初级法律法规
初级法律法规范文第1篇
《经济法》课程在会计专业人才培养体系中的地位和作用不应被忽视；任课教师应当在《经济法》课程第一堂课上对学生强调《经济法》课程的重要性，让学生对《经济法》课程有清晰的认识。《经济法》课程的教学内容应以会计各类资格考试的内容为基础，并与其他的课程如《税法》、《财经法规与职业道德》等相衔接。
关键词：
三本院校；会计专业；《经济法》课程
一、《经济法》课程在会计专业人才培养体系中的重要性被忽视
《经济法》课程是会计专业的核心课程之一，其在会计专业人才培养体系中具有极其重要的地位和作用。首先，《经济法》课程是会计专业各类考试的必考课程之一。从学生选择会计专业开始，就注定了与《经济法》课程一生相伴；《经济法》课程贯穿会计专业学生会计职业生涯的始终，《经济法》课程能决定会计专业学生会计职业生涯的高度。会计专业的资格考试，从低到高，可以分为五个层次，分别是：会计从业资格考试、初级会计师考试、中级会计师考试、高级会计师考试、注册会计师考试。这五个层次中，目前有四个层次需要考试《经济法》课程，即：在会计从业资格考试、初级会计师考试、中级会计师考试、注册会计师考试中，《经济法》课程是必考科目，只是在不同层次的考试中，名称不一样而已。在会计从业资格考试中，名称为《财经法规与职业道德》；在初级会计师考试中，名称为《经济法基础》；在中级会计师考试、注册会计师考试中，名称为《经济法》。由此可见，《经济法》课程在会计专业人才培养体系中的地位和作用。其次，《经济法》课程能决定会计职业人员的执业质量。会计职业的特点决定了会计职业是“在刀尖上跳舞”的职业，具有一定的风险性。会计岗位是社会上所有单位不可或缺的工作岗位，会计人员每天在与数字、金钱打交道。很多单位存在的违法乱纪现象，均需要通过会计岗位进行账面上的“合法化处理”。众多会计从业人员，或者迫于单位领导的压力、或者出于法律观念淡薄，或提供虚假的会计证明、或疏于履行该有的监督之责，使得违法乱纪行为屡屡得逞。因此，会计岗位的特殊性要求会计专业的学生不仅具有娴熟的会计专业知识，还要有较强的法律观念。从某种程度上讲，经济法律知识能决定会计职业人员的执业质量和职业生涯。与《经济法》课程在人才培养体系中重要性形成鲜明对比的情形是：《经济法》课程的重要性却被实实在在地忽视了。《经济法》课程重要性被忽视的体现就是课时的缩减。笔者曾在多个三本院校做过调研，《经济法》课程的课时被缩减是众多三本院校会计专业共存的现象。
二、会计专业《经济法》课程的教学方法需要改进
（一）任课教师须在《经济法》课程的第一堂课上对学生强调该课程的重要性
虽然每所三本院校均会在新生入学后对新生进行专业教育，但是入学专业教育的效果并不理想。众多三本院校将《经济法》课程开设在第三学期或者第四学期。经过一年多的大学生活，学生已经开始思考自己的专业出路、考虑自己的职业规划，很多学生也已经参加了会计从业资格考试，甚至有的学生已经开始筹划初级会计师以及中级会计师的备考事宜。此时再对学生强调《经济法》课程的重要性，相信学生会有切身的体会。更有甚者，不用任课教师强调，学生自己也会明白哪些课程是会计专业的核心课程。笔者从事三本院校会计专业《经济法》课程的教学工作已经5年有余。在笔者的《经济法》课堂上经常有学生带着初级会计师考试的复习资料，并在课间休息时间向任课教师咨询不懂的题目或者知识点。因此，任课教师在第一堂课上强调《经济法》课程的重要性，要比在入学专业教育时强调《经济法》课程的重要性，其效果更加明显。
（二）任课教师须注重培养和激发学生学习《经济法》课程的兴趣
兴趣是最好的老师。学生对该课程没有兴趣，学习效果会大打折扣。笔者曾经在武昌工学院和武汉工商学院做过问卷调查，学生对《经济法》课程的看法惊人的一致：《经济法》课程理论高深、内容枯燥，没有学习的兴趣。学生对《经济法》课程产生如此误解，责任在于任课教师。任课教师讲授的内容空洞，如何让学生产生兴趣？任课教师单一的教学方法，如何激发学生的兴趣？有的任课教师自己没有理解知识，又如何让学生理解知识？又如何向学生传授法律条文如何应用？有的任课教师上课就是念PPT，以至于学生戏言：《经济法》老师就是念经，《经济法》课程就是催眠。其实不然，法律是社会生活的反映，经济法亦然。社会生活丰富多彩，经济法也应该很精彩才对。因此，作为《经济法》课程的任课教师，提高自己的专业素质、专业技能是第一要务；运用自己的知识魅力、人格魅力吸引学生，让学生对《经济法》课程产生兴趣则是《经济法》课程任课教师的迫切现实。
三、会计专业《经济法》课程的讲授内容需要厘清
在会计从业资格考试、初级会计师考试、中级会计师考试、注册会计师考试中，《经济法》课程的考试内容各有不同、各有侧重。在会计从业资格考试的《财经法规与职业道德》中主要涉及的法律制度有：会计法律制度；支付结算法律制度；税收法律制度；财政法规制度等。在初级会计师考试的《经济法基础》中主要涉及的法律制度有：经济法概述；劳动法律制度；支付结算法律制度；税收法律制度等。在中级会计师考试的《经济法》课程中主要涉及的法律制度有：经济法概述；公司法律制度；个人独资企业法律制度；合伙企业法律制度；外商投资企业法律制度；证券法律制度；票据法律制度；商业银行法律制度；保险法律制度；外汇管理法律制度；合同法律制度；担保法律制度；税收法律制度；其他法律制度，如专利法律制度、商标法律制度等。在注册会计师考试的《经济法》课程中主要涉及的法律制度有：经济法概述；基本民事法律制度；物权法律制度；合同法律制度；合伙企业法律制度；公司法律制度；证券法律制度；企业破产法律制度；票据与支付法律制度；企业国有资产法律制度；反垄断法律制度；涉外经济法律制度等。三本院校会计专业《经济法》课程的教学内容应以会计资格考试的内容为基础，与其保持一定的衔接。鉴于会计专业已经专门开设有《财经法规与职业道德》、《税法》等课程，《经济法》课程的讲授内容就无需再涉及财经法规、税法的内容；《经济法》课程应以经济法概述、企业法律制度、合同法律制度、劳动法律制度、票据法律制度等为主要内容，适当兼顾初级会计师考试《经济法基础》以及中级会计师考试《经济法》的内容，以培养初级会计师为主要目标。
作者：张荣健 单位：武昌工学院经济与管理学院
参考文献：
初级法律法规范文第2篇
初查措施问题
