政策性金融的特征
前言：想要写出一篇令人眼前一亮的文章吗？我们特意为您整理了5篇政策性金融的特征范文，相信会为您的写作带来帮助，发现更多的写作思路和灵感。
政策性金融的特征范文第1篇
文章编号：1003－4625(2008)02－0011－05 中图分类号：F830.31 文献标识码：A
一、政策性金融学的提出
政策性金融(Poliey-oriented Finance，POF)与商业性金融是现代金融体系中相互对称、平行、并列和互补的两大基本金融中介。目前，中国的政策性金融已处于改革与发展的关键时刻和历史转折点，无论是从理论上还是在实践中，都有许多基本而重大的问题亟待拨乱反正、整顿梳理。而创建政策性金融学科，重新认识、界定和全面深入地研究科学的政策性金融理论，并据此确立政策性银行的职能定位和深化政策性银行改革，重构或再构造中国的政策性金融体制，从而按科学发展观实现政策性金融可持续发展，已经势在必行。
古今中外，政策性金融的实践活动一直持续和延伸着。政策性金融与商业性金融的共生共存，不仅是一个自然历史规律，也是一个必然的经济金融规律，有着一般的经济金融理论基础和现实意义，具有深刻的基本经济学和金融学含义。金融史专家孔祥毅教授认为(2003)，一部金融史就是商品经济发展且受市场规律支配的历史，也是政府干预的历史。政策性金融作为政府适度介入和干预的一种有效手段，在金融发展的历史长河中十分悠久。据史料记载(宋则行、樊亢，1993)，国外最早出现的政策性银行，可能是1462年在意大利帕鲁奇亚市开业的第一家由政府低利向穷人贷款的“公立银行”(monti dipieta)。但真正开始引人注目是在20世纪40-60年代，即二战后政策性金融机构在世界范围内蓬勃兴起，被称为政策性金融发展的“黄金时期”。1997年的亚洲金融危机发生以后，政策性金融的作用再度为人们所认识和重视。不仅遭受危机的国家政府再次要求政策性银行发挥重要作用，重整本国经济，而且在国际上，世界银行和亚洲开发银行等国际政策性金融机构也在发挥作用，援助和拯救发生金融危机的国家。与此同时，一些处在经济转轨时期的国家纷纷要求组建政策性金融机构，他们相信，无论是在工业化时期还是在经济转轨时期，政策性金融都与经济发展直接相连。目前，世界各国、尤其是每一个发展中国家，几乎都建立了不同类型的政策性银行或非银行政策性金融机构，有的国家，如日本、美国、法国、印度、巴西等，甚至设有若干家不同类型的政策性金融机构。
在我国，早在先秦时期，就出现了办理政府信用业务、也就是办理政策性金融业务的机构“泉府”，经营政策性“赊贷”业务。泉府也可以说是我国政策性金融最早的组织形式。此后的一两千年来，中国的政策性金融一直以各种形式、在不同的历史时期存在着而从未间断过。传统计划经济体制下的政策性金融，则是一种不规范的“超政策性银行业务”(白钦先，1999)。1994年，随着三大政策性银行的组建，政策性金融业务逐步从各类金融机构或政府部门中分离分立出来，中国的政策性金融进入了机构专营的新的历史发展时期。13年来，尽管目前我国政策性金融发展的还不是很充分，但我国的政策性银行在贯彻落实政府的产业政策、区域政策、“三农”政策、对外政治经济政策等方面，为国家的经济改革和发展做出了有目共睹的业绩。然而，近年来，由于一些人和机构出于自己的局部利益需要，刻意或故意曲解科学的政策性金融理论，误导了有关决策部门，不仅造成政策层面的混乱，而且导致政策性金融的结构性失衡。主要表现在立法失衡(政策性金融立法严重滞后)、监督失衡(政策性金融机构监督及绩效评价体系缺失)、区域失衡(欠发达地区政策性金融缺位)、产业失衡(农业政策性金融功能错位)、机构失衡(在住房、存款保险等领域有待建立必要的政策性金融机构)，以及政策性银行的业务行为缺位和越位并存等，影响了政策性金融的可持续发展，也使得决策层不得不做出深化政策性银行改革的政策主张。另外，有的政策性银行，做的主要是政策性金融业务，中央及国家金融监管部门也早已明确其为政策性银行，但在理论上却不明确承认自己是政策性金融机构(曾康霖，2004)。所以，建立健全政策性金融学科理论体系，深入系统地研究政策性金融科学理论，以更好地规范和指导我国政策性金融的实践活动，则具有迫切的现实针对性。
在政策性金融理论研究方面，国内外许多专家学者从多种视角进行了一些探索。其中，作为政策性金融学科及理论研究的开创者和中国政策性金融机构首倡者的白钦先教授做出了突出的贡献。自20世纪80年代初以来，白钦先(1999)在诸多相关系列性研究成果中，比较系统地研究了政策性金融的内涵、六大特有功能和理论依据，将政策性金融提到基本经济学金融学基础理论的高度，揭示了其深刻的经济学和金融学含义，并明确提出了在金融体系中，政策性金融与商业性金融是相互对称、平行和并列的两大金融族类。曾康霖(2004)认为，按科学发展观审视我国金融事业的发展，需要多元化的金融制度安排。现阶段我国金融制度需要四类金融，即商业性金融、政策性金融、互金融和扶贫性金融。郭刚(2002)从财政学与金融学相结合的视角并以准公共产品为重要切入口，探讨了政策性金融若干基础性的理论问题。谭庆华(2005)基于金融功能观，分析了政策性金融功能的实现机制。国家开发银行提出的开发性金融理论(2004)，虽然没有明确而全面地界分开发性金融的概念，但也是对政策性金融理论的深化和发展。在国外，一般认为政策性金融是弥补市场经济缺陷的需要而必然产生和发展的(Gary ClydeHuPnauer&Rita M.Rodriguez，2001)。W.G.谢波德(W.G.Shephard,1975)从产业组织论的角度分析了在金融业寡占的情况下，设立政策性银行可以提高金融业的整体效率。在当今世界各国政策性金融改革发展的浪潮中，许多知名的政策性金融机构仍然一如既往地声称并坚持其政策性金融的本质属性(KDB，2004)。目前，日本政府也要求改组后的新的政策性金融机构，必须树立鲜明的政策性金融的旗帜，充分发挥其先导性作用(张舒英，2007)。
国内外对政策性金融概念也有不同的表述，对政策性金融也有多种称谓，如国家金融、政府金融、制度金融、特殊金融、财政投融资等(白钦先，1999)。这种多称谓、不确定性和不规范性表明，各国对这一领域尚缺乏系统的全面的研究。笔者认为，政策性金融质的规定性，应该是指在一国政府的支持
和鼓励下，以金融资源配置的社会合理性为目标，以政府政策性扶植的强位弱势产业、强位弱势地区、强位弱势领域、强位弱势群体为金融支持对象，以优惠的存贷款利率或信贷、保险(担保)的优先可得性及有偿性为条件，在专门法律的保障和规范下而进行的一种特殊性资金融通行为。这里，所谓的“强位”，是指关乎国计民生而需政策性金融扶植的产业、地区、领域和群体，在世界各国或地区经济和社会发展中具有特殊战略性的重要地位；所谓“弱势”，是指这些政策性融资对象由于自身的和历史的种种原因，造成其在市场经济条件下、在激烈的市场竞争中始终处于劣势和特别弱势的状态。所以，对强位弱势的产业、地区、领域和群体的金融支持，既符合并执行了政府的产业政策、区域发展政策、外经外贸政策和社会发展政策等宏观调控政策，也是政策性金融的“政策性”的集中体现和主要标志。作为一种制度，政策性金融业务的经营主体有多种方式，既可以由专门组建的政策性金融机构独立经营，也可以通过公开招标，委托其他金融机构兼营。国内外的相关实践证明，采取政策性金融机构专营政策性业务，效果会更好(王伟，2006)。
总之，目前学术界对科学的政策性金融理论研究，缺乏整体性、全面性、系统性、深入性的探究，也没有从一个学科发展的理论高度，系统地构筑政策性金融理论体系和学科架构。理论要联系实际，但理论更要超前于实践，未雨绸缪，以体现理论对实践的引导性、指导性作用，避免在改革发展中出现头痛医头、脚痛医脚及亡羊补牢等方法论上的失误。因此，在我国建立和完善有中国特色的政策性金融理论体系，促进政策性金融学科建设和发展，已经迫在眉睫、刻不容缓。
