关于土地确权的规定范文第1篇

关键词：土地承包经营权《土地管理法》不动产权利登记

中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）01-0126-07

一、经营体制转型《土地管理法》却始终未变的土地承包经营权登记

1978年党的十一届三中全会后，我国经济体制改革首先从农村开始，与农村改革相关的各种法律法规的制定也相继进行。历经36个年头，农村关于集体所有土地的占有、使用、经营等情况，已经发生巨大变化；与农村土地相关法律法规也在适应农村变化情况中适时修改、完善和健全。

（一）中国农村三十余年的变化

我国是传统农业大国，农村土地远远大于城市土地。所谓农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农村土地包括农村中的建设用地、宅基地以及农用地。所谓农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。①农村土地中直接用于农业生产的农用地，其数量巨大，远远多于其他农村土地，对其规范化管理，具有重要意义。然而，农村土地从取消农地私有、建立农村互助组、合作社直到，实行集体土地公有、统一经营之后，国家对农用地就仅仅规定为生产队、大队、公社三级所有，基本就没有重视其登记管理。

当然，这并不意味着农用地不重要。r用地是农民的命根，农民在土地上耕作、生产，即能获得维持生存所需的物质；农地生产收入是农民的首要的、基本的生活来源，农民依靠耕耘农用地收入解决种种生活之需。土地是农业生产的基本要素，拥有土地，即使没有太多的资金、技术、设备的投入，土地上的产出也能保证基本生存、生活，也能勉强实现农民的就业。农用地也是国家最重要的财富，经营的好坏直接关系到国家粮食安全、金融投资安全、地质安全、生态环境安全乃至社会安全，直接关系到国计民生。我国实行经济体制改革后，与农用地相关的农村土地承包经营权从1986年我国第一部《土地管理法》开始，耕地与林地、草原以及水面等不动产权利就适用不同的法律。本文所称的土地承包经营权，仅指耕地承包经营权， 不包括林地、草原以及水面等不适用土地管理法的不动产权利。的产生、运作、保护，对于农民的生活生存至关重要，对农业发展、农村经济的兴盛衰退，有着不可忽视的重要作用。由农户家庭承包的直接用于农业生产的农用地以及由此产生的农地承包经营的权利，应当说，是我国数量最大、与国计民生最为密切相关的不动产及不动产物权，是最具有重要意义的农用地及其权利，从而也应当是我国农村土地产权基本架构最基本最不可或缺的内容。

与1979年改革开放之前的30年相比，我国农村发生巨大的变化：首先，从经营体制看，1978年以前，基层农村政社合一，实行土地统一经营，生产队直接组织生产、收益、分配的公社大队生产队三级所有的经营体制；在改革开放以后，转变为“农村家庭联产承包责任制”，以后发展为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。其次，从土地权利及其流转看，集体土地从只有集体经济组织行使土地所有权，在集体土地由家庭承包、分散经营后，逐渐形成土地所有权与使用权分离；从禁止买卖或者以其他形式非法转让土地，转向土地使用权依法可以转让。第三，从土地用途、分类看，发生了从无土地用途管制、无土地利用分类到实行土地用途管制、进行土地分类利用的转变。1986年、1988年《土地管理法》无土地用途管制、分类利用的规定，1998年《土地管理法》增加土地用途管制和分类利用的规定后，2004年《土地管理法》照搬适用。第四，从对集体土地的登记看，集体所有土地从不登记、到所有权登记，再到集体建设用地使用权登记；直至集体土地使用权又分为建设用地使用权、宅基地使用权、集体农用地使用权的登记。第五，从集体土地权利的划分、管理看，集体土地权利从以单独的所有权为中心，逐渐分化至土地使用权、再到建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权等划分，国家对土地的管理从弱至强。

（二） 我国宪法对农村经营体制变化的确认

我国农村的种种巨变，与我国经济体制改革带来的变化相存相依，与我国由计划经济转向市场经济的体制改革相依相随。在市场经济条件下，社会经济现象的存在取决于一国的经济基础、经济规律的运行。一国之中，社会不会以法律为基础，相反，法律应当以社会为基础。唐烈英：《商品住房担保贷款制度的法律建构》，载《现代法学》2007年第2期，第82页。与法律的制定一样，法律的修改也应当以社会为基础。一国之土地，一向是国家法律制度设计的重心，陈小君：《农村土地法律制度研究――田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第5页。一国土地法律的制定、修改，自然应当关注社会实况。1982年颁行的我国第四部《宪法》规定，除由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地属于集体所有；同时还规定：禁止任何组织或者个人买卖或者以其他形式非法转让土地；明确确认农村家庭联产承包责任制是集体所有制经济。1983年，党中央确认联产承包责任制优点，在《当前农村经济政策的若干问题》中指出：“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”

农村家庭联产承包责任制的重要内容之一是分田到户。“分田”实行的是均田制，按其集体经济组织成员（以下简称集体农民）的资格，人人有份。每一农户、农民在不同时期对农地的占有、使用、利用、需求不尽相同。有经营农地技艺又愿意耕耘的与不愿意务农的人，有着相同的农地数量却对农地有着不同的需求，由此，土地使用权的流转成为客观需要。1988年，《宪法》以社会发展为基础，适时地增加了土地使用权可以依法转让的规定。

农村家庭联产承包责任制与时期的土地统一经营不同：集体土地所有权与土地使用权分离，集体农民在其承包集体土地经营获得的收入不再统筹分配，集体经济组织的收入也不能完全等同于成员的收入。为此，1999年，《宪法》改原确认的“农村家庭联产承包责任制”为“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。《宪法》的这一修改，把农村改革产生的变化、农村改革取得的成果以根本大法的形式固定下来。

宪法是一国之根本大法，是母法，任何法律法规的制定、实施，都须以宪法为依据，不得与之抵触，否则，不发生法律效力。根据《宪法》确定的土地公有制和实行国有与集体所有的二元土地制度，我国城市土地属于国家所有，国家所有之外的农村和城市郊区的土地属于集体所有。与二元制公有土地相适应，我国法律有专门调整国有土地的《城市房地产管理法》和主要管理农村集体土地的《土地管理法》。随着农村经营体制改革变化，1982年《宪法》颁行后的一次次修改，与集体土地相关法律法规逐步制定并亦随之修改。如1986年实施的《土地管理法》至2004年就进行了三次修改，形成了以1986年《土地管理法》为基础的1988年、1998年、2004年四部《土地管理法》。但是，在历次修改中，面对农村家庭承包经营体制的转变，《土地管理法》关于农村土地承包经营权登记的规定却没有任何变化！ 不由得使人疑惑：《土地管理法》的修改，是如何以社会为基础的？

二、《土地管理法》以合同方式确认土地承包经营权产生的法律冲突

（一）1986年、1988年《土地管理法》及1989年、1996年《土地登记规则》

农村实行家庭联产承包责任制，集体土地不再由所有权人统一经营，改由家庭承包分散经营，导致集体土地所有权与土地使用权分离。这需要政府代表国家对不同集体经济组织所有的土地进行确权，在确权基础上本集体经济组织将土地在其成员中分配。1986年《土地管理法》第9条对集体土地登记颁证有明确规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。至此，纳入土地管理的，就不仅仅是城市国有土地，还有农村集体土地。这相对于时期对统一经营的集体土地不作任何登记的状况，无疑是大大地前进了一步。但是，政府登记造册、核发土地证书、确认土地权利的，仅有集体土地所有权和国有土地使用权！同样是土地使用权，属于集体所有的，1986年《土地管理法》采取区别对待态度，竟然不登记造册，也不核发集体土地使用权证书。至于土地承包经营权，自然更不在登记造册范围之内！

