减少环境污染的建议范文第1篇

一、总体目标

健全环境空气重污染预警响应和应急处理机制，形成统一高效、科学规范的指挥体系，信息共享、运作灵敏的防范体系，行动迅速、反应及时的处置体系，责任明确、配合密切的保障体系，实现决策科学化、指挥智能化、应对系统化、保障统筹化，有效解决环境空气重污染问题。

二、基本原则

（一）坚持预警与响应相结合。建立常规气象监测和环境空气监测预报合作机制，统筹预警环境气象，及时、科学布防应急响应对策，最大限度避免或减少环境空气重污染。

（二）坚持减灾与减排相结合。把保护受污染人群摆上突出位置，贯穿应急工作全程，尽量减轻健康损害；把减少大气污染排放源和排放量作为根本措施，尽可能防范和化解环境空气重污染。

（三）坚持劝导与严管相结合。注重环境空气重污染危害常识普及和排污行为管理约束，既主动面向社会倡导防范污染损害的建议性措施，更加大环境违法问题查处力度，保证环境管理与为民服务都见成效。

（四）坚持政府主导与部门齐抓共管相结合。建立市政府统一领导、市应急办具体协调、市环保局牵头组织、区县（市）政府和市直有关部门分工负责的工作机制，共同解决环境空气重污染。

三、适用范围

环境空气重污染是指空气质量指数(AQI)大于200。本预案适用于应对哈尔滨市区环境空气重污染，所辖县（市）参照执行。

四、组织体系

在市政府领导下，建立市大气污染防治联席会议制度。联席会议除承担日常制定政策、统筹协调、督办检查、解决难题外，负责组织应对环境空气重污染工作。

（一）联席会议组成。总召集人：市政府主管环境保护工作副市长。召集人：市环保局局长。会议成员：市政府办公厅（应急办）、市环保局、气象局、发改委、财政局、工信委、交通局、公安局、交管局、住房局、城管局、教育局、监察局、执法局、工商局、农委、建委、卫生局、新闻办、市政府法制办、各区县（市）政府分管负责人。各成员单位确定1名联络员负责工作联络。联席会议办公室设在市环保局，负责应急工作综合协调，并组织实施本预案。

（二）成员单位应急职责分工。市政府办公厅（应急办）：负责环境空气重污染应急工作的综合协调。市环保局：负责环境空气质量监测、分析、研判和重污染预报预警、信息，组织重点企业落实环境空气重污染内部应急预案，监督检查并依法处理大气污染源违法排放行为。市气象局：负责与市环保局等部门建立环境空气重污染联合会商和服务响应机制，开展环境空气污染气象条件预报与研究。市交通局：负责紧急增加公共交通运力，劝导市民尽量乘坐公共交通工具出行，组织停运尾气超标公交营运车。市交管局：负责临时调整车辆限行范围、路段和时间，会同市环保局集中路检尾气不达标车辆。市住房局：负责组织供暖单位错时错峰起炉，压缩供暖燃煤量，加强供暖单位环境保护工作行业管理。市发改委：负责产业结构调整，严格控制“两高”行业项目审批。市工信委：负责督导工业企业特别是重点工业企业降低生产负荷、停止或减少废气排放量大的工段生产。市农委：负责会同区县（市）政府落实秸秆禁烧应急工作方案。市城管局：负责组织区政府落实道路保洁应急预案，减少道路扬尘。市建委：负责控制建筑施工扬尘。市执法局：负责集中查处露天烧烤、垃圾焚烧等违法行为。市工商局：负责配合查处烧纸行为。市公安局：负责管控燃放烟花爆竹行为。市教育局：负责建立中小学校重污染天气响应机制，科学安排学生放假及课外活动，普及中小学生大气污染防治知识。市卫生局：负责组织预防大气污染导致的疾病，科学指导公众提高防护能力，及时提醒儿童、老年人和患有疾病等易感人群采取必要防护措施。市财政局：负责提供环境空气重污染应急工作资金保障。市法制办：负责环境空气重污染应急方面的地方性法规规章草案、市政府规范性文件审核，依法对法律法规、规章实施情况进行监督。市新闻办：负责指导协调环境空气重污染应急工作信息、新闻宣传，协调广播、电视、网络、报刊等新闻媒体做好报道和舆论引导、舆论监督。市监察局：负责严肃追究重大环境违法问题责任单位及责任人。区县（市）政府：结合区域实际，制定并组织实施环境空气重污染应急预案，指挥落实应急措施。

（三）成立专家组。市大气污染防治联席会议办公室负责组建环境空气重污染专家组，提供决策咨询建议和技术支持保障。

五、分级预警

依据环境空气质量和气象条件实测与预报，并综合分析污染程度及持续时间，将环境空气重污染分为3个预警级别，由轻到重顺序依次为Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级，分别对应黄、橙、红色预警，红色为最高级别。

（一）Ⅲ级黄色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到201-300定为重度污染。当市区24小时实测环境空气质量指数均值达到重度污染程度，并预测未来持续48小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室组织研判、审定，启动黄色预警。

（二）Ⅱ级橙色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到301-500定为严重污染。当市区24小时实测环境空气质量指数均值达到严重污染程度，并预测未来持续48小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室研判、审核后，立即与市应急办沟通，并通报相关情况，2小时内报市大气污染防治联席会议总召集人审批，启动橙色预警，并由市大气污染防治联席会议办公室转市应急办备案。

（三）Ⅰ级红色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到500以上定为极重污染。当市区12小时实测环境空气质量指数均值达到极重污染程度，并预测未来持续12小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室1小时内组织市环保局、气象局和专家组会商分析后，立即与市应急办沟通，并通报相关情况，1小时内报市大气污染联席会议总召集人审核，再1小时内报市长审批，启动红色预警，并由市大气污染防治联席会议办公室转市应急办，由市应急办指导应急处置工作。

六、预警

（一）黄色预警。启动预警后，由市环保局公众网和市气象局气象用户平台2小时内向社会，并给予市民健康防护提醒，提示儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停或减少户外活动，建议室外作业人员采取必要防护措施。

（二）橙色预警。启动预警后，由市新闻办组织广播、电视和网络等新闻媒体30分钟内向社会预警信息和应急预案，并给予市民健康防护提醒和公益性建议提示。提醒：儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停或减少户外活动，室外作业人员采取必要防护措施。建议：市民尽量乘坐公共交通出行，减少汽车上路行驶；机动车尽量避免昼间加油。

（三）红色预警。启动预警后，由市新闻办组织广播、电视和网络等新闻媒体30分钟内向社会预警信息和应急预案，并给予市民健康防护提醒和公益性建议提示。提醒：儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停户外活动，室外作业人员采取必要防护措施。建议：倡导公众节约用电；一般人群尽量乘坐公共交通出行，减少汽车上路行驶；暂停重大群众性户外运动赛事和露天大规模群众活动；不燃放烟花爆竹。