二、政策性金融学的研究对象及任务
根据以金融资源论为基础的金融可持续发展理论(白钦先，1998)，作为政策性金融学研究对象的政策性金融资源，包含着基础性核心金融资源、实体性中间金融资源和整体功能性高层金融资源三个层次的内容。
第一，从基础性核心政策性金融资源来看，政策性金融学研究政策性货币资本或资金量的高效筹集、融通和合理分配、利用。融资的高效性，体现于资金来源的充足性、优惠性、可得性和稳定性，这是政策性金融机构赖以发挥其功能作用的前提和基础。微观层次或基础层次上政策性金融资源的合理配置，集中体现于对需要政府政策性扶植的强位弱势产业、弱势地区、弱势领域和弱势群体，按照信用原则和特殊的金融规则提供贷款、保险、担保和投融资服务。
第二，从实体性中间政策性金融资源来看，政策性金融学研究政策性金融组织体系和金融工具体系两大类，大体上与戈德史密斯(1969)所称的金融结构相一致。作为政策性金融制度形式的政策性金融机构，是政策性金融资源配置的宏观主体，实现的是资源配置的宏观社会合理性目标。所谓政策性金融机构，是指由一国政府或政府机构发起、出资创立、参股、保证或扶植的，不以利润最大化为其经营目标(但并非不盈利)，以国家信用为基础，按照特殊的金融规则(如非主动竞争性盈利规则等)运作，专门为贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，在法律限定的业务领域内直接或间接地从事某种特殊政策性投融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节管理工具的金融中介机构。
发挥政策性金融对经济发展的积极推动作用，要求实体性中间政策性金融资源保持一个合理的结构。这体现于对商业性金融资源没有或很少涉足配置的落后地区和领域，应及时建立健全政策性金融机构。李扬(2006)在“政策性银行改革与转型国际研讨会”上指出，目前中国最该有政策性金融机构的地方却没有政策性金融机构，比如住房领域，就应当有政策性金融机构。同时，政策性金融机构也要在金融工具和金融产品创新方面突出特色，引领金融创新的浪潮。在这方面，如出自法国进出口政策性金融机构的“混合贷款”和“网上信用评级”业务，就是在商业性金融领域绝无仅有的金融创新。我国的政策性银行也是国内率先引进现金流量表的，体现出政策性金融应该具有的超前诱导性特有功能。
第三，整体功能性高层政策性金融资源，是政策性货币资金运动与金融体系、政策性金融体系各组成部分之间相互作用、相互影响的结果。如果说上述两个层面的政策性金融资源是政策性金融资源的“硬件”，那么政策性金融整体则为政策性金融资源的“软件”。政策性金融功能的优化和健全越来越成为经济发展和金融发展的重要方面。政策性金融主要是针对商业性金融功能作用的不足和缺陷而发挥自身特有的功能，特别是对商业性金融的首倡诱导与虹吸扩张。通过功能互补来提高金融的总体功能效应，强化整体功能性高层金融资源合理开发和利用的效能。当前，我国应该尽快建立健全独立的政策性金融法律法规体系，因为良好的金融法律生态环境是维系政策性金融与商业性金融二者协调有序运作的基石和可靠保障。
政策性金融学的研究对象与政策性金融学的任务有着密切的关系。政策性金融学的对象制约着政策性金融学的任务，政策性金融学的任务实现着政策性金融学对象的要求。政策性金融学的任务，就是揭示政策性金融这一宏观现象的产生、发展及运动的规律。具体地说，政策性金融学任务的内容主要包括：(1)揭示政策性金融质的规定性，划清政策性金融与商业性金融的界限，阐明政策性金融与其相近学科的关系。(2)揭示政策性金融的产牛、确立和发展的客观条件和理论根基，阐明政策性金融活动的基本原理，明确政策性金融活动的基本规则。(3)阐明政策性金融资源配置的结构规律和内在矛盾，为正确处理政策性金融业内部关系提供理论指导。(4)阐明政策性金融与政府及国民经济中相关部门之间的关系，明确政策性金融在国民经济中的特殊地位和作用。(5)揭示政策性金融资源配置的一般规律在其业务经营中的体现，为制定和调整金融产业政策，促进政策性金融的可持续发展提供理论依据。
三、政策性金融学的研究内容：POF-SFE框架
下面，借鉴金融效率研究的SFE方法(沈军，2006；白钦先等，2007)，把政策性金融学的研究内容整合在政策性金融结构(Policy-oriented FinanceStructure)、政策性金融功能(Policy-oriented FinanceFunction)与政策性金融效率(Policy-oriented Fi，nance Efficiency)(简称POF-SFE框架)的系统视角内进行一般分析。
(一)政策性金融功能是政策性金融学研究的基轴
政策性金融功能是联结政策性金融与经济发展和金融发展的关节点，也是联结政策性金融结构与政策性金融效率的桥梁。任何金融体系的主要功能，都是为了在一个不确定的环境中，帮助不同的地区
或国家在不同的时间配置和使用经济资源。金融机构的形式、监管机构的形式都应该基于功能观点进行重新整合。(D.B.Crane,R.Merton,Z.Bodie,etc.,1995)基于功能观视角分析金融中介，不仅是金融分析范式的重大转换，也是研究政策性金融的理论根基。金融功能不仅包括一般金融功能和商业性金融功能，而且也包括政策性金融的特有功能。不同类别的金融功能既相互对立、又有机统一于金融总体功能之中而相得益彰，而金融总体功能的优化和健全也越来越成为经济发展的重要方面。否则，对金融功能的研究将会是不全面、不完整的，对金融理论的认识也将是片面的，对金融实践也是有害无益的。所以，我们应该首先从理论上重视对政策性金融特有功能或个的研究。只有首先深入系统地研究政策性金融的基本功能、核心功能和衍生功能，也才能更好地认识政策性金融，从而进一步探究政策性金融功能的实现机制和政策路径。当然，与功能有正相关与负相关一样，政策性金融功能也有正功能(显功能)与负功能(隐功能、反功能)之分。其正功能体现在适度的、优化的政策性金融结构，从而可以促进金融发展和经济发展；负功能则会延滞金融发展，进而延滞经济发展。
(二)政策性金融结构是政策性金融学研究的主体
政策性金融结构是政策性金融体系功能的主要体现，不同国家和地区政策性金融体系的区别也主要是表现在其政策性金融结构之间的差异方面。政策性金融结构作为衡量各国和一国不同地区政策性金融发展最直观的外在表现形式，自然也就成为政策性金融学研究的主体。自从美国著名的金融学家戈德史密斯最早提出“金融结构”这一概念以来，国内外经济金融学者对金融结构理论进行了广泛的考察和分析，也提出了不同的金融结构观。在此基础上，本文所指的政策性金融结构，是政策性金融相关要素的组成、相互关系及其量的比例。政策性金融相关要素具有高度的多样性、复杂性与层次性。例如，国内政策性金融与国际政策性金融、地方政策性金融与国家政策性金融、商业性金融与政策性金融、政策性银行金融与非政策性银行金融、政策性金融机构与政策性金融工具、政策性金融机构与金融市场、政策性金融资产与政策性金融负债、政策性金融负债中政府融资与市场融资、政策性金融与经济发展、政策性金融功能与金融发展、政策性金融理论发展与政策性金融发展……都是政策性金融的相关要素。它们之间可以有太多的排列与组合，都可以形成一种这样或那样的关系；许多可计量的政策性金融要素，还可以在此基础上形成量的比例或比率(如政策性金融相关率PFIR等)，从而形成一种政策性金融结构。
(三)政策性金融效率是政策性金融学研究的归宿