1986年《土地管理法》是否没有注意到集体农民承包经营本集体经济组织土地的权利，从而没有将其纳入确认、登记、造册范围？答案是否定的。1986年《土地管理法》第12条第2款规定：“承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。”这就不只是注意，还赋予了土地承包经营权人义务！第3款规定，“土地的承包经营权受法律保护”，至于如何保护、权利性质是债权还是物权，该规定却不甚明确；但是，土地承包经营权是承包合同的内容、是不用登记公示的不动产权利、权利人对承包经营土地负有义务，该条款倒是明明白白的反映出来。

与《宪法》增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”1988年《宪法修正案》第2条。内容相适应，修改后的1988年《土地管理法》第2 条亦增加了“集体所有的土地的使用权可以依法转让”的规定。这无疑对盘活农民占有使用承包经营的农地大有益处。然而，农地不是农产品，如何转让？土地是不动产，土地使用权不是有形物，不能以占有作为其公示方式。土地使用权转让过程中，受让人如何确定转让人是否享有转让的权利？如何确定自己受让后的权利？在不能确定土地或土地使用权转让、受让具有正当性时，有谁愿意支付受让土地权利的巨额款项？不支付款项，谁又会把自己的土地权利交付对方？可见，集体土地使用权需要而且应当有权威性的确认，才能实施转让，才能保证其转让的畅通和有效。然而，1988年修改的《土地管理法》c1986年《土地管理法》的规定如出一辙，一字未改！对可以依法流转的集体土地使用权、土地承包经营权仍不登记、不颁发土地权利证书！

1989年国土资源局根据《土地管理法》的规定，为建立土地登记制度、维护土地的社会主义公有制、保障土地使用者和土地所有者的合法权益，制定颁行《土地登记规则》，其中规定土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记；在一定时间内，对辖区全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记是土地总登记；土地总登记包括全部农村土地，但是，全部农村土地登记的对象是：⑴农村集体土地所有权；⑵农村集体土地建设用地使用权；⑶他项权利。《土地登记规则》第1条，第2条，第6条，第10条第2、3、4款。集体土地所有权、集体土地建设用地使用权，明显不是土地承包经营权。由有关权利者单独申请登记的“他项权利”，是否包括土地承包经营权？《土地登记规则》第48条指出，“本规则所称的他项权利系指与土地使用权、所有权有关的各项其他权利。”从该注释很难看出“与土地使用权、所有权有关的各项其他权利”是否包括土地承包经营权，但是，从《土地登记规则》全部内容就没有土地承包经营权登记以及1988年《土地管理法》尚无土地用途分类看，“他项权利”就没有包括土地承包经营权。

这就表明，即便包括全部农村土地的土地总登记，也仅仅增加了集体土地建设用地使用权登记，对于农村中数量最大的集体土地承包经营权，仍不在登记之列。这让人很难相信该登记规则如何实现其在第1条开宗明义宣告的“保障土地使用者”的“合法权益”？

（二）1998年、2004年《土地管理法》及2008年《土地登记办法》

之后《宪法》改家庭联产承包责任制为“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。集体经济组织统一经营与集体农民家庭分散经营，这必然涉及集体组织经营的集体土地所有权、部分集体土地使用权与家庭经营集体的农用地使用权的划分以及权利边界的确定。为了与《宪法》修正案相适应，《土地管理法》第二次修改，并颁行了与之配套的《土地管理法实施条例》。

修改后的《土地管理法》增加规定，国家实行土地用途管制；按土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地；就集体农民承包经营农用地的权利，增加了如下内容：土地承包经营期限30年、发包方和承包方订立承包合同约定双方的权利义务、承包经营期限内承包地调整的程序等内容；并对1989年《土地登记规则》增加的农村集体土地建设用地使用权登记加以确认。但对土地承包经营权仍然是不登记，集体农民仍负有“保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。

2003年实施的《农村土地承包法》明确规定，对土地承包经营权要确权、登记造册。《农村土地承包法》关于土地承包经营权的确权登记等内容，在下文中阐释，这里不作赘述。就一国法律体系统一性的必然要求而言，以后关于农村土地登记的法律规定就应当包括土地承包经营权登记。然而，2004年修改后的《土地管理法》第11条和第14条关于集体土地登记的内容，竟然与1998年《土地管理法》的规定完全相同、一字未改！进行登记的农村土地权利，仍只有集体土地所有权、集体建设用地使用权；对受法律保护的土地承包经营权，仍然仅由承、发包方双方订立承包合同约定权利义务；承包经营土地的农民仍只负有义务。

如此，四部《土地管理法》实际上只有两个版本：1986年、1988年《土地管理法》是完全同一的01版本，1998年、2004年《土地管理法》是内容、条款别无二致的02版本。

2007年颁布实施的《物权法》对于土地承包经营权确权、登记，作出了与《农村土地承包法》一致的规定。《物权法》关于土地承包经营权的确权登记等内容，在下文中阐释，这里不作赘述。2008年实施的《土地登记办法》，是国土资源部依据《物权法》《土地管理法》等制定、在修改《土地登记规则》的基础上形成的。但是，《土地登记办法》第2条第2款在把宅基地使用权和集体农用地使用权增加纳入集体土地登记范围的同时，却明确规定将土地承包经营权排除在集体农用地使用权之外，不予登记！这就是说，依据《物权法》《土地管理法》制定施行的《土地登记办法》，土地承包经营权不在农村土地登记范围之内。这与《土地管理法》的规定一致，但是，与《物权法》的规定则相悖。

三、修改《土地管理法》土地承包经营权不登记的规定以统一法律规定

（一）《农村土地承包法》《物权法》《不动产登记暂行条例》关于土地承包经营权登记的规定

《农村土地承包法》于2003年生效实施。集体农民享有的本集体土地承包经营权正式以基本法方式固定下来。就集体农民自承包合同生效时即取得、享有的土地承包经营权，《农村土地承包法》第23条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包法》第23条第1款。这从法律上第一次正式明确了不仅集体土地所有权、集体土地使用权要登记，土地承包经营权也要登记、要造册、要核发权利证书。

农业部为稳定和完善农地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强土地承包经营权证的管理，依据《农村土地承包法》，制定了《农村土地承包经营权证管理办法》，于2004年1月1日生效执行。该权证管理办法第2条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。该办法还就土地承包经营权证的备案、登记、发放，变更、换发、补发、注销，与农村土地承包经营合同的关系等等，作有明确的、具有可操作性的规定。可以说，《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权证管理办法》是我国农村实行家庭承包经营后，第一次就有关土地承包经营权确认、登记、管理等内容，作出的完整而有必要的规定。依照这些规定，我国部分农村地区开始进行土地承包经营权确认、登记工作。

2007年颁行的《物权法》将土地承包经营权作为用益物权，作出了与《农村土地承包法》同样的规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立；土地承包经营权设立生效后，县级以上地方政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，登记造册，确认土地承包经营权；同时，增加规定，土地承包经营权人将承包经营土地互换、转让时有权申请变更登记，未经登记不得对抗善意第三人等内容。《农村土地承包法》第23条第1款，《物喾ā返127、129条。

根据《物权法》的规定，为了规范登记行为、保护权利人合法权益，国务院制定了《不动产登记暂行条例》并于2015年开始实施。该条例第5 条规定，耕地、林地、草地等土地承包经营权应当依照《不动产登记暂行条例》的规定办理登记。

（二）三个基本法两个行政法规冲突的解决

《农村土地承包法》与《土地管理法》都是人大常委会制定的基本法，二者效力的位阶是一致的；《物权法》是人大制定的基本法，其效力从理论上讲略高于《农村土地承包法》和《土地管理法》；《不动产登记暂行条例》与《土地登记办法》都是国务院制定的行政法规，二者的效力位阶也是一致的。就土地承包经营权登记而言，《农村土地承包法》《物权法》《不动产登记暂行条例》与《土地管理法》《土地登记办法》都是现行有效的法律法规，但是，却存在着对立与冲突。那么，如何解决这些冲突？

