协作性公共管理范文第1篇

一、缘起与内涵协作性公共管理理论的生成是多种因素综合作用的产物，学者们从多层面对协作性的基本内涵进行了分析与归纳。

1．协作性公共管理的缘起

(1)思想传承：行政协调论的现代生长行政协调论是传统行政思想的一个优秀因子，在西方传统行政理论中不乏丰富的行政协调理念。1887年，古德诺在《政治与行政》一书中对威尔逊的“政治与行政”二分法做了进一步阐述，“分权的原则使每种机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而，实际的政治需求却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。”“法律与执行之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。”…12。51为此，他提出通过行政适度集权化和政府体制改革等措施来实现政治与行政的协调。1947年。怀特也在《行政学概论》一书中对行政协调的动因、机构及原则迸行了分析。他认为：“协调的困难性是行政单位数目的增加”，从而导致“在各个方面的活动中。行政部门之间的相互联系十分困难，这个问题越来越严重”，为了实现政府各部门的协调．“应该设置政府委员会以利于行政协调工作的有效开展”。而“协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策，用以领导相关的各部”[217“船。佩里•希克斯指出．“政府之间的协作和整合必要性决不是一个新的东西．尽管具体的形式、偏好的工具和特殊的问题已经时过境迁。但政府机构之间的协调、合作和整合，不管是被称作是‘协同的’、‘整体的’，还是‘协调的’、‘整合的’，所有的这些都是政府组织永恒的追求目标。”【3一因此，协作性公共管理是“传统的合作理论的一种复兴，只不过其内容更加复杂，具有综合性和理论性”H1。

(2)理论反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向极端的产物。自20世纪70年代末以来，西方国家普遍地推行了一场以新公共管理改革为内容的政府再造运动。新公共管理大量借鉴工商企业管理的原则、方法和技术，把传统的官僚制政府改造成小型化和分权化组织结构模式。“新的组织形式以灵活性的日益增强和垂直整合组织结构的解体为特征，合同承包广泛地被采用，大型组织规模大幅小型化，并被分裂为更具自主性的商业单位。”[5]12-t3如新西兰除创立国有企业单位外，将剩余的政府部门分割为更小的、更专业的机构，英国也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的执行机构。但随着新公共管理改革的推进，也产生了新公共管理的限度问题，即机构裂化问题¨】。碎片化治理就是机构裂化进一步发展的产物。新公共管理的碎片化治理主要表现为如下几个方面：转嫁问题，让其他机构来承担代价；互相冲突的项目；导致浪费并使服务使用者感到沮丧；互相冲突的目标；由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想；在对需要做出反应时各自为政；公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务；由于没有考虑问题产生的原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距¨娜。可见碎片化治理的根源在于新公共管理改革不仅没有摈弃传统官僚制功能性组织原则，而且强化了功能性组织设计。从而导致政府机构之间协调和整合问题急剧增加。因此。寻找一种增加协调和合作的治理模式就成为根治碎片化治理的根本出路，协作性公共管理正是对这种理论反思的结果。此外，新公共管理理论将公民当成客户回应，隐含着把公民视为公共服务和公共产品被动接受者的危险．忽视了政府和公共机构与公民之间开展协作。协作性公共管理则抛弃公民所有权和控制权的概念．以协作为基础，强调加强政府和公共机构与公民以及其他社会参与者I50i}；之间的协作关系和伙伴关系¨1。(3)实践需求：复杂性问题的应对逻辑公共服务与公共事务的复杂性是协作性公共管理产生的直接动因。在信息时代或知识经济时代，世界趋向复杂化和多样化，地方政府面对的公共服务需求日趋复杂化和多样化，这在客观上需要跨越功能划分、组织界限甚至地理界限的协作性公共管理活动。奥尔图提出组织问网络管理等跨组织结构普遍存在且可能增加的五个原因。a．是处理艰难或复杂政策的需要。传统社会中官僚制组织形式可以有效解决的那种容易界定、明确的目标和任务的问题已经让位于需要多方共同解决的恶劣问题。b．政府直接干预的局限性促进了基于网络解决方法的增长。c．政治驱动力诱导出需要超越政策目标，使联网成为基本需求。d．实现联系制度化的努力结果。由于二级项目效果的信息不断增多，通过组织之间的特别工作小组和计划团队等制度安排也相应地增多。e．横向规定和交叉法令等在内的命令层次提供的额外压力。因为在许多热点闽题中，如经济发展、社会福利等，不同的项目之间具有不同的目的、资金来源、颁布标准及利益相关者，协作与互动沟通势在必行一m～。可见，跨组织结构应对复杂性问题是协作性公共管理产生的现实动因。

2．协作性公共管理的内涵

协作是协作性公共管理的一个核心理念，它对于理解协作性公共管理的内涵具有重要的作用。学者们主要从组织间关系、组织结构和集体行动的逻辑三种视角对协作进行了界定¨o】肼：a．组织间关系视角的协作是指基于特定议题的利益相关者自发组织、参与到同一过程中，采取行动或共同决策。b．组织结构视角的协作主要从结构与功能的角度来定义协作．认为协作过程是松散的、多层网络组织的相关组织领导利益相关者以解决共同关注的社会问题。c．集体行动的逻辑的视角的协作意味着自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互问的关系，决定和解决共同关注的事务。基于协作的协作性公共管理是一个含义十分广泛的概念，大量存在于各种跨组织协作、网络管理和公私伙伴关系等实践之中，学者们从多种视角、多个层次对协作性公共管理的内涵进行了揭示和探究。沃尔特•鲍威尔从官僚制官僚制单中心治理和新公共管理分权化治理的和新公共管理的比较中揭示了协作性公共管理地方政府治理理论的新模式①。以公民为中的含义，认为协作性公共管理是一种独特的制心、多中心安排治理和整合性公共服务是协作度形式，它不同于市场自发性协作和等级制度性公共管理的三个基本特征。有意识性管理的诸多过程‘111。罗伯特•阿格

