非营利组织法律法规
非营利组织法律法规范文第1篇
关键词：非营利组织；问责机制；路径方法
非营利组织的公益、慈善的性质决定了人们对其道德规范和行为准则的高要求，其任何不合理或违规违法行为都极容易被放大，成为聚焦问题。当非营利组织对社会产生的作用越来越大，而暴露的问题又越来越多时，问责就成为人们的首要考量因素，必须要有相应的责任机制来保证其正常运行和发展。
一、问责的概念界定与分类
（一）问责的概念界定
问责是一个多维度的概念。“问责能被看作是一个关系问题――对他人负责并由他人问责，或者被看作是一个身份问题――对理想、使命和自己的责任意识负责”。 Sinclair把问责界定为“通过给出行为的原因，‘人们被要求解释并对他们的行为负责’”。 Kovach认为，“问责是指一个程序，通过这个程序，个人或组织对他们的行为以及由此产生的结果负责”。
我国学者邓国胜认为问责是指个人或组织对其使用的资源的流向及其效用的交待。于常有指出，非营利组织问责是指非营利组织就其组织行动通过公开的途径向问责主体进行说明、解释和辩护，理清行动结果应由谁负责和责任的归属，并据此接受奖惩，以达成提升非营利组织的绩效与价值的目的。
综上所述，非营利组织的问责一方面要向相关的问责主体负责，另一方面要对自己的内在的使命和价值追求负责，并通过一定的程序向利益相关者解释自己的行为，接受奖惩，从而更好地完善自我。
（二）问责的分类
从主体上看，问责主要分为行政问责和社会问责。在非营利组织中，行政问责是一个封闭式过程，是指行政部门作为问责主体进行问责。在问责制的发展进程中，为了提高非营利组织的效率及响应公民参与的需求，它们开始向公众提供某些信息，提倡公开、透明的原则，逐步走向社会问责。世界银行将社会问责定义为：一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。因此，社会问责强调的是公民参与，尤其是公民参与的有效性。
二、问责机制中现存的困境与问题
近年来，接连出现的郭美美事件、尚德诈捐门、“仁爱基金”等事件，都表明中国非营利组织发展日益暴露出问题。公民意识的增强、网络的日益发展也为非营利组织的问责提供了前提和保障。立足于问责制的层面，非营利组织出现的困境与问题主要有以下几方面。
（一）缺乏明确完善的问责法律
法律环境对于问责制有着重大影响，健全的法律法规环境是非营利组织发展的重要保障。但很多相关的法律法规在我国还没有完全建立起来。首先，非营利组织法律体系中存在着很多法律真空，在政府评估、第三方评估、财务制度等方面都缺乏有效的法律法规。其次，我国现行的法律体系主要在设立程序、管理权限方面对非营利组织作了一些规定，内容侧重于登记程序，对非营利组织的权利、义务、地位和作用规定都不够明确。最后，相关的法律法规缺乏权威性。我国关于非营利组织的法律法规基本上都是行政法规，没有一部全国人大制订的法律对非营利组织进行规范，这种状况导致立法的权威性和约束力不足。
（二）问责制度流于形式
2010年中国红会的“天价采购”表明了非营利组织的资金和信息公开透明度不够，问责机制流于形式，公众难以了解资金的来去路径。监督力度不够、缺乏专业的评估、惩罚机制缺乏等原因都使问责制难以真正实现。1999年清华大学NGO研究所的调查显示，“被调查的非营利组织中，只有10.9%的组织每年年终会由会计作年度报告和内部审计。”这种状况很容易造成财务管理不透明，进而导致非营利组织的公信力危机。非营利组织应该在资金使用、绩效评估等方面向公众作出充分的说明，对公众采取积极的沟通措施，接受他们有效的监督，不要等公众发现疑问了再来作解释。另外，应明确规定并执行问责的具体内容、程序、反馈，为公众提供可查询的信息，并定期向社会提交相关报告，而不能仅仅流于表面。
（三）后续的惩罚措施不清晰
非营利组织在媒体和大众的监督下，曝光出了很多公益腐败事件，如贪污挪用组织的公共财产、过度消费、滥发工资等，但是腐败之后的惩罚措施却没有跟进。非营利组织人员内在的道德感、使命感使其自身对组织负责，但是仅仅依靠这种软约束是远远不够的，强制的惩罚措施是必要的。另外，随着非营利组织的快速发展，吸引了更多的社会捐赠，越来越多的呼声要求对其进行问责。非营利组织的公益性决定了它要承担大量的社会公共责任，因此，必须接受公众及其利益相关者的公共问责，特别是捐赠人承诺的社会性问责。
三、完善问责机制的路径构想
近年来频繁发生的公益腐败和公共安全事件都表明我国非营利组织机制亟待改革，并且其问责机制出现深刻的复杂性，非政府组织需要内外结合治疗，才能实现可持续发展。
（一）优化政策环境
首先，在法律上，需要尽快制定非营利组织相关的专门法，为非营利组织正常活动提供法律和制度上的保障。例如捐赠法、规范非营利组织行为的单行法，对非营利组织的性质、法律地位、管理体制、运行机制等进行全面规范。同时，在制定法律法规时应尽可能具体、详尽，具可操作性。其次，政府应该大力支持非营利组织的发展，正确定位非营利组织是其合作伙伴的角色。在政策上给予倾斜，并且引导公众正确认识非营利组织，协助其获得更多的社会公信资源。最后，要完善税收优惠政策，对非营利组织的捐赠方给予所得税优惠，从而鼓励社会各界向非营利组织进行慈善捐赠，为非营利组织的健康发展提供财力支持。但另一方面，也要把好税收优惠的关，避免有些企业或个人从中浑水摸鱼，牟取私利，避免再发生“尚德诈捐门”的类似案件。