七、应急响应

（一）黄色预警应急响应。由市大气污染防治联席会议各成员单位按照职责做好日常环境管理工作，但不集中行动。

（二）橙色预警应急响应。市环保局、气象局加密监测，将监测结果及时报送市应急办，每8小时更新1次环境气象与重污染程度信息，并由市大气污染防治联席会议办公室同步向总召集人报告。市大气污染防治联席会议各成员单位按照本预案和相关工作方案，及时组织落实各项应急措施，每天15时前向市大气污染防治联席会议办公室报送情况，并固定夜间值班人员，保持通讯畅通，同时在保障城市正常运行前提下，按照职责采取下列措施：

1、立即纠正并严格依法处罚秸秆焚烧违法行为；

2、立即纠正并严格依法处罚垃圾焚烧违法行为；

3、立即纠正并严格依法处罚露天烧烤违法行为；

4、加大道路机械化清扫保洁范围，减少道路扬尘污染；

5、立即纠正并严格依法处罚煤堆、灰堆和物料堆未有效封闭行为；

6、要求供热单位确保供暖锅炉24小时低温连续作业；

7、确保排污单位污染防治设施稳定运行；从重处理超标排放大气污染物行为；

8、要求施工单位停止建筑拆扒工程；

9、要求施工单位停止建筑工程土石方施工；

10、立即纠正并严格依法处罚燃放烟花爆竹行为；

11、增加公交运力；

12、立即纠正并严格依法处罚和问责供暖储煤、输送用煤（运灰渣）车辆未有效防尘行为；

（三）红色预警应急响应。在橙色预警响应基础上，由市环保局、气象局随时向市应急办报送信息，每2小时更新1次环境气象与重污染程度信息，并由市大气污染联席会议办公室同步向市长、有关副市长和市大气污染防治联席会议总召集人报告；市大气污染防治联席会议各成员单位每8小时向市大气污染防治联席会议办公室报送应对措施及进展情况；市大气污染防治联席会议总召集人或召集人最长每24小时召开1次联席会议，听取应急情况、研判污染趋势、部署任务措施、解决重点难点问题，并增加4项强制性措施：

1、幼儿园、中小学停课；其中，前一日22时前预警并维持到22时后的，或者前一日22时后至当日6时前预警的，采取停课措施；当日6时后至上课前预警的，采取停课措施；当日上课后预警的，不停课，但停止户外课及户外活动，迟到、缺勤学生不作迟到或旷课处理，学校灵活安排教学进度。

八、预警解除和应急终止

经实测和预测研判，未来不满足预警条件时，由有权决定预警的部门2小时内解除预警或终止应急响应，并向社会。橙色和红色预警应急响应终止后，由市大气污染防治联席会议各成员单位总结应急措施落实情况，报市大气污染防治联席会议办公室，再由市大气污染防治联席会议办公室总结评估后，报市大气污染防治联席会议总召集人或市长。

九、经费保障

按照市政府有关处置应急情况的财政保障规定，市大气污染防治联席会议各成员单位所需预警及应急经费，由本级财政预算资金安排解决。

十、预案管理

（一）演练培训。市大气污染防治联席会议办公室每年组织至少1次本预案联合演练和操作流程、岗位职责等培训。

减少环境污染的建议范文第2篇

市环境保护局局长

 主任、各位副主任、各位委员：

根据市三届人大常委会第二十二次会议的决定，市环保局被列为2011度年市人大常委会工作评议三个单位之一。这既体现了市人大对环境保护工作的重视和关心，也是对我们环境保护工作的一次检验。在此，我谨代表全局干部职工衷心感谢市人大常委会长期以来对环境保护工作的关心和支持! 对评议组各位领导深入基层开展评议、座谈、调查表示深深的敬意!下面，我将我市2009年以来的环境保护工作向人大常委会报告如下。

一、两年来环境保护工作取得的主要成绩

两年来，在市委、市政府的高度重视和正确领导下，在市人大、市政协的监督支持下，围绕市委、市政府“三三四一”的战略部署和生态市建设的要求，以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，巩固和深化工业污染防治，提高城镇环境综合整治水平，推进主要污染物减排，加强生态环境保护，拓展农村环境保护，各项工作取得新的进展。

（一）坚持依法行政，认真执行人大决议决定

两年来，我局严格贯彻国家环保法律法规和方针政策，坚持依法行政，认真执行人大决议决定。一是加强建设项目管理，有效控制新增污染。两年来共受理***市益丰砖厂等116个建设项目的环境影响登记，环评执行率和“三同时”执行率均为100%。二是认真执行排污申报、排污许可和排污费征收制度。两年来年共办理排污申报登记183家企事业单位，发放排污许可证14份，征收排污费280余万元。三是做好规范性文件的出台工作。编制并上报政府发文公布了《***市突发性水污染事件应急预案》、《***市饮用水源突发环境污染事件应急预案》。四是及时办理人大审议意见。去年5月，怀化市三届人大常委会环保执法检查组对我市近年来落实环境保护法律法规情况进行了执法检查，提出了关于沅水上游跨界污染等四个问题，并形成了四条审议意见。我局认真对照审议意见，查找问题和差距，做好整改落实。

（二）开展环保创模工作，推动“碧水、青山、蓝天”工程

2010年，我市按照怀化市的统一部署和《***市生态市建设规划》及创建目标任务要求，全面启动了环保模范城市创建工作。一是按照怀化市要求编制了《创建工作实施方案》，拟定了创模目标责任考核内容并将创模目标责任考核内容层层分解纳入市绩效考核中。二是完成了3个省级生态乡（镇）和42个怀化市生态村的创建工作、3个绿色食品申报工作、1所怀化市绿色学校申报工作以及1个农村环境连片综合整治项目申报工作。

为全面落实科学发展观，进一步推进生态市建设，2010年，怀化市委、市政府决定在全市范围内实施“碧水、青山、蓝天”工程。我市按照怀化市的部署要求积极开展工作，一是建立健全工作机制。成立了由市长任组长的***市“碧水、青山、蓝天”工程领导小组。拟定了《目标考核办法》，建立了综合决策机制，编制了《***市“碧水、青山、蓝天”工程三年行动计划》；二是狠抓重点实事项目。开展了沅水干流江市三里岩渡口至康溪洲尾2.5千米河道整治；完成山地造林38670亩，封山育林101500亩，补植补造30000亩，“三边”绿化3650亩；完成***市垃圾无害化处理场一期防渗膜铺设和垃圾场污水处理设施建设；进一步完善了***市污水处理厂项目管网建设，确保稳定运行，达标排放；基本完成了双溪煤矿钒厂异地改造项目；严格遵照环评和“三同时”要求落实了***市人民医院医疗废水处理设施。