金融效率是一个全球性论题，也是金融基础理论中亟待深入探讨的重大课题。政策性金融效率问题也应该成为政策性金融理论研究的出发点和落脚点。既然政策性金融是一种资源、一种稀缺而特殊的国家战略资源或政府资源，那么政策性金融效率即为政策性金融资源配置效率。政策性金融效率是政策性金融正功能的直观体现，能够比较好地兼顾公平与效率原则的有机统一。因为，一方面，政策性金融支持的是强位弱势产业、弱势地区、弱势领域和弱势群体，体现了社会的公平合理性要求。这也可以说是政策性金融资源配置的宏观效率。另一方面，政策性金融活动严格遵循信用的有偿性原则和特殊的金融规则，体现了一种金融资源有效配置的效率性目标。这也可以说是政策性金融资源配置的微观效率。所以，政策性金融效率包含了宏观与微观两个层面的效率。同时，政策性金融效率也是政策性金融质性发展与量性增长的有机统一。这种质性发展实际上是指在“六大协调均衡”基础上的政策性金融可持续发展(白钦先、王伟，2004)，而政策性金融的可持续发展与科学发展观也具有内在的统一性；量性增长则体现了以虹吸诱导为导向的政策性金融与商业性金融协调发展的量的比例关系。
四、政策性金融学的学科体系结构
政策性金融学的学科理论体系，可以从不同的视角进行分析和创建。这里，从基础理论、机构运作和国际借鉴三个层面来进行构建。如图所示。
第一部分为基础理论篇，分别论述政策性金融质的规定性，政策性金融外延与政策性保险，政策性金融与商业性金融的区别与联系，政策性金融与开发性金融的理论辨析，政策性金融机构含义及特征；政策性金融历史演进探源，制度变迁理论与政策性金融演进的自然历史规律，国内外政策性金融的产生与发展，中国政策性金融制度的永恒性与现实性；政策性金融的理论根基，包括市场失灵理论、资源配置理论、公共产品理论、不完全竞争市场理论、政府与市场关系理论，以及政策性金融的基本经济学和金融学含义；金融功能观与金融范式理论，基于市场原则的政策性金融功能观，政策性金融的主导性核心功能，政策性金融功能的实现机制；产权理论与政策性金融治理模式，政策性金融立法特征及内容，政策性金融监督机制与权力结构，中国政策性金融立法的实证分析，中国政策性金融治理结构的完善；政策性金融机构外部关系，包括政策性金融机构与政府及其相关部门的关系、与其他金融机构的关系、与其客户的关系，以及政策性金融机构相互之间的关系。
政策性金融的特征范文第2篇
［关键词］政策性银行 转型 政策
政策性银行如何发展，完全依靠一国经济发展阶段的特征和国家发展战略的要求，看是否存在市场失灵领域和弱势群体，而不能武断地认为“完全商业化”就是最好的选择和最终的发展方向。政策性金融的发展路径从原理上应该是根据国家经济发展的阶段特征，在市场不足或失灵以及存在弱势群体的领域，不断地动态调整其业务范围，发挥政策性金融的特有功能，为商业性金融的进入创造基础和条件。本文认为应主要从以下几点进行努力和实践：
一、对政策性银行进行准确定位
政策性银行作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，是进行市场化运作但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构国家信用支持、市场化运作、非盈利性应是新时期政策性银行的三个显著特征。其一，政策性银行需要国家信用支持。这是因为政策性银行是为国家发展战略服务的，利用国家信用可在国际市场以相当低的成本赢得资金，有利于其政策性业务发展;其二，实行市场化运作，可以避免政策性银行过度依赖财政而导致经营效率低下，并运用市场化方式弥补体制性缺损和政策业务的市场风险，从而增强其应对集中、大额、长期风险的能力，这也是新型政策性银行与传统政策性银行的最大区别;其三，政策性银行经营目标不是盈利最大化，而是为国家发展战略服务，实现国家利益最大化。
我国的三大政策性银行虽同为政策性金融机构，但实际的作用和承担的任务、面对的对象各不相同，不能搞一刀切的转型，要按照“一行一策”的原则因“行”制宜地改革。根据我国当前经济发展状况和发展战略，调整现有政策性银行的业务范围。对于国家开发银行，可以考虑建立综合型金融服务体系，在现有业务基础上，开拓新的开发性金融领域，如中小企业贷款、住房贷款、助学贷款、支持农村基础设施建设等，并在中部崛起、西部开发、东北老工业基地振兴等区域经济发展领域发挥重要作用。对于中国进出口银行，应继续保持和强化政策性。拓展其在进口和海外工程承包、对外投资等方面的服务领域。对于中国农业发展银行，应当加强其政策性，而不是加强其商业性。现阶段我国农村和农业资金极其短缺，中央提出，从“十一五”规划期起，建设社会主义新农村，实行工业反哺农业。所以应围绕社会主义新农村建设，强化其对“三农”的扶持、开发力度，扩展其业务范围，使其成为“农业生产全过程的服务银行”。
二、尽快出台政策性银行法规
因为政策性银行与商业银行在经营目标、业务范围等方面均存在很大区别，大部分国家均为政策性银行单独立法。我国目前只有国务院(1994)22号文作为政策性银行的依据，具体内容己不适应发展要求，应尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。鉴于政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致，不宜由同一部法律来规范，立法应针对各行不同特点分别进行，单独制订。通过立法，可以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用，以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。调整业务范围、通过制度来分离政策性金融业务和商业性金融业务，加强机构自身建设。如果现在出台法律暂时有一定困难，可先由国务院出台一个条例，待条件成熟后再正式立法。立法不仅要体现当前的基本国策，而且要反映未来一段时期经济社会发展的目标要求和体制政策的演变趋势，处理好法律的稳定性和客观实际发展不断变化的关系，在改革开放中不断规范、充实和完善。
三、健全公司治理机制
金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、.形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制:
一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。
二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励—约束机制。
四、完善对政策性银行转型的政策支持
政策性银行所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性银行得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性银行不仅享有国家的信用，而且还享有政府系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性银行持续的政策支持，是加快我国政策性银行发展转型的一项重要内容。
1.建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，国家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陆续注资一样，也应对政策性银行注入资本金，给予与商业银行同等的待遇。经国务院批准，资本补充渠道包括:中央财政增资、汇金公司外汇注资、税收返还、地力政府或其他机构参股、社会发债等，中央控股51%以上。出资方式包括:一是由财政部和中央汇金公司出资，可采用直拨和外汇储备注资。二是地方政府或其他机构参股开发银行的资本，可参照德国复兴信贷银行模式，分为实缴资本和待缴资本。三是开发银行的资本公积金、盈余公积金、未分配利润经财政部批准可以转增实收资本。四是准许发行混合资本债券或高级次级债补充附属资本。这样可以形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。