摘 要： 随着公民社会的逐步形成、“多中心治理”的不断发展，非营利组织在公共治理中扮演着越来越重要的角色，随之而来的问题也逐渐凸显出来：公益腐败、变相分红、内部管理混乱、运营效率低等。因此，非营利组织的可持续发展成为了一个备受关注的话题，本文在梳理问责制相关内容的基础上，分析非营利组织现存的发展问题，并试图在问责制的框架下提出非营利组织可持续发展的路径方法。
关键词：非营利组织；问责机制；路径方法
非营利组织的公益、慈善的性质决定了人们对其道德规范和行为准则的高要求，其任何不合理或违规违法行为都极容易被放大，成为聚焦问题。当非营利组织对社会产生的作用越来越大，而暴露的问题又越来越多时，问责就成为人们的首要考量因素，必须要有相应的责任机制来保证其正常运行和发展。
一、问责的概念界定与分类
（一）问责的概念界定
问责是一个多维度的概念。“问责能被看作是一个关系问题――对他人负责并由他人问责，或者被看作是一个身份问题――对理想、使命和自己的责任意识负责”。 Sinclair把问责界定为“通过给出行为的原因，‘人们被要求解释并对他们的行为负责’”。 Kovach认为，“问责是指一个程序，通过这个程序，个人或组织对他们的行为以及由此产生的结果负责”。
我国学者邓国胜认为问责是指个人或组织对其使用的资源的流向及其效用的交待。于常有指出，非营利组织问责是指非营利组织就其组织行动通过公开的途径向问责主体进行说明、解释和辩护，理清行动结果应由谁负责和责任的归属，并据此接受奖惩，以达成提升非营利组织的绩效与价值的目的。
综上所述，非营利组织的问责一方面要向相关的问责主体负责，另一方面要对自己的内在的使命和价值追求负责，并通过一定的程序向利益相关者解释自己的行为，接受奖惩，从而更好地完善自我。
（二）问责的分类
从主体上看，问责主要分为行政问责和社会问责。在非营利组织中，行政问责是一个封闭式过程，是指行政部门作为问责主体进行问责。在问责制的发展进程中，为了提高非营利组织的效率及响应公民参与的需求，它们开始向公众提供某些信息，提倡公开、透明的原则，逐步走向社会问责。世界银行将社会问责定义为：一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。因此，社会问责强调的是公民参与，尤其是公民参与的有效性。
二、问责机制中现存的困境与问题
近年来，接连出现的郭美美事件、尚德诈捐门、“仁爱基金”等事件，都表明中国非营利组织发展日益暴露出问题。公民意识的增强、网络的日益发展也为非营利组织的问责提供了前提和保障。立足于问责制的层面，非营利组织出现的困境与问题主要有以下几方面。
（一）缺乏明确完善的问责法律
法律环境对于问责制有着重大影响，健全的法律法规环境是非营利组织发展的重要保障。但很多相关的法律法规在我国还没有完全建立起来。首先，非营利组织法律体系中存在着很多法律真空，在政府评估、第三方评估、财务制度等方面都缺乏有效的法律法规。其次，我国现行的法律体系主要在设立程序、管理权限方面对非营利组织作了一些规定，内容侧重于登记程序，对非营利组织的权利、义务、地位和作用规定都不够明确。最后，相关的法律法规缺乏权威性。我国关于非营利组织的法律法规基本上都是行政法规，没有一部全国人大制订的法律对非营利组织进行规范，这种状况导致立法的权威性和约束力不足。
（二）问责制度流于形式
2010年中国红会的“天价采购”表明了非营利组织的资金和信息公开透明度不够，问责机制流于形式，公众难以了解资金的来去路径。监督力度不够、缺乏专业的评估、惩罚机制缺乏等原因都使问责制难以真正实现。1999年清华大学NGO研究所的调查显示，“被调查的非营利组织中，只有10.9%的组织每年年终会由会计作年度报告和内部审计。”这种状况很容易造成财务管理不透明，进而导致非营利组织的公信力危机。非营利组织应该在资金使用、绩效评估等方面向公众作出充分的说明，对公众采取积极的沟通措施，接受他们有效的监督，不要等公众发现疑问了再来作解释。另外，应明确规定并执行问责的具体内容、程序、反馈，为公众提供可查询的信息，并定期向社会提交相关报告，而不能仅仅流于表面。
（三）后续的惩罚措施不清晰
非营利组织在媒体和大众的监督下，曝光出了很多公益腐败事件，如贪污挪用组织的公共财产、过度消费、滥发工资等，但是腐败之后的惩罚措施却没有跟进。非营利组织人员内在的道德感、使命感使其自身对组织负责，但是仅仅依靠这种软约束是远远不够的，强制的惩罚措施是必要的。另外，随着非营利组织的快速发展，吸引了更多的社会捐赠，越来越多的呼声要求对其进行问责。非营利组织的公益性决定了它要承担大量的社会公共责任，因此，必须接受公众及其利益相关者的公共问责，特别是捐赠人承诺的社会性问责。
三、完善问责机制的路径构想
近年来频繁发生的公益腐败和公共安全事件都表明我国非营利组织机制亟待改革，并且其问责机制出现深刻的复杂性，非政府组织需要内外结合治疗，才能实现可持续发展。
非营利组织法律法规范文第2篇
关键词：非营利组织；中原经济区；发展
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0227-03
随着中原经济区被纳入国家“十二五”规划和《全国主体功能区规划》之后，中原经济区内的非营利组织发展迎来了前所未有的机遇和挑战。非营利组织作为市场失灵和政府失灵的产物，如何在中原区发展中体现自身价值，依靠中原经济区的雄厚经济社会发展背景和机遇不断发展壮大，则是理论界和实践领域值得人们思考的问题。本文试图就这方面的一些问题展开探讨，以同学界同仁商榷。
一、关于中原经济区及非营利组织的一般性认识
（一）对非营利组织的理性认识