（三）狠抓项目落实，全面完成“十一五”主要污染物减排任务

“十一五”期间，我市通过通过狠抓减排项目实施，坚决淘汰落后产能，圆满的完成了“十一五”主要污染物减排任务。全市共实施黔城污水处理厂等7个主要污染物减排项目，投入减排资金7000余万元（其中上级减排专项资金3500余万元），关停淘汰落后产能6家，完成化学需氧量减排657.4吨，二氧化硫减排1786.45吨。一是建立健全了主要污染物减排工作机制。成立了由市长任组长的***市主要污染物减排领导小组，与各相关企业签订了目标责任书，对重点监控的减排项目，实施专人负责，紧盯不放，确保完成；二是加大了对企业政策和资金支持力度。配合帮助减排企业做好项目的申报立项、环评衔接及达标验收等工作；根据国家和湖南省的减排相关政策，向上级政府和部门争取减排项目资金，几年来，我市共争取上级减排专项资金3482万元；三是全面落实了主要污染物减排重点项目。建成***市城市污水处理厂并投入运行 “十一五”期间完成化学需氧量削减289.2吨；于2010年4月和2010年7月关闭***市德坤矿业贸易有限公司钒生产线和湖南怀化双溪煤矿钒生产线，“十一五”期间完成化学需氧量削减56.5吨，二氧化硫1076.4吨。

（四）严格环境监管，努力确保辖区环境安全

两年来，我局通过加大环境日常监管力度、开展环保专项行动、严查环境违法行为、妥善处理环境污染纠纷，有效地确保了我市辖区内环境安全，两年来没有发生一起重大以上环境安全事故，没有因涉环纠纷引发的越级上访和群体事件。一是加大了环境日常监管力度。对重点监控企事业单位和安江山岩湾、黔城二水厂两个饮用水源地进行了每月一次的现场监察和监测，以确保辖区环境安全。二是开展了各种环保专项行动。组织开展了2次整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，检查企业24家，查处环境违法行为10起；开展了电解锰行业专项整治行动1次；组织开展了重金属行业检查和整治行动2次，共排查出存在重金属环境安全隐患的企业7家，对存在环保问题的企业按照怀化市环保局要求进行了整治。三是妥善处理了环境污染纠纷。两年来共调处污染纠纷84起，处理率达100%，信访回复率100%。四是妥善处置了环境污染事故。今年1月9日，湾溪乡花树脚村发生一起过境车辆翻车引起的苯污染事故，事故发生后，我局立即报请市政府启动了环境应急预案，这起事故处置的较为妥善，污染得到有效控制，维护了环境安全和群众利益。

（五）强化自身建设，不断提高环保队伍素质

两年来，我局通过开展深入学习实践科学发展观活动及创先争优活动，积极争取项目资金加强硬件设施建设，加强人员业务培训，不断提高环保队伍素质。一是积极按照市委部署开展深入学习实践科学发展观活动及创先争优活动。通过深入开展活动，形成了广大党员发挥共产党员先锋模范作用，立足本职争优秀的良好氛围，把党的政治优势转化为环保工作科学发展的优势。二是积极向上级争取项目资金加强硬件设施建设。获得环境监测标准化建设项目专项资金174万元、环境监察能力建设专项资金59万元，两年来实现固定资产增值250余万元。三是加强人员业务培训。组织干部职工参加上级培训10余人次，局内部开展业务培训4次，并鼓励干部职工自学，不断提高自身素质。四是消赤减债工作有所进展，归还历史欠账30余万余元（其中2001年至2003年医保经费15万元）。

此外，我局还按照市委、市政府的安排部署，派出3名工作人员开展托口电站移民搬迁工作。我局负责新塘村立新组83户264人的移民搬迁，现已有57户签订搬迁协议，完成搬迁14户，正在建房的38户，215米高程以下66户全部完成房屋拆除，安全度汛落实到位，搬迁工作进展顺利。

二、存在的主要问题

两年来，虽然我局在环境保护工作上取得了一些成绩，但也存在一些问题。主要有以下几个方面：

一是环境安全隐患形势严峻。一方面，我市产业结构简单，有重金属排放的企业较多。过去由于受监管手段和能力限制，一直未能排查出重金属环境安全隐患。近两年来，通过开展环境安全隐患大排查及重金属行业检查和整治行动，排查出7家企业存在不同程度的重金属环境安全隐患。今年5月6日，舞水***市段发现重金属镉超标，通过排查和监测，确定了污染源为双溪镇煤矸石采矿点和两家钒厂的尾矿库；另一方面，外来污染对我市环境安全影响很大，主要有贵州的磷污染、怀化工业园骏泰浆纸和***区的工业废水污染。清水江总磷从2001年以来一直超标，经常为劣五类水质，近两年来由于贵州加大了污染治理力度，污染情况显著减轻，但水质还是不能达到国家标准；骏泰浆纸自2008年6月投产运行以来，水质急剧恶化，多次发生水质异常情况，一直威胁着黔城二水厂的饮水安全。2010年以来水质异常情况更加频繁， 3月，***市环境监测站监测发现化学需氧量、高锰酸盐指数、亚硝酸盐、挥发酚几个指标军超过国家标准；***区的几家重点企业排放的工业废水对沅水我市境内河段水质影响也很大，近两年来几次发现河水变黑现象，已威胁到安江、沙湾的饮水安全。

二是主要污染物减排压力大。一方面，通过“十一五”主要污染物减排项目的实施后，我市减排的空间已经很小，工作压力很大。“十一五”期间，我市通过关停两家钒厂完成了二氧化硫减排任务，通过新建黔城污水处理厂完成了化学需氧量减排任务。由于原来两家钒厂二氧化硫排放量所占比重为全市排放量的63%，所以“十二五”二氧化硫减排空间已经很小；通过新建黔城污水处理厂完成了化学需氧量减排任务。由于“十二五”城市人口将急剧增长，而安江的污水处理厂一时难以上马，所以压力很大；另一方面，县域经济发展的需求与主要污染物排放控制的矛盾很突出，难以两全。产业转移无疑是我市县域经济发展的良好机遇，但由于外来投资的企业良莠不齐，不少企业投资大，经济带动能力较强，但同时又存在较严重的污染问题，也给减排带来很大的压力。

三是环保自身建设亟待提高。一是目前我市环境监测监察能力建设离标准化建设水平还有较大差距。监察监测设备落后，业务用房严重欠缺，尽管“十一五”期间环境监管能力在硬件设备上有了较大提升，但还未到上层次、上水平的阶段，环境监管综合能力仍难以满足实际工作需要。二是环保部门财务紧张，工作运行困难。去年11月，我市环保系统干部职工解决了“吃排污费”问题，但财政预算相比往年减少，公用经费定额标准偏低，业务经费不足，环保局实际可用财力和实际支出为赤字，加之要还基建、社保、住房公积金等老账100余万元，所以财务非常紧张，工作运行非常困难，干部职工福利待遇不尽人意；三是内部管理还需加强。虽然通过开展深入学习科学发展观活动及创先争优活动，干部作风和机关效能建设取得了一些成效，但还存在很多问题。考勤制度、卫生制度、车辆管理制度等还存在落实不到位的情况，曾发生过上班时间上网玩游戏的现象，2009年有两名职工被优化办通报过，中间有所好转，但近来又有抬头。政令不通、有令不行、有禁不止的现象时有发生，遇事推诿、办事拖拉、行政效率不高、服务方式方法不易为服务对象接受、接受服务对象吃请现象没有得到根本杜绝。

三、下阶段工作打算

下阶段，我市环保工作要重点推动以下几个方面的工作。

（一）深入开展环保创模，全力实施“碧水、青山、蓝天工程”