关于土地确权的规定范文第2篇

出台背景及意义

国有土地市场化配置：成效显著，问题尚存

国有土地实施市场化配置以来，进程与成效是有目共睹的。2002年～2003年，为深化国有土地使用权制度改革，规范国有土地出让行为，优化土地资源配置，国土资源部先后了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（以下简称11号令）和《协议出让国有土地使用权规定》（以下简称21号令），明确了国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的范围，规范了招标拍卖挂牌和协议出让的程序，确立了经营性土地招标拍卖挂牌出让制度，进一步完善了国有土地出让制度。

党中央、国务院和中央纪委对完善国有土地使用权出让制度也高度重视。2002年以来，国务院廉政工作会议、中央纪委全会等，对建立和完善经营性土地招标拍卖挂牌出让制度、规范协议出让行为均提出了明确的制度和纪律要求。2002年和2004年，国土资源部和监察部先后联合下发了《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》和《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，2004年，中央纪委和监察部联合下发了《关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》，这一系列政策和制度，有力地推动了国有土地市场化配置进程。

随着经营性土地招拍挂制度在全国基本确立，协议出让行为逐步规范，土地市场信息公开力度进一步加大，市场在土地资源配置中的基础性作用进一步得到发挥。2002年～2005年，全国出让土地分别为：12.42万公顷、19.36万公顷、18.15万公顷、16.32万公顷，其中招拍挂出让土地分别为1.81万公顷、5.19万公顷、5.24万公顷、5.72万公顷，招拍挂出让面积占出让总面积的比例分别为14.57%、26.81%、28.86%和35.06%。

然而，国有土地出让过程中也存在着一些问题，其中主要是一些地方国有土地出让信息公开程度不够，操作行为和操作程序不规范。这不但有悖于制度的公平、公正性原则，而且也不利于国有土地出让制度的进一步落实，不利于更大程度地发挥市场配置土地资源的基础性作用。解决这些问题，就需要进一步统一出让程序和标准，细化和明确操作规范。

党和国家政策的要求和工作部署

如上所述，党中央、国务院对国有土地使用权出让制度一直是高度重视的，并在许多文件中涉及了国有土地使用权出让问题。2005年1月，中共中央在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（中发[2005]3号）中明确提出，规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度；加强土地出让制度建设，严格控制划拨用地和协议出让土地范围。同年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《印发〈中央纪委在落实建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要2007年底前工作要点〉的通知》(中办厅字[2005]14号，以下简称中办厅14号文)进一步明确提出逐步完善土地使用权出让制度，要求2005年编制《协议出让国有土地使用权操作规范》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权操作规范》，2006年至2007年，提出划拨用地和协议出让土地实行公示制度的实施意见，国土资源部为牵头单位。所以，制定两个《规范》，已不再是一个部门的事情，而是国家政策大势所趋，是党中央的要求。

按照中央要求，国土资源部在《中共国土资源部党组关于贯彻落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的意见》（国土资党发[2005]34号）中提出：2005年，组织制定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权操作规范》和《协议出让国有土地使用权操作规范》，提出划拨用地和协议出让土地实行公示制度的实施意见。

正是在这样一个大背景下，国土资源部土地利用司按照中央要求和部党组的总体部署，组织有关部门和一些省市国土资源管理部门业务骨干，在广泛征求意见的基础上，起草制定了两个《规范》。

两个《规范》的总体框架

《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》

主要包括：国有土地招标拍卖挂牌出让的适用范围、引用的标准、法规依据、总则、公布出让计划和确定供地方式、编制和确定出让方案、评估地价和确定出让底价、编制出让文件、公告、申请和资格审查、招标拍卖挂牌活动的具体实施程序、签订出让合同和公布出让结果、核发《建设用地批准书》和交付土地、办理土地登记、资料归档等17项内容。同时，在《规范》的附录部分，列示了出让预申请书、招标拍卖挂牌出让公告、招标邀请书、招标拍卖挂牌出让须知、投标（竞买）申请书、投标（竞买）资格确认书、投标书、挂牌出让竞买报价单、授权委托书、中标通知书和成交确认书等15个文本格式，供市、县国土资源部门在组织实施招标拍卖挂牌出让活动时使用。

《协议出让国有土地使用权规范》

主要包括：国有土地协议出让的适用范围、引用的标准、政策依据、总则、供地环节的协议出让、原划拨和承租土地使用权人申请办理协议出让、划拨土地使用权转让中的协议出让、出让土地改变用途等土地使用条件的处理等8项内容。在《规范》的附录部分，列示了国有土地使用权出让意向书和划拨土地使用权准予转让通知书两个示范文本格式。

对两个《规范》一些重要内容的理解

关于《规范》的性质

国土资源部11号令和21号令已经对国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的原则、范围、实施程序进行了明确规定，今年的两个《规范》只是在以11号令、21号令和其他相关法律法规为政策依据的前提下，从程序上、技术标准上和可操作性上对招标拍卖挂牌出让和协议出让活动所做的进一步细化。因此，《规范》在性质上属于技术标准和操作规范的范畴。

招标拍卖挂牌和协议出让的适用范围

11号令第4条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确要求：“除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外,工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的,应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的,应当在土地有形市场公开交易,按照市场价补缴土地出让金。”国土资源部和国家工商行政管理总局今年的《国有土地使用权出让合同补充协议》第十五条约定：在出让期限内,受让人要求改变《出让合同》规定的土地用途等土地使用条件的，由出让人收回土地使用权后，依法重新出让，或按照《出让合同》约定办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。依据现行法律法规政策，《规范》在国有土地招标拍卖挂牌出让的范围确定上，秉承三个基本原则：一是国家法规政策明确规定必须招标拍卖挂牌的；二是地方法规规定划拨土地改变用途或转让必须招标拍卖挂牌的；三是出让合同约定改变土地使用条件必须收回土地使用权实行招标拍卖挂牌的。不符合上述原则的国有土地出让，方可采用协议方式。

因此，《招标拍卖挂牌国有土地使用权出让规范》将六类情形纳入招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的范围，即：（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；（2）其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；（3）划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（4）划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（5）出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（6）依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。将五类情形纳入协议出让国有土地使用权的范围，即：（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；（2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准的；（3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准的；（4）出让土地使用权人申请续期，经审查批准的；（5）法律、法规规定可以协议出让的其他情形。

同时，鉴于无论如何细化，列举方式也不可能穷尽国有土地使用权出让的所有情形，因此《规范》明确，对不能确定是否符合上述规定条件的具体宗地，“可由国有土地使用权出让协调机构集体认定”。

关于招标拍卖挂牌出让的组织实施

《土地管理法实施条例》第二十二条规定：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）要求：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条进一步明确规定：“市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”

根据上述法律法规和政策规定，国有土地使用招标拍卖挂牌出让工作必须由市、县国土资源管理部门组织实施。市、县国土资源部门可以通过三种方式实施招标拍卖挂牌出让：（1）自行办理；（2）指定下属事业单位承办；（3）委托有资格的拍卖企业代办拍卖事宜。《规范》对此进行了进一步明确：“国有土地使用权招标拍卖挂牌出让，由市、县国土资源管理部门组织实施。市、县国土资源管理部门根据实际情况，可以选择自行办理、指定或授权下属事业单位具体承办、委托具有相应资质的交易中介机构承办等方式实施招标拍卖挂牌出让国有土地使用权活动。”