二、结构、机制与模式

拉诺夫和迈克尔•麦圭尔在《协作性公共管在实践中，协作性公共管理可以发生在区理：地方政府新战略》一书中把“协作”作为在域、地方政府和社区管理等多个层次，且横向协政府组织间进行管理的基本描述符号，“它描作和纵向协作是相互重叠的，协作既可以存在述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解于中央政府层级(如美国联邦系统内)的纵向决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协环境中，也可以存在于参与者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的表社区内多种利益)的横向环境里。协作性公复杂结合，其中仅有一些结合可以被认为是协共管理形成了独特的结构类型、协作机制和实践作的，但是所有的结合都是多方参与的。”p”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯则认

1．结构类型

为协作性公共管理是一种网络化治理模式，它协作性结构可以在政府运作的各种制度和象征着当前改变公共部门形态的四种有影响的体制环境，即在纵向政府各个层级和公私部门发展趋势正在合流：由公私联合提供公共服务中组织互动的横向环境中产生。在具体运行的第三方政府；联合政府若干机构提供整体服时，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，还可以务的协同政府；基于先进技术用以往不可能的在自外而内的网络环境里操作n3】。一个公共方式与外部伙伴进行适时合作的数字化革命；管理者可能同时涉及跨政府边界、组织边界和要求多元化和个性化的消费者需求选择。这四部门边界，且负有正式的契约责任，从而很难区种发展趋势的集合，使网络化治理成为一种公分不同环境中的边界，因此，划分协作公共管理共部门的新形态，“它将第三方政府高水平的公的结构类型就具有重要的意义。米尔娜．曼德私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合尔和托迪．斯蒂尔曼根据西方国家治理实践的起来，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务经验总结了实践中协作公共管理的基本结构类运行方案中给予公民更多的选择权。”m弘“7型及功能特征(见表1)。总之，协作性公共管理是一种不同于传统上表从问题导向、对目标的承诺、联系强度、努力宽度、目的的复杂性和努力范围等功能性特征分析了如下五种协作性公共管理的网络类型…。

(1)间歇性协调这主要发生在两个或多个组织相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序中。间歇性协调结构的交互作用一般在较低的层次产生，组织间的承诺也只是保持在目标完成的深度，资源共享也相对较少和低风险。

(2)临时性工作组这是用于完成一个具体的和有限的目标，并随着目标的完成而迅速解体的协作性公共管理结构类型。在这种结构中，资源共享仅仅存在于有限的范围之内。这类型的结构主要包括为具体的问题(如水质量标准、社会关注事件等)而建立起来的讨论潜在性解决办法的各种组织间关系的群体。

(3)长期或经常性的协调这种类型的协作结构主要发生在两个或多个组织为了完成一个或多个目标而通过正式的安排(如委员会、伙伴关系等)协议参与有限的活动。这种结构中成员关系通常进行严格的划定和限制，以确保稳定的协作关系。这类结构主要包括区域规划小组(如南加州政府协会)和各种活动计划小组(如社会护理小组)。

(4)联盟联盟结构发生在相互依赖与战略性的行动之中，但其目标限制在小范围内，且所有的行动都发生在实际参与活动的组织中。这类结构的目标是具体的，成员关系以长期承诺为基础，相对稳定。这类结构主要包括各种公私伙伴关系、职业培训计划，以及其他完成具体性长期目标的实体关系。

(5)网络结构这种类型以长期使命和联合的战略性相互依赖的行动为典型特征。它的结构安排以广泛的任务为基础，各成员承诺在长期内使用重要的资源实现共同的目标。这种类型的协作结构主要发生在各种社区建设项目和经济开发项目之中。相比较而言，网络结构正成为协作性公共管理的代表性结构类型。网络结构为多种机构和组织的交互联系和协同运作提供了一个很好的平台，在解决复杂性问题和公共服务供给方面显示出了强大的优势。在政策领域，网络结构也发展迅猛，有学者认为2l世纪政策领域主要具有信息网络、开发网络、延展网络和行动网络四种基本类型¨“。当然，各种网络类型也存在着优劣，根据特定的实践活动选择相应的网络结构类型是公共管理实践者必须考虑的问题。

2．协作机制

协作性公共管理的协作机制包括一系列复杂的规则、规定和标准体系，但它与官僚制那种等级制度、严格的命令管理和新公共管理分散．化组织实体的内部管理也不相同。协作性公共管理的“协作机制的设置不是基于一个中心权威之上，因此不能由一个单一的组织目标来指导。这种设置中管理者的首要活动就是选择适i52；ij：当的参与者和资源，创造网络的运行环境，想方设法应付战略的和运行的复杂性。通过协作，每个参与者树立并维持了他的或她的权威，同时又与其他人一起管理。”[9牌。3换言之，这种协作机制以参与者相互依赖、联合决策、集体行动为重要内容。各种协同工作的协议和规则建立是协作机制的一个基本特征。以美国区域协作公共管理中的州际协议为例，它是由两个或两个以上的州之间协商达成，并经国会同意的法律协议。州际协议分为州际边界协议、州际分配或发展协议、州际规制协议、州际再分配协议四种类型。这些类型的州际协议共有300多份，涵盖的领域包括边界、重大基础设施建设、流域水资源管理、环境污染共同防治、区域经济发展、大都市区治理、共同资源开发和突发事件应急管理等。州际协议“被认为是解决州际边界和其他争端，促进各州通过联合行动解决包括从区域经济发展和资源保护到社会管理、公共服务与教育文化卫生等跨州区域公共问题的一种强有力的合作机制”Ⅲ1。美国的州际协议有效地促进了州际协作行动的制度化，推动了跨州公共事务管理的区域化，成为区域协作性公共管理运作机制的典型案例。