一是认真抓好生态乡镇和生态村创建工作。要抓好3个以上乡镇申报生态乡镇、30个以上村省报生态村。完成绿色学校、绿色社区、绿色医院及绿色品牌开发创建任务，抓好各项实施项目的实施。

二是抓好循环经济示范清洁生产试点工作。督促振远钒电完成整体搬迁，通过项目“三同时”验收，编制完成清洁生产实施方案，并付诸实施。

三是持续推进“碧水、青山、蓝天”工程。要编制完成《2011-2020年***市“碧水、青山、蓝天”工程规划》；开展沅水一级支流舞水河河道综合整治，完成河道清障、绿化和各项环境治理项目。

（二）坚持长抓不懈，继续推动主要污染物减排

一是继续推进化学需氧量和二氧化硫减排工作。重点抓好工信部指定关停企业的关停工作；督促黔城城市污水处理厂正常运转和达标排放；抓好湖南博特科技有限公司等未完成项目的督促工作，尽快形成减排能力。

二是增加氨氮和氮氧化物的减排工作。按照全国的统一部署，以建材水泥、污水处理厂、钒生产企业等为重点领域，全面展开氨氮和氮氧化物的减排工作。

（三）强化环境监管力度，确保全市环境安全

一是进一步加强饮用水源地保护。尽快出台《***市集中式饮用水源保护区管理办法》，设立公告牌、界碑、界桩等基础设施。继续搞好饮用水源保护区日常环境监察和水质监测工作，确保我市饮用水环境安全。对饮用水源保护区开展一次环境安全隐患大排查，坚决消除环境安全隐患。严把项目审批关，杜绝饮用水源保护区内新上有污染的建设项目。

二是进一步加大重点区域环境监管力度。对重点区域实行责任到人，严格按照每月不少于一次的频率开展环境监察，重点检查污染治理设施运转情况。

三是开展各种环保专项行动，严查环境违法行为。继续开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，并按照上级环保部门部署开展其他专项行动。严肃查处各类环境违法行为，重点查处违反建设项目管理规定、违反排污费征收管理规定和违法排污的环境违法行为。

四是妥善处理各类环境污染纠纷。要及时、妥善的对涉环纠纷进行处理，有效维护社会稳定，避免越级上访和群体事件发生。

（四）加强环境管理，健全建设项目环境管理机制

一是严格落实建设项目环保审批制度。坚持关口前移，及早发现查处未批先建、边批边建，不落实“三同时”、不申请验收等问题，做到“不欠新账”；对不顾三令五申、公然对抗环保法律的建设项目，在下阶段至少开展1次集中执法行动，坚决遏制建设项目违法问题。

二是规范建设项目验收后管理。在项目验收合格后，及时纳入日常环境管理。

（五）搞好三项保障，为完成各项环保工作提供支持  

 一是深入开展环境宣传教育。按照“经常化、大众化、普及化”的总要求，开展多形式、多层次、多内容的环保宣传。重点搞好环保世纪行活动和“6.5”世界环境日的宣传活动，转变观念、创新方式，力求宣传效果的最大化。利用电视、报纸等新闻媒体广泛宣传环保法律、法规，表扬保护环境、治理污染的先进单位和个人，揭露破坏环境、有损公德的丑恶现象。

二是全面提高环保执法能力。积极向上级争取资金，加快环境监测执法业务用房建设，为环保工作的开展提供必要的场所。充分利用上级资金扶持，加快环境监察和环境监测标准化建设。抓好现有人员业务能力培训，提高环保工作水平。

三是加强机关建设。创建学习型机关。健全学习制度和奖惩制度，积极营造学习氛围。创建和谐型机关。坚持集体议事、分工负责、强化责任、增强团结的原则，重点落实好民主集中制，不断提高科学决策能力。创建效能型机关。严格落实首问负责制，健全工作制度，提高工作效率，转变工作作风，搞好调查研究，切实为群众办实事、解难题。加强考核奖惩。创建廉洁型机关。坚持经常性教育，筑牢拒腐防变的思想防线。严格落实干部廉洁自律各项规定，建立健全党风廉政制度和干部廉政档案。进一步加强行风建设和民主评议工作，树立环保部门的良好形象。

 

减少环境污染的建议范文第3篇

我国流域水环境现状令人堪忧，据《2010年中国环境状况公报》显示，全国地表水污染依然较重，其中，海河为重度污染，黄河、辽河为中度污染，松花江、淮河为轻度污染，湖泊（水库）富营养化问题突出。虽然企业排污是造成这些流域水环境恶化的主体，但是由于这些企业也为经济发展和社会进步做出了贡献，如果只是简单地将一切环境责任归结于企业，则不利于环境问题的最终解决。

环保部周生贤部长在《第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话》（2006年12月）指出，“既要研究制定环境管理政策、环境技术政策、环保产业政策，又要研究制定环境经济政策……形成优势互补、合理配置的环境政策体系”。由于传统的环境管理制度是以命令控制方式向排污者提出具体的污染物排放控制标准或发放排污许可证，这种自上而下的管理手段在实施过程中已暴露出许多局限性，如，所需信息量大，且信息不对称、政府反应迟缓、控制污染的费用效果不理想、缺乏刺激污染削减的动力等[1-2]。因此，研究制订激励性的环境政策和环境管理制度是推动我国污染减排、降低流域水污染风险的重要保障。

1研究方法

本研究按提出问题、分析问题和解决问题的思路，从我国流域水环境污染状况出发，分析现有环境政策与管理制度的不足，提出推行环境行政合同制度和环境督查制度以及污染公共处理政策等建议。主要研究方法包括文献收集、比较分析、问卷调查、专家访谈以及统计分析等。

2现有环境政策与管理制度分析

2.1政策体系

按通常的分类方法，环境政策包括环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策、环境产业政策和环境国际合作与交流政策等[3]；本研究按环境政策主体之间的关系将环境政策分为管制性环境政策、引导性环境政策和自愿协议性环境政策（环境协议）3种。其中，管制性政策是政府环境管理的基础，并决定着其他环境政策的框架和方向，而且环境管理效果明显，但是管理效率低，可接受性差；引导性政策和自愿协议性政策作为政府管制不可或缺的补充，主要的功能是提高政府管制的灵活性、降低政府管制的成本和扩大政府管制的影响力，通过激励企业研发新的技术和产品，使用减少环境破坏和污染的生产技术或工艺方法，来减少污染排放量，因此，具有较高的环境管理效率和可接受性。

2.1.1管制性环境政策

是指具有强制约束力或强烈要求的环境政策，是我国不可或缺和处于主导地位的环境政策。大部分是通过制定和实施有关环境资源的法律法规，强制性地规定经济活动主体在资源开发和各种生产经营活动中的行为，如环境影响评价、“三同时”、排污许可、限期治理、总量控制、节能减排等。此外，行政调节也是政府管制的一种方法，如，环境保护目标责任制度、城市综合整治定量考核制度、主要污染物总量减排考核办法等。该类政策的优点是：具有很高的权威性，容易形成社会共识，对企业的影响力大；政策内容具有很强的稳定性，管理措施规范、透明度高，应用时不会出现随意，能使企业形成稳定的预期；政策效果明确，管理方式可操作性强。但是，管制性环境政策一旦制定不能轻易更改，其效果取决于政府执行力度和企业接受程度，执行过程需要庞大的执法队伍和大量的执法经费，而且因为针对不同性质、不同规模、不同地区的企业采取统一的标准而缺乏公平性。