非营利组织是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织[1]。这一组织的称谓有很多，如“第三部门”、“非政府组织”、“志愿者组织”、“独立部门”、“公民社会组织”、“免税组织”、“民间组织”等等。由于这种组织是区别于第一部门（国家体系）和第二部门（市场体系）的各种社会团体的总称，因此也被称为“第三部门”。它的目的是弥补政府和市场的不足。它倡导组织成员通过奉献、互助等行为来实现组织目标。理论层面认为，非营利组织是既不同于政府部门，又与企业部门相区别的一种组织类型。
关于非营利组织的特性，美国著名的学者莱斯特·萨拉蒙教授指出，非营利组织具有以下几个重要特征：（1）自治性，即非营利组织有一套完善的内部管理程序，基本上能够独立处理自身事务；（2）非政府性，这是区别于政府的根本属性，即非营利组织不是政府机构及其附属部分；（3）志愿性，组织的主体是志愿人员，这些组织成员从事公益活动都带有自愿性质；（4）组织性，即非营利组织拥有独立的完善的内部管理机构，并拥有独立的法人资格，能够有组织的，合法的开展活动；（5）非营利性，这是区别于企业的根本属性，非营利组织通过盈利行为或是非盈利行为所获得的利润和收入都必须用于组织的发展，而不能在组织的管理者中来分配利润；（6）公益性，即组织活动是以服务于社会公众或公共利益的实现为目的。
（二）对中原经济区的政策解读
2011年3月，中原经济区被正式写入国家“十二五”规划纲要，这标志着国家加快促进中部崛起的举措正式上升为国家战略。继而，2011年10月，国务院又下发了《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号），该《意见》进一步明确了中原经济区的战略定位，提出了促进城乡一体化、大力提高公共服务水平、加强资源节约和环境保护、促进文化繁荣、保证农业基础地位等一系列发展目标和政策导向。2012年11月，国务院正式批复《中原经济区规划》，提出要将中原经济区建设成为国家重要的粮食生产和现代农业基地；建设成为全国工业化、城镇化和农业现代化协调发展的试验区；全国重要的经济增长板，全国区域协调发展的战略支点和重要的现代综合交通枢纽；建成华夏历史文明传承的创新区域。《中原经济区规划》进一步明确了经济建设、民生改善、资源环境以及结构调整等方面的具体发展目标和措施，遂成为建设中原经济区的纲领性文件。
（三）非营利组织与中原经济区互动关系的解读
改革开放以来，我国区域经济社会发展迅速。据统计，河南省2011年国民生产总值突破2.5万亿元，是2006年的2倍，人均生产总值由1 600多美元增加到4 000多美元，财政总收入达到2 800亿元；粮食产量连年稳定在1 000亿斤以上，2011年突破1 100亿斤；工业增加值达到1.4万亿元，集聚发展的态势初步形成。①中原经济区是以全国主体功能区规划的重点开发区域为基础，以中原城市群为支撑、涵盖河南全省、延及周边地区的经济区域。在全国改革发展大局中具有重要的战略地位和作用。目前，随着中原地区经济社会发展的不断深入，加之国家不断出台优惠政策赋予中原地区发展以新的内涵，这些变化客观上为中原地区经济社会发展创设了机遇，同时也提出了挑战。目前，以河南省为中心的中原经济区的良好社会管理格局已初步形成。据统计，截至2011年，河南省依法登记注册的第三部门组织就有8.78万个，其中，社会团体4.85万个，民办非企业单位3.89万个，基金会444个[2]，活动涉及教育、科技、文化、体育、环保、卫生、慈善公益等社会生活的各个领域，此外还有大量未登记的草根民间组织。
二、中原经济区中非营利组织发展面临的问题
（一）经费严重不足
数据显示，2010和2011年，河南省公共财政对社会团体、基金会和民办非企业单位的预算支出只占到了公共财政预算的2%左右；到2012年，这一数字也没有明显变化。由于多方面的原因，民间捐助从2010年也开始呈逐年下降的趋势。特别值得注意的是，由于基金会组织出现的各种信誉和诚信问题，这些组织面临的资金短缺问题越来越突出。中原经济区战略实施以来，第三部门的数量急剧上升，但是一部分非营利组织只是空有一个躯壳而已，很多组织由于缺乏运作资金而名存实亡。还有一部分组织从事一些与组织使命偏离的活动来获取私利。当前，我国政府机构改革致使大部分非营利组织逐渐摆脱政府的控制成为独立的组织形式，加之政府控制财政支出的加强，大部分政府都迫切希望非营利组织脱离政府系统，因此不再给予资金上的支持，导致非营利组织的资金来源都经历了从早期比较单一的政府拨款到多渠道自筹的过程[2]。
（二）专兼职人员缺乏
数据统计显示，2011年，河南省注册的专职志愿者为2.54万人，到2012年，人数稍有增长。但是增长不明显。究其原因表现在两个方面：第一，由于国家出台一系列政策措施，对非营利组织的管理越发规范，非营利组织的专业性也越来越强。组织发展对成员的专业素养要求也越来越高，他们不再是单纯的志愿者，同时也是职业受薪者，薪金水平对其行为的影响明显增强。面对目前大部分非营利组织的资金短缺情况，大多数人会选择离开而不是留任。第二，人才缺乏的另一个重要原因是非营利组织的志愿失灵。大部分人认为志愿性工作只是帮助一些弱势群体而已，不需要很专业，这就导致了大部分非营利组织缺乏专业性人才。还有一部分志愿者并非出自本身意愿而从事这一职业，由此就会产生志愿失灵，从而导致人才的大量流失、组织效率低下的现象。
（三）组织发展能力欠缺