3．治理模式

协作性公共管理模式把公民参与作为运作过程一个重要的内容，注重公民参与在协作治理中的作用，赋予公民参与新的内涵，是协作性公共管理区别于其他治理理论的显著特色。正如库珀(Cooper)所言：“公民参与就是在一系列利益、制度、网络中和发展公民身份中，人们有意地组织起来，集体行动，参与治理的过程。”以此为基础，库珀(Cooper)等学者从理论上构建了一种以公民为中心的协作性公共管理治理模式(见图1)¨”。这一协作性公共管理治理模式包括五种参与途径和六个协作性变量。五种参与途径就是协商的、公民社会、信息交换、选民的和对抗的途径。六个协作变量即加强政府合法性，加强政府回应性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府对公民的信任和强化公民效力。六个协作性变量的最大化有利于以公民为中心的协作公共管理发挥最大的功效。在公民参与途径中。对抗的途径是最不能增加公民参与的协作性变量，而协作的途径是最能增加公民参与的协作性变量，它们代表参与途径的两端点；选民的、信息交换和公民社会的途径是一些具有中间功效的参与途径。在图l中，从外向内，参与途径的功效逐步增强。因此，通过协商的途径是实现公民参与的最佳途径，这一途径的实现依赖于对公民参与五个维度的把握：公民中哪些人是参与者?他们的参与动机是什么?他们为什么参与?在什么地方参与最有效?公民怎样进行参与?协作性公共管理治理模式从理论和实践上完整地回答了这五个问题，在公共政策和公共服务的公民参与中广泛地运用协商途径，实现了真正意义上的以公民为中心的治理。在地方治理的实践中，协作性公共管理可以具有多种模式。罗伯特•阿格拉诺夫(Rob-errAgranoff)和迈克尔•麦圭尔(MichaelMcguim)以“城市协作性活动的水平”和“此活动作为城市治理战略的程度”作为两个变量，把城市间的协作模式归结为六种：基于辖区的管理模型、节制模型、自上而下模型、接受捐赠模型、保守模型和满足模型¨”“’卵。多种实践模式的存在为以公民为中心的协作性公共管理的理论模式提供了坚实的实践基础。

三、评价及启示

从生成背景、内涵、结构、机制和治理模式看．协作性公共管理已经成为一种系统化的理论模式。它比官僚制单中心治理模式更具灵活性，比新公共管理分权化治理模式又更具协调性，比流行的多中心治理模式更加关注公民需求，注重民主治理。正如迈克尔•麦圭尔(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理论和实践中，协作性公共管理已经成为公共管理中一种标准的政府治理的新模式。”【I7】w•D•利奇也指出：“协作性公共管理已经成为民主治理的一种重要理论。”【18】协作性公共管理理论模式对传统政府管理模式进行了有效的扬弃。在传统的政府管理中，协作关系一直存在于上下级政府之间和同级政府之间，相关的协作理论(如政府间关系理论、资源依赖理论等)广泛地存在于行政学的思想发展史中。当代西方地方政府的协作性公共管理可以看做是传统协作理论的一种复兴，并在扬弃传统协作理论的基础上，注入了新的内容，在治理结构、治理机制、治理模式及相关的管理能力与技能等方面都与传统的协作管理具有显著的区别，呈现出崭新的特征。协作性公共管理与新公共管理相比较，也具有较为明显的特色：

(1)从竞争转向协作。协作性公共管理与新公共管理的最大差异就是强调协作，把协作作为核心理念。新公共管理从本质上看是一种以竞争为核心理念的政府治理理论，它对市场机制和工商企业管理的方法、技术、手段倍加推崇，对协商、沟通、参与等协作功能却严重忽视，从而产生了碎片化治理的困境。协作性公共管理则把协作作为核心理念，通过协作的方法、技术、手段来提供整合性公共产品和公共服务。协作性公共管理从竞争转向协作，使政府治理模式从分散化治理迈向整体治理，推动了政府治理理论的模式创新。

(2)从任务转向问题。新公共管理以具体公共服务任务作为出发点，在实践中倡导单目标的任务型组织。任务型组织有效地满足了公民对多样化或个性化公共服务的需求，较大程度地提高公共服务供给效率，但是在解决公共服务中的邪恶问题(wickedproblems)面前表现得无能为力。协作性公共管理以问题为导向，提倡在公共治理与公共服务中的多主体协同运作与组织功能整合，通过建立一种跨界性的网络治理结构有效地解决了新公共管理任务型组织所不能解决的邪恶问题。因此．协作性公共管理与传统的协作理论和当代新公共管理理论区别开来，成为一种代表未来发展趋势的新型治理模式。随着社会变迁与政府所面临的公共治理问题的日趋复杂化．协作性公共管理必将成为未来公共行政理论与实践中最具活力的领域之一。作为一种地方治理理论的新模式，协作性公共管理也存在一些缺陷。如有学者认为协作中会出现协作参与者的目标难以达成一致、参与者力量不对称、信任关系难以建立、参与者之间的关联性模糊等障碍Ho】鹏。也有不少学者对协作性公共管理所要求的技术手段及工作人员所必备的素质要求提出担忧。还有学者认为协作性公共管理在权力影响、资源分配、责任共享等方面也存在困难。那么，为满足协作性公共管理的需要，未来的公共管理者需要做哪些准备呢?罗伯特•阿格拉诺夫(RobertAgranoff)等认为主要是考虑如下六个方面的闻题：

一是把协作性公共管理作为一种技术类型，发展协作的技术，开发协作的资源和技能；

二是调查协作环境中的决策，推测它与源自应用行为科学模式的决策有何不同；

三是协作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依赖以及其他协作性管理因素(类似于官僚制中合法权威的统治力量)；

四是要解决协作环境中权力、权威和影响的问题；

五是讨论老生常谈的责任问题，协作使我们的视野从关注等级责任转移到职责、回应的理念及民主观的教育；

六是探讨协作在公共计划和交付过程中加入的公共价值问题。认真地考虑这些问题，无疑有利于增强我国公共管理者运用协作性公共管理的能力。改革开放后，我国地方政府在一些领域也进行了新公共管理改革与治理理论模式创新的探索，取得不少成绩，但也产生了西方地方政府实施协作性公共管理时面对的共性问题，如新公共管理改革产生的部门协调与机构整合等治理问题。协作性公共管理对我国地方政府改革与治理不乏借鉴意义，归纳起来主要有如下几点。