2.在将政策性银行的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性银行持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。
3.完善政策性银行的风险补偿机制，实现政策性银行风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性银行正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性银行的持续经营。或是制订必要的税收减免或返还政策，对政策性银行贯彻国家政策目标进行必要补偿。
4.确定适当的呆账准备率。针对政策性金融盈利能力较弱的特点，在综合考虑亏损弥补和风险补偿的基础上，确定政策性银行适当的呆账准备率，有效防范政策性银行的风险，促进政策性银行的长远可持续发展。
五、确立财政部对政策性银行监督管理责任
在我国政策性金融的监督管理体制中，必须明确财政部的主导作用。调整我国政策性银行的监管体制，以财政部监管为主，由财政部根据国家发展战略和年度经济计划，统一匡算政策性银行的资本金来源和融资规模，并制定适合政策性银行经营管理的专门监管考核办法和指标体系。同时，可以考虑由国务院相关部门的代表组成政策性银行业务指导委员会，负责审查批准各政策性银行的年度业务计划(但不干预政策性银行的具体经营管理)，这样既可以保证政策性银行的经营性质，又不妨碍其自主经营。建立以财政部监管为主的政策性银行监管体制，不仅有利于对政策性银行开展和完成特定政策性业务活动的考核，而且有利于政策银行保持低成本和合理的负债结构，同时，在财政的实质担保和有力监管前提下，可以避免政策性银行风险的累积和减轻对金融安全的冲击。
参考文献：
[1]海伦:《央行力促政策性银行转型》.《财富时报》，
[2]张涛:《政策性银行要向综合性开发金融机构转型》.《金融时报》
[3]刘永刚:《政策性银行转型方向已定:综合性开发金融机构》.《中国经济周刊》
[4]朱妮 高丽丽:《聚焦政策性银行转型》.《金融科技》
政策性金融的特征范文第3篇
不同国家的政策性金融各具形式,而且一些国家的政策性金融经过了长期的实践,并日益普遍发展壮大,在实现政府的特定政策目标方面起着不可替代的重要作用。借鉴他们成功的政策性金融制度和活动经验,对于构建中国欠发达地区的政策性金融体系非常具有现实意义。美国、日本、印度、巴西、法国等各个国家的农村政策性金融机构有效地支持了农业和农村经济的发展,尽管各具形式,但总的看来有以下一些特点:
1形式多样,目的明确
各国政策性金融机构的形式多样,如:美国有对农产品进行价格支持和对农业生产给予补贴的农民家计局,有对农村非盈利的电业合作组织和农场等发放贷款点农村电气化管理局,有对农产品进行价格支持或对农业生产给予补贴点商品信贷公司,还有为融资困难的小企业提供信贷援助的小企业管理局等等。日本农业中的政府金融机构是农林渔业金融公库,向森林渔业的公共事业提供低息长期贷款和各种农业贷款。印度的政策性金融机构有三类:国家农业和农村开发银行、地区农业银行、农业中间信贷和开发公司,每一类机构的目的和任务非常明确,法国的农业非常发达,法国农业信贷银行系统在农业发展过程中贡献最大,它是由总行、地区和基层三级机构组成的。尽管各国政策性金融机构的名称不同,但是,他们的服务范围非常明确,在执行政府的政策上富有效率。
2农业政策性金融机构的资金来源多样化
主要有政府资金,政府担保债券、向央行和其他金融机构借款、吸收存款等方式。如:美国的农业合作信贷机构均在很长一段时期都由联邦政府出资,是一种政府出资的形式,然而,美国的农业合作信贷机构的筹资方式是发行统一政府担保债券。由于有政府信用作为支撑,所以很受欢迎,筹资能力较强,这种做法可以适应中长期的资金需求。法国农业信贷银行则是以吸收活期、定期、储蓄存款的形式补充资金。日本的农林渔业金融公库开始是国家通过一般会计和特别会计投入财政资金组建的,后来的主要资金来源是邮政储蓄资金和邮政简易保险。还有一些发展中国家一般都由中央银行直接发放或充当农村政策性金融机构的“最后贷款人”,向中央银行或其他金融机构借入资金。如泰国就采用了这一做法。
3农业政策性金融的法律制度健全
各个国家大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障,目前,美国和日本等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系,对农业政策性金融的监管严密规范,如美国的《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》,日本的《农林渔业金融公库法》等,都是关于农业政策性金融机构的专门法律,除此之外,还有农业信贷法,农业信用保证、保险法等关于农业信贷、信用保险的专门法律。同时,在政策上提供许多优惠,如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度,鼓励和保护农村政策性金融机构,来促进农业政策性金融支农作用的发挥。
4政策性金融机构层次明晰,支农范围宽泛
各个国家的政策性金融机构各自有具体的支农范围,而且,支农的领域很广,和农业有关的融资都可以找到对应政策性金融机构。这些支农领域涉及到生产领域贷款,如美国农业电气化管理局的农用电力改造贷款,日本农林渔业金融公库的农业综合设施贷款等,流通领域贷款,如美国商品信贷公司,不仅发放粮食收购贷款,国家储备贷款、农场主自主储备贷款,还提供出口信贷,加工领域贷款,如法国农业信贷银行、印度国家农业和农村开发银行等都有农产品加工贷款,扶贫贷款,如印度农业和农村开发银行对小农、无地农民和边际农民等贫困人口的扶持贷款;农业担保和保险业务,如美国农民家计局对其他金融机构发放贷款进行担保。
5各国注重建立支农政策性金融中的农业保险制度
农业保险制度是化解转移农业风险的一个重要手段。如美国的农业保险非常发达,美国在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》,其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和的四个阶段。法国是的农业保险体系基本上由私有保险公司组成,政府只是提供必要的政策支持。
二、政策性金融是指为了满足政府特殊的政策性取向,在一国政府支持下,为贯彻和配合国家特定社会经济发展政策,以国家信用为基础,严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象,运用各种特殊的融资手段,以优惠性利率进行的一种特殊性资金融通行为,农业政策性金融显然属于政策性金融的范畴,基于此,农业政策性金融,就是在国家和政府支持下,以国家信用为基础,运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率,严格按照国家政策的界定,以支持农业发展为主要职责,直接或间接地体现国家对农业支持和扶持政策的一种特殊的资金融通行为。
从上述界定内容看,农业政策性金融有三个特征:政策性,主要是政府为了实现特定的政策目标而实施的手段,金融性,是一种在一定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为,优惠性,即其在利率、贷款期限、担保条件等方面比商业银行贷款更加优惠。这三个本质特征充分显示了政策性金融同财政和商业金融的区别。
农业是高风险、收益率较低的弱势产业。由于资本的逐利性,不仅城市的、发达地区的资金不往农村流,农村的资金还会往外流,这样关系人类生存的农业问题却得不到资金的支持,当市场这只看不见的手不能发挥作用的时候,就需要政府的手来弥补这个作用。因此政策性金融的产生、存在与发展是有深刻的经济金融与社会根源,它是市场缺陷与政府干预、资源配置主体和资源配置目标错位与失衡的必然结果。农业政策性金融的这三个特点恰恰体现了政府的作用所在,尤其对于经济欠发达地区农业的发展来说,政策性金融的作用是非常重要的。