关于用地预申请

为充分了解市场需求情况，科学合理安排供地规模和进度，促进招标拍卖挂牌出让制度的有效落实，在总结福建、广东等地实践经验的基础上，我们在《国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规范》（征求意见稿）提出：“有条件的地方可以建立勾地制度”。但由于一些社会媒体对此不够了解，误以为土地出让制度将发生重大变动，并进行了一些新闻炒作。实质上，这一制度的目的是为了增加土地部门对市场需求情况的了解渠道，也为发挥土地专业机构、人员和使用者的能动性，及时参与土地出让和使用策划提供便利。而且，意向用地者提出勾地申请后，仍必须通过招拍挂公开竞争才可能取得土地使用权，这是对招拍挂出让制度的进一步细化和完善，而不是设定新的制度。鉴于“勾地”可能引起误解，为更准确表述，在本《规范》中，将其修改为“用地预申请”，并明确：“有条件的地方，市、县国土资源管理部门可以建立用地预申请制度。单位和个人对列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当根据土地出让计划和土地市场情况，适时组织实施招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗用地预申请的单位或个人参加。提出用地预申请的单位和个人，应当参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。”并在《规范》的附录部分，增加了“用地预申请表”示范文本。

关于国有土地出让的协调决策机构

国有土地使用权依法可采用招标拍卖挂牌或协议方式出让，本《规范》依据相关法律法规，对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化，进一步明确了招标拍卖挂牌与协议出让的边界。但由于国有土地出让的复杂性，在实际操作中，就某一宗地的出让而言，仍有可能存在出让方式选择上的不确定性。为解决此类问题，《规范》规定：“国有土地使用权出让实行集体决策。市、县国土资源管理部门可根据实际情况成立国有土地使用权出让协调决策机构，负责协调解决出让中的相关问题，集体确定有关事项。” 对不能确定是否符合本《规范》规定条件的具体宗地，“可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定”。

关于地价评估和确定出让底价

地价评估和确定出让底价是国有土地出让的重要内容，《规范》对招标拍卖挂牌和协议出让中地价评估的组织实施、评估依据，招标拍卖挂牌和协议出让底价、竞买保证金、起拍价、起始价的确定进行了明确规定。

1．地价评估。市、县国土资源管理部门应当根据拟出让地块的条件和土地市场情况，依据《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。

地价评估由市、县国土资源管理部门或其所属事业单位组织进行，根据需要也可以委托具有土地估价资质的土地或不动产评估机构进行。

2．确定出让底价。在国有土地招标拍卖挂牌出让中，有底价出让的，市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定出让底价和投标、竞买保证金。招标出让的，应当同时确定标底；拍卖和挂牌出让的，应当同时确定起叫价、起始价等。标底、底价确定后，在出让活动结束之前应当保密，任何单位和个人不得泄露。

在国有土地协议出让中，市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定协议出让底价。协议出让底价不得低于拟出让地块所在区域的协议出让最低价。出让底价确定后，在出让活动结束之前应当保密，任何单位和个人不得泄露。

关于竞买申请人

国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的原则是公开、公平、公正，核心是扩大市场形成土地价格的范围，对竞买人不设门槛。《规范》依据法律法规和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，再次强调了参加招标拍卖挂牌活动竞买申请人的非歧视原则，并对竞买申请的类型进行了归纳。《规范》提出：“国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的申请人，可以是中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织，但法律法规对申请人另有限制的除外。申请人可以单独申请，也可以联合申请。”竞买申请包括（1）法人申请；（2）自然人申请；（3）其他组织申请；（4）境外法人、自然人和其他组织申请，（5）联合申请；（6）申请人竞得土地后成立新公司开发建设等六类。

鉴于在一些地方的招标拍卖挂牌活动中，有相当多的竞买申请人均是先以自然人身份参加竞买，竞得土地后，再成立项目公司进行开发建设，《规范》对此进行了特别明确：申请人竞得土地后，拟成立新公司开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》。

关于竞买保证金

保证金制度是保障市场安全的基础之一。为防范交易风险， 防止违约并确保合约的完整性，许多交易活动均设立保证金制度。保证金是一项履约担保金，证明买方或卖方的诚意，所有的买方或卖方均须交存保证金方能进入市场。2002年11号令确立了竞买保证金制度。由于国有土地招标拍卖挂牌活动从出让公告、申请和竞买资格审查、招标拍卖挂牌成交时签订成交确认书和中标通知书，签订出让合同等多个环节均涉及到保证金问题，在几年的操作实践中，不少地方对保证金的性质在认识上存在分歧，甚至产生了法律纠纷。

由于竞买保证金在招标拍卖挂牌活动的不同阶段的性质不同，《规范》在三个环节分别作了具体规定。（1）在拍卖（挂牌）成交或中标前，竞买保证金是意向用地者参加招标拍卖挂牌活动的资格条件，是“门槛”而不是定金。政府的招标拍卖挂牌出让公告中，“支付竞买保证金的数额、方式和期限”是公告的重要内容，“申请人应在公告规定期限内，将公告规定的投标、竞买保证金汇入指定账户，并根据申请人类型，持相应文件向出让人提出竞买、竞投申请”，是参加国有土地招标拍卖挂牌活动的必经程序。按规定交纳竞买保证金，是确认申请人投标或竞买资格的必要条件。未按规定交纳竞买保证金的申请为无效申请，申请人没有资格参加招标拍卖挂牌出让活动。（2）在拍卖（挂牌）成交或中标后，竞得人的保证金转为定金。《规范》明确：中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，在中标或竞得后转作受让地块的定金。其他投标人、竞买人交纳的投标、竞买保证金，出让人应在招标拍卖挂牌活动结束后 5 个工作日内予以退还，不计利息。（3）国有土地出让合同签订后，保证金转为土地出让金。11号令明确规定：中标人、竞得人按约定时间与出让人签订《国有土地使用权出让合同》，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，抵作国有土地使用权出让金。

关于中标通知书、成交确认书和国有土地使用权出让合同

《规范》依据《合同法》等法律法规，对国有土地招标拍卖挂牌出让确定中标人和拍卖或挂牌成交后，所签订的成交确认书、中标通知书以及国有土地出让合同的性质、内容和法律效力进行了明确。

一是招标出让国有土地使用权的，确定中标人后，招标人应当向中标人发出《中标通知书》，并同时将中标结果通知其他投标人。《中标通知书》应包括招标人与中标人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款，以及双方签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点等内容。《中标通知书》对招标人和中标人都具有法律效力，《中标通知书》发出后，出让人、招标人改变中标结果，或者中标人不按约定签订《国有土地使用权出让合同》、放弃中标宗地的，应当承担法律责任。

二是拍卖或挂牌出让国有土地使用权的，确定竞得人后，拍卖人或挂牌人与竞得人当场签订《成交确认书》。拍卖人、挂牌人或竞得人不按规定签订《成交确认书》的，应当承担法律责任。《成交确认书》应包括拍卖人或挂牌人与竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款，以及双方签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点等内容。《成交确认书》对拍卖人、挂牌人和竞得人具有法律效力。《成交确认书》签订后，出让人、拍卖人或挂牌人改变拍卖结果的，或者竞得人不按约定签订《国有土地使用权出让合同》、放弃竞得宗地的，应当承担法律责任。

三是招标拍卖挂牌出让活动结束后，中标人、竞得人应按照《中标通知书》或《成交确认书》的约定，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。

关于挂牌截止

11号令第19条规定：在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。该条款是为保证充分竞争，防止申请人利用时间差规避他人竞争而提出的。在具体操作中，一些地方对挂牌截止时的把握和“2个或2个以上要求报价”的规定认识不一致。为避免纠纷和理解混乱，《规范》就挂牌截止环节掌控、挂牌结果确认以及挂牌转为现场竞价等关键点进行了专门规定，明确提出：挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。设有底价的，出让人应当在挂牌截止前将密封的挂牌底价交给挂牌主持人，挂牌主持人现场打开密封件。在公告规定的挂牌截止时间，竞买人应当出席挂牌现场，挂牌主持人宣布最高报价及其报价者，并询问现场竞买人是否愿意继续竞价。