2.1.2引导性环境政策

是指国家在环境保护方面的倡导和要求，主要基于指导、激励和教育，其目标是通过影响经济当事人决策和行为，使资源配置达到“双赢”的状态，如产业结构调整指导政策、环境技术政策、清洁生产政策以及排污收费、绿色信贷、绿色保险、环保核查（绿色证券）、绿色贸易、绿色税收等正在探索中的经济政策。引导性环境政策的优点是：政府监督成本更低、企业选择空间更大、实现“双赢”的可能性更大、政策发挥作用的持续性更强。然而，引导性政策也有局限性，这是因为并非所有的环境问题都能转化为市场问题，而且引导性政策是建立在完全竞争的基础上的，而现实中可能存在市场扭曲，在这种情况下，引导性环境政策也很难发挥作用。

2.1.3自愿协议环境政策

是鼓励企业实现比现行环保标准更高的环境表现，它不仅能调动起企业的自觉性和主动性，而且还可以降低环境成本，这是对传统管理政策的重要补充和发展，已成为西方国家广泛运用的一种重要环境管理方式，有企业自己制定、企业与政府有关部门商定、企业与NGO商定以及企业与政府和NGO共同商定等多种形式。目前在我国以企业与政府的协议为最主要方式，协议的内容包括具体的环境目标和实现目标的时间表，以及签约方的责任与义务。在企业实现协议目标以后，经政府有关部门评估认可，将给以鼓励(奖状、环境标识、新闻媒体宣传等)，甚至给以资金补贴，企业从中可以得到直接或间接的经济效益；如果违约，也要受到约定的处罚。

2.2环境管理制度

我国在污染源管理方面的主要制度有环境影响评价、“三同时”、排污许可证、排污收费、限期治理、集中控制、环境保护目标责任制、综合整治与定量考核等八项基本制度以及总量控制、排污交易、企业环境监督员三项新环境管理制度。这些环境管理制度虽然性质不同、功能各异，但相互之间存在着十分重要的内在关系，构成了一个完整的环境管理制度体系，包括时间的渐进关系、内容的层次关系以及整体的网络关系等。

环境影响评价制度是环境保护中“预防原则”最直接的体现，这项制度改变了以往末端治理的思路，转而从源头控制环境污染。我国在2002年通过了《环境影响评价法》，首次以专门立法的形式确立了环境影响评价制度；“三同时”制度是我国首创的一项控制新污染的法律制度，最早规定于1973年《关于保护和改善环境的若干规定》中。《环境保护法》重申了该项制度；排污许可证制度是以污染物总量控制为基础，规定污染源允许排放的污染物种类、数量和去向的一项环境管理制度，它是在排污申报登记制度基础上发展起来的一种事先调控制度，是行政手段和经济手段的结合体，是各项环保法律法规在每一个排污口的具体体现；排污收费制度是“污染者付费”原则的体现，由政府确定排污价格，由市场决定总排放水平，是我国实施时间最长的一项环境经济制度；限期治理制度是督促超标或超总量排放水污染物的单位在一定限期内治理污染，是对已有污染源进行有效控制的一项事后补救性管理制度，具有行政管制的性质；集中控制制度是以改善流域、区域的环境质量为目的，根据污染防治规划，按照污染物种类、性质，来集中处理污染，用尽可能小的投资获得尽可能大的环境效益；环境保护目标责任制通过采取环境保护责任书的形式，将环境保护工作目标、内容、任务具体化、明确化、定量化，并据此进行考核奖惩；综合整治定量考核制度是政府对环境质量负责的量化过程和具体实施过程。

总量控制制度是在浓度控制的基础上提出来的一项比较新的环境管理制度，包括目标总量控制和容量总量控制，与浓度控制相比，污染物总量控制能更真实和直观地反映进入环境的污染物数量、有利于防止浓度控制中不合理的稀释排放现象；排污权交易制度是由政府确定总排放水平，由市场确定排污价格，有利于优化污染治理责任配置，在降低环境管理成本、促进企业达标排放、促进企业超量减排、促进企业技术进步等方面有着明显的优越性；从2003年起，原国家环保总局就开始试行一种全新的环境管理制度—企业环境监督员制度，希望通过该制度达到企业自主实施环境管理的目的，目前该制度还处于试行阶段，还没有成为日常环境管理的组成部分。

2.3不足分析

2.3.1政策执行力度不够

蒋洪强等对我国主要环境政策执行效果定量评估后得出，目前我国环境政策总体执行效果一般，分数为2.9（总分5分），其中，执行效果较差的环境政策是环境保护责任制度、排污申报登记制度、排污许可证制度[4]。造成这个问题的原因主要为地方保护主义、重视经济发展。由于污染控制成本过高同时又缺乏相应的激励，出现了地方污染防治条例的缺失和监管不善的问题。同时，面对既定的污染管理条例和环境标准，不同企业采取的对策不同，如服从、隐性抵抗或技术创新等。一般来说，贫穷地区的环境政策执行力度和环境改善程度要落后于经济发达地区。

2.3.2对环境风险的科学评估和预警不足

我国环境管理制度虽然在控制污染恶化趋势等方面发挥了卓有成效的作用，但在应对空前的环境风险方面也表现出一些不足之处：一是对环境风险的科学评估不够。如总量控制和目标责任制中的化学需氧量和氨氮等常规指标不能真实反映复杂的环境污染状况和风险；基于单一介质的环境质量评价方法不能真实反映多途径暴露对生态和人体健康的风险；一刀切的环境管理方法难以实现对具有不同环境风险污染源分类、分级的科学管理；二是对环境风险的预防和预警性不足。大部分地区仍然沿袭“先污染后治理”的发展方式，环境管理仍主要以排污收费、限期治理等被动模式为主；环境监测主要采用的还是常规指标和方法，不能对环境风险进行综合预测和科学预警，难以实现为风险防范服务的功能。

2.3.3工业污染防治方面仍存在制度性缺陷

我国已经建立起较为完善的环境影响评价制度，但对环境管制的经济社会影响评价制度迄今仍是空白，长期以来，我国经常以关、停、并、转中小企业为代价，寻求环境质量的改善，这一做法加剧了社会分配不公，加重了各地执行环境保护的经济成本，使环境保护政策难以获得广泛的社会支持，只有建立环境管制的成本—收益分析制度才能有效合理解决环境保护与经济发展之间的权衡问题[5]。而且，我国目前环境保护政策与科技创新政策的整合性仍然不高，其结果是，工业污染防治仍以末端治理为主。