一是在推进大部制改革的过程中构建地方政府间的协调机制。这可以在地方推进大部制改革的进程中建立如下三大机制：1)建立结构化的部门协同机制，既对部门内部的组织机构进行职能整合，也要对部门间的组织机构进行职能整合，实现部门内与部门问的协同联动运作。2)建立制度化的权力约束机制，在权力运行制度化的基础上建立行政权、执行权和监督权三权既相互协调又相互制约的权力运行机制。3)建立民主化的利益协调机制。大部制改革与以往的机构改革具有本质的区别，它是行政管理体制改革质的飞跃，必须对部门利益及相关个人利益进行大调整。西方地方政府的i54；i；i协作性公共管理的经验表明，部门利益是客观存在的，它不能根除，但可以通过民主化协商程序进行协调与化解。可见，建立民主化的利益协调机制是我国稳步进行了大部制改革、减少阻力的关键所在。通过大部制改革的这三大机制，有利于深化行政管理体制改革，切实解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。

协作性公共管理范文第2篇

对西方协作性公共管理的探索，正是基于目前我国加强和创新社会管理新形势下面临管理体制和管理理念上的诸多问题，不仅仅要从社会组织、政府组织内部入手，还应转向组织间边界的研究。在行政学中，相对组织内部的研究，组织间的边界问题的资料更难获得，类似于社会心理学。随着边界问题重要性的日益突出，它应当成为我们的研究重心。

一、协作性公共管理的内涵

（一）协作的概念

马克思指出“:许多人在同一生产过程，或在不同的、但相互联系的生产过程中有计划地一起协同劳动，就是协作。”政府是组织的一种表现形式，因此，政府协作也是组织间的协作行为。大量学者从组织理论对政府协作的内涵予以解读。有学者从组织间关系角度指出，协作就是有特定议题的利益相关者，自发组织参与到同一个过程中，彼此相互联系，通过共同的规则、标准和组织结构，对相关议题采取行动或共同决策。协作的必要前提是创造一个所有利益相关者共同关注的广泛议题。从结构与功能方面进行界定，协作就是面对共同关注的社会问题，由松散而多层网络组织来领导利益相关者采取自愿行动解决共同问题的过程。笔者认为，协作有以下特点:协作是有目的的活动。协作更多表现为由两个或多个组织为实现共同的目的而进行的共同努力，即“协作是一种用来解决问题的有目的的关系”。

（二）协作是一个过程

在这个过程中，自治的参与者通过正式或者非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来相互处理参与者间的关系，决定或解决他们共同关心的事务，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题。协作是比协调和合作更高层次的集体行动。“合作”是人们为了追求有益的目标，反对有害的目标而共同工作。“协作”是行动的结果，组织间在资源、信息等共享过程中共同应对某个公共议题，这种能力是单个组织无法达到的。由此可见，协作是两个或多个组织围绕共同目标，共享资源、共同承担责任的联合行动或共同工作。地方政府协作就是两个或多个地方政府围绕共同的目标，共享资源、共同承担责任的联合行动或共同工作。从环境主体的数量上看，跨行政区地方政府主体间的关系分为多边和双边关系。

（三）协作性公共管理的研究沿革

目前，协作性公共管理已经成为国外公共管理研究领域中一个非常重要且热门的话题。美国学者奥利瑞强调，“在过去10余年，公共行政中的一个新进展就是协作性公共管理领域的开拓。”在欧盟发达国家，协作性公共管理已经成为公共部门管理者的一项核心活动，建立跨部门协作伙伴提供公共服务和发展跨地区公共事务协作治理安排已经成为西方国家公共管理领域的基本现实。在当代欧美学界尤其在美国公共管理学界，协作性公共管理是最新发展起来的主流理论。它迎合了公共管理发展的时代要求，适用于解决部门间、地区间碎片化问题。

二、协作性公共管理的理论基础

（一）资源依赖理论

资源依赖理论属于组织理论的重要理论流派，是研究组织变迁活动的一个重要理论。其与新制度主义理论被并列为组织研究中的两个重要流派。资源依赖理论最早被应用于企业管理组织行为的研究。资源依赖理论的基本假设条件是组织无法产生自身需要的所有资源，当组织资源有限且无法自给自足时，组织倾向与外部环境中关键要素的掌握者进行交换，引进、吸收和转换各种资源，由此形成组织间的资源相互依赖关系网络，在资源有限的情况下，没有组织能够完成自给自足。为取得组织生存所必需而又被其他组织控制的资源，组织必须与其他组织进行联盟，以取得所需的资源。因此，组织的互动就是组织之间资源争夺、保卫、巩固的合纵联盟过程。根据该理论，由于没有任何一个政府拥有充分的权威、资源和能力去实现政策意图，一个政府组织必须与其他组织联合，依赖外部组织提供的资源才能有效提供公共服务，政府运行目标的实现需要依赖多个行动者的协同工作。

（二）集体行动理论

自20世纪50年代末、60年代初以来，现代经济学的新的分支———公共选择理论兴盛和发展起来。公共选择理论主要研究传统经济学不予关心的非市场决策问题，或者说是集体行动问题，是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科。“因为政府是由人组成，政府的行为规则是由人制定的，政府的行为也需要人去决策，而这些人都不可避免地带有经济人的特征。”“公共选择理论从它诞生那天起就牢牢扣住‘经济人’这个最基本的行为假定，认为除了参与私人经济部门活动的人之外，公共活动的参与者也受制于此，都有使自己行为最大化的倾向，无行为主体的所谓的公共利益（或集体利益）是不存在的。”正如两千多年前亚里士多德指出的:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”

（三）行为博弈理论

博弈论又称对策论（GamesTheory），是研究具有斗争或竞争性质现象的理论和方法，既是现代数学的一个新分支，也是运筹学的一个重要学科。博弈论是有关独立和相互依赖的决策制定的理论，其要回答的是“决策主体的行为在发生直接的相互作用时双方所采取的决策以及这种决策之间的均衡问题。其核心问题是:决策主体的一方行动后，参与博弈的其他人将会采取什么行动?参与者为取得最佳效果应采取怎样的对策?”博弈论追求的最终结果是博弈方达到利益最大化的均衡。