挂牌主持人连续三次报出最后挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌主持人宣布挂牌活动结束，并按下列规定确定挂牌结果：（1）最后挂牌价格不低于底价的，挂牌主持人宣布挂牌成交，最后挂牌价格的出价者为竞得人；（2）最后挂牌价格低于底价的，挂牌主持人宣布挂牌不成交。

有竞买人表示愿意继续竞价的，即属于挂牌截止时有两个或两个以上竞买人要求报价的情形，挂牌主持人应当宣布挂牌出让转入现场竞价，并宣布现场竞价的时间和地点，通过现场竞价确定竞得人。

关于协议出让公示制度

按照中办厅14号文件 “2006年至2007年提出划拨用地和协议出让土地实行公示制度实施意见”的要求，《协议出让国有土地使用权规范》规定，将国有土地协议出让公示作为协议出让的一个必经环节，明确市、县国土资源部门依据经批准的协议出让方案和底价，与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商谈判，达成一致且议定的出让价格不低于底价的，双方签订《国有土地出让意向书》。市、县国土资源部门将意向出让地块的位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件、意向用地者、拟出让价格等信息在当地土地有形市场等指定场所及中国土地市场网进行公示，公示期间有异议且经审查确实存在违反法律法规行为的，协议出让程序终止。公示期满，无异议或虽有异议但经审查不存在违反法律法规行为的，方可按照《意向书》约定签订《国有土地使用权出让合同》。协议出让结果也必须在土地有形市场等指定场所以及中国土地市场网等向社会公开，接受社会监督。

关于协议出让价格争议裁决机制

随着土地使用制度改革进一步深化，经营性基础设施将逐步实行有偿使用，油田等矿业开采用地也将逐步有偿使用，这些用地均具有独占性和排他性，在协议出让过程中很容易产生出让价格争议。为此，《协议出让国有土地使用权规范》明确：对于经营性基础设施、矿业开采等具有独占性和排他性的用地，应当建立协议出让价格争议裁决机制。此类用地协议出让过程中，意向用地者与出让方在出让价格方面有争议难以达成一致，意向用地者认为出让方提出的出让价格明显高于土地市场价格的，可提请出让方的上一级国土资源管理部门进行出让价格争议裁决。

关于原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让

《协议出让国有土地使用权规范》对原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让的情况，明确了办理程序，并就协议出让的适用范围、地价评估、 土地出让金核定等环节进行了特别规定。

1．适用范围。原划拨、承租土地使用权不需要改变原土地用途等土地使用条件，且符合规划的，报经市、县人民政府批准后，可以采取协议出让手续；经规划管理部门同意可以改变土地用途等土地使用条件，报经市、县人民政府批准，可以办理协议出让手续，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回划拨土地使用权公开出让的，不得办理协议出让手续。

2．地价评估。 市、县国土资源管理部门对申请人提交的申请材料进行审查。经审查，申请地块用途符合规划，并且符合办理协议出让手续条件的，市、县国土资源管理部门应当组织对申请地块的出让土地使用权市场价格和划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格进行评估，估价基准期日为拟出让时点。改变土地用途等土地使用条件的，出让土地使用权价格应当按照新的土地使用条件评估。

3．核定土地出让金。市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策、综合确定协议出让的土地出让金。申请人应缴纳土地使用权出让金额分别按下列公式核定：

（1）不改变用途等土地使用条件的，应缴纳的土地使用权出让金=拟出让时的出让土地使用权市场价格-拟出让时的划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格。

（2）改变用途等土地使用条件的，应缴纳的土地使用权出让金=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格-拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格。

关于划拨土地使用权转让中的协议出让

根据《房地产管理法》、《土地管理法》、国务院28号文件等有关法律法规和政策，《协议出让国有土地使用权规范》对划拨土地使用权转让中的协议出让，从政策要求、实施程序和具体内容上进行了系统规范，并就以下环节进行了明确规定。

1．适用范围。划拨土地使用权申请转让，经市、县人民政府批准，应当由受让方办理协议出让。但《国有土地划拨决定书》、法律法规、行政规定等明确应当收回划拨土地使用权重新公开出让的，不得办理协议出让。

2．地价评估。经审查符合办理协议出让手续条件的，市、县国土资源管理部门应当组织对申请转让地块的出让土地使用权和划拨土地使用权市场价格进行评估，估价基准期日为拟出让时点。改变土地用途等土地使用条件的，出让土地使用权价格应当按照新的土地使用条件评估。

3．出让金核定。划拨土地使用权转让时，应当按以下两种情况核定应缴纳土地出让金：一是转让后不改变用途等土地使用条件的，应缴纳的土地出让金=拟出让时的出让土地使用权市场价格-拟出让时的划拨土地使用权权益价格； 二是转让后改变用途等土地使用条件的，应缴纳的土地出让金=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格-拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格。

4．拟定和报批出让方案。市、县国土资源管理部门应当按照规定，拟定协议出让方案并报市、县人民政府审批。协议出让方案应当包括：拟办理出让手续的地块位置、面积、用途、年限、土地使用条件、拟出让时间和出让时应缴纳的出让金等。

5．公开交易，确定受让人和成交价。协议出让方案批准后，市、县国土资源管理部门应向申请人发出《划拨土地使用权准予转让通知书》。《划拨土地使用权准予转让通知书》应当包括准予转让的标的、原土地使用权人、转让确定受让人的要求、受让人的权利、义务、应缴纳的土地出让金等。取得《划拨土地使用权准予转让通知书》的申请人，应当将拟转让的土地使用权在土地有形市场等场所公开交易，确定受让人和成交价款。转让人与受让人签订转让合同，约定双方的权利和义务，明确划拨土地使用权转让价款。

6．办理出让手续。受让人应在达成交易后10日内，持转让合同、原《国有土地使用证》、《划拨土地使用权准予转让通知书》、转让方和受让方的身份证明材料等，向市、县国土资源管理部门申请办理土地出让手续。市、县国土资源管理部门应当按照批准的协议出让方案、公开交易情况等，依法收回原土地使用权人的《国有土地划拨决定书》，注销土地登记，收回原土地证书，与受让方签订《国有土地使用权出让合同》，并按规定公布协议出让结果。

关于出让土地改变用途等土地使用条件的处理

21号令16条规定：以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，在取得出让方和规划管理部门同意后，签订出让合同变更协议或重新签订出让合同，按变更后的土地用途，补缴土地出让金。依据21号令及其他相关法规政策规定，《协议出让国有土地使用权规范》对出让土地改变用途等土地使用条件的适用范围、操作程序、出让金调整等方面作了细化。

关于土地确权的规定范文第3篇

本文在指出当今城区用地中存在的一系列问题的同时，亦分析了导致问题产生的深层次原因，并提出了相应的解决措施。

关键词: 主要问题；主要成因；对策

中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：

城区集体土地管理水平的好坏，直接影响到农民的切身利益。在我国社会主义初级阶段，各种法律法规还不很完善，土地法律法规也还不够健全，城区集体土地管理还不适应土地市场的运转，不适应市场经济的需要。纵观我国土地管理工作，除了国有土地管理条块比较分明外，集体土地管理还不很规范。直接损害了农民的集体土地权益，由此引发一系列的社会问题。因此，集体土地的管理体制改革势在必行。

一 城区集体土地管理存在的主要问题

目前，我国的集体土地管理实践中存在着种种问题，其中表现最突出的有以下几个问题：(一)集体土地所有权名不符实而成为“虚有权”。（二）集体土地权属纠纷严重，土地管理部门难以确权。（三）集体土地合法权益难以得到有效保护。

二 城区集体土地权属管理难的主要成因

集体土地所有权缺乏核心权能——处分权。

从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权缺乏核心权能——处分权，使集体土地所有权名不符实而成为“虚有权”。主要有以下几方面：

集体土地所有权不得出让和转让，但国家却可以根据所谓公益目的对集体所有的土地进行强制征用，使集体所有的土地变为国有。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”，这明确规定集体所有的土地不得出让。

