政负担，也会阻碍生产力的发展。

3.确保社会事业经费的供应。包括科学、教育、文化、卫生等社会事业，这是市场配置资源所不能解决的，我国财政在这方面一直表现为投资不足。从我国实施“科教兴国”和可持续发展战略考虑，公共教育支出占国民生产总值的比例应尽快达到4％。对科学、教育等方面的投资，属生产性投资，而不能作为非生产性的支出。它有助于提高科学文化水平，提高人口素质，是实现经济发展、民族复兴的有力保证。

4.加强对公益工程与公共工程投资。公益工程如电讯、自来水、电力、煤气以及公共交通等，是自然垄断集中存在的部门和行业。市场对资源难以有效配置，市场自发运行往往导致大量的浪费和破坏，只能由政府干预来纠正。

5.加强政府对自然资源和环境的保护。经济的发展离不开环境，而治理污染、保护环境，往往是企业无力承担又不愿承担的一项系统工程，应由国家政府承担其职责。

6.建立社会保障体系，保证社会保障投资。社会保障支出的不足，制约了市场经济体系的建立。我国政府必须加大社会保障的投入，从而为转变政府职能，为政府机构改革提供后勤保障。

（三）建议三：从目前看，我国公共财政框架已经建立，支出结构已经调整，但任务还很艰巨。

公共财政基本特征范文第5篇

从上述分析看出，社会公共支出是支出比重最大的类别，约占全省财政支出的近40%，经济建设支出、政府服务支出都约占全省财政支出的不到30%，并且从三类支出的比重变化趋势来看，基本和公共财政发展方向趋于一致，说明广东省的财政支出结构正在不断优化，不断向民生服务方向调整。由于财政支出范围广泛，绩效表现特征多样化，既有可用货币衡量的经济效益，也有无法用货币衡量的社会效益，进而导致财政部门难以采用准确的办法来对财政支出进行衡量，而这一工作“盲区”恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。财政支出绩效评价体系就是要把“不可衡量的事”变为可衡量的，确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需要的步骤，在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低成本、最大限度地满足社会经济发展的公共需要。2007～2009年，选取全国与广东省财政支出部分项目进行结构比较。从连续3年的支出比较可以看出，广东省在教育支出、科技支出、医疗卫生支出方面比重均高于全国平均水平，而一般公共服务、社会保障支出、环境保护支出、农林水事务均低于全国平均水平，文化体育支出在2009年首次超过全国平均水平。从比重的相对高低可以看出广东省财政支出的倾向性，广东省在支农、社会保障、公共服务上投入力度相对较弱，而教育、医疗、科技投入力度比全国平均水平要强。

广东省财政支出绩效评价中存在的问题

①公益支出有待于进一步加大。广东省教育、医疗卫生、科技等公益支出比重虽然比全国平均水平高，但仍然偏低，而且总量偏小。世界银行按照各国人均国民收入水平划分国家发展水平。2004年最新划分标准为：人均少于765美元为低收入国家；人均在766～3035美元之间的为中低收入国家；人均在3036～9385美元之间为中高收入国家；人均在9386美元以上为高收入国家。2010年，广东省人均GDP接近7000美元，相当于中等发达国家的水平，但是在财政支出方面，公益性支出占比重离中等发达国家还有很大差距。其中:教育支出占GDP的比重平均为不到4%，与国际5.1%的平均水平还有较大差距。卫生支出占全省财政支出的比重为5.2%，虽然高于全国平均水平(4.5%)，但远低于OECD(经济合作与发展组织)国家20%的平均水平。另外，支农支出比全国平均水平低2个百分点，广大农民难以享受到公共财政带来的好处。

②指标设计有待改进。以教育支出评价指标为例进行分析：

其一，投入资金分析指标里，“财政投入乘数”难以测量，而“创收能力”指标则违背了中国教育机构是公共品提供者的前提。多数学者认为，义务教育是纯公共品，高等教育是准公共品，而以创收能力作为绩效指标，则会促使教育机构忙于吸金，而疏于教学。对于科研成果转化率指标，由于绩效评价是在中短期做出的，而科研成果要转化市场需要，通常需要较长时间，比如生物、医药通常需要5～10年的时间才能推出一种新产品，绩效指标没考虑该方面因素。

其二，财政资金产出效益指标，按照“教师人均、专著数”、“教室人均科研成果”、“科研成果转化率”来评定，这种指标只关注短期利益，施加压力使得教师大批量，但论文质量难以保证，不利于科研水平的提高和学术氛围的培养。另外，“万元财政投入培养学生数”指标没有考虑到学生类别的差异性，自然科学类、社会科学类、艺术类、体育类对应的培养费用有较大差异，单纯从培养投入绝对数来衡量有失公平。

其三，财政资金利用效率指标里，“师生比”这个指标也缺乏科学性。对于冷门专业（比如人类学、考古、档案管理）等专业，由于招生较少，师生比必定比热门专业（经济管理类专业）师生比高，所以该指标没有考虑到学科类别的差异。

其四，发展潜力指标里，“连续三年教育经费投入增长率”指标虽然考虑了对教育投入的重视程度，但是忽略了财政支出的增长以及GDP的增长的影响，没有考虑到连续3年教育经费投入占财政支出的比例是否增长，该指标缺乏时间可比性。另外,“连续3年毕业生就业率”指标没有考虑到研究型院校和职业技术学校的差别。

完善广东财政支出绩效评价的建议

①建立绩效评价法律体系。依法对政府进行绩效评价是公共财政的基本特征。依据主要有：一是公共财政从本质上说是全体人民的财政；二是公共财政是公开透明、接受民主监督的财政；三是公共财政是讲效率的财政。法律是一种严密、完整、客观的制度安排，它本身就是相关经济活动讲求效率的基础。推行政府绩效评价制度将涉及部门利益调整，如果没有法律依据，就难以得到有效的约束和规范。在这方面，广东省主要做了以下工作：一是研究制定了《关于进一步加强财政支出管理的意见》，这是开展绩效评价工作的纲领性文件，对财政资金的项目申报、预算审核、过程监督和使用绩效结果评价提出了要求。二是研究制定了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，这是广东省绩效评价的指导性文件。三是研究制订了绩效评价内部协调工作制度、中介机构参与绩效评价工作管理办法。（试行）、自评报告复核程序、自评结果审核标准等一系列绩效评价相关工作规范，设计了绩效评价工作流程图、自评报告基础表格和绩效评价分析报告书等范本。四是建立专家评审制度和审核意见反馈制度。五是及时收集整理财政部、外省市以及广东省各地市、各部门单位的绩效评价指标，对《广东省财政支出绩效评价指标体系》进行了补充完善，为绩效评价工作的全面实施打下良好基础。此外，积极推进广东省绩效评价立法工作，2005年正式向省法制办提出了将《广东省财政资金使用绩效评价办法》作为2007～2010年立法计划项目的建议。

②正确地确定支出评价对象。评价对象主要包括项目评价、单位评价、部门评价、综合评价四个层次。由于制度的不完善，广东省还停留在项目的评价上，对部门和单位评价刚刚起步。绩效评价是个循序渐进的过程，它涉及多方面因素的制约，不可能改革一步到位，所以应先从项目评价开始，待经验成熟、制度完善、管理水平上升后，再进行单位、部门、综合评价。