（四）整体性治理理论

20世纪70年代中期，受能源危机的影响，针对官僚制结构僵化和公共服务供给效率低下的弊端，西方国家先后开展了以“政府再造”为内容，以分权化、市场化、民营化为工具的新公共管理改革运动。然而，新公共管理推进世界各国政府治理模式变革的同时也暴露出不少缺陷。在美国，以登哈特为代表的新公共服务将政府改革的天平偏向民主行政一端;在英国，对新公共管理的批评为整体性治理的出现推波助澜。作为一种新型的政府改革治理模式，整体性治理被视做“后新公共管理”的改革趋势，其价值在于对新公共管理理论批判和继承基础上，针对分割和“碎片化”问题架构起新的政府管理模式和运作机制，以协调与整合为核心的治理方式为政府改革提供思路。

协作性公共管理范文第3篇

摘要：学界对公共危机问题的研究主要着眼于政府内部多层次公共危机管理系统的建立，忽视了地方政府在危机管理中的主导作用和社会力量的参与。从地方政府在公共危机中进行协作性管理的原因出发，分析协作性公共管理的四大主体，即非政府组织、营利组织、媒体和公众，在协作性管理中的具体协作方式、协作现状和协作困境，力求在公共危机管理中找到地方治理的新途径。

关键词：地方政府；协作管理；公共危机

1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。

协作性公共管理范文第4篇

关键词：协管人员　从业动机　影响

近二十年的城市化和行政改革进程中，我国许多城市政府已进行了大量的建立城市公共管理事务协管人员队伍的实践。相关概念和原理的孕生条件已基本成熟。本文中，笔者将初步提出公共事务协管人员和从业动机的概念，接着就协管人员从业动机的影响和相关建议方面略谈个人浅见。

一、公共管理事务协管人员和从业动机的概念

实践产生理论。时代的实践产生时代的理论。我们这个时代的城市公共管理实践必然产生我们这个时代的城市公共管理理论。通向理论的第一步是概念。所以，笔者这里初步提出并尝试界定以下两个概念的内涵和外延。

(一)公共管理事务协管人员的概念

随着城市规模的迅速扩大和城市居住入口数量的急剧增加，城市公共管理具体事务工作量大大增加。为满足这类需要，我国大中城市和一些小城市相继产生了辅警、治安员、保安、交通协管员、城管协管员、暂住人口协管员、社区协管员、合同制交警、合同制联防队员等等从事公共管理事务协管工作的职业和相应的协管人员。基于其一定的共性，本文中，笔者将其概称为公共管理事务协管人员。那么，就可以对公共管理事务协管人员的内涵、外延和主要特征分别作如下初步表述。

公共管理事务协管人员(或简称公共事务协管人员、协管人员、协管员等)是指政府或政府部门，为满足某些方面的公共管理事务性工作的需要，依据法律、法规或政策，或授权、或委托、或以合同形式临时聘用的，协助维护公共秩序人员或协助单位做一些管理事务的人员。

我国城市目前主要的公共管理事务协管人员有：协助公安管理工作的辅警、治安员、保安、合同制交警、合同制联防队员等等；协助公共交通管理工作的交通协管员；协助城市容貌管理工作的城管协管员；协助其他公共管理事务工作的暂住人口协管员、社区协管员等等。

从公众心目中的印象来说，公共管理事务协管人员的共性特征主要有以下几点：一是半宫半民，协管人员身后是官、身前是民，受命于官、管理于民；二是易进易出，相关部门招聘协管人员程续简单、资格要求不高、工资待遇标准也较低，因而协管人员流动性大。

(二)从业动机的概念

这里，笔者从公共管理事务协管职业方面浅谈一下从业动机的概念的含义、特征和类型。

从业动机是指在一定需要的刺激下直接推动个体进行从业活动以满足需求的内部心理活动，其内容涉及从业人员的人生价值取向、生活态度、对未来的追求与抱负等多个方面。

从动机与行为的关系上分析，从业动机具有下列特征和作用：一是启动性。动机具有发动行为的功能，它能使有机体由静止状态转向活动状态。例如，某协管员为受到他人赞扬而尽力做好工作。尽力做好工作的行动由受到他人赞扬的动机所驱动；二是方向性，人们在相同的活动中，由于动机不同会产生行为的差异，例如，为受到他人赞扬的协管员将尽力礼貌待民、热情服务，而为某私利的协管员将会欺压百姓、敲诈勒索；三是强度，动机在发动行为和引导行为方向的同时，也能确定行为的强度。人们在活动中具有不同的动机强度，这是很明显的。例如，两位协管员都要赢得好评，甲每天勤恳工作、尊敬领导、尊重公众、礼貌待人、积极表现，乙马马虎虎工作、敷衍应付领导的正确安排、对公众无精打采，由此可见。甲的行为反应明显地比乙要强烈得多。

本文中。笔者从逻辑严密的视角将协管人员从业动机周延地分为三类：第一类是忠实地为国家和公众服务，视国家和公共的利益高于个人利益，立志把个人的一生奉献给国家和人民的从业动机。不妨称其为红色动机、善的动机、事业型动机、一流动机；第二类是仅仅把协管工作当做合法领取工薪的手段，我为单位付出工作量、单位支付我相应的工资，等价交换，持这类动机者基本能做到公道正派、坦诚待人和自觉接受公众和有关部门的监督，不妨称其为蓝色动机、中庸动机、职业型动机、二流动机；第三类则是为了到半官半民的“准公务员”队伍中捞取不当利益，譬如损公肥私、敲诈百姓、欺压良善、公报私仇、称霸一角等等，不妨称其为黑色动机、恶的动机、霸业型动机、逆流动机。人的思想活动是比较复杂的。一个人的从业动机往往既有正确的成分，也会掺杂一些不正确的东西。有的人正确动机的成分是主要的，不正确的成分是次要的；而有的人则可能相反。