2、农村集体建设用地需由政府批准，村民集组织没有批准权。根据《土地管理法》第61条的规定 “农村集体公共设施、公益设施建设用地，须由县级以上政府批准”，集体经济组织没有批准权。由此可见, 集体土地所有权其实是名不符实而成为“虚有权”。

集体土地确权法规不健全，土地部门难以确权。

在土地管理工作中，土地确权是土地管理部门经常面临的问题，而这项工作又很难开展，其原因是多方面的，但总的来说使土地管理部门难以确权的主要有以下三个原因：

土地交易无章可循，市场混乱。

城乡结合部的农村居民房地产私下转让，造成集体土地所有权流失，而且流失的房地产大都是经营性住房。在进行土地市场清理中发现，房地产交易的双方当事人已到公证机关办理了法律公证文书，并且都有一个共同的特点：房屋是个人财产，其有处分权。对这种私下交易房地产行为，我们土地管理部门很难定性违法事实。虽然明知交易后土地跟着房产转移，应该有一个法定的变更程序，可是目前我国土地法律、法规没有对农村居民房地产转让的合法性有明确的规定。《土地管理法》第63条规定“不允许农民集体所有的土地使用权出让，转让或出租等用于非农业建设”，这意味着集体所有的土地不得进行招标，拍卖等交易，但这也不等于不允许农村居民房地产在交易时土地跟着流转。只是已经由政府及土地权属管理机关给农村居民户进行土地登记造册发过集体土地使用权证书，在房地产发生转让时，如何注销证书？如何变更登记？如何制约集体土地所有权变相转让？这令土地权属管理机关措手不及。

2、期间指令性用地引起土地权属纠纷难以确权。

我们这里所说的“指令性”一般指当时经过公社革委会某某领导指令生产队之间进行土地平调，或者指令某某生产队（单位）使用某某生产队的土地。当时生产队是集体化管理，减少土地就等于减少劳动能量和减少公购粮任务，因此土地减少的一方一般没有提出任何意见。这种“指令性”行为，有个人意志也有集体决策。虽然此行为已成为历史，但随着农村人口不断增长，及对土地需求量的增大，这一“指令性”调整土地行为所引起的土地权属纠纷最为突出。土地权属管理机关在受理调查处理土地权属纠纷当中，所适用的国土[籍]（1995）26号文第21条“该农民集体连续使用另一农民集体的土地已满20年的，应视为现使用者所有”作为确权定性依据而进行调解时，纠纷当事人的另一方则认为：“、合作化、四固定”已经划分权属登记造册清楚，至于领导个人“指令性”行为是不符合政策，法律规定的，而且又没有文字证明当时用地情况，应不给予承认；法院在审理过程中也认为，国土[籍]（1995）26号文第21条与国务院国发[1980]135号 “一般应以、合作化、四固定时定论为依据”相互抵触。其次，部门规章只能“参照”，不能作为审判的依据。因此，政府按照国土[籍]（1995）26号文第21条确权往往败诉。土地管理部门在进行土地确权调查当中，也很难解决这个问题。

土地确权法规不健全，发生集体土地纠纷时难以确权。

以县政府办公用地为例，其土地权属来源大致有时没收地主的土地或是沿用下来的伪政府办公用地、征用农民集体的土地以及解放后直接划拨的农民集体土地等几种形式。依据国土[籍]（1995）26号文第16条规定，这些用地性质可以确定为国有土地。但是，在按照《土地管理法》第11条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。给县政府用地登记造册，核发土地证书，存在着确权行为不当。因该条文所讲的“县级以上”还包括县级政府本身，所讲的“单位和个人依法使用的国有土地”还包括县政府办公所使用的国有土地，这就意味着县政府可以自己给自己核发土地证书和确权。但是对照《行政诉讼法》有关规定，县政府对土地的确权本身就是一种具体行政行为，而且县政府作出的具体行政行为必须有充分的法律依据和相对人。然而，《土地管理法》第11条的规定并不充分。也就是说，县政府自己给自己发土地证书，确认使用权，行政行为的相对人是谁？这样的权属证书，如果该宗地与农民集体土地相邻，群众认为侵权而引起的行政诉讼，县政府如何举证？县政府能自己给自己出具土地权属证明吗？这一连串的法律事实和程序问题，也是造成土地确权难的主要原因。

土地管理机构设置不合理，土地执法缺乏强制力。

土地权属争议，是指土地权属不清楚，双方当事人要求权利的行为。我们所说的土地权属争议，专指村庄之间的集体土地权属不清楚所引起的争议。按照土地权属纠纷调查程序，土地纠纷双方当事人要求土地管理机关调查取证之后，在调解不成功的情况下，由政府作出权属处理决定，土地纠纷双方当事人不服处理决定，可以进行行政复议或直接向人民法院。法院在判决生效之后，土地纠纷双方当事人应该无条件地执行。但是，得到政府确权的一方当事人在申报土地登记造册核发土地权属证书时，相对的一方当事人不同意指界签字；其次，人口多，势力大的村庄拒不执行生效的判决书，照样强占经营土地。当法院接受申请强制执行时，当事人先回避执行，过后又继续强占土地经营。因此，就胜诉的一方当事人，在花费了大量的时间，人力和财力之后，得到的却是一张“空白”的判决书。这种法不责众的现象，使土地管理机关难以开展土地登记造册、核发土地证书。

三 解决城区集体土地管理中存在问题的对策

通过立法，对转让的集体土地实行有偿使用。

为了能够切实地保护农民土地权益不受侵犯，必须通过立法对转让集体土地实行有偿使用。这样既能体现集体土地所有权的性质，也能保护集体财产不受损失。具体措施及对策：一是对城区集体土地资产实行土地等级划分，确定地价标准；二是在村民申请使用转让的集体土地建房时，由土地管理部门收取“土地有偿使用金”，订立有偿用地合同，明确使用期限；三是从有偿土地金中提出一定土地权属管理费外，其余返还村民集体组织用于整治土地费用或作为集体公益金；四是如果占地建房拒不执行土地有偿使用时，按照违法用地查处；五是农村居民在转让房地时，先征得本组全体村民同意，由政府将该地在本组内的转让情况进行公示，再由土地权属管理机关进行注册登记，核发集体土地使用权证书。

修改、废止土地法律、规章中不符合现实土地管理的条款，保护农民土地权益。

本文中所提到期间地方和县政府办公用地所谈到的土地确权问题，实际上是《土地管理法》第11条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”与国务院国发[1980]135号文件“一般应以、合作化、四固定时定论为依据”互相抵触。因此，第一，必须对《土地管理法》第11条进行修改补充。即县级以上政府机关使用国有土地，必须由上一级人民政府依法行政，假如出现侵权造成行政行为不当，相对人可以按照《行政许可法》，《行政复议法》，《行政诉法》有关条文提起行政复议或行政诉讼，维护自己的合法权益。第二，根据我国立法体制规定，部门规章小于国务院行政法规及规范性文件，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条与国务院规范性文件相互相抵触，应以废除。其次，合作化，“四固定”已经由政府或基层组织进行土地权属划分登记造册，部门规章不能越权否定它的效力。

加强机构建设，设立土地公安或成立政府“两违办”（违法用地和违法建筑），确保土地执法的强制力。

土地所有权在各种资产权益当中最为重要，它是人们赖以生存的基础，所以，人们寸土必争并不奇怪。互相争夺土地的原因有侵权之争，破坏之争，还有权属不清之争。本文中提到法院判决生效的土地确权得不到合法保护属于侵权行为。法院的职责权限有审判和强制执行，但对违法当事人不能进行扣留，罚款。土地行政管理机关也制止不了类似的土地侵权的发生。因此，应像林业部门设立林业公安派出所一样，设立土地公安派出所，协助管理土地权属和处理土地违法案件，或由政府成立“两违办”，并赋予其制止和违法用地和违法建筑行为，这有利于对违法用地和构成犯罪的土地违法行为进行直接立案侦察处理。否则，《土地管理法》所规定的罚款和追究刑事责任，在现实的土地权属管理业务中缺乏可操作性。