3环境管理政策与制度建议

3.1推行环境行政合同制度

命令控制型环境政策是以单方面的行政方式来约束企业排污行为，双方缺少有效沟通，无法调动企业治理环境的积极性。因此，建议推行环境行政合同制度，以合同的方式约定政府环保部门与企业在环境保护中的权利和义务，通过一定的经济激励政策鼓励企业超越现行的环境规定和标准，从而取得更好的环境保护效果。该制度的优势体现在：通过签订环境保护协定，企业与所在地居民和地方政府之间可以建立起互相的信任，从而使当事人在相互理解的基础上更好地解决环境问题；公众对于不可容忍的环境污染损害和影响可以坚决抵制，对于可容忍的损害和影响，双方可协商一定的补偿或补救措施，也可就污染发生后的处理方式和具体解决方案做出事先约定；对于一些新出现的污染问题，在国家相关标准和规章未出台之前，地方政府可与企业在环境法、民法、行政法等的基本原则指导下，进行协商签订环境保护协定来规制排污行为。

我国《清洁生产促进法》第29条规定：“企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上，可以自愿与有管辖权的经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议……”，该法第33条进一步规定：“自愿削减污染物排放协议中载明的技术改造项目，列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围”，这是我国首次以专门环境立法的方式将环境行政合同制度确认下来，但是对于环境行政合同的相关概念、具体内容、订立程序等在法律上都没有明确的规定，极大限制了环境行政合同的具体运用。笔者认为，作为一项合同制度，环境行政合同应当包括主体、客体以及当事人双方的权利义务等要素。环境行政合同的主体包括环境行政主体和公民、法人或其他组织，客体包括生态环境和污染治理措施等。环境行政主体在环境行政合同中除了具有对履行合同的监督指挥权和对违反合同当事人的制裁权，还应承担相应的主要义务，如对相对方当事人履行合同义务提供必要条件或支持，并按照约定给予相对方当事人物质损害补偿或赔偿。

3.2实行建设项目运营期的环境督查制度

《环境影响评价法》仅规定了环境影响评价报告书报批之前的公众参与权，但对其后的公众参与途径却只字未提。为了督促建设项目的日常排污行为，应根据《环境影响评价法》中有关环境影响后评价制度的规定，实行建设项目环境影响后评价管理制度，对评价主体、评价内容和程序进行明确规定。同时，还应进一步完善企业环境监督员制度，从高校、研究院(所)、媒体等社会单位招聘企业环境监督员，实行一年一聘，连任不超过3年，并授权监督员反映在监督过程中发现的各种环境违法行为，收集整理环保部门和社会公众对企业环境保护方面的意见和建议，及时向企业反映在环境管理中存在的问题，并提出改进建议，同时还要协助环境执法人员调查，核实所发现的各种问题。

3.3实行污染公共处理政策

环境保护部副部长吴晓青在“2009年全国环保科技工作会议”上要求，“针对目前实现污染减排目标的严峻形势，面向污染源头控制、总量削减、达标排放和改善生态环境等科技需求，我国将逐步建立较完备的污染减排环保科技支撑体系，…开展污染治理市场化试点”。专业化治污企业承包运营政府出资建设的污染治理设施，或从事治理方案、设计、工程施工、建成后的运营承包服务。我国目前的“三同时”制度实际上是一种分散的点源治理模式，实践中造成资金上的浪费。因为污染防治设施从设计、施工到运行和管理，均需要投入大量的资金，这对于企业来说是一个不小的负担，而且，许多企业对污染治理方面并不内行，污染防治设施由于缺乏技术指导往往不能收到良好的效果，因此，在某些区域，委托专门的污染治理企业进行集中治理将更加经济和有效。

减少环境污染的建议范文第4篇

国家去年新修订的《环境空气质量标准》，增加了细颗粒物PM2.5和臭氧8小时浓度限值监测指标，另外，京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市也开始对细颗粒物与臭氧等空气污染物进行项目监测，可见在更新空气质量标准和加强监测方面，我们已经取得了一定成果。但只是制定标准和进行监测，并不足以消除阴霾，现在更迫切的任务是根据《节能减排“十二五”规划》所定下的目标，全面行动起来，对空气污染源头加强治理工作。

根据国家环境统计年报，2010年全国二氧化硫排放量2185.1万吨，工业排放量占了1864.4万吨；氮氧化物排放量1852.4万吨，工业排放量占了1465.6万吨。另外，全国工业粉 尘排放量达到448.7万吨。在工业各行业中，火电、钢铁、水泥、陶瓷等行业的二氧化硫、氮氧化物及工业粉尘的排放量均居前列，这些行业是治理污染、升级技术的重点对象，必须严格按照《节能减排“十二五”规划》进行改造，尽快实现相关行业的减排目标，并在总体上实现在十二五时期工业化学需氧量排放量削减10%、工业二氧化硫排放量削减10%、工业氨氮排放量削减15%，以及工业氮氧化物排放量削减15%的目标。

在具体执行上，应严格控制固定资产投资增速，控制火电、钢铁、水泥等行业的发展规模，从而抑制高耗能、高排放行业过快增长。另外，必须加快淘汰落后产能，落实《节能减排“十二五”规划》的目标，淘汰小火电2000万千瓦、炼铁产能4800万吨、炼钢产能4800万吨、水泥产能3.7亿吨、焦炭产能4200万吨等。在调整优化产业结构的工作中，我们必须特别小心，防止高污染企业在没有解决排放问题的情况下，从经济发达地区向其它地区转移，将污染问题带到内陆和经济发展相对滞后的地区。

在这里值得一提的是，要有效控制高污染项目的建设，必须依赖客观、公正和专业的环境影响评价机制。据了解，2012年6月至10月期间，环境保护部对全国501家环评机构“资质、人员、质量”情况进行了现场抽查。抽查发现，部分机构存在环评质量审核体系不健全、内部管理制度执行不到位、环评专职技术人员管理不符合要求、环评文件编制质量较差等问题。不仅如此，据报有的环评机构甚至在进行环评工作的过程中，伪造公众意见调查表。

这些问题严重损害了民众对目前环评制度的信心。我们必须总结现行环评制度的实施经验，特别要加强对环评机构的考核审查，并对其进行持续有效的监察。另外，根据现行《环境影响评价法》，环评机构可直接向项目建设者承揽环评业务，结果易受利益驱使，难以确保环评报告客观、公正和专业。我们认为应改变这种做法，规定项目建设者必须向环保部门提交环评需求，由环保部门公开招标、批出环评合约，杜绝项目建设者和环评机构之间的利益关系。

除了落实《节能减排“十二五”规划》中的全国总体减排目标和工农业减排目标，我们认为沿海发达地区因为产业发展带来的空气污染问题较严重，同时其经济实力较高，因此在产业转型和减少排放方面，应承担更大责任。我们特别建议，在京津冀、长三角、珠三角等重点区域制定更进取的区域性减排目标，对这些区域内的不同工业行业，也应该制定更进取的减排目标。作为一项制度保障，我们同时建议，将有关的减排目标作为考核当地政府管理绩效的重要指标。