二、公共管理事务协管人员从业动机的影响

由于公共事务协管人员处于特殊的社会位置，其从业动机启动的言语、行为将产生许多方面的社会影响。笔者于此仅浅谈以下三条。

(一)协管人员的从业动机关乎人民政府的声望

公共管理事务协管人员半官半民、身后是官、身前是民、受命于官、管理于民的特征决定了其言行在～定程度上代表着政府的形象，直接和政府在公众中的美誉度相联系。

(二)协管人员的从业动机关乎市场经济的效率

公共事务协管人员直接置身于城市社会和市场之中，其执行政府市场经济政策的素质和水平 必然直接影响到市场主体的心理活动和活动方式，从而影响到市场活动的效果。协管人员执行政府市场经济政策的素质和水平必然与市场经济效率成正相关。

(三)协管人员的从业动机关乎现代化国民性格的成长

怕官是中国老百姓的千年遗传。鲁讯说过，中国其实只有两个朝代，一个是做奴隶而不得的时代，一个是暂时做稳了奴隶的时代。从孔夫子传播“仁政”，到孙中山力图“民权”，从领导中国人站起来，到人民尊严论，无不是为使中国人飞扬做人应有的信心、树起做人应有的尊严，从而淋漓尽致地发挥人的主观能动性、创造更多的社会财富。协管是直接对老百姓实施管理的职业。协管人员“管理就是服务”的“公仆”意识的强弱有无直接影响到现代化社会必须的公民性格的成长。

协作性公共管理范文第5篇

[关键词]协作性公共服务；新公共管理；科层制；信任；沟通；问责

[中图分类号]D035 [文献标志码]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.002

政府是公共服务的天然供给主体，但直到20世纪初，西方国家的政府由于深受亚当・斯密“守夜人”理念的影响，坚信“管得最少的政府就是最好的政府”[1]，政府具备的公共服务职能很少，但是随着资本的扩张和经济的发展，政府不得不面临各种难以处理的社会问题，如环境、教育、失业等，这些问题的解决单纯依靠政府很难取得理想的效果，因此政府与其他社会主体间的横向协作成为一种必然趋势。虽然世界各国的国情各不相同，但在解决公共服务问题方面均朝着横向协作的方向发展。协作性公共服务以其灵活的服务运行体制，有效地回应了现代社会公众对公共服务多样化、复杂化和个性化的需求，从而成为政府间处理跨界公共服务的普遍模式。协作性公共服务作为一种新的治理范式，在快速回应公众多样化需求方面，已经取得了良好的成效，学术界和实践界对此也有研究，但这些研究关注的焦点在于理论的介绍和推广应用，往往忽略了协作性公共服务存在的局限性和面临的困境。因此，本文拟在分析协作性公共服务涵义及其优势的基础上，指出协作性公共服务存在的局限性及面临的困境，并提出突破其困境的策略建议，以资借鉴。

一、协作性公共服务的涵义

协作与合作存在很多共性，都是指为了实现某一目标而与他人共同工作，但是二者也存在着区别。合作主要是指人们为了追求有益的目标、反对有害的目标而共同工作，而协作仅仅意味着通过一定的努力去帮助别人。[2]协作性公共服务是指两个或两个以上既相互独立又通力合作的治理主体在一个制度框架内，秉持平等协商、合作共赢的理念，为提供可持续的整合型公共服务而采取正式或非正式的联合行动。协作性公共服务突破了政府单一主体供给公共服务的模式，主张政府、企业、NGO（非政府组织）及公众在平等协商的基础上联合行动，其核心目标是提高公共服务的质量，满足公众的需求，增进公共价值。协作性公共服务强调从纵向和横向2个方面实现资源的整合，纵向协作的核心内容是为了获得信息和政策而与上级政府或部门联系；横向协作的主要方式是共同决策、互换资源和签订协作项目等，通过集中利用不同的资源，提供单个组织无法供给的公共服务。信任是协作性公共服务良好运行的基础和保障。总之，协作性公共服务作为一种新的治理模式，以其灵活性克服了科层官僚制的机械僵化，以其整体性克服了新公共管理的碎片化，因而可以将其看作是对传统科层官僚制和新公共管理的反思与修正，其具体模式见图1。

二、协作性公共服务的优势

协作性公共服务是政府部门、第三部门、企业和公民等主体在资源互赖、平等互信基础上建立起来的协作网络，通过横向和纵向2个维度的协作来实现资源的整合。这种协作性网络既能发挥资源聚合的整体效用，又能突破管理科层制的机械僵化，因而其在公共服务的供给中具有诸多优势。

1.快速灵活

科层官僚制由于受其严格的等级制度的限制，在面对外界环境变化时，很难快速运转起来，而协作性公共服务组织则比等级制度更加敏捷和灵活[3]。协作性公共服务组织可以避免很多繁琐而又无效的程序，能快速应对外界环境变化。协作性公共服务的快速灵活主要体现在3个方面。一是增减员工的灵活性。协作性公共服务组织可以根据任务需要在短时间内雇佣人员、分配任务、解雇人员，这种充分利用外部资源完成任务的灵活性是科层官僚制不能奢望的。二是在存在人员上限限制的情况下，能提高工作效率。任何一个组织要实现效益最大化，都必须对人员数量进行限制，尤其是政府部门要实行严格的人员编制限制。如何实现在不增加组织人员数量的情况下提高效益，成为科层组织面临的一个难题。协作性公共服务一方面通过整合社会资源，产生规模效益；另一方面，通过将低级重复的常规工作外包给协作伙伴，相当于变相增加了工作人员，既能提供优质的公共服务而又不突破自组织的人员上限，很好地化解了这一矛盾。三是突破约束，机动灵活。审计和控制机制是对传统公共服务组织进行监督的主要方式，这种监督方式在防止腐败方面确实功不可没，但是这种刚性的约束也防碍了资金的有效流动。协作性公共服务在处理紧急情况时，可以利用私人资金填补预算差额，因为私人资金要比政府资金受到的约束少。[4]（P30）