一方面，由于中原经济区内的非营利组织还未摆脱传统运作模式的约束，继续沿袭旧有的管理体制，面对变化了的发展环境的需要，非营利组织表现出很大的不适应性。他们大都挂靠在业务主管部门之下，盲从业务主管部门的政策。长期以来，这些组织既不具备制定活动方案的能力，也不具备实施方案的能力。这就导致了这些组织不能有效地调动员工的积极性，组织的各种公共关系、社会资本严重不足，组织缺乏可持续发展的能力。另一方面，由于大部分的非营利组织不是独立的法人实体，加之业务主管部门过度干预非营利组织的内部管理，由此造成了一部分非营利组织成为无行为能力的病态组织实体。这些原因的影响必然导致非营利组织对区域经济社会发展的副作用增强。
（四）政社不分
不管是社会团体还是基金会组织都有他们的业务主管部门。根据《河南省社会团体登记管理条例》，河南省的社会团体的业务主管部门为县级以上地方人民政府及人民政府授权的组织。基金会组织的业务主管部门不是同一的。比如，宋庆龄基金会的上级主管单位是河南省统战部，黄河文化基金会的上级主管单位是河南省文化厅，河南省拥军优属基金会的上级主管单位是河南省民政厅。但是，大部分的非营利组织的业务主管部门都是政府组织，可以看出中原地区的非营利组织还是官办色彩较为浓厚。这就致使非营利组织严重缺乏民间性，非政府性由此而遭受质疑。挂靠在业务主管部门之下，也使非营利组织养成了依赖政府行为的习惯，遇到问题从不会主动解决，而是由政府出面解决。这就导致非营利组织与政府的界限模糊不清，致使第三域范围界定的困难。
（五）法制体系不完善
目前，我国有关非营利组织的法律法规体系不健全，尤其是针对非营利组织发展问题导向的法律规则体系还没有构建起来。主要表现为，一是总体性不足，除了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称“三大条例”）三大条例之外，没有针对非营利组织的专门法律。另外，也缺乏党的政策同法律法规以及部门法规的结合处的诸如《实施办法》、《细则》等过渡性和补充性的制度形式[3]。二是结构性不足，一些应当制定的法律由于种种原因没有制定出来，立法层次不高，且过于笼统，一些本应由法律法规规定的事项往往由行政规章或者其他规范性文件等形式规定，相对于市场组织和政府组织的制度规范功能较弱。已有的制度规范可操作性不强，且较难适用[3]。但是，现行的法律法规中的许多条款和组织实体发展之间不协调，这些都限制了非营利组织的发展。这对于中原地区的非营利组织来说，它们在与政府部门进行合作时就会因自身地位的合法性问题，受到政府和社会的双重压力和限制，缺乏最起码的生存空间。
三、基于中原经济区建设的非营利组织发展路径选择
（一）增加政府与非营利组织的互动
现代治理理论认为，良好的社会治理形态应该是政府组织、市场组织、非政府组织三位一体的治理网络的治理。三种治理主体之间需要建立良好的合作关系。具体来说，应该注意以下几点。
1.政府应该转变治理理念，充分重视非营利组织的作用。非营利组织作为一种补救性机制，它有着区别于其他社会治理主体的独特优势，能够发挥有别于其他组织的独特角色功能。政府要积极创设环境，培育非营利组织健康成长，通过多种途径和方式发挥非营利组织在解决政府失灵、市场失灵等方面的优势，动员它们支持必要的经济与政治改革，鼓励他们讨论未来的经济社会发展计划，增强他们的能力，提高它们的社会责任感。
2.政府应该通过职能社会化来与非营利组织合作。所谓政府职能社会化就是政府通过转移一部分社会职能，由非营利组织或者其他社会组织来承担这部分职能，从而实现社会职能的有效实现。政府必须在转移职能的同时和非营利组织建立起合作机制。这就需要政府敢于下放权力，勇于承担责任，乐于分享利益。非营利组织也应该积极承担社会职能，通过与政府合作来发展自身能力。同时政府要做好职能社会化的监管，政府职能的社会化，并不意味着政府就没有了责任，因为非营利组织也同样会出现、效率低下、成本过高等问题。
（二）健全非营利组织发展的相关法律制度
法律法规的不健全致使许多非营利组织游离于正常的体制之外，以违法的形式从事各种活动。这样就导致了非营利组织的发展处于混乱的状态中。所以，健全非营利组织相关的法律法规迫在眉睫。
1.加大各级政府的立法力度。针对中原经济区经济社会发展的需要，根据中原经济区内的不同的区域经济社会发展状况，既要制定出一般性的符合中原经济区发展需要的宏观法律制度，也要制定出适合不同区域特点的具体、微观的法律制度。在立法过程中，要加强非营利组织的有效参与。
2.促使非营利组织法律制度体系的逐步耦合。从分析非营利组织发展现状问题中可以看出，法律制度体系内部的矛盾和冲突是主要原因之一。现实中，以我国非营利组织发展为特定问题导向的法律制度体系则更是缺乏，现行制度规范之间存在非耦合性现象。为此，建议对原有的制度规范进行重新编纂处理。
3.增加对非营利组织的税收优惠法律制度规范。根据国家税务总局《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，在对非营利组织进行税收优惠的时候应该识别营利与非营利行为，对于营利行为，要优惠征收税收，而对于非营利行为则给予免税[4]。增加税收优惠，有助于非营利组织吸引更多的民间捐助，拓宽资金来源渠道，有足够的实力来从事公共服务，为此，中原经济区范围内的各级立法部门要制定出可操作性的措施和规范。
（三）加强非营利组织内部管理
1.建立多元化的准入制度。目前中原经济区主要采取的是许可批准制，但这种制度只适应部分行业部门。对于大多数的非营利组织来说，应该实行法人登记备案制度，这种制度能够保障非营利组织拥有独立的法人资格。法人资格使得非营利组织可以独立行使财务、人事管理权，并得到法律的保护。这就能够保障非营利组织健康顺利成长发展。