在防治空气污染工作中，区域联防是一个重要策略。如果没有区域性合作，任何措施都可能事倍功半。因此，香港和广东省之间应加强合作，共同改善珠三角空气质素。我们认为双方可以推动以“珠三角优质生活圈”为概念的规划合作，共同制定未来十年的空气污染治理计划，以及减排目标等。

在城市空气污染治理方面，我们建议大力推动集体客运网络建设，并在主要城市实施以铁路为主、公交汽车为辅的集体客运规划。另外，应尽快颁布和实施第五阶段机动车排放的国家标准，以减少城市车辆排放的污染。我国北方城市冬天取暖基本以燃煤为主，是入冬之后阴霾天气形成的一个原因，故应增加中央和地方财政投入，尽快将燃煤供暖改造为燃气供暖，或开发其它环保能源进行供暖。

减少环境污染的建议范文第5篇

摘要 《环境保护税法（征求意见稿）》中的环境保护税实为环境污染税，碳税朱纳入环境保护税足缺憾，将影响温室气体控排效果。二氧化碳法律定位存在学理分歧、现行相关立法的障碍是其局限性的成冈。碳税是否执行需要考量现实因素。中国碳税纳入环境保护税问题应该结合经济、环境、政策、国际气候政治等因素，在相关立法上作出务实选择。

关键词 污染物；氧化碳：碳税；环境保护税

2015年6月，财政部、税务总局、环境保护部公布了起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），其是对党的十八届三中全会提出的环境保护费改税和《大气污染防治行动计划》《节能减排“十二五”规划》、新《环保法》控制污染物排放要求的落实，旨在通过征收环境保护税实现保护和改善环境，促进社会节能减排，推进生态文明建设之目的。但是，从《征求意见稿》条文规定来看，学界期待已久的碳税却未被纳人环境保护税范围，这难免会引发学界热议。那么，《征求意见稿》的局限性体现在哪里，为何会产生如此局限，碳税是否应该纳入环境保护税，若不应该纳入，理由是什么，若需要则如何纳入、如何实现？换句话说，以碳税为中心来审视《征求意见稿》的局限，探究该局限背后的学理和现实障碍是什么，碳税纳入环境保护税问题应该如何解决。本文尝试对这些问题作出回答。

《征求意见稿》的局限性：碳税视角的审视排污费化身环境保护税，实为环境污染税

《征求意见稿》第3条第1款将应税污染物界定为大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物。即征税对象为排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者（以下简称“纳税人”），污染物范围主要包括大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声5种。若纳税人依法按照《征求意见稿》第3条第2、3款分别规定的“向依法设立的城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场”“在符合环境保护标准的设施、场所”处置污染物，则不征收环境保护税。若纳税人有第11条规定的非规模化养殖的农业生产、流动污染源、不超过国家规定排放标准排放污染物情形的，则给予免征环境保护税优惠。若纳税人具有第1 2条规定的排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或者地方规定污染物排放标准50%以上，且未超过污染物排放总量控制指标的情形，省级人民政府可减半征环境保护税。

《排污费征收使用管理条例》第2条第1款规定的征收排污费对象为“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户”；第2款分别规定符合“向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的”“建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的”情形时免征收排污费。

对比二者发现，环境保护税是对排污费外在形式上的简单“装饰”，只是为排污费换了个漂亮的“新马甲”或者说是排污费向环境保护税的平移，这距环境保护税涵盖的环境污染税、资源税、生态税之应然内涵相差甚远。所以说， 《征求意况稿》中的环境保护税仍是狭义概念，而非广义概念，确切地讲应该称之为“环境污染税”。

环境保护税排除碳税，二氧化碳控排效果恐将打折

根据《国务院2012年立法工作计划》提出的制定环境保护税法的要求，财政部、国家税务总局、环境保护部联合国务院法制办于2013年5月形成了《中华人民共和国环境保护税法（送审稿）》（以下简称《送审稿》），并送达煤炭、电力、有色金属等中国“高排放、高污染”行业协会征求意见。 《送审稿》首次将二氧化碳税（以下简称“碳税”）纳入环境保护税。

然而，近日公布的《征求意见稿》却将碳税从环境保护税中剔除。目前，我国已成为世界温室气体排放第一大国，处于“内忧外患”之中。所谓“内忧”，中国是世界第一人口大国，地区经济发展不平衡问题依然存在，经济发展与环境保护矛盾日益突出；所谓“外患”是指虽然我国尚无强制减排的国际义务，但是温室气体第一排放大国的事实已经招致来自国际社会强烈要求减排的呼声和压力。中国是一个负责任的大国，2014年修订了新《环保法》，2015年正在推进《大气污染防治法》修订、“应对气候变化法”和“碳排放权交易管理条例”等立法工作，也在为2016年启动全国碳排放权交易市场作准备，这均将对控制、减少二氧化碳排放具有重要作用。但是，正在推行的7个试点碳市场交易体系主要覆盖的是高耗能、高排放、高污染的企业，纳入行业还不够广，行政地域覆盖面尚小，试点控排总量占国家控排总量比例较低，加上一些中小企业并未被纳入，这不利于温室气体的全面减排和国家生态文明建设。碳税的纳入，则可弥补碳排放权交易机制之不足，成为控制二氧化碳排放的一种重要手段。

碳税未纳入《征求意见稿》之成因

二氧化碳法律地位存在学理分歧

二氧化碳的法律地位，是指二氧化碳究竟应否确立为法律意义上的大气污染物。二氧化碳法律地位的确立，对是否应当征收碳税具有重要意义。然而，学界对此存在重大分歧，大致可分为两种，即大气污染物论和非大气污染物论。

大气污染物论者认为，二氧化碳是一种大气污染物，其典型观点主要有：其一，二氧化碳与传统污染物在来源、危害、应对手段方面具有契合之处。其二，二氧化碳应确立为大气污染物，对其进行环境监管就有了法律依据。

非大气污染物论者认为，二氧化碳不是一种大气污染物，其主要理由体现在：一是二氧化碳与传统污染物存在诸多不同。例如，二氧化碳无毒，是生命必需品，也是大气环境的重要成分。二是二氧化碳作为污染物，缺乏法律依据。例如，新《环保法》《大气污染防治法》等现行立法均未将二氧化碳作为污染物纳入。三是环境监管分工的掣肘，部门利益难协调。例如，二氧化碳作为温室气体现由发改部门主管，若确立为大气污染物，则将转移给环保部门主管，两部门对此存在不同认识。

碳税纳入环境保护税尚有立法障碍

碳税未能纳入《征求意见稿》除了在学理上的分歧外，实践中也存在一些障碍。例如，国际气候变化公约的影响和国内现行环境立法的障碍。

国际气候变化公约未明确二氧化碳的法律地位。《联合国气候变化公约》将温室气体定义为“大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然的和人为的气态成分。”根据该定义，温室气体可分为自然产生的温室气体和人为产生的温室气体。《京都议定书》附件A进一步明确了温室气体范围，即二氧化碳(C02)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N20)、氢氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)6种。虽然《京都议定书》是一个具有法律约束力的国际气候变化公约，但是其仅仅是将二氧化碳纳入温室气体范围，并未对其法律地位进行明确。受此影响，发达国家气候变化立法多是履行国际减排义务之所需，只有极少数国家将二氧化碳作为污染物；发展中国家将二氧化碳作为大气污染物的立法更是少见。2015年底巴黎气候大会形成的气候协议是否会明确二氧化碳的法律地位依旧是个未知数。