2.实现碎片化公共服务的整合

科层制是马克斯・韦伯的一大发明，它是现代社会行政管理的基本框架，从而有效地提高了管理效率。科层制公共行政是依赖权威和等级建立起来的，自上而下的信息传递方式及逐级分权、照章办事是其主要特征。科层制公共服务过分重视机械效率而忽略了个体的多样性和人的价值与尊严。分权在一定范围内有利于工作效率的提高，但是过度分权则容易造成机构臃肿、职责重置，从而影响公共服务效率。为了矫正科层制公共服务存在的弊端，1970年代，西方社会发起了一场通过内部结构优化提升政府工作效率的政府再造运动，也称为新公共管理运动。新公共管理将大规模的政府机构不断地小型化、细致化，成功克服了纵向垂直管理系统僵化的弊端，增强了组织的灵活性。但是，随着分权和组织机构的裂化，势必会带来碎片化的制度结构[6]，从而使组织间的协调与合作成为提升公共服务效率的关键环节。新公共管理运动借用了大量工商管理的方法，希望通过引入竞争机制，实现公共服务质量的提高，但是伴随而来的是组织界限的模糊和政府治理难度的增大，面临的社会问题（诸如社会排斥、医疗保障不平等、地方发展和教育等）也日益复杂[7]。面对这些跨区域、跨组织和跨部门的公共事务，原有的公共服务体制束手无策，而协作性公共服务能以其速度快、灵活性、专门化和创新性很好地对此类问题做出回应，因而越来越被认为是一种必需和必要的战略[8]，甚至在一些情况下有取代科层官僚制的趋势[9]。

3.有效回应公众的公共服务需求

随着经济社会的发展，公众已不再满足于被动地接受整齐划一的公共服务，他们对公共服务的需求变得更为复杂，这种复杂主要表现在3个方面。一是需求的多样性。经济社会的高速发展，促进了资源、信息等的快速流动，公众在多元价值观的冲击下，政府提供的并无二致的公共服务不仅不能满足公众的需求，甚至还会滋生公众对政府的失望情绪，于是多样化甚至个性化成为公共服务未来发展的方向。二是需求的渐进性。公众对公共服务的需求是处在不断变化之中的，影响公众公共服务需求的主要因素是其收入水平。随着公众经济收入的提高，公众对公共服务的需求也在不断增长，从基本的生理需求、安全需求上升到全方位的需求。三是需求的交叉性。交汇融合是现代社会的特征，这为公共服务的供给增加了难度，公共服务的很多内容难以明确界限、确认供给主体、明确责任，单一的组织很难为利益交织的群体提供有效服务，机械僵化的公共服务供给制度很难对公众动态的公共服务需求进行有效回应。协作性公共服务以其松散的结构、快速灵活的运行机制、自下而上的组织结构和跨部门多主体参与的构架为公共服务改革提供了一种有益的探索模式。

三、协作性公共服务面临的困境

社会公众乃至学者眼中似乎普遍认为协作是个“好东西”，可以让各参与主体发展成更富有成效的合作关系，更好地创造公共价值。然而，如果以批判的眼光来理性审视协作性公共服务，会发现其也面临着诸多困境。

1.目标不一致的困境

目标一致是协作性公共服务的基础，但是由于公共服务的成效有时是模糊的、难以测量的，协作中的成员有可能根据有限的绩效目标提供不同的服务。协作性公共服务陷入目标不一致困境的原因主要有3个方面。一是协作参与者目标和诉求不一致。协作参与主体众多，包括政府、企业、NGO和公众个人，这些参与主体的目标和诉求很难与协作组织的目标使命完全一致，而且差异越大，协作组织的协调难度就越大，协作组织的稳定性也就越差。二是协作参与者之间存在竞争关系。协作成员有时候在某一领域是协作关系，但是在其他领域可能存在着激烈的竞争关系。这种情况下，协作目标的统一将会变得更加复杂。此外，协作组织为了改善公共服务的质量，会在协作者之间开展竞争，但是由于每个协作成员都无法将个人利益升华为公共利益，所以，这种竞争必然导致协作成员之间的关系紧张，甚至滋生腐败。三是机会主义的存在。协作性公共服务是一种集体行为，但参与者的利益诉求并不相同，“机会主义”和“搭便车”的心理是不可避免的，协作成员极有可能会在协作中倾向于自己的个人目标，而忽略协作组织的目标，最终导致协作的失败。

2.沟通的困境

沟通对于任何一个组织来说都极为重要，但是在现实中往往存在很多沟通困难。在协作性公共服务中，造成沟通困境的原因主要来自于2个方面。一是技术造成的沟通困境。这或是协作成员使用了独立而不兼容的信息系统而导致沟通不畅[4]（P40），协作效果不好；或是协作成员采用的沟通技术落后于其他成员，缺乏统一的协作沟通平台，妨碍协作者之间的沟通，使协作效果受到影响。二是协作成员人为原因造成的沟通困境。信息作为一种重要的社会资源，对于协作成员来说，其重要性毋庸置疑。为了保护自我利益不受侵害，协作者会本能地拒绝信息的共享，从而使协作陷入沟通困境，尤其当协作者之间存在竞争关系时，这种沟通可能变得更为严峻，因为这种外部的紧张关系必然会造成协作组织的内部压力，协作成员之间互不信任、拒绝沟通。在某些时候，信息就意味着权利，某些协作成员或是因为害怕失去权利，或是因为缺乏激励机制，而选择减少沟通，避免信息共享。

3.问责的困境

如果没有责任的约束，那么，追求自身利益最大化的个体必然会出现不作为、迟作为、无作为和乱作为的现象。协作性公共服务由于其组织自身的特点决定了其必然会陷入问责困境之中。首先是谁来问责？在协作性公共服务体系中，每一个协作参与者都是独立的、平等的，任何协作参与者（包括政府）都不能将自己的意志强加到其他参与者身上，更无权对其他协作参与者实施制裁。因此，由谁来问责成为一个难题。其次是问谁的责？协作性公共服务的最大优点就是整合资源，灵活处理公共服务中的问题，但是这种集体行为在产生高效率的同时，也模糊了协作参与者个体的职责，最终使协作问责陷入“责任分享的困境”[10]。最后是如何问责？传统的问责方式主要是依靠审计和控制机制来实现的，但是在协作性组织内频繁地使用绩效和价格审计，极有可能会导致协作成员之间产生对抗情绪和互不信任，破坏其伙伴关系。