立案是刑事诉讼法规定的办理案件的第一道必备程序，是案件展开侦查活动起始的先决条件。严把立案关，既可以保证准确、及时地惩罚犯罪，又可以有效地保障无罪的人不受刑事追究，保护公民的合法权益。有关法律法规规定，立案前要进行“审查”，即通常我们说的初查，符合立案的事实要件和法律要件条件的方可立案。由于经济犯罪案件往往与经济纠纷交织在一起，作案者大多智商高，反侦查能力强，案件定性一时很难区分认定，更需要进一步加强立案前的初查，加以甄别。
当前，初查措施尚无法律规定，对查处经济犯罪十分不利。为此，我们建议，为了充分发挥初查在侦办经济犯罪案件中的作用，有关部门应尽快制定关于经济犯罪案件初查程序的规定，根据工作需要明确侦查部门初查可以使用的措施和具体要求，同时，规定案件初查要接受公安法制部门的内部执法监督，凡滥用初查措施者一律按执法过错追究责任，为使用初查措施提供法律依据。
证人拒证问题
从某种意义上讲，刑事诉讼的过程就是侦查、检察、审判人员依据法定程序，收集、保全、审查判断和使用证据的过程。不言而喻，对经济犯罪案件的侦查过程也就是收集证据，并使用证据查明案情，揭露经济犯罪，证实经济犯罪的过程。司法实践中，出于种种原因，一些证人拒绝作证（含提供证据）致使案件证据迟迟不能到位，案件难以向前正常运转，削弱了打击经济犯罪的力度。这些证人拒证主要有三种类型：一类是畏惧型。证人与犯罪嫌疑人比较熟悉，有的经济上曾获得过好处，慑于嫌疑人的，担心作证后受到打击报复，这类证人居多数。另一类是包庇型。证人与犯罪嫌疑人属于亲朋好友关系，经济上来往密切，有利害关系，他们拒证或是出于“情义”心理、报恩思想，或是怕牵扯到自己。最后一类是少事型。证人有一定的经济地位与社会地位，与嫌疑人关系一般，为避免招惹麻烦，抱着“事不关己，高高挂起”的想法，拒不作证。对此三类证人，除了说服教育，循循善诱，耐心细致做好思想工作，晓之以法、晓之以利害、晓之以情理，消除证人的畏惧心理、少事思想，打消证人的包庇念头，使证人如实作证外，还要完善立法。刑事诉讼法第45条规定，公安司法机关有权向有关单位和个人收集、调取证据，有关单位和个人应当如实提供证据。凡是伪造证据、隐匿证据或毁灭证据的，无论属于何方，必受法律追究；第48条规定，凡是知道案情的人，都有作证的义务。但是目前我国法律对于拒绝履行作证义务没有任何规定，使处罚证人拒绝作证行为无法律依据，直接影响了打击犯罪的力度和效率。建议立法机关能否考虑制订相关规定，以法律惩戒来遏止证人拒证现象的蔓延，保障刑事诉讼活动的顺利进行。
跨省办案协作问题
从我们办案的具体情况来看，大约80％以上的经济犯罪案件都需要到异地（主要在省外）侦查取证，需要异地公安机关协作。办案协作的好坏业已成为影响经济犯罪案件侦查成败的一个重要因素。
初级法律法规范文第3篇
一、预算编制时间
根据规定，从11月10日国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求，到下一年度1月10日前省级财政部门汇总本级总预算草案并报财政部， 仅仅两个月的时间。这样，各级预算草案的编制和汇总时间十分紧迫，尤其是实行“零基预算”的地方。即使1月10日省级总预算报至财政部， 待中央预算和地方总预算提出时，预算年度至少已开始10天。这样具体操作时就存在时间过紧问题。实际上，国务院关于编制年度中央预算和地方预算的通知均超过条例规定的时限。如关于编制1999年中央预算和地方预算的通知是于1998年11月20日下达的。导致：第一，各级政府的本级预算编制粗略；第二，为保证在规定时间内上报总预算，许多地方代下级编制预算草案，形成层层代编预算。
建议：对编制预算草案的时间进行研究和调整，以保证预算的编制有足够的时间。可借鉴其他国家的做法，提前一年甚至更长的时间进行预算草案的编制工作。山东省威海等市已在实践中提前预算年度半年，着手编制预算。
二、代编预算
按照规定，各级人民代表大会审查的是本级总预算，即本级政府预算和汇总的下一级总预算。但由于各级人代会没有法定的会期，如果下一级人代会没有召开，没有审查同级的总预算和审批本级预算，那么，上一级人代会审查的总预算只能是由财政部门代编的预算。代编的预算草案不是经过下级人民代表大会审查或批准后正式预算的汇总，因此，很难做到代编预算与实际预算相一致或大体一致。导致：1.人代会审查的总预算更加不准确。造成许多地方的人代会对总预算草案只审不查，或将审查变审议。2.人大常委会只能被动接受政府报送的预算草案，含混地接受财政部门报送的、经下级人代会批准后汇总的总预算。3.代编预算与实际预算之间存在差额，造成了人大监督与预算实际执行相脱节的现象。
建议：1.明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，从根本上解决代编预算与实际预算的差距问题。2.将代编预算与实际预算之差及其对本级预算的影响。在备案时向常委会专门作出报告。3.拓展预算法第40条的内容。即人大财经委员会（或有关专门委员会）或者常委会的有关工作机构，应对常委会备案的汇总预算进行审查，针对实际预算与代编预算的差距（或与同级人民代表大会审查的总预算或审批的本级预算的差距），区别不同情况，向本级人大常委会建议如何对本级政府提出监督要求。
三、行政体制调整
行政体制的调整对预算编制有重大影响。如1999年度工商和技术监督改为垂直领导，而原有的行政收费和罚没收入随之上划，两机构的经费又需保障，造成预算编制的困难。特别是地税上划至省级垂直领导，对设区的市级、县级和乡级的三级预算编制带来长久的影响。由于地税经费按上级要求保证3—5万／人；地税系统一般执行上级滞后下达的税收征收计划指标。导致：1.设区的市级、县级和乡级财政部门无法依本地国民经济和社会发展情况和需要，编制预算收入。2.人代会批准的预算收入失去约束力和严肃性，地税系统讨价还价，人大和财政部门只能花钱买税。3.由于各地、各年度要求的地税经费标准不一定，使预算支出也有所扩大或不定。
建议：1.对预算法关于一级政府一级预算的规定作出解释。2.如现行体制调整不可逆，则应规定上级下达的地税征收指标只是指导性计划，预算收入应按本级人代会批准的预算执行。
四、法定支出
由于收支范围与复式预算关系不清，经常性收入的范围也不明确。造成各地方政府根据不同情况，随意调整经常性收入的范围，使法定增长的支出不实。同时，农业法等相关法律对法定投入的概念和范围没有一个准确的界定。在现实中出现了一项投入在不同的领域进行重复计算的问题等。另外，计划生育、政法等许多系统在法律、法规之外以部门规范性文件的形式，要求各地财政保证其规定的支出，新增财力的大部分被硬性分配，地方财政职能被肢解。