三、中国欠发达地区农村政策性金融的定位
1完善农村政策性金融的立法工作
可以借鉴国外立法的经验,规范政策性金融机构的经营行为,使其行为有法可依,摆脱外部干预,维护自身的合法权益,保障资产的安全。同时,要加强对农业政策性金融的监管,发挥和完善中国银监会的监管作用。
2拓宽农业政策性金融的资金来源
农发行的资金来源除了财政拨款的资本金以外主要就是人民银行的金融债券,目前中国农业政策性金融面临着资金来源和使用规模不一致的问题,这主要是因为随着农村经济的发展,对资金需求的规模在逐渐扩大,然而农业政策性金融的资金来源已经不能够满足这种需要。欠发达地区支农的金融支持需要充足的资金来源,因此,扩大农业政策性金融的融资渠道是关键,日本做法值得借鉴,日本的政策性金融机构不直接吸收存款,而是间接的利用率邮政储蓄的资金作为农业政策性金融机构的重要资金来源。我们可以参照这一方法,中国的邮政储蓄在农村吸收了大量存款,其中的大部分都存入了央行,造成央行负担很重。在2006年底挂牌成立邮政银行后才开始有了贷款业务,因此,借鉴日本的经验,把邮政储蓄在农村中吸收的大量存款当作农业政策性金融机构的资金来源,解决农业政策性金融机构的资金来源问题。还可以,利用政府担保从国际金融组织和外国政府获得低息低资金成本的优惠贷款等等。
3拓展农发行的业务范围
2004年农发行转型以来,形成了以粮棉油收购贷款业务为主体,以农副产品生产加工贷款为一翼,以支持农业和农村发展的中长期贷款的一体两翼的支农新格局,有选择性的支持农业产业化经营和农村基础设施建设。但是,农发行的支农格局与欠发达地区的支农需求的不相匹配的,欠发达地区的农村很少有农产品的加工产业和农业产业化的经营项目,而往往是单个农户分散,小额和急需的资金的需求。这种资金的需求是商业银行所不愿支持的,必须要有政策性的金融来承担。
4发挥农信社的作用
农信社在农村覆盖面广,与三农接触最多,这些都具备了服务三农的基础,因此,通过对农村信用社的改革,将农村信用社建成产权关系明晰、可持续发展的支农型社区金融机构是可行的。农村社业务可以分为两部分,一部分走商业银行的道路,另外一部分是支农服务,规定支农的比例和最低的底线,针对社区农民的需求来确定金融产品,以微利为前提,办理扶贫、开发贷款业务、农副产品的种植、收购、加工贷款等各项业务。关键是要贴近农民,了解需求,提供快捷的金融服务。
5建立有效的合作金融和合作信用担保体系
对欠发达地区农村分散而且经济实力弱小的农民来说,通过合作金融的形式融资是一种必然选择,正是由于农民、农户没有自己的合作金融组织为其服务,就造成了大量县城金融市场的真空,也就产生了大量的民间借贷、地下钱庄等灰、黑色金融。实践证明互助合作性质的农业信贷机构是一种具有效率的组织,如法国的农业信贷银行是一种“上官下民”的所有制模式,它的中央机构国家农业信贷银行是公有性质的,由政府所有,而省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质,由个人及成员入股组成,按合作制原则经营,为农民提供了大量的与农业生产有关的普通和优惠贷款。这种将政策性金融机构与互助合作性质金融机构有机地结合起来的支农形式可以为我们所借鉴。在政府的主导下,积极支持农民自主参与的各种形式的资金互助,自担风险、自己出资、自我管理的合作金融组织,以改善农村金融的服务供给,同时,主导的政府部门可以给予必要的指导和监督。
6完善与支农金融相配套的农业保险和农业担保机制
中国自1982年开办农业保险,由于种种原因,农业保险自1992年开始逐渐萎缩,2004年中国农业保险业务不仅保费收入减少,农业保险的险种也在不断减少,已由最多时的60多个项目下降到目前的不足30个。2004年保监会启动了农业保险,有了安信、安华和阳光三家不同经营模式的专业性农业保险公司,开展保险公司与政府联办,为政府代办,以及直营等多种形式。如何在试点基础上逐步完善支农金融相配套的农业保险和农业担保机制有待进一步的研究。
政策性金融的特征范文第4篇
(一)日本政策性金融监督制度
日本政策性金融与商业性金融高度平行并列与对称，把政策性金融与商业性金融二者严格划分开来(机构分离、业务分离、管理分离、法律分离)，并自成体系。各种政策性金融机构分别单独立法予以监督、保障与制约，并多次修改和完善。如，《日本政策投资银行法》、《日本国际协力银行法》、《农林渔业金融公库法》、《日本中小企业金融公库法》等。虽然日本的政策性金融机构在国内被归入“银行和其他金融机构”一类，但它们并不受主要适用于普通商业银行的《银行法》的约束。在日本政策性金融监督机制中，政策性金融机构受到政府许多相关职能部门的业务指导，尤其是受财务省(原大藏省)资金、财务方面的协调与制约的力度较大，但限于政府授权和法定的范围之内，金融公库受主管大臣的干预程度也很大(如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况)，但政策性金融机构不受中央银行和金融监督厅的监管。20世纪90年代以来，日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整后，于2000年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不属于其监管。同时，所有的政策性金融机构都要接受独立的审计部门即会计检察院的审计检查。日本政策性金融监督的特殊权力结构集中体现为董事会或理事会的组织形式，几乎所有的政策性金融机构都设有董事会或理事会这种最高的决策权力机构。
(二)德国政策性金融监督制度特征
讲究秩序的德国，政策性金融由政府依法单独监督。德国是最早建立金融综合监管机构的国家，联邦银行业监管局实际上是一个综合性金融监管当局(因德国银行业可以同时经营证券和保险)，但德国复兴信贷银行等政策性金融机构则不属于其监管之列，而是依据独立的法律由政府职能部门监督制约其行为的，《德国银行法》和德国有关的商法典也不适用于它们。《德国复兴信贷银行法》第1章规定，该银行是依据公共法设立的法人团体；第12章规定，该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。政策性金融机构奉行不与商业性金融机构竞争的补充性原则和中立原则。依据德国复兴信贷银行法规定，作为一家政府的政策性银行，其业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务(补充性原则)。同时还规定，该银行有政府支持，享受政府的优惠政策，在金融市场上就必须保持中立，不能与商业性金融机构竞争，否则就违背了平等竞争的市场经济原则(中立原则)。因此，在实际操作中，该行发放贷款原则上都必须通过商业银行转贷给借款人，基本不直接发放贷款。但它的具体业务却不受政府干预，始终保持经营决策的独立性、稳定性和灵活性。政府还给予政策性金融机构长期享受税收减免的特殊政策。德国住房储蓄银行的存、贷款本息免征所得税，德国住房信贷协会的住房贷款也长期享有免税特权。
(三)美国政策性金融监督制度特征