国内现行环境立法也存在诸多障碍。现行立法，涉及二氧化碳排放控制的可分为3类，分别是环境保护领域的基本法、单行法和温室气体控制立法，这些立法是否能够为碳税纳入环境保护税提供法律依据，笔者将分别分析之。

首先，环境保护基本法方面。新《环保法》是中国环保领域的基本法、基础法，据该法第4章 （防治污染和其他公害）第42条第1款可知，“排放污染物”是指企事业单位和其他生产经营者在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射。可见，新《环保法》并未将二氧化碳确立为污染物。

其次，环境保护单行法方面。现行《大气污染防治法》第3、4、5章分别是防治燃煤产生的大气污染、机动车船排放污染以及废气、尘和恶臭污染的规定，从其具体条款规定来看，也未将二氧化碳明确为污染物。正在推进的《大气污染防治法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）第2条规定“……对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等大气污染物和温室气体实施协同控制。”不难看出， 《修订草案》也未将二氧化碳等温室气体作为大气污染物，而是将两者并列对待。目前， 《修订草案》已经递交全国人大常委会第二次审议，并提出了诸多修改意见，最终的《修订草案》是否会将二氧化碳作为大气污染物仍不得而知。

最后，温室气体控制立法方面。现行的国家层面的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理暂行办法》，以及北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳7个碳排放权交易试点的管理办法均是将二氧化碳作为温室气体而非大气污染物纳入自愿减排交易和强制减排交易机制之中。鉴于上述立法，可预知正在起草的“应对气候变化法”“碳排放权交易管理条例”也很难将二氧化碳等温室气体作为大气污染物，这是由于其立法目的均是控制温室气体排放。此外，企业界、发改委等政府相关部门反对将二氧化碳认定为污染物，对前者而言可能面临着被征收碳税、税负加重的风险，对后者而言则是部门利益、权力的整合、调整。

碳税纳入环境保护税的务实选择美国相关立法的考评

通过上述分析可知，我国因二氧化碳法律地位存在重大分歧和现行相关立法、政策的影响，使碳税游离于环境保护税之外。那么，碳税与大气污染物是什么关系？是不是二氧化碳被认定为大气污染物的国家必然会推行碳税？下面，将以美国为例进行考察，以期从中获得启发。

早期的美国《清洁空气法》(CAA)并未对应对全球变暖和气候变化作出明确规定。直到2007年，在马萨诸塞州诉美国国家环保局一案中，美国最高法院才将二氧化碳和其他温室气体认定为CAA中的“空气污染物”。据此，最高法院认为，美国国家环保局拒绝判断温室气体是否导致气候变化或者对气候变化产生影响，属于不作为。此案后，美国试图通过《2009年清洁能源和安全法案》来控制温室气体排放，但该法案最终未能在参议院通过。而后，美国国家环保局利用CAA的授权先后温室气体对人的健康和福利的“危害性报告”、针对机动车或移动源的“尾气规则”(Tailpipe Rule)，以及温室气体排放量较大的固体污染源的“裁剪规则”(Tailoring Rule)。而美国的碳税可追溯至20世纪90年代，例如1991年马里兰州基于平衡税收收支目的的碳税设计、1992年明尼苏达州基于温室气体减排目的的碳税建议议案和1993年加利福尼亚州基于竞争和环境双重目的的碳税建议。这些碳税立法建议，大多因税负增加损害经济发展、影响企业竞争力等原因遭致产业界、政府部门、立法部门反对而未能获得通过。目前，美国国家层面并未推行碳税，碳税只是在个别州、市推行，例如，2007年科罗拉多州的博尔德市、2008年加州港湾地区空气质量管理区开始实施碳税。

至此，我们可以看出碳税征收与二氧化碳大气污染物法律地位间没有必然的联系。是否推行碳税往往考虑的是以下因素：其一，碳税执行会不会增加纳税人税负，影响其市场竞争力，制约国家或者地方经济的发展；其二，碳税执行是否会遭致各方面的巨大阻力；其三，碳税执行是否有助于平衡税收收支；其四，碳税执行是否有助于经济与环境协调发展；其五，碳税执行是否会促进温室气体减排，成为应对气候变化的有力手段。总之，碳税执行与否必须结合国家或者地方的经济、环境、立法、社会、政策等综合因素，作出务实选择。

我国碳税法律依据的完善

过去30年，我国经济高速发展，环境问题随之愈加凸显，我国已成为世界温室气体排放第一大国。对此，我国政府承诺：到2020年，单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降40%～45%；到2030年左右二氧化碳排放达到峰值，非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右，拟在提高能源效率和发展可再生能源领域投资41万亿元人民币来实现这一目标。中国还先后了《中国应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，正在推进低碳城市、低碳社区、碳排放权交易试点建设。2015年《政府工作报告》提出，将积极应对气候变化，扩大碳排放权交易试点。官方还表示，拟于2016年启动全国碳排放权交易市场，首批行业企业将由电力、冶金、有色、建材、化工5个传统制造业和航空服务业、年排放量大于2.6万吨的企业构成，碳市场排放量可能涉及30亿～40亿吨。可见，鉴于中国严峻的经济和环境形势，中国政府在控制温室气体排放方面作了政策、财政支持等诸多重大努力，向世界展示了负责任大国的形象。

但是，我们应该认识到目前纳入碳排放权交易体系的试点控排企业才1737家，主要分布在高能耗、高排放、高污染的行业，还有20余个省、数以万计的中小型企业、碳排放相对较少的领域未纳入进来。这既不符合环境保护整体性的要求，也有违环境公平正义，不利于市场主体公平竞争，甚至会产生碳泄漏风险问题。因此，需要借助立法来平衡利益关系、确保公平正义、防范碳泄漏等风险。其中，碳税就是弥补碳交易机制现存缺憾的一个重要手段。具体来说，应将碳税重新纳入《征求意见稿》，考虑到现行碳市场建设政策的稳定性、持续性，应对碳税的适用设置一些条件，同时修改完善相关法律，确保立法间有效衔接、可实施。

首先，明确二氧化碳法律地位。在《修订草案》中可仅将二氧化碳先纳入“大气污染物”，明确其法律地位。随着国家经济发展、法治建设推进、环境保护形势的进一步需要、人民生活品质要求的进一步提升，以及国家碳市场建设政策的调整，再逐渐把其他温室气体纳入进来。具体而言，可把《送审稿》第2条修改为“……对颗粒物、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等大气污染物和温室气体实施协同控制。其他温室气体的控制依据专门规定。”这里的“专门规定”包括正在推动的“应对气候变化法”和“碳排放权交易管理条例”，以及现行的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理暂行办法》等，这里若存在立法冲突的问题，可由有权机关按照法律位阶、一般法和特殊法、新法和旧法的处理原则依法处理即可。