2.健全非营利组织的资金来源制度。非营利组织的资金来源渠道有多种，基于上文分析，本文认为，拓宽非营利组织的资金来源渠道是一种必要的措施。目前，在中原经济区中，非营利组织的收入来源主要是公共财政支出，公共财政通包了它们事业经费的供给。但是政府的财政供给是有限的，不能适应现代非营利组织发展的需要。另外，大多数人错误地认为非营利组织的活动是非产业化的，它们没有生存和发展的能力，只能依靠财政的供养。所以非营利组织必须确立明确的改革目标，探索新的改革途径来完善非营利组织的资金来源制度。
3.健全非营利组织的绩效评价制度。据了解，中原经济区内的非营利组织比较重视德与勤的评价与考核，轻视绩效评价与考核，而且在作绩效评价时主观随意性较强，客观性、公正性差。非营利组织必须改变单一的德与勤的考核，走向多元化的绩效评价。这有助于非营利组织提高工作效率，为大众树立良好的形象。因此，必须借鉴国外非营利组织管理的成功经验，建立具有特色的非营利组织绩效评价体系，从而保证中原经济区的非营利组织高效率、高质量的运转。
参考文献：
[1] 王名.非营利组织管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2010：2.
[2] 陈越良.中国民政统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2011：23.
非营利组织法律法规范文第3篇
关键词:《萨班斯-奥克斯利法案》;非营利组织;会计监管
一、引言
随着经济全球化和资本市场的不断发展,作为保证资本市场健康运行的会计监管在一些国家暴露出诸多弊病。美国于2002年7月颁布了《萨班斯-奥克斯利法案》,使会计监管进入了一个新的阶段。其目的是加强公司责任,其实质是以保护公众公司投资者的利益免受公司高管及相关机构的侵害。
二、国外企业和非营利组织会计准则合并的趋势
根据与非营利组织的性质不同,而分别制定相应的准则规范其会计活动,是世界上大多数市场国家普遍采用的模式,但实际执行起来却是困难重重,无法把企业和非营利组织、企业会计准则和非营利组织会计准则一一对应起来。大部分国家和地区都把非营利组织看作“准企业”。因而,国外企业和非营利组织会计准则有合并的趋势。以美国为例,美国财务会计基金会注意到企业和非营利组织会计准则两者有合并的趋势后,就要求财务会计准则委员会成为制定企业和非营利组织会计准则的唯一合法机构,为合并企业和非营利组织会计准则提供保证。就我国而言,现行《企业会计准则》和《事业单位会计准则》所规范的基本一致。因而,只要对现行《企业会计准则》作适当的补充完善,并对个别特殊问题另作专门描述,即可成为对制定企业和非营利组织具体准则或制度都有指导作用的基本会计准则。
三、我国非营利组织会计监管的现状及存在的主要问题
民间非营利组织又称“非组织会计”(NGO)。是政府组织和市场组织之外的社会组织的总称,包括各种慈善结构、援助组织、环保组织、经营性协会等。尽管财政部于2004年8月18日了《民间非营利组织会计制度》。但其监督手段仍是计划经济体系下的延续。其监督的基本思路、手段、方法等并没有实质性发展。
四、法案对我国非营利组织会计监管启示和治本措施
(一)加强公司内部治理结构
纵观国内数以万计的内控文献,几乎都是围绕营利性的公司企业展开的,很少会针对非营利组织,都是公司企业里常见的内部控制方法或工具,但在非营利组织的应用却不尽人意。因此,对于我国非营利组织而言,应加强公司内部治理结构。
(二)建立、健全会计监管的法律、法规体系,从制度上保证注册会计师审计的独立性
1、加强社会信用制度的建设,补充完善注册会计师职业道德规范,建立诚信信誉档案。我们应该借鉴西方发达个人信用制度,加快我国个人信用管理体系的建设为注册会计师行业发展提供良好的外部环境。一方面便于注册会计师对照遵循,行业自律约束和管理监督。另一方面,建立行业信用制度,有助于开展信用等级评价。
2、建立健全民事、行政和刑事责任并重的会计监管法律体系。首先应把会计报表信息造假法律责任个人化,并提高会计报表信息的透明度和及时性,加强对现金流量表及表外信息披露的监管,扩大表外披露的范围。健全的会计监管法律体系应是民事、行政和刑事责任并重、三者不可或缺的。民事责任追究是治理造假的有力措施,执法必严对于会计舞弊是一种真实可信的阻吓力量。
(三)以政府监管为主,加强非营利组织行业自律,并引入外部会计监管力量。
该法正式颁布并生效,表明一个新的会计监管时代的来临。由于我国政府监管模式的种种问题,决定了我国应构建以政府监管为主导,以行业自律管理为补充的会计监管体系。对于非营利组织而言,政府监管要与非营利组织自律实行优势互补。非营利组织要积极配合政府监管,与政府监管的要求形成有机的统一,弥补政府监管在信息反馈和知识存量等方面存在的不足。政府监管部门也要对非营利组织的自律工作予以支持和引导,积极推进非营利组织自律管理体制建设,强化自律组织的技术援助功能,引导非营利组织走上健康发展的道路。我国必须按照《民间非营利组织会计制度》的相关规定,分清各自的权限,监管部门要与会计师事务所没有依附关系和利益关系,相互独立。最后,作为民间非营利组织,特别是管理者必须主动邀请政府审计部门或社会审计力量的介入,充分发挥市场参与各方在会计监管中的作用,以有效规范市场参与各方的行为,并作为一种制度长期坚持下去。
参考文献:
1、陈汉文,吴益兵,李荣,徐臻真.萨班斯法案404条款:后续进展[J].会计研究,2005(2).