美国对政策性金融单独立法授权。美国是一个善于并且主要利用间接手段来干预调节经济的国家，对于政策性金融机构的监督，政府主要是通过立法决定其活动宗旨、基本原则、政策方向等一系列“框架”，而具体业务活动、日常管理则不必政府事无巨细统统过问。美国的农业政策性金融监督体系是建立在如下三部法律的基础上：1916年的《联邦农业信贷法》、1923年的《农业信贷法》和1933年的《农业信贷法》，据此分别建立的美国土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行，在还清政府的投资，成为独立的合作金融机构后，仍受联邦农业信贷管理局的监督和检查，因此其农业信贷业务不自觉地遵从了政府的政策意图，成为美国农业政策性金融体系中的骨干力量。政策性金融机构依法定位制约。以美国进出口银行法为例，该法包括银行设置目的、基本权限、内部组织机构、与政府的关系、银行融资的条件、融资出口商品的重点及种类限制、融资国别限制、融资公正性(反补贴)目的，以及其他一些禁止融资的限制等等。1978年，参众两院又通过了《进出口银行法修正案》，还陆续制定了一些其他相关法律。通过对进出口银行详尽的法律定位、限制与说明，使银行的运行建立在明确的法律基础之上，以便于政府对其进行监督、管理。政策性金融机构主要是由与其业务相关的政府职能部门监督、协调与制约，政策性金融监督的权力结构也主要体现于董事会的组织形式上，并由总统直接任命其主要官员。美国进出口银行的最高权力机构为由5名成员组成的董事会，董事会成员由总统任命并经参议院确认。美国联邦住房贷款银行体系依据《1932年住房贷款银行法》建立，由联邦住房贷款银行委员会负责监督和协调，该委员会3名负责人均由政府任命，任期4年；每个联邦住房贷款银行的领导权力机构是董事会，由12名成员组成，其中4名由联邦住房贷款银行委员会任命，任期4年，8名由会员选举产生，任期2年。美国联邦存款保险公司由一个3人组成的董事会负责管理，成员由总统任命。
二、建立健全我国政策性金融监督机制的建议
借鉴世界各国政策性金融监督制度及运作机制的经验，我国应尽快构筑有本土特色的政策性金融监督体制。当务之急是从监督的法律依据、监督的主体结构和监督考评指标体系等方面尽快建立健全中国政策性金融监督机制和结构。其中，特别是要加强对政策性银行的政策导向作用的引导，尽量减少其片面追求盈利的动机，有所限制其兼营商业性业务的规模和范围。
(一)尽快出台专门而特殊的政策性金融法律法规
实现依法监督、制约和引导的规范性要求。政策性金融法律体系既包括对不同政策性金融机构的单独立法，也有专门的政策性金融监督条例，以及具体的业务管理制度，如《政策性银行业务管理办法》、《政策性银行贷款通则》、《政策性银行不良贷款划分及认定办法》等规章，使对政策性金融机构的监督和考评有法可依。
(二)在政策性金融监督主体上分为宏观和微观两个层次，并体现为不同的监督机制和治理结构
通过这两个监督层面或外部治理和内部治理的有机统一，形成政策性金融机构的监督机制、决策机制、激励约束机制和自我调控机制等相互结合的良好的治理结构，进而为其业务行为提供行动界限和激励机制。宏观层次的政策性金融机构监督主体应该是国务院“政监办”。即建立一个由国务院有关职能部门参与和共同组成的权威性的“政策性金融机构监督办公室”，负责对政策性金融机构的总体性协调、规划、考评、人事安排、经济处罚和依法监督。微观层次的政策性金融机构监督主体，是由不同的政策性金融机构分别构成的特殊形式的董事会(或理事会)。董事会主要负责日常经营决策、政策执行和内部稽核监督控制。之所以称其为特殊的董事会，主要体现在有别于商业性金融机构由股东大会选举的董事会的成员构成上。即政策性银行的董事会成员结构必须是经国务院批准和任命的、由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。
(三)制订一套适合政策性银行业务特性要求的科学的业绩考评标准并自成体系
考核指标要定量化和具体化，含义必须明确，可统计和进行纵向、横向的比较，要超越类似于或雷同于商业性金融机构的盈利性考评要求，在注重评价政策性金融的政策实现度的基础上，将其政策性贡献同其工作业绩和工作报酬也同时挂钩和制度化，体现规范、约束机制与激励机制的有机统一。一般而言，衡量和评价政策性金融的效果不外乎两个方面：一是财务稳健度，主要参考资产质量和利润两个指标，综合考察经营管理水平。政策性金融机构作为一种金融机构，也要求其资产安全(风险大的政策性项目，应该由政府财政或相应决策部门提供担保或贴息)，以及至少是保本微利基础上的非竞争性盈利。这是政策性金融机构生存和可持续发展的基本要求。二是政策实现度，包括政策性银行与政府的沟通协调度，政策性信贷政策与经济政策的关联度，贷款、担保和保险对形成现实生产和出口能力的贡献度，对社会投融资安排的便利度，产业发展目标的实现度，地区发展目标的实现度等具体指标。当然，要严格准确地认定和区分政策性亏损和经营性亏损。对于政策性亏损，应该由政府财政兜底；对于经营性亏损，必须追究相关人员的经济和法律责任。
第四，要注重发挥国家审计监察和新闻媒介的社会舆论监督作用。政策性金融机构也要定期向社会公众公开、公布财务报表和业务活动情况，增加透明度，以尽可能地防止“内部人控制”和寻租现象。
政策性金融的特征范文第5篇
关键词：公立高校公法人开发性金融软贷款
政策性银行为什么能够成为支持公立高校健康发展的主要力量，或者说公立高校政策性银行贷款的合法性、可行性，笔者试图加以论证。
一、政策性银行和公立高校同系公法人
（一）对公法人的认识
所谓公法人，与私法人相对，是法人制度不断发展的产物。在古代罗马法中，法人的团体形态有三种：一种是成员显现型，指由一定数量成员（社员）构成的团体，如各种协会，其成员的地位和作用得到最大程度的显现。罗马法中有人的集合体（UniversitasPersonarum）的概念，它成为以后社团法人的起源。第二种是成员隐现型团体，它是物的集合体（Universitastrerum），如中世纪时的教会团体，其成员的地位和作用不甚明显,但财产却显示得很充分。它以后发展成为现代民法中的财团法人。第三种就是成员不现型团体，如古代罗马法中的国库（国家）和市府（地方自治团体），它们拥有独立的财产并可以独自享受权利，承担义务，既是公法主体，具有独立的公法上的法律人格，同时又是市民社会中具有独立人格的私法主体。他们的成员不能显现，和作为“人的集合体”与“物的集合体”的法人不同，它们以后发展成为公法人。
公法人的概念主要见于大陆法系国家，目的是为了区分国家与私法人的不同。这种不同乃在于公法人是由公法设立的；其存在的目的主要不是为了从事民事活动，享受民事权利、履行民事义务、承担民事责任，而是要为公共利益行使行政权力或提供服务，因而其所享有的权利也主要是公法所规定的行政权力。十九世纪中叶以后，公法人的概念迅速扩充，除国家以外，公法社团、公法财团、公共营造物等也被纳入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特别法人。但公法人概念虽系继受民法概念而来，但在发展过程中，却因公法的独特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所创设的，可以享有权利、承担义务的抽象组织体，因而只要具有权利能力，就是法人，很少有例外。但公法上却存在着完全权利能力、部分权利能力及不具权利能力的区分，而公法人只是其中具有完全权利能力的主体。也就是说，公法人不仅可以以自己的名义行使权利与义务，而且可以独立地承担责任，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗设立它的国家或地方自治团体。
主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：
一是目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人利益为目的而设立的法人为私法人。
二是设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立的法人为私法人。
三是设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人设立的法人为私法人。
四是法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法人为公法人，反之则为私法人。