建议：1.明确经常性收入的范围。2.明确财政收支范围与复式预算中有关项目的对应关系。3.在有关法律中，准确界定有关投入的概念及范围。4.清理党政各部门为本系统规定的、要求财政予以保证的预算支出规定。
第二类 初步审查中存在的问题
五、初步审查的对象
预算法第37条规定的预算初审对象只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人代会对总预算的审查不相称。同时，预算草案的主要内容包括什么，不明确，不具体，导致初步审查只审是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等，难以发挥初步审查应有的作用。
建议：1.吸取地方积极探索经验，明确初步审查的本级预算草案的主要内容。如北京市预算监督条例将初步审查的预算草案主要内容确定为七项。2.初步审查的范围应当与同级人民代表大会审查预算的范围相一致。
六、初审结果的效力及送达
预算法第37条未规定初步审查的效力；只规定了4种初审机构， 没有规定不同机构进行的初审其效力有何不同；初审结果不知送给谁，以何种方式送出。更无法在人代会上使代表知悉。
建议：1.明确初步审查结果的效力。对于初审结果，政府财政部门应当认真研究，作出明确答复，不予采纳的要说明理由。根据初步审查机构的不同，效力应当有所区别。2.明确初步审查结果的送达对象及方式。如北京市预算监督条例第15条对此即有明确规定。3.将初步审查结果和政府财政部门采纳情况一并报人代会审查机构，并提交代表大会，作为代表进行审查预算草案的参考。
七、初审可否多方参与
预算法第37条第1款， 只规定全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查；第2 款中“有关的专门委员会”和“有关的工作委员会”的范围不清；没有规定是否可以吸收社会力量参与初审；没有规定在
预算编制和初审过程中，是否可以委托或责成审计部门参与。
建议：1.以财经委员会或者常务委员会为核心，吸收各专门委员会或工作委员会参与初审。目前，有的地方各专门委员会都参与；有的地方各专门委员会主任参与，如山东省在初审时邀请各专门委员会主任参加。2.在初审阶段，可吸收社会力量参与。如北京市预算监督条例规定“财经委员会在进行初步审查时可以邀请有关专家参加”。3.应规定人大可委托或责成政府要求审计部门在编制和初审阶段参与工作。
八、初审时间与提前介入
在实际中，法定初审时间得不到保证，不能进行正常的初审。提交初审的草案，通常已由行政领导办公会、党委会批准。初审时，不好再提意见，即使提出意见，也很难被采纳。
建议：1.人大应提前介入编制预算，了解掌握预算编制过程中的情况。在编制过程中处理好党委、人大、政府三者之间的关系。陕西、山东人大建议，初审应提前至财政向主管首长报告之时，至少是在行政办公会和党委会审定之前介入或者开始。2.财政部门要严格按照法定的期限提交草案，配合进行初步审查。
第三类 人代会审批中存在的问题
九、预算案的形式
向人代会提交的预算案通常由两部分组成，文字报告和数字表格；表格部分一般为收支总表，最多列到“款”。而政府及其财政部门内部掌握的预算划分为：“类、款、项、目”。由于提交的预算案太粗，导致“外行看不懂，内行说不清”，无法进行实质性审查，也给对预算执行情况开展审计工作带来了困难。再者，会议期间，预算案加密级，不能作到代表人手一份，且会后收回，影响审议。
建议：1、 对预算草案的形式及内容的详细程度提出明确的要求，最好能提交细化到“目”的预算草案。湖北、陕西的一些地方已规定预算草案采取“三表一书”制，使数字表格细化，预算报告改为对表格的说明等。2.除国防等必要的保留项目外，有计划、分步骤地取消“密级”做法，并保证代表人手一份。因为保密法关于秘密的范围及确定并不包括预算草案。
十、会议日程议程安排
在现实中，没有充分的时间去审查预算表。地方的人代会会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，真正的审查时间却只有2天（听取报告和表决要占用4个半天）。 而审查的重点又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上。使审查预算表这个重点在议程日程安排上没有突出出来。
建议：1.完善有关审查预算案的程序。通过规定最少审查时间，相对增强预算的审查力度，保障并突出预算案审查这一人代会的重要议程。2.可考虑提前将预算案提供给代表，使代表提前做好准备，听取意见，以便在代表大会期间有针对性、有研究地加以审查。山东等地人大都提出这一建议。
十一、人代会期间的专门审查
预算法没有对人代会期间专门审查预算的机构、职责等作出明确的规定。导致：1.人代会期间组成的预算临时专门审查机构所进行的专门审查，与初步审查没有连续性。2.专门审查机构的职能不清，不仅专门审查难以深入，而且无法辅助代表进行审查。目前的情况是，专门审查机构忙于起草决议，没有将精力放在专门审查上面。
建议：1.明确专门审查机构的人员组成与职责。在人员组成上，应与初步审查保持连续性。2.发挥专门审查机构专业审查的作用，变起草决议为进行专业审查与辅助代表审议。
十二、预算案批准并生效后，上级政府要求调整
按照规定，国务院和县级以上地方各级人民政府是否提请本级人大常委会撤销下一级人代会批准的预算取决于两点：第一，上一级政府“认为”有不适当之处；第二，上一级政府认为“需要”提请。导致对下级预算如何调整，上一级政府有很大的“自由裁量”权。
在现实中，通常出现两种要求调整的情况：1.上一级人代会未开，上级政府认为下级预算存在不适当之处，又没有达到需要提请撤销预算的程度，直接要求下级政府对下级人代会已批准的预算进行调整。2.上一级人代会批准了预算，下级预算有不适当之处，又未达到需要提请撤销的程度，上级政府据此要求下级政府对下级人代会已批准的预算予以调整。
建议：1.明确规定对于第一种情况，上级政府不得予以调整。2.对于第二种情况，要同时通知下一级人大和政府，下级政府在调整后要向同级人大备案。
第四类 监督预算执行中存在的问题
十三、监督重点