2、刘永泽,陈艳.政府与监管与行业自律导向的现实选择[J].会计研究,2002(11).
非营利组织法律法规范文第4篇
关键词:民间非盈利组织;财务管理;问题;对策
中图分类号:F233文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)24-0091-02
党的十一届三中全会后,中国逐步确立了对外开放和市场经济趋向的渐进改革策略,社会转型速度加快,形成了“小政府、大社会”的改革目标,民间非营利组织得到了迅速的发展。民间非营利组织是以提供社会公共服务为主要宗旨,不以营利为目的,具有合法的法人地位的社会民间组织。在中国主要分为社会团体、基金会和民办非企业单位。民间非营利组织所涉及的活动领域非常广泛,从扶贫救济、赈灾救难到疾病的防治,从控制环境污染到人权保护,包括政治、经济、科学、教育、文化等各个领域。但相对于西方发达国家而言,中国的民间非营利组织发展还落后许多,在发展过程中还存在很多问题,其中财务管理问题是关键问题之一。
一、民间非营利组织财务管理的特殊性
(一)组织的资金来源不同于营利组织
民间非营利组织不完全依靠从顾客那里获取的服务收入来维持组织的生存和发展,其资金的主要来源是:政府拨款、社会捐赠、会费收入、服务收费、经营收入等。
(二)组织不存在利润指标
民间非营利组织是不以营利为目的的公益性组织,在它的财务中缺少利润指标,这使得管理缺乏系统性,对于一定的投入能在多大程度上帮助组织实现自身的目标难以确定。
(三)组织中的责权利不是十分明确
民间非营利组织,由于其不存在利润指标,对各部门的职责履行情况难以考核评价,因而对各部门的责权利也就无法划分的十分明确。
(四)组织的所有权形式特殊
民间非营利组织的投资者不拥有组织资产的所有权,组织资产的权益属于组织本身所有。投资者不能收回或据以取得某种经济上的回报,因而民间非营利组织通常不进行损益的计算,也不进行利润的分配,是一种特殊的所有权形式。
二、目前中国民间非营利组织财务管理存在的主要问题
(一)法律、制度体系不健全不完善
目前,中国在具体的民间非营利组织管理工作中,所依据的法律、制度不够完善,特别是非营利组织财务管理制度缺失,缺乏针对非营利组织的会计指导理论,并且很多法律、制度体系存在着严重的滞后性。中国对于民间非营利组织的财务管理主要参照的是事业单位财务管理制度,还没有一套完善的适合民间非营利组织发展的财务管理制度。据调查,中国民间非营利组织的规模普遍比较小,员工人数较少,多数组织的专职员工人数不足10人,工作细分程度比较弱,导致组织的财务体系比较单一,组织内部不重视会计制度和财务制度的建设。
(二)会计基础工作薄弱,财务管理制度不健全
很多民间非营利组织没有规范的账簿,记流水账,没有原始凭证,会计科目设置及会计处理存在随意性,缺乏合理、有效的财务处理程序,会计凭证、财务报表等会计档案不规范,将会费票据、税务票据以及结算凭证混合使用,缺乏财务收支计划,收入和支出管理混乱。另外,很多民间非营利组织尚未建立健全编制年度预算制度,年度计划和预算完成情况不够详明,由于缺乏有效的监督、管理机制,对财务管理的重要性认识不足,预算编制随意性较强,甚至不编制年度预算。
(三)会计工作不规范,财务信息缺乏透明度
很多民间非营利组织,没有建立信息披露制度,有些民间非营利组织将其财务信息视为组织的最高机密,使得利益相关者无法获得组织的具体情况。民间非营利组织财务信息透明度低,严重影响了资源提供者的积极性,降低了对民间非营利组织的信任度,缺乏详细的财务信息,容易导致双方信息不对称,从而阻碍了组织的健康、持续发展,也不利于利益相关者的监督。
(四)管理者缺乏专业的管理技能
很多民间非营利组织的管理者普遍存在的问题包括:一是收支管理不善,有些民间非营利组织的管理者不关注资金的使用效率,在活动项目的选择上存在很大的随意性;二是缺少必要的成本分析,很多组织在开展项目时,由于没有盈利的压力,缺乏必要的成本分析,导致项目收益率降低;三是不善于投资管理,很多民间非营利组织的管理者缺少投资方面的专业知识,投资很难达到预期的结果。因此,造成了组织资金短缺、资金使用效率不高、资金管理不善等问题,从而阻碍了组织的正常运营。
(五)财会人员业务素质较低
民间非营利组织缺乏专业性的财会人员,不利于其社会功能的发挥。很多非营利组织管理者对财务管理的重要性认识不足,因此,导致财会人员的业务技能比较低,缺乏专业的财务知识。同时,财会人员自我监督意识不强,法制观念淡薄,缺乏职业风险意识,在组织财务管理中不能发挥应有的作用,给会计造假和会计犯罪提供了隐患。很多民间非营利组织的负责人根本不知道主要负责人的会计责任;部分会计、出纳人员没有会计资格证书,未经岗位培训上岗,对新旧会计制度衔接不清楚,未按照《民间非营利组织会计制度》执行,从而造成了会计账目混乱现象。
(六)自律机制和审计机制不健全