4.管理的困境

信任是协作组织得以顺畅运行的基础，信任度的高低直接关系到协作效果的好坏（见表1）[11]。协作性公共服务是为增进公共服务价值而采取的联合行动，但是在协作过程中，或是对协作目标的不完全认同，或是对权利分配的结果不满意，或是害怕失去权威，以“成本―收益”为出发点的协作参与者很难建立信任关系。协作性公共服务的优点是其松散的结构和快速的反应能力，但这也正是其缺点所在。相对于传统的“靠命令与控制程序、刻板的工作限制，以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度”[4]（P6）而言，协作性公共服务组织由于其各个主体地位平等，任何参与者都无权凌驾于其他主体之上，其管理职能依靠协商进行，这种看似民主的做法有时候反而更容易造成效率丢失。协作性公共服务面临的管理上的挑战，只能依靠建立在信任基础上的协作去弱化其影响力，不可能彻底消除，因为这是协作性公共服务与生俱来的，也可以理解为其构成要素的一部分。

四、摆脱协作性公共服务困境的对策

协作性公共服务作为一种新型的公共治理模式，推动了政府、企业、第三部门等协作主体关系的重新平衡，对于实现有效治理具有重要的意义。为了确保协作性公共服务效用最大程度的发挥，减少损失，提升公共服务质量，增进公共价值，可以从以下3方面着手摆脱其面临的困境。

1.成立公共服务协作委员会

平等协商是各个协作主体参与公共服务协作的前提，各个协作主体应在协商的基础上，综合考虑外部选择权、风险规避和时间偏好，进行讨价还价，从而形成协作意向。平等协商对协作性公共服务的各个参与者而言，都是利大于弊的，是有持续协作的可能性基础的，否则是不可能形成协作意向的。这种多主体的协作很难通过上级行政机关的调控进行控制，但是这种协作又必须有一定的约束，才能减轻因摩擦而产生的费用，而公共服务协作委员会就是一个不错的选择。公共服务协作委员会的主要作用，首先是培育共同的价值观。共同的价值观是协作性公共服务持续发展的基础，是在一定的经济文化背景下，在一定区域范围内，各地方间长期生成、发育起来的彼此间相互信任、相互团结、相互依存的价值观念、精神理念以及行为规范[12]，共同价值观的确立相当于达成了非正式的协议，其效力不亚于正式协议。其次是沟通信息，协调利益。公共服务协作委员会可以通过领导定期会晤、成员专项协调等多种形式实现信息的有效沟通，从而避免因信息不畅而导致的协作失败。利益和责任是公共服务协作的根本，也是持续协作的关键。在共同利益的基础上，公共服务协作委员会可以通过沟通协商达成共识。美国这方面的经验启示我们，公共服务协作委员会要切实发挥作用，必须赋予其一定的法律地位，依法履行正式、稳定的相关协议。[13]

2.明确职责，加强监督

美国学者尤金・巴达赫[14]指出，最整合、功能配置最好、表现最好的团队也需要监督――即使不为其他原因，只为责任。可见，监督对于责任的重要性。传统的责任机制通过控制和审计来确保责任的履行，但是公共服务协作体系是建立在平等基础上的联合行动，灵活性、个性化是其最大特点。如果依赖于传统频繁价格和绩效审计式的责任机制来监督公共服务协作体系，势必会破坏协作体系赖以存在的伙伴关系，降低协作主体之间的信任感，最终导致协作初衷无法实现。因此，公共服务协作委员会在协作之初就要确定各个协作主体的目标和协作体系要实现的目标，因为良好的政策应该是战略性的、整合的、以结果和服务为中心、有事实依据、兼容并包以及有明确的目标规定的。[15]同时，在协商的基础上确定由谁负责以及负责什么。[4]（P133）明确职责只是加强监督的开始，监督应该贯穿整个协作过程，但是这种监督既要达到对协作主体、客体的约束，又不能影响协作本身的个性化和灵活性。同事监督、结果评估和顾客参与在协作性公共服务中或许可以发挥不错的监督效果。因为很多公共服务是难以进行量化考核的，相较于其他人而言，同事更清楚你在工作中的投入，结果评估监督可以帮助参与者就工作的能力和投入的强度进行交流。顾客是公共产品的最终接受者，顾客参与监督既可以加强服务提供者和顾客之间的交流，减少由于沟通不畅而带来的损失，又可以对服务提供者产生激励机制，提升服务质量。

3.建立信任机制，加强有效沟通

信任和沟通是协作性公共服务的核心，建立并完善信任机制能够实现畅通沟通渠道、增加信任的目的。造成信息沟通不畅的原因主要有2个方面。一是技术上的原因。信息无法及时传递给相关协作者，致使协作者无法及时、灵活地对协作任务做出反应，从而降低了服务质量。针对这种情况，可以建立电子门户。电子门户可以使每一个员工都能在最短的时间内对协作任务做出反应，从而节约成本。二是协作者自身的原因。协作者出于种种考虑，或是不信任协作伙伴，或是害怕失去权利等，只愿意让信息在组织内部流动，不愿意共享信息。针对这种情况，公共服务协作委员会可以在协作之初，在协商的基础上签订信息共享协议，承诺共享除了最敏感信息之外的所有信息。此外，应强化信任关系。良好的沟通可以帮助协作成员间建立信任关系，而成员间的信任又可以促进组织间的信任，从而实现良性循环。有效的治理结构对于信任而言也极为重要，因为参与者接触的点越多，就越有可能减少摩擦、产生信任并促进沟通。价值观和文化的差异也是造成协作困难的原因之一，这就需要公共服务协作委员会适时调整价值观和激励机制。

四、结语

总之，协作性公共服务作为一种新的公共服务供给形式，对于满足公众多样化、复杂化和个性化的需求，有着重要的实践意义。协作性公共服务以增进区域公共价值为出发点，超越了狭隘的部门主义和地方主义，突破了以往政府改革的思路，为公共服务改革提供了一种新模式。

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