五是权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，反之则为私法人。
六是一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公法人，认为是私法人者则为私法人，并没有一个明确的标准。
笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。
公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法。笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。
（二）我国政策性银行属于公法人
我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人。我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：
第一，政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征。而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归；它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定和国务院有关规定的。因而，我国的政策性银行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记。依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。
第二，政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织。从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。
第三，政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅质。在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人”，意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，令人费解。
政策性银行应是公法人。既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：
第一，政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
第二，政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
第三，一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。
政策性银行公法人的法律地位一经确立，就具备了财政性金融的职能，也就从理论上成为支持公立高校的主要力量。
（三）公立高校也属于公法人
公立高校在依法自主管理学校内部事务时，具有第三种法律地位，即公法人中的特别法人。这一观点虽然还没有在我国的立法中得到明确肯定，但已在学术界引起相当强烈的反响并得到初步的共识。高校作为公法人中的特别法人包含两层含义：首先，高校是公法人，而非私法人；其次，高校与国家或国家机关等一般公法人不同，而是公法人中的特别法人。
公立高校作为公法人，其意义在于首先它是行政主体，是依公法所设立，享有公法所规定的行政权力、履行行政义务、承担行政责任的主体，其存在目的也首先不是为了从事民事活动或营利、而是为公共利益的目的、为公众提供服务，在行政法上具有完全权利能力与责任能力、能以自己名义行使权利、履行义务、承担责任，而且不仅可以对抗第三人，还可以对抗设立它的国家或教育部，也就是说可以对它们提讼。
高校作为公法人中的一类特别法人，与国家或国家机关等公法人也不完全相同。在西方国家，作为行政主体的公法人，首先包括具有浓厚行政色彩的国家及地方自治团体，其次还包括具有一定独立性、脱离一般行政职能的专门行政机构。这类机构在英国被称为公法人（Publiccorporation），包括工商企业公法人，行政事务公法人，实施管制的公法人，咨询及和解性质公法人四类。在法国被称为公务法人（lesetablissemntspublics），包括行政公务法人，地域公务法人，科学文化和职业公务法人，工商业公务法人四类。在德国，它们是传来意义的行政承担者，是公法法人，包括公法团体、公法机构和公法财团。在日本，它们属于其他行政主体，主要包括营造物法人和公共组合。本文为了行文的方便，将其统称为公法人中的特别法人。
这些法人虽然名称各异，但具有一些共同的特点：首先，它们是法人，具有一切法人所共同具有的法律地位。如拥有自己独立的财产，与设立该法人的国家或地方政府的财产分离，具有独立的预算，在业务活动中所得到的赢余可以自己储备，而不是上交给设立它的国家或地方政府，因而具有财政上的独立性。又如它可以以自己的名义接受捐赠，签订合同，和应诉等。其次，它们是依行政法设立的法人，其设立、废除、变更和内部组织规则由行政法规规定，不受公司法的拘束。其享有的权利和负担的义务、责任主要是行政法上的，由行政法规规定。第三，它们属于公法人，具有公法人的某些特征，除上述方面外，它们还可以享有公法人的某些特权，如公用征收，财产不能扣押和强制执行，可以签订行政合同，制定规章的行为是行政行为，工作人员可以属于公职人员等。不过它们之间在享有特权的范围和程度上是有差别的。最后也是最重要的是，这些公法人中的特别法人，具有独立的人格，与国家或地方政府保持一定的独立性，独立负担实施公务所产生的权利、义务和责任，并且较少行政机关的官僚风气和繁琐程序，体现出相当的自主、自治特色。高等学校就是这些特别法人中的一类，不同于国家等其他公法人。
二、政策性银行和公立高校具有公益目标的一致性
（一）政策性银行的公益性目标产生的依据和功能
首先，从政策性银行产生依据看。凯恩斯认为，社会总需求和总供给要达到均衡，放任自流是不可能实现的。国家必须对整个经济体系进行控制和调节，才能实现“充分就业”，才能使全社会的经济活动正常运转。因此，国家具有调节总需求和总供给达到均衡的作用，而国家实现这个均衡的手段主要是财政政策和金融政策。在市场经济条件下，市场机制作用明显，资金必然流向高收益地区，相对落后地区的企业和项目就难以得到资金支持，势必出现发展不均衡和分配不合理。正如美国著名经济学家斯蒂格利茨《政府为什么干预经济》一书中指出：市场是不完美的，单纯依靠市场机制无法达到资源的最优配置，需要政府对经济进行干预，间接参与经济活动。从信息经济学的研究来看，由于交易主体之间存在着信息不对称，极易产生“逆向选择”和“道德风险”。所谓“逆向选择”是指由于信息不全面，卖者选择了信誉或条件不好的买者，如银行由于调查不充分，选择了不合格的借款人发放贷款。“道德风险”则是指买者在取得货物后不履行义务，如借款人故意不如期还本付息。为弥补市场缺陷，政策性银行应运而生。这一方面弥补法规、信息不足等造成的信用缺口，另一方面通过“溢出效应”带动和引导资金流向，借助政
府力量减轻信用风险。目前，理论界对政策性银行产生的理论依据存在如下论点：
一是弥补市场缺陷的需要。市场机制是最具活力的经济运行机制，但其完全有效性只有在严格的假设条件下才能成立。因为市场具有自发性、盲目性、滞后性，不能保持产业结构的合理和供求关系的平衡。所以，单靠市场不能实现资源的优化配置和经济的协调发展，需要利用政府这只“看不见的手”来调控市场的失灵和缺陷。
二是贯彻国家政策，解决现实问题。一个国家的经济发展，基础设施、基础产业的发展是前提条件，但这些领域是社会效益好、经济效益差，商业银行不愿涉足，只有依靠政策性银行。