民间非营利组织内部缺乏自律机制,由于组织自身的非营利性,不存在利润指标,使得组织很难对自身的运营活动进行评价,进而缺少组织自律机制,工作人员财务意识淡薄,多数组织缺乏公布组织资金使用情况的意识,不便于组织进行自律和接受外部监督。由于内部制约机制不完善,导致不少民办非营利组织的“一把手”一手遮天,为所欲为,毫无制约。有的民办非营利组织内部制约机制形同虚设,经费支出不透明,存在使用白条和收款收据等现象,严重违反票据管理制度,一些单位存在着“变相”将经费作为“小金库”福利基金等。同时,审计部门的审计工作局限于每年一次,但年检报告的内容不能反映组织的全部财务状况,且部分审计部门由于审计人员不足,审计工作存在很大的随意性,严重的违背了财务审计制度。
三、完善民间非营利组织财务管理的对策
(一)建立健全法律法规,加强行业自律与诚信服务
由于民间非营利组织缺乏运作的法律规范,行业自律缺乏。因此,国家应尽快制定“民间非营利组织法”等法律法规,使民间非营利组织从设立、运作到注销的所有活动和整个过程有法可依,促进行业自律,实现诚信服务。
(二)建立健全内部财务管理制度和预算制度
民间非营利组织应当根据本单位的具体情况和会计业务的需要,设置会计机构,建立健全组织的财务管理制度,以加强组织的财务管理工作,进一步完善内部会计监督机制,努力提高会计信息质量和管理水平。同时,制定科学合理的预算制度,加强预算管理工作,提高预算编制的科学性,对预算资金的使用效果进行追踪、监督和评价。建立科学规范的财务管理制度。科学规范的财务管理制度是组织各项财务活动的基础,使组织各项财务活动有章可循。西方发达国家通常依照国家有关财务管理方面的法律法规对组织的收支、财务核算、财务纪律等进行管理,建立完善的财务管理制度和内部控制机制,而中国在这方面的法律法规很不健全,因此,在建立财务管理制度时,既要考虑到已有的财务制度规范,又要结合组织的实际。
(三)加强财务管理人员素质建设及财会人员的专业知识和职业道德教育
民间非营利组织的可持续发展需要一批优秀、高素质、专业化的人才作为基础保障,因此,要对现有财务人员进行专业化培训,还要吸纳一批道德素质高的专业财务骨干,以利于组织的筹资、财务分析工作等。
民间非营利组织应对财会人员加强专业业务培训,注重业务能力的培养,以提高财会人员的业务水平,更好的完成组织的会计记录和核算工作。同时,民间非营利组织还应该加强财务管理人员的职业道德教育,培养其良好的职业道德和职业操守,树立诚信服务,使财务管理人员能够适应新形势下民间非营利组织快速发展的需要。
(四)加大政府有关部门的监管力度
一是加强工商部门的监管。严格审批民间非营利组织的设立过程。根据设立民间非营利组织法定条件,对从业人员、场地、投入资金等严格把关。二是加强物价部门的监管。应由真正的社会中介专业机构核实民间非营利组织的业务成本,上报物价部门,并接受物价部门的监督管理。对弄虚作假者给予重罚,从而保证成本的准确性。在算准成本的基础上,根据“略有赢余”的原则审批民间非营利组织的收费标准,并切实检查落实。三是加强财政部门监管。加强对民间非营利组织的监督检查。对从业财会人员专业资格进行检查、对财务部门日常会计核算和财务管理进行监督检查、对单位负责人执行会计法情况进行检查。四是加强税务部门的监管。加强税务登记管理,改变目前民间非营利组织登记率偏低的现状。加强税收征管,改变目前民间非营利组织的大面积漏征现象。
综上所述,完善中国民间非营利组织的财务管理体系还应该在内部控制、风险管理等方面加以完善。同时,民间非营利组织的健康发展还需要政府的重视和支持,组织自身的自律和提升以及社会公众对公益事业的关注。
参考文献:
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非营利组织法律法规范文第5篇
【论文摘要】：中国的非营利组织存在法律制度体系不健全、政社不分导致缺乏自治、评估监测体系不完善等制约其发展的较多问题。要构建市场经济条件下的非营利组织培育发展和监督管理的完整法律体系，加强政府对非营利组织的财政支持，完善社会监督机制和非营利组织的管理体制，以促进非营利组织的健康发展。
一、我国非营利组织存在的主要问题
非营利组织已经并正在成为我国社会经济发展中的一支重要力量，但就其能够和应当发挥的作用而言，中国非营利组织的发展是远远不够的。大多数非营利组织在政府规制和市场挤压下艰难寻求生存和发展之路，当前中国非营利组织存在的主要问题集中在以下几个方面：
第一，相关的法律制度不健全、政策环境不完善。我国虽然陆续制定了社团、民办非企业单位和基金会登记管理条例，但法制仍然不够健全。现行登记管理条例，对境外非营利机构在我国境内管理及活动，对境外人员在境内成立社团和举办民办非企业单位，对基层民间组织登记管理，对社会团体内部治理结构缺乏具体的或可操作的规定。《民办非企业单位登记管理暂行条例》，在许多问题上存在不衔接、不统一问题。注重程序规范，轻实体规范，培育发展的具体政策措施不完善。同时，立法层次比较低，民间组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、权利义务以及与政府、企业的关系等，都急需在更高的法律层面上加以明确和规范。