参考文献：

《宪法》

《中华人民共和国土地管理法》

《南方国土资源》

关于土地确权的规定范文第4篇

关键词：物权法 权益 土地承包经营权 

 

新出台的《中华人民共和国物权法》分五编十九章二百四十七条，专门针对农民权益设置的条文有21条，与农民权益密切相关的条文有22条。其中更是把与农民土地权益息息相关的土地承包经营权和宅基地使用权单独列为两章（第十一章和第十三章）。由此可看出，对农民土地权益的保护是物权法重要内容之一。民法学家王利明教授更是将物权法看作是“农民土地权益保护的基本法。” 

 

一、物权的确立是物权法保护农民土地权益的基础 

 

物权法第二条规定:“物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。”也就是说，权利人不需要借助他人的帮助，就能够依据自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如转让物权时，不需要征得他人同意，他人也不得进行干涉，即使是政府及其官员，否则就是违法。这在很大程度上改变了“国家利益至高无上，当个人利益与国家利益相冲突时，个人只能无条件服从”的传统观念，体现出物权法最大的亮点平等保护国家、集体和私人的物权。 

土地不仅是农民的经济收入来源，也是其最后的社会保障。土地权力问题是物权特别是不动产物权最核心的问题。土地承包经营权又是其中的重要内容之一，它关系到农民安身立命的基本权利，将其写入物权法，从法律上明确土地承包经营权的物权性质，就是把农民的土地承包经营权纳入到物权保护的范畴中。 

如果说《农村土地承包法》是第一次把农村土地所有权与土地使用权剥离，那么《物权法》就是将农村土地使用权作为物权给予法律明确。虽然物权法中关于土地承包经营权的条款与农村土地承包法中的内容似乎并没有多少变化。但是物权法却大大提升了土地承包经营权的法律地位。“尤其是根据这一法律规定，承包人可以在司法上获得保护其权利的更多途径：他可以基于物权行使物权请求权，基于承包合同行使违约责任请求权，基于法律规定行使侵权行为请求权或不当得利请求权。”打个比方，如果你以前承包一个果园，但是后来发包方嫌承包费太低，他就可以收回，而最多只支付一下违约费用。而现在明确为物权，作为绝对权，发包方没有权利随意撤回发包。 

土地承包经营权确定为物权后可以更好地保护农民的合法土地权益，增强农民抵御来自他人，包括发包方、地方政府不正当干涉和侵害的能力。一旦出现对承包权的侵犯，无论这种侵犯是来自于集体经济组织内部或者外部，承包人都可以以自己的名义提起诉讼，获得法律保护。像承包人因承包土地获得丰厚报酬而受到集体内部打压的情况，其维权将有法可依，而不再仅仅局限于道德范畴的约束。发包人与承包人之间的土地承包合同条款将更加规范化，相关权利的内容、效力与公示方法等都将由法律确定，而不允许发包人通过承包合同中的约定加以排除。因此物权法将限制发包人任意制定承包合同条款的行为，保护承包人的合法权益。物权法、合同法和土地承包法将共同发挥维系农村土地承包经营关系的作用。 

 

二、物权法中保护农民土地权益的内容 

 

（一）有关稳定土地承包关系的内容 

《物权法》第126条第1款规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”第2款规定：“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”后者是物权法的创新，是对《农村土地承包法》的很好补充，有利于土地承包关系的稳定，同时赋予了农民长期而有保障的土地使用权，利于农民对承包地的长期规划。 

承包期内考虑到如果发包方随意调整、收回土地，将会影响到土地承包稳定性，故对于土地承包的调整，《物权法》第130条明确规定：“承包期内发包人不得调整承包地。”“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”而这里所指的相关规定包括《农村土地承包法》第27条，“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。” 

另外《物权法》第131条还规定：“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。”对于土地承包收回的情形《农村土地承包法》第26条将其分为两种：一是承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；二是承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。物权法与其它法律的延续性可见一斑。 

（二）有关征地及其补偿的内容 

近年来由于拆迁、征地补偿引起纠纷的事件屡有发生。如何切实保护人民群众的利益，特别是中国最大弱势群体农民的利益，成为政府最为关心的问题之一。为进一步规范行为，物权法对拆迁、征地补偿做出了相对完善的规定。 

《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可以看出此项条款规定征地的前提必须是为了“公共利益”。同时征地不得违反“ 法律规定的权限和程序”。虽然物权法并未就“公共利益”的范围进行专门规定，但可以肯定的是商业性开发不属于公共利益，也就是说，像开发房地产项目占用集体土地的情况将受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罚代批”等违法占用土地的做法，也将得以规范。 

关于土地确权的规定范文第5篇

[关键词]集体土地；存在问题；对策

[作者简介]唐细宗，中共泉州市委党校法学教研室副教授，兼职律师，福建泉州362000

[中图分类号]D922.3　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2009)02-0108-04

我国的土地分为国有土地和集体土地。随着我国经济的迅猛发展和城市化步伐的不断加剧，城乡差距不断拉大，“三农”问题特别是土地问题尤显突出。自改革开放以来，集体土地一直处于三大方面的威胁之下：政府动用征收权征收土地、村委会及其干部乱批乱占土地、村民乱占土地用于非农建设。东南沿海有些地方的农民甚至出现无地可耕现象。笔者长期关注集体土地问题，并过一系列涉及集体土地的诉讼案件，发现集体土地的权利者很难在目前法律框架内保护自己的利益，究其根源在于我国现行集体土地管理制度的立法及执法均存在问题。如果相关立法机关不尽早予以修正，相关执法机关不依法行使职权，那么集体土地难免被继续侵害，我国坚守18亿亩耕地的红线迟早会被突破。

一、现行集体土地管理制度立法存在的突出问题

(一)在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失。《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用一收益和处分的权利。”但从我国目前情况看，集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。首先，关于集体土地使用权权利受限制问题。集体土地使用权主要包括两个方面，一是农用地的承包经营权，二是建设用地的使用权。根据《农村土地承包法》第8条第l款规定：“农村土地承包应当遵守法律法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”可见，对于承包经营的农用地，国家规定只能用于农业用途，不能用于非农用途。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。”从以上规定可见，集体土地使用权是一种被限制的物权。我国集体土地的占有权及收益权源于土地使用权，集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。其次，集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的土地当然包括集体土地。可见，集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。

(二)在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存在问题。根据《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但问题是相关法律至今没有对所谓的“公共利益”进行明确界定，导致凡是只要取得土地征收的批文，无论其用来干什么，似乎均符合“公共利益”；尽管《土地管理法》及《物权法》对征收土地均规定应依法予以补偿，但问题是相关法律法规的补偿标准太低，根本无法保障土地被征收农民的生活；根据《土地管理法实施条例》第25条第1款规定：“征用土地方案经批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施”、第2款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征用土地农民集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”可见，市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。

(三)在部分法律、法规中无视村民小组作为集体土地所有权主体的存在。根据《村民委员会组织法》第19条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……(七)宅基地的使用方案”、根据《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第42条第1款规定：“农村村民申请住宅用地，应当持户口簿、家庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或者村民代表会议同意后，公布征询本村村民的意见，在十五日内未提出异议的，经乡镇人民政府审核后，报县级人民政府批准。”但现实是我国目前集体土地所有权几乎属于村民小组集体，并不属于村委会，以致村民取得宅基地的相关权利凭证，可以不经土地所有权人村民小组集体的同意，实际上剥夺了村民小组集体所有权人的权利。