我国有关法律没有规定对预算执行加以监督的重点，只能是政府报告什么，人大审查什么，致使各级人大在听取和审批预算执行报告时，只能泛议，缺乏针对性和主动性。一些地方人大在不断探索的基础上，认为对预算执行监督的重点至少应包括：超收安排；预备费动用；预算周转金；返还和补助；新出台政策对预算执行的影响；预算划转6 项内容。尽管这些不属于预算法规定的“预算调整”内容，但根据预算法第66至68条的规定，仍属于人大的监督范围。为了有针对性地加强监督，避免政府财政部门规避监督，有的地方人大根据地方人大组织法，将上述内容与“预算调整”相区别，巧妙地规定为“预算变更”，如陕西、山东等。
建议：1.根据地方组织法第44条第5项的规定， 将上述内容纳入县级以上地方人大预算监督的范围之内，并在即将制定的有关法律中，界定并采用与“预算调整”相区别的“预算变更”提法。2.在全国人大常委会即将制定的有关法律中，界定并采用与“预算调整”相区别的“部分预算调整”提法，以解决前述问题。
十四、预算调整
预算法第53条、地方组织法第44条对预算调整和预算的部分变更有所规定。但是，目前的规定不明确。如“特殊情况”到底指什么？出现特殊情况时，是动用预备费，还是进行预算调整？全国人民代表大会常务委员会是否具有决定和监督部分变更的职权？有的地方抓住预算法对预算调整范围的界定，规避预算调整，规避人大监督，使人大原批准的预算落空。现行审批方式（常委会两月一会等）也与紧急情况需要调整预算不完全适应。
建议：1.具体界定“特殊情况”及特殊情况中的“紧急情况”。2.规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。如西安市莲湖区规定可由主任会议原则批准，下一次常委会追认。
十五、决算
目前对预算的审查存在以下问题：1.报人大的决算与财政报本级和上级政府的不一样，报人大的决算比较简略，而报上级财政的决策详细。2.在审批决算的常委会上审议的审计报告，只是预算执行情况的审计报告，不是决算审计报告（一般决算是上审下）；向人大提交的是审计工作报告不是审计结果报告，给人大与给政府的不一样；有的地方只是预算执行情况审计，缺少“其他财政收支”审计，
导致对预算外资金监督不力；如果此时发现当年预算编制有问题，人大已经批准，能不能改，怎样改？3.人大审查不深入。赤字压缩、结转下年支出，赤字已发生但不列支的情况在一些地方存在。
建议：1.要将向上级政府报送的决算和审计结果报告向人大备案。2.应专门审查“其他财政收支”，以加强对预算外资金的监督。3.应规定审计部门发现当年预算的编制存在问题时，政府和人大如何处置的程序。
十六、日常监督
实施条例规定了省、自治区、直辖市政府财政部门向财政部报告本行政区域预算执行情况的期限和方式。而没有规定向人大报送有关材料。在实际工作中，通常要靠关系去索要；即使有的地方财政部门向人大报送，也不规范，一般只给2份（常委会主任和财经委员会）； 有的地方只给简报，不给表格；有的地方时详时略，时有时无。代表和常委委员更无法连续而及时了解情况。
建议：1.明确规定财政部门要将报送本级政府和上级政府的有关的材料及时向人大报送。陕西省户县人大常委会在其做出的关于加强预算监督的办法中，即明确规定了这一点。2.规定政府在召开经济形势分析会等会议时，邀请人大有关机构的成员列席，以了解有关情况，便于监督。
十七、乡级预算执行的监督
乡级人民代表大会通常一年开会一次，并且由于乡级人大不设常委会，导致许多地方对乡级预算执行情况的监督处于真空状态。乡级预算执行中存在大量问题，如收入方面的“三乱”、支出方面的胡花乱支等。
建议：1.将县级人大对预算和决算的监督权扩展至乡级政府。对这一监督方式进行认真研究并有效实施。针对乡级预算执行中存在的问题，县（区）级人大应当承担起监督责任。2.规定县（区）级人大如何与乡级人大相配合，监督乡级政府预算执行和调整的程序。
十八、政府及其财政部门的责任
预算法对法律责任的规定范围太窄，而对预算编制、资金拨付、情况报告等方面的不当行为；预算案未被通过；对法定报告事项，不进行报告或者报告不真实；对预算支出，不按规定拨付；对预算收入，不依法及时入库，等等，在法律上没有规定。
初级法律法规范文第4篇
【关键词】初查权；法律监督权；初查制度；形式违法性
【英文摘要】starting from the methodology of the difference between the administration of justice and thecouncil，the actual early check system of the prosecution has the form of illegal，but the early check system of“the ought to be” has the substance of rationality and legitimacy. because the core of the early check systemand the basic early check right are the specific forms of the the right of legal supervision in the constitutionalperspective. it is in order to inspect the public power and ensure human rights. so the the value of the targetof the early check system is to achieve the dynamic equilibrium beteween freedom and order. to achieve thisgoal，we need to have the early check system of “the ought to be” to take place of the actual early check sys-tem ．for example，to strengthen the coordination of the early check system and the international rules，and toperfect the mechanism of the stir of the early check right, and the liability system of the early check.