第二，资金和能力不足。资金是组织的生命线。相当一部分非营利组织资金严重不足，无法开展正常的活动，其中有不少组织为了维持生存发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。资金、人才等资源不足之所以制约组织的发展，除了受到社会经济发展水平、制度环境与社会文化方面的限制之外，更重要的原因在于非营利组织自身的能力不足。这里所说的能力是综合来看的，包括一个组织的活动能力、管理能力、创新能力和可持续发展能力等。中国的非营利组织一般来说规模比较小，资金筹措能力比较低，动员社会资源的能力也就比较弱，加上组织管理不规范、不透明、不民主，又缺乏评估和社会监督，使得它们难以得到社会的广泛认同和普遍的社会公信，不能发挥应有的积极作用。
第三，缺乏自治。非营利组织大都实际由政府部门发起，管理体制上，以政府主导为主，还不能完全做到政社分开。非营利组织无法独立地实现组织目标，没有能力自主地选择和开辟自己的自下而上和发展空间。中国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，而且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。这种状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。
第四，监督系统薄弱。首先，监督管理机制不健全和监督漏洞大的问题突出。由于普遍存在决策、执行与监督没有分离，非营利组织内部的监督在组织运行中缺位，组织经费、社会捐款的使用，宗旨是否偏离，用人是否合理，都无从监督，导致滥用大众捐款、根本不重视成本效益、组织性质转变等等问题出现。其次，外部监督显得空洞，法律监督、财税监督、行政和财务等部门监督及捐款人公共评估监督的缺失，致使缺乏一套较完善的评估监测体系，使得监督流于表面。
二、应对的措施
1.健全政策、法规。要构建市场经济条件下的非营利组织培育发展和监督管理的完整法律体系，以及非营利组织健康发展的优惠政策体系积极促进和培育非营利组织的发展，政府要给相应的税收优惠政策，引导民间财力资源合理流向公益事业，保护非营利组织的发展，为非营利组织营造一个良性循环发展的制度环境。加强监督，完善监督机制，非营利组织要实行财务公开，接受社会公众的严格监督，使非营利组织的经营活动在其宗旨下服从或服务于公众利益。
2.完善非营利组织的管理体制，使其在健康的环境下成长。首先，建立科学的制度化、规范化、程序化的管理体制。结合组织的服务对象为组织定位，制定长期战略、中期规划、短期目标。完善内部管理结构，形成制度化、规范化、程序化的管理。加强外部的沟通与竞争，在与其他组织交流学习中相互合作，在竞争中发展非营利组织，促使每一个非营利组织建立规范化管理体制，进行内部机构改革，建立非营利组织自我管理自我约束的自律机制。其次，引入企业化管理，有效地利用募集来的可运营的资金，向社会提供资助人和受益人都满意的产品和服务。一方面，可以增加组织的收入，使非营利组织在取得社会效益的同时，也获取经济效益。另一方面，也有助于非营利组织吸引人才，挖掘员工的积极性、创新力，促进组织的发展与壮大，更好地造福整个社会。
3.加强政府对非营利组织的财政支持。政府的财政支持对非营利组织的发展是必不可少的。政府采购，尤其公开招标的方式，应是非营利组织获得财政支持的重要渠道，但在目前的实际运行中，大部分非营利组织尚未被纳入采购的对象。因而，在政府采购的进一步实行中，有必要认识到非营利组织是政府采购的重要面向对象，政府采购需要认真贯彻公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则，这样才能有利于非营利组织的发展和社会公益事业的开展。
4.完善社会监督机制。从国际经验看，社会监督是一个不可替代的机制。社会监督机制的首要原则是公开。非营利组织必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息，包括被动公开和主动公开两种形式。前者指任何一个社会公众对有关数据、信息，包括组织的详细财务报表，有权随时索要、查询、置疑并得以答复；后者指每个非营利组织要将上述重要信息定期在简报或者在公共媒体上，需要公布信息的信息程度和具体要求一般依据组织规模不同而有所差异，规模越大的组织其需要公开的数据越多、越要求完善。另外，非营利组织由于其民间性和非营利性，与政府和企业的财务制度有着许多不同之处，因而建立非营利组织独立的财务和审计制度，是对其实行监督管理的前提。
目前，中国的非营利组织发展的大趋势已经不容改变，面对市场经济、多元治理的必然趋势，迫切需要构建和完善相关非营利组织的法律体系，用良好的制度条件促进非营利组织的健康发展，逐步建立起一个成熟的公民社会。
参考文献