三是经济落后国家加速发展的需要。发展中国家大多面临两大障碍，市场发育不健全和基础设施、基础产业落后。要解决这两个问题，单靠市场不够，需要政府适当参与经济活动。政策性金融是典型的财政投融资,具有准财政属性,是财政政策的延伸。政策性金融是有助于弥补体制落后和市场失灵、维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式，政策性银行是由政府设立的银行类金融机构，其主要任务是贯彻国家产业政策、区域发展政策，在特定的业务领域专门从事政策性投融资活动，为政府发展经济,进行宏观经济调控和促进社会进步服务，在经营上不以盈利为最终目标。政策性金融与商业金融有完全不同的目标和范围。政策性金融就是要把政府信用运用于市场，发挥政府和市场两个优势；就是要用好用活政府信用，促进经济发展和制度建设，将融资优势和政府组织协调优势相结合，推动经济发展、体制建设和市场建设。
其次，从政策性银行的功能看，主要表现在三个方面：第一，公平分配功能。在市场经济条件下，社会实业资本和商业信贷资金受投资经济效益影响，无法公平地分配社会资源。如我国东西差异的解决，就需要政策性银行把国家的产业政策和区域经济政策结合起来，利用政策性投资的乘数效应，弥补中西部经济发展的资金缺口，促进国家经济协调发展。第二，示范和诱导功能。政策性金融体现了政府重点扶持意向和长期发展目标，一定程度上降低了投资领域的信贷风险。如开发性金融作为政策性金融的深化和发展，有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。开发性金融为政府拥有、赋权经营，具有国家信用，体现政府意志，把国家信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合起来。开发性金融的活力来自于政府赋权的法定国家信用,通过把政府信用、政府协调与市场原理相结合,充分运用国家信用的高能量,在政府与市场之间架起了桥梁和纽带,不断在体制建设和完善市场方面发挥独特作用,防止和抑制寻租行为,弥补市场失灵和缺损。开发性金融不是商业金融,一般情况下不会直接进入已经高度成熟的商业化领域,而是从不成熟的市场介入,用资金和体制建设来带动市场的发展。开发性金融的特征是，只要有市场缺损、法人等制度缺损,而又有光明市场前景的投融资领域,能够进行制度建设的、以整合体制资源取得盈利的,就都是开发性金融的领域。第三，异向配置资源功能。这一功能在资金运用上主要表现两点：一是弥补性，市场机制和价值规律所遗漏的非价格形式和低效益方面往往有着重大的社会效益，政策性银行的介入可以弥补资源配置的不足；二是调控性，商业银行的业务贴近市场，当市场失灵时，就需要政策性银行参与调控。这种异向配置资源的功能与政策性银行的特殊身份是相符的。
（二）公立高校的公益性目标
赋予公立高校公法人地位是两大法系许多国家的共同特点或发展趋势。究其原因，正是基于公立高等学校是依公法设立，行使一定的公权力，为公益目的存在，但又具有不同于行政机关特征的特殊的行政组织。这种地位，既满足了国家履行高等教育职能的需要，保证了高校的公益性，又能够使高等学校避免一般行政上的官僚习气和僵化手续，保持一定程度的精神自由，也容易得到社会的赞助。同时也有助于司法机关对高等学校进行必要的监督。我国高校与国外公立高校具有类似的特征:高校由国家举办并经国家批准设立，都具有独立的管理机构和法律人格，都需要独立承担法律责任；高校开展活动应当以公益为目的；高校行使着部分公共权力；高校又受公共权力的控制程度较大。
三、公立高校的基础产业地位成为政策性银行的主要支持对象
基础设施、基础产业都是政策性银行的主要业务领域。而我国公立高校很早就被国家确立为重要基础产业。同志在第三次全国教育工作会议上的讲话中指出：“切实把教育作为先导性、全局性、基础性的知识产业和关键的基础设施，摆到优先发展的战略重点地位。”指明了教育发展的方向，确立了教育在社会经济发展中的重要战略地位，同时也赋予教育新的历史使命。朱鎔基同志也明确指出：“要进一步解放思想，发展教育产业”。当前，尽管关于“教育产业化”、“教育市场化"、“教育商品化”等提法遭到非议，但“发展教育产业”已为大家所认同。
根据人力资本理论，教育投资可以促进国民经济增长。以往，人们将教育作为消费性事业来发展，是由政府提供的一种大家都可以消费的福利。但是现在人们逐步认识到，教育是公益性的事业，但也是一种产业，而且不仅只是一种广义的产业（广义的教育产业，是指根据1985年国家统计局提出的中国三次产业划分的意见，教育属于第三产业），教育还是一种实实在在的产业。所谓教育产业，是指办学既要遵循教育规律，也要遵循经济规律，运用产业发展规律来办教育，发挥市场作用对教育资源进行合理配置；教育的投入要讲求经济效益，要计算教育成本；学校为社会和个人提供了教育服务，应当适当获取合理的报偿（指非义务教育）；教育管理需要加强质量、效率、竞争观念，提高办学效益。
从产业经济的观点看，教育作为一种以高知识技能为特征的产业，有必要，也有可能进入市场。教育产业虽然与其他产业相比具有其特殊性，但其产业属性仍十分明显。对于一项产业来说，其普遍性的特征是生产性、服务性、经营性和效益性。高等教育阶段，具备了上述特性。
教育产业的发展是一个长期的过程，而且资金需要量较大。政策性银行贷款不同于一般商业银行，贷款期限较长，授信额度也较大。高校申请政策性银行贷款，其还款期限要长于商业银行贷款，还本付息压力也要小于商业银行贷款。一直以来,对国家重点扶持的基础设施建设项目发放贷款是政策性银行重要的开发项目。政策性银行应该集中好资金，增加对高等院校基础设施发放贷款。一方面，由于财政资金长期满足不了高校的发展需要，高校投资欠债较多。因此，政策性银行在提供基础设施贷款时，要考虑的是既有教学基础设施建设的资金安排，又有改善学生和教职工生活条件等方面资金的计划；既有科研方面的风险投资需要，又要为校办企业和后勤集团提供资金保障等等。另一方面，国家开发银行在提供资金支持时，也要按照轻重缓急，优先选择制约高校发展的“瓶颈”项目，如教学楼、图书馆、学生宿舍楼改、扩建等作为支持对象。解决了这些问题，就会对扩大高校的招生规模起到显著的乘数效应。在资金投量上，应按照国家社会经济发展情况和高校发展规划进行适度投放。
四、公立高校使用政策性银行贷款的现实可行性
国家开发银行作为我国政府的开发性金融机构,可以依托自身的政府背景、资金实力、项目开发能力,对高校提供贷款。国家开发银行对高校提供贷款将是中国教育、政策性银行发展史上的重要事件,它对我国的教育、科技以及经济等多方面的发展将产生深远的影响。首先，它能够缓解和部分消除教育投入不足的状况。国家开发银行可凭借它雄厚的金融实力加大对教育的投资额度，解决高等院校在基础设施建设方面存在的巨大资金缺口，进一步发展高等教育，广泛提高我国人口素质。其次，它有助于我国教育质量的提高。国家开发银行的资金注入将大大改善学校的办学条件和师资力量，这为实现高等教育大众化的目标提供了必要的条件。其三，促进产学研一体化。长期以来，国家开发银行就重视对高科技项目的支持,高等院校又正是我国从事高科技项目研究的主力军。国家开发银行对高等院校的支持将有助于科技开发并提高科研成果转让率，避免智力资源和科技资源的浪费，真正体现教育对经济的促进作用。其四，有利于化解公立高校商业银行贷款问题，降低商业银行和公立高校的贷款风险。
政策性银行贷款的财政性金融要求，对公立高校提供贷款只需要政府财政担保，这就使公立高校贷款成为可能。公立高校在商业银行贷款的主要障碍是缺少合法担保和抵押。因为，商业银行遵照担保法规定地方政府和财政部门担保无效，公立高校的资产又不在合法抵押物范围内，因此，银校合作一度面临困难。政策性银行本身不创造信用，其融资要依靠国家信用担保，因此，在贷款业务中也采取了地方信用担保的方式，如国家开发银行在河南、黑龙江、广东等省的高校贷款都是有地方政府担保的。