检察机关初查制度是我国刑事诉讼实践的产物，其所引发的理论争议一直未曾停止过。初查制度如何适应社会主义法治建设不断深入发展的趋势？如何与联合国人权公约和国际刑事司法准则相一致？是全面废除之，还是通过修改《刑事诉讼法》使其符合形式法治的要求？这些问题既是刑事司法实践中的现实问题，也是刑事司法理论面临的难题。由于检察机关初查制度的核心与基础是检察机关的初查权，检察机关作为我国宪法确定的国家法律监督机关，检察机关依法独立行使的检察权是一种法律监督权，故本文拟以法律监督权为视角从初查权的法律性质和实际运行状况等方面对检察机关初查制度予以价值评析，在此基础上探讨该制度的法价值平衡及其实现路径。
一、检察机关初查制度的历史沿革与基本界定
（一）从相关司法解释看初查制度的历史沿革
回顾、考察初查制度的历史沿革有助于认清事物的本质，从而避免一些不必要的争议。“初查”一词最早见之于1985年1月召开的第二次全国检察机关工作会议的文件里。该文件在谈到部门的工作任务时指出：“部门比较适合承办部分控告、申诉案件立案之前的‘初查’，它能够为自侦部门提供准确性高一些的案件线索。”
最高人民检察院的相关司法解释是建立、推动、见证初查制度的重要依据。笔者利用北大法意在中国法律法规规章司法解释全库中以“初查”作为“全文关键词”搜索，查询结果为：法律0条，行政法规0条，司法解释33条，部门规章35条，团体规定、行业规定、军事法规、军事规章及其他3条。其中司法解释全部出自最高人民检察院，以下列表简述其要点。[1]
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│ │规定名称
│时间│具体内容
│备注
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│1 │《人民检察院诉讼档案│1986│“人民检察院受理后经初查不立案的案件”
│司法解释中最早使用 │
│ │管理办法》
│ │
│“初查”术语。
│
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│2 │《关于查处邮电工作人│1990│第5条第1款，“案件初查工作，一般由邮电部门负 │高检院、邮电部联合颁 │
│ │员渎职案件的暂行规 │ │责，必要时检察机关配合协助”
│布。
│
│ │定》
│ │
│
│
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│3 │《最高人民检察院关于│1990│第3,6条规定，举报线索原则上都应由侦查部门进
│明确举报中心与侦查部 │
│ │进一步加强举报工作的│ │行初查，性质不明难以归口的，或情况紧急、特殊又 │门的分工
│
│ │通知》
│ │必须及时办理的由举报中心进行初查
│
│
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│4 │《最高人民检察院关于│1993│“凡属检察机关管辖的案件线索，特别是大案要案 │将初查工作提到了更重 │
│ │加强举报工作的通知》│ │线索，一律应进行初查；初查案件包括初查要案由检 │要的高度，同时提出初 │
│ │
│ │察机关决定。”“要建立初查责任制。”
│查责任制。
│
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│5 │《最高人民检察院关于│1993│对涉及县处级以上干部要案线索的初查要放开，按 │第3条还具体规定了初 │
│ │进一步加强大案要案查│ │照分工经院党组决定即可进行初查。分、州、市检察 │查的重点。
│
│ │处工作的通知》
│ │院负责初查涉及县处级干部的案件线索，省、自治 │
│
│ │
│ │区、直辖市检察院负责初查涉及厅局级干部的案件 │
│
│ │
│ │线索，最高人民检察院负责初查涉及省部级和中央 │
│
│ │
│ │国家机关司局级干部的案件线索。
│
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│6 │《最高人民检察院关于│1995│第9条，“对应由本院初查的要案线索，经本院检察 │第一次在标题中使用 │
│ │要案线索备案、初查的│ │长研究决定，即可依法进行初查”；第10条，“要案 │“初查”字眼。
│
│ │规定》
│ │线索的初查工作应当秘密进行”；第11条，“对要案 │
│
│ │
│ │线索进行初查后，应当分别情况，作出处理：（一）有│
│
│ │
│ │犯罪事实或者有事实证明有犯罪重大嫌疑的，应当 │
│
│ │
│ │立案侦查；（二）没有犯罪事实，或者犯罪事实显著 │
│
│ │
│ │轻微，不需要追究刑事责任的，不予立案，必要时可 │
│
│ │
│ │移送有关机关处理；（三）属于错告，如果对被控告、│
│
│ │
│ │检举人造成不良影响的，应向有关部门澄清事实； │
│
│ │
│ │（四）属诬告陷害的，应依法追究或移送有关机关追 │
│
│ │
│ │究诬告陷害人的责任。
│
│
│ │
│ │初查后的处理情况，应在十日内按备案的范围报上 │
│
│ │
│ │级人民检察院。上级人民检察院如认为处理不当， │
│
│ │
│ │应及时通知下级人民检察院依法处理。
│
│
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│7 │《人民检察院举报工作│1996│与1990年的通知基本相同
│
│
│ │规定》
│ │
│
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│8 │《最高人民检察院关于│1996│将《刑事诉讼法》第86条中的“审查”理解为“对受 │对“审查”的解释和对 │
│ │印发检察机关贯彻刑诉│ │理的控告、报案、举报和自首材料进行书面审查和事 │“初查”的界定应受到质│
│ │法若干问题的意见的通│ │实的初步调查”，并称之为初查。
│疑。
│
│ │知》
│ │
│
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│ │规定名称