(四)我国刑事立法对土地违法案件规定的惩处力度不够。根据《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第410条规定：“国家机关工作人员，违反土地管理法规，，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”可见，《刑法》对侵犯土地的犯罪规定四种罪名，即非法占用耕地罪、非法批准征用罪、非法批准占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪，法定最高刑为7年有期徒刑。我国《刑法》第5条规定：“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”这就是《刑法》所确立的罪刑相适应原则。现行《刑法》规定的侵犯土地犯罪所承担的刑事责任，与犯罪分子所造成的严重后果相比显得太轻，不符合我国《刑法》确立的罪刑相适应原则，屡禁不止的土地违法案件充分证明这一点。

二、现行集体土地管理制度执法存在的突出问题

(一)尽管法律早已对土地利用应规划作出明确规定。但有些地方政府及其职能部门并没有依法行政。土地用途包括集体土地用途至今仍缺乏规划。《土地管理法》第4条第2款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农

用地、建设用地和未利用地”；第17条第1款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设用地对土地的要求，组织编制土地利用总体规划”；第18条第1款规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”；第20条第1款规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地的用途”，第2款规定：“乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用的条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”。国务院早在1993年6月29日颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第6条第3款规定：“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”、第14条第1款规定：“村庄、集镇总体规划和集镇规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”，第2款规定：“村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”。《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第41条第3款规定：“村民建住宅应当统一规划、合理布局、节约用地，未编制村庄和集镇规划的不得审批村民住宅用地”。从以上可见，我国相关法律法规对土地利用应当规划已作出明确规定。然而，这些规定至今没有得到很好的贯彻施行，导致集体土地的规划用途至今不清，村民申请住宅建设因缺乏规划而无法得到审批。

(二)有些县级人民政府及其土地管理部门不依法对集体土地所有权、使用权确权发证。导致集体土地所有权主体长期存在“缺位”。《土地管理法》第10条和《农业法》第11条均规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)集体经济组织所有的，由乡(镇)集体经济组织经营、管理。”从上述规定可以看出，我国的集体土地所有权属于农民集体所有，所有权者具体包括村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组以及乡(镇)集体经济组织。但是从我国目前现实状况看，这三级几乎不存在相应的集体经济组织，集体土地所有权依法当属村民委员会、村民小组、乡(镇)政府。根据《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”而现行农民集体所有的土地实际上又多数属于村民小组所有。村民小组，实际上指的是改革开放前的生产队即自然村，我国大部分农村的村民小组至今并未取得县级人民政府核发的证书。当他们要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证。所谓农民集体所有的土地实际上处于村民委员会或乡镇政府掌控下，这从目前农民手中的农用地承包证上五花八门的所谓发包人中可以看出来。“村民委员会”实际上又扮演着“政府职能代表”和“群众自治代表”双重身份，面对政府的土地征收征用，根本无法维护村集体、农民的权益，导致集体土地所有权者的真正主体村民小组缺位。尽管国土资源部于2001年11月为贯彻实施《土地管理法》作出了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，但该通知至今仍在我国大多数地方没有得到贯彻落实。

(三)法律赋予集体土地被征收者的相关救济权利形同虚设。尽管国务院颁布的《土地管理法实施条例》第25条第2款规定：“对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，但在现实中，县级人民政府至今不依法设立土地征收补偿标准争议的协调机构，拥有批准征收土地权力的国务院、省级人民政府至今也未依法设立相关的裁决机构。农民及其集体如对征收的补偿标准不服的，实际上并没有相应的救济权利；被征收土地的农民及其集体面对所谓安置争议更是哭诉无门。

(四)县、乡(镇)政府对农村空闲宅基地没有依法组织村集体收回并注销相关使用权凭证。根据《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第42条第2款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、第3款规定：“县、乡人民政府应当按照村庄和集镇建设规划、土地整理方案，组织村民委员会或村集体经济组织，依法收回农民空闲的宅基地，统一安排使用；对收回的宅基地，应当依法办理集体土地使用权的注销登记手续”。但是，在农村因种种原因，常有一户多宅；批了新宅基地，旧宅基地并没有依法被收回，相关凭证并没有被相关政府依法注销。

(五)地方相关司法机关、土地监管机关对土地违法案件查处力度不够。我国现行土地管理实行“块块为主”的领导体制，五级政府管理并以县级政府管理为主，土地管理部门隶属于同级政府。长期以来为什么集体土地违法占用那么严重，多次清查总解决不了问题，关键是地方政府及其利益在作怪。地方司法机关、地方土地管理部门为什么不依法处理，是因为大量土地违法案件的主体是地方各级政府特别是县级政府。

三、现行集体土地管理制度带来的不良后果

(一)一些地方政府滥用征收权。征占集体土地。据《新华网》2008年12月10日报道：“国土资源部今天在其官方网站全文刊登了国土资源部部长徐绍史12月1日在第八次卫片执法检查整改工作电视电话会议上的讲话。徐部长在讲话中说，根据今年开展的全国第八次卫片执法检查显示，有15个城市的违规违法用地不降反升。”可见，一些地方政府领导，为了地方利益，或为追求政绩，或为其他原因，打着“公共利益”的旗号，置国家法律、国家长远利益于不顾，肆无忌惮征收集体土地。导致耕地锐减，大量农民失地；失地农民生活无着，长远生计难于保障；由于相关土地征收救济途径缺失或不畅，导致农民因土地征收引发的群体上访事件，已占农民上访案件数的70％，影响到社会稳定；滋生地方政府及其官员的腐败，降低了政府及其官员在百姓中的威信。

(二)村委会及其干部违法乱批乱占集体土地。由于集体土地所有权主体虚位，各种外来的权力或类似权力者，如有些村干部纷纷充当集体土地所有权的行使者，他们不是土地所有权者，缺乏对集体土地的关护，任意处分集体土地，农用地被转为建设用地，大量的耕地被破坏。真正的所有权者农民集体却缺乏对所有权行使者的有效制约，实际上也无法对其进行制约，因为现实中农民被排斥在所有权主体之外，所谓的农民集体实际上是一抽象的主体，更谈不上真正发挥其所有权主体的制约作用。由于集体土地所有权主体现实上存在缺失，加上有些地方政府土地执法部门行政不作为或乱作为，导致集体土地被村委会及其干部严重侵占。我国目前农村的大量土地属于村民小组集体所有，而村民小组几乎没有自己的组织机构，村民小组长又几乎与村委会及其干部有着千丝万缕的关系，村民小组长很难出面维护本村民小组集体的土地权益。

面对村委会及其干部明目张胆侵占集体土地，法律又没有赋予村民个人相应的诉权，除非侵犯的是自己承包地或拥有土地使用权证的建设用地。

(三)农民违法占用集体土地建住宅。出现大量“空心村”。造成集体土地浪费严重。由于我国目前关于集体土地相关规定滞后，即使有规定也因有些相关执法机关或部门不依法执法，导致承包经营的集体土地被农户破坏，比如挖沙、取土、造窑、建住宅等，这种现象在农村屡禁不止。特别是近几年来，由于农村经济的发展，腰包鼓起来的村民们都把新房建到公路附近等交通便利处，不少老住宅“人去房空”，新房子又把正在承包耕作的良田侵占。网上关于“空心村”现象的相关信息显示：我国大部分地区的“空心村”现象都比较严重。如河北省邯郸县90％以上的村不同程度地存在“空心”现象，据统计，全县225个村中，“空心村”面积竟有2万余亩，占村庄总体面积的1／3左右；河南省存在大量的“空心村”、闲置砖瓦窑和工矿废弃地，面积达200万亩以上；山东省济南市农村居民点内部闲置土地比重高，土地利用率低，据有关部门统计，全市农村居民点内部约有10.66％的土地处于闲置状态，总计达6814公顷。

四、克服我国目前集体土地管理制度存在问题的对策思考