│时间│具体内容
│备注
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│9 │《最高人民检察院关于│1999│初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审 │第一次规定了初查可以 │
│ │检察机关反贪污贿赂工│ │查，包括必要的调查。初查可以审查报案、控告、举 │采取的措施和不得采取 │
│ │作若干问题的决定》 │ │报、自首材料，接谈举报人或者其他知情人，进行必 │的措施及其他程序。
│
│ │
│ │要的调查和收集涉案信息等。
│
│
│ │
│ │初查一般不公开进行，一般不接触被查对象；不得对 │
│
│ │
│ │被查对象采取强制措施；不得查封、扣押、冻结财产。│
│
│ │
│ │初查可以进行询问、查询；可以请纪检监察、审计等 │
│
│ │
│ │有关机关协助调查；可以请举报人、可靠知情人和有 │
│
│ │
│ │关单位协助调查。
│
│
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│10│《人民检察院刑事诉讼│1999│在第六章（立案）第二节专门规定了初查：第127条 │在“立案”专章下依次规 │
│ │规则》
│ │明确了侦查部门与举报中心对举报线索的初查分
│定“受案”、“初查”与 │
│ │
│ │工；第12条规定了可以采取的措施和不得采取的措 │“立案”专节。
│
│ │
│ │施；第120条至第132条规定了初查后的处理意见
│
│
│ │
│ │及其相关程序。
│
│
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│11│《检察人员执法过错责│2007│根据第7条规定，检察人员故意超越刑事案件管辖
│第一次规定了检察人员 │
│ │任追究条例》
│ │初查、立案的，应当追究执法过错责任。
│的初查过错责任。
│
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│12│《人民检察院举报工作│2009│第22条规定，“经初查不予立案的举报线索，应当在 │“初查”与“初核”并用，│
│ │规定》（修订）
│ │一个月内移送举报中心。”第31-34条使用“初核” │且对“初核”未作任何界 │
│ │
│ │代替了以前意义上的“初查”，内容与前述规定相 │定或解释，随意性过大， │
│ │
│ │同。
│令人费解。
│
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（二）本文对“初查制度”概念的基本界定
法律概念能否准确反映法的价值、各法律概念之间是否协调一致，是影响一项法律制度能否有效运行的重要因素。就初查制度而言，尽管该制度在我国已有多年的实践，但是对于“什么是初查”这个基本问题仍然存在较大的争议，即使是高检院的司法解释在这个问题上也举棋不定，前后矛盾。1990年《关于加强贪污、贿赂案件初查工作的意见》（以下简称《反贪意见》）指出“初查工作是对贪污贿赂案件线索立案前的审查”，将初查等同于审查。1996年《最高人民检察院关于印发检察机关贯彻刑诉法若干问题的意见的通知》将《刑事诉讼法》第86条中的“审查”理解为“对受理的控告、报案、举报和自首材料进行书面审查和事实的初步调查”，并称之为初查。这个概念与《反贪意见》相比增加了“事实的初步调查”的内涵。1999年《最高人民检察院关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》规定，初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。1999年《人民检察院刑事诉讼规则》第127条规定，侦查部门对线索进行审查后，认为需要初查的，应当报检察长或检察委员会决定，此规定则将初查与审查分离的，经审查被认为“有必要”初查的才初查。2009年最新修订的《人民检察院举报工作规定》第22条规定，“经初查不予立案的举报线索，应当在一个月内移送举报中心。”第31-34条则使用“初核”代替了以前意义上的“初查”，内容与前述规定基本相同。将“初查”与“初核”并用、且对“初核”未作任何界定或解释的做法随意性过大，实在令人费解。
为什么高检院会陷入前后矛盾的尴尬境地？笔者以为，根本原因在于初查制度在刑事诉讼法中未做明确规定，而高检院意在借助于解释刑事诉讼法立案程序中的审查规定为实践中客观存在的初查制度提供法律依据。且不说高检院是否具有此种解释权（下文会就此点论述），这样的解释实际上与初查的实践也不相符。初查实践具有二个显著特征：其一，它是一种调查活动，这就将其与审查区别开来。初查对象是线索，初查目的是判明线索是否具备刑事立案法定条件。刑诉法第86条规定的“审查”对象是“材料”，而不是“事实和证据”。初查不是刑诉法规范中的立案前审查，审查是初步调查的基础和准备工作。其二，它是一般性的调查活动，而非强制性的侦查活动。实践是检验真理的唯一标准，置初查制度的实践于不顾将初查与审查等同或者混淆的解释虽然出于良好的动机，由于与实际不相符，自然难以服众。而且，这样的一种解释对初查活动可能对公民权利的影响认识不足，不利于对初查活动进行监督。
综上所述，笔者以为，初查是检察机关针对职务犯罪案件线索在立案前进行初步调查的制度。“初步”一词揭示着调查深入的程度和调查措施的轻缓性，只有这样理解才能引起理论界对初查展开深入研究，并通过立法对初查—这一重要的影响公民权利的法律监督活动加以法律规制，以防止初查权成为不受监督的绝对权力。
二、检察机关初查制度的实然地位：形式违法性
初查制度在我国现行法律上的法律地位如何？这与人们对“初查”这一概念的理解直接相连，不同的理解会得出不同的结论。将初查等同于审查，从形式上看则具有法律的依据，初查得以“合法化”，但殊不知“彼初查”却与实际中的“此初查”难以相符；将初查界定为书面审查和事实的初步调查，仍然难以避免前述错误；将初查界定为检察机关针对职务犯罪案件线索在立案前进行初步调查的制度，符合实际情况，但是却难以在现行法律中寻到形式上的合法依据。长期以来，我国理论界对初查之法律地位的合法性与违法性之争的根源就来源于对初查的不同理解。
（一）违法与合法争议之反思
主张违法性的主要理由是刑事诉讼法没有规定初查制度；主张合法性的学者则将刑事诉讼法第86条“对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”中的“审查”一词作为初查的法律依据。这只是高检院司法解释的翻版。其次，也有人从初查制度的危害性论证初查制度的违法性，比如说实践中存在的以初查代替侦查，导致侦查手段滥用的现象；反之，也有人从初查制度的合理性来论证初查制度的合法性，比如说初查具有过滤线索分流的功能，有利于保护群众举报热情，对未立案的情况适时答复举报人等。
笔者以为，目前理论界对初查制度合法与违法之争忽略了两个基本前提：一是对此处所指的“违法”的含义缺乏统一的认识，此处的“法”做何理解？此处的“法”是狭义上的“法律”还是广义上的法。又比如，此处的“违法”是形式违法还是实质违法。对这些问题如果没有相同的认识，自然就会陷入无谓的争议。二是从方法论上讲，对一种法律制度的研究一定要注意做“立法论”和“司法论”的区分，以免发生“关公战秦琼”式的错误。所谓“司法论”就是对某种法律制度的具体法律规定做法律解释，以备法律适用，可以说是对某种法律制度的实然分析。所谓“立法论”则是从法律之外的视角如政治、经济和社会条件出发对某种法律制度加以审视，提出完善的建议，可以说是一种应然分析与设计。以初查制度为例，从初查制度的危害性论证初查制度的违法性或从初查制度的合理性来论证初查制度的合法性都混淆了“立法论”与“司法论”的立场，在方法论上是明显错误的。例如，有人在主张承认初查制度的合法性时列出了下列理由：一是初查作为一种任意侦查措施，其合法性并不取决于其程序是否法定化；二是立案不是初查的前置程序，因而初查的合法性不取决于是否已经立案；三是在根本意义上，初查程序的合法性根基于其对刑事侦查活动规律性的体现。[2]从其行文来看，第三个理由是基于“立法论”的立场，即从刑事侦查活动的规律性来论证初查制度的正当性。第二个理由是基于“司法论”的立场，是从司法解释的视角对刑事诉讼法第82条规定的“侦查”限制解释为强制性侦查，从而将作者所主张的作为任意侦查的初查排除在侦查之外以不受立案程序的限制。笔者以为，只有第三个理由才是承认初查制度合法性的真正理由。因为是否承认合法性本身是一个价值判断问题，实质上是对该制度的正当性追问，所以第二个与其说是承认的理由，不如说是解释的方法，即根据现行的法律规定如何去解释初查制度的合法性问题。至于第一个理由，笔者以为不成立，原因拟在下文论述初查制度的形式违法性时详述。
笔者以为，在探讨初查制度违法与合法这一问题时，应当做出以下界定：其一，立足于“司法论”的立场，在现有的法律框架内进行分析、推理、判断，不涉及该制度的合理性等价值判断问题；其二，相应的是，此处所指的“违法”是形式上的违法，而非实质违法，因为实质违法涉及到法的实质正义；其三，此处所指的“法”应当是狭义上的“法律”，即指全国人大及其常务委员会所制定的法律文件，而非广义上的法律。
（二）初查制度的形式违法性
根据以上的界定，笔者以为，以我国今日法律体系之规定，检察机关的初查制度具有形式违法性，具体理由如下：
第一，刑事诉讼法没有初查制度的明确规定，高检院的规定作为一种司法解释，在我国虽然具有法律拘束力，但它不是狭义上的法律。进一步追问，为什么高检院的相关规定不能作为初查制度合法的法律依据呢？2000年7月1日施行的《立法法》第7条第2款规定，“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。”同法第8条规定，诉讼和仲裁制度只能制定法律。根据《立法法》，初查作为刑事诉讼的启动程序，应当由全国人民代表大会在形式基本法律中加以规定。如果说在2000年7月1日前，高检院的司法解释是否违法尚存疑问的话，那么根据新法优于旧法的原则，该日之后的有关规定就明显违背了法制统一原则，即作为下位法的非正式法律渊源的司法解释违背了作为上位法的《立法法》之规定，属违法立法，其形式违法性不言自明。当然，这里面也有一个时间上的原因，1996年修订《刑事诉讼法》时对于实践中客观存在的初查制度未能在该法中体现，以至于最高人民检察院在《关于印发检察机关贯彻刑诉法若干问题的意见的通知》中将《刑事诉讼法》第86条中的“审查”解释为“对受理的控告、报案、举报和自首材料进行书面审查和事实的初步调查”，并称之为“初查”，《立法法》是2000年制定的，不可能回到以前的做法。而且根据《立法法》第42条的规定，法律的规定需要进一步明确具体含义的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。可见，高检院1996年通知对“审查”所做的解释已经与《立法法》第42条相冲突，因为依据该条，高检院没有明确“审查”具体含义的法律解释权。
第二，即使高检院有明确“审查”具体含义的法律解释权，其在解释方法的具体运用上也存在问题。在解释方法上，将“审查”解释为“对受理的控告、报案、举报和自首材料进行书面审查和事实的初步调查”是一种扩张解释。“扩张解释，指法律条文之文义失之于过于狭窄，不足以表示立法真意，乃扩张法律条文之文义，以求正确阐释法律意义内容之一种解释方法。”[3]扩张解释方法能否适用于刑事诉讼法存在争议，主流的观点是受罪行法定主义的制约不能进行扩张解释，即使主张刑事诉讼法的扩张解释者也认为要限制其解释的限度，就是只能在有利于被追诉人（犯罪嫌疑人、被告人）的前提下进行。[4]另外，扩张解释方法本身也有限制，“扩张解释虽扩张文义范围，但仍在法条可能文义之范围内，亦即日本学者碧海纯一所谓法律文义‘射程’之内。”[5]反观高检院在对“审查”解释时硬是将“事实的初查调查”纳入其中，明显超出了“审查”的法律文义射程。至于将经过这样解释之后的“审查”界定为初查，并规定可以进行询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等，则不符合法律体系的内在逻辑结构。
第三，有人将侦查分为强制性侦查和任意侦查，将刑事诉讼法第82条规定的“侦查”限缩解释为强制性侦查，将初查界定为任意侦查，从而将初查排除在侦查之外以不受立案程序的限制。并且认为任意侦查是“法无规定得行使，法有规定更得行使”，从而达到论证初查合法性之目的。[6]笔者以为，纵使将初查界定为任意侦查，但是初查权本质上仍是一种公权力，按照“权力法定主义”，必须要有法律授权，其合法性恰恰取决于其程序是否法定化，而非“法无规定得行使，法有规定更得行使”，哪怕这种授权是概括性的也是必不可少的。事实上，以日本为例，其刑事诉讼法第179条第1款仅对任意侦查作了一项概括性授权，反观我国初查制度在刑事诉讼法上并无概括性授权之规定。
总之，依据我国今日的法律体系，没有刑事诉讼法的授权，初查制度就是形式违法。刑事诉讼法的立法者在制定立案的法律规范时，未考虑到职务犯罪的隐蔽性和线索事实的不确定性的特点，未规定初查制度是立法上的疏漏。高检院的相关司法解释又与刑事诉讼法的理念、原则与体系存在冲突，实际上也未能使初查制度摆脱形式违法性的法律地位。其在司法解释中前后矛盾、顾此失彼更是凸显了形式违法性的缺陷。这种疏漏与冲突正是我国现行刑事诉讼法形式理性缺陷的具体表现。“具体到刑事诉讼法而言，形式理性要求在智力所能及的范围内，刑事诉讼中所有的诉讼行为。包括国家机关的行为和诉讼参与人的行为都应当由法律调整。”[7]以此观之，初查作为检察机关针对职务犯罪案件线索在立案前进行的初步调查，理应受到法律调整。
三、检察机关初查制度的应然定位：初查权之性质
鉴于检察机关在初查时仍然是以国家法律监督机关的身份进行，尽管在初查中不得采取强制性措施，但是鉴于检察机关在初查中行使公权力限制私权确是事实，因此不妨将此种权力称之为“初查权”[8]。初查权的法律性质如何呢？
（一）实施法律监督权的一种具体形式
检察机关初查制度的产生源于人民检察院对直接受理的案件进行侦查的实际需要，由于检察机关是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权，并不受行政机关、社会团体和个人的干涉。故作为初查制度之核心与基础的初查权实质上是检察权的具体运用，因而要弄清楚初查权的法律性质，就必须先弄清楚检察权的法律性质。
1．检察权：视域中的法律监督权
近年来有关检察权性质的争议十分激烈，主要有“行政权说”、“司法权说”和“法律监督权说”。[9]从比较法角度看，“行政权说”来源于英美法系国家，以美国为代表，从检察权具有行政权的某些属性出发，主张检察权本质上应归于行政权；[10]“司法权说”则出自大陆法系国家，以德国和法国为代表，认为检察权本质上是一种司法权。“司法权说”和“行政权说”都以资本主义国家三权分立的政治体制为基础，其检察制度是立法权、行政权和司法权等三权分立和相互制约框架的重要环节。我国的政权组织形式根本不同于“三权分立”的国家结构。我国宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。我国《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条均规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”以上规范表明，“检察权的根本属性是法律监督性，兼有司法性”，法律监督作为我国宪法和法律中使用的一个专门术语，“是指检查机关根据法定职责和程序，检查，督促纠正或提请制裁严重违法行为，预防违法和犯罪，以维护法制统一和司法公正的专门工作。”[11]
总之，三权分立不是的唯一模式，检察权隶属于行政或司法不是制度的必然取向，中国的检察制度是实现中国的重要形式之一。[12]从这个意义上讲，检察权是视域中的法律监督权。
2．初查权：实施法律监督权的具体形式
从产生原因上看，检察机关的初查制度产生于检察机关行使职务犯罪案件侦查权的实践，是职务犯罪侦查权得以启动的前提和基础，是侦查权的必要延伸。职务犯罪案件具有相当的隐蔽性，涉案人具有比较强的反侦查能力，有的利用高科技作案，有的甚至利用手中的权力打击报复举报群众乃至阻碍检察机关办案。[13]在立案之前进行初查有利于取得立案后的侦查主动权；同时，鉴于职务犯罪举报中的虚假、恶意举报行为并不少见，对此类举报线索进行初查能够防范不涉嫌犯罪和不存在犯罪的线索进入立案侦查追究程序。
既然初查权是检察机关职务犯罪侦查权的必要延伸，要探究初查权的法律性质就必须先弄清楚检察机关职务犯罪侦查权的性质。从检察权基本功能看，“在检察权的范围上，不仅包括公诉权，而且包括职务犯罪侦查权，决定和批准逮捕权，诉讼监督权，以及法律赋予的其他职务。这些权能，都是法律监督的必要手段，是实施法律监督的具体形式。检察机关只有通过这些职能活动，才能维护国家法律制度的统一实施。”[14]可见，检察机关的侦查权与公安机关、安全机关的侦查权具有不同的性质，是实施法律监督的必要手段。在职务犯罪案件中，职务犯罪监督的特殊需要使得侦查权得以必要的延伸，从而产生了一种新的法律监督手段即初查，它是职务犯罪侦查权得以启动的前提和基础，这一手段的权能性质从属于法律监督权性质。从这个意义上讲，初查权来源于检察权，其目的是为了使检察机关更好地查办职务犯罪等案件，以履行法律监督的职责，保障公权力的正当行使。因此，初查权是法律监督权的一种具体表现形式。
（二）监督公权保障人权的一种公权力
孟德斯鸠指出，“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力滥用至极限，这是一条万古不易的经验。”[15]德国历史学家弗里德里希·迈内克也认为，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界限的诱惑。”[16]如何限制或制约权力，以防止权力不被滥用？这是人类社会至今仍未解决好的一个难题。权力制约主要有以下四种方式：一是以权力制约权力，孟德斯鸠的权力分立政治理论就主张通过三权分立的方法，在总体上防止政府扩张和专断地行使权力，以达到权力间的相互制衡。二是以权利制约权力，即公民用自己的法律权利制约公共权力，以防止权力的变异和滥用，维护自身的合法权益和社会整体利益。它以私域和公域的界分为前提，私域的诞生和独立以及伴随着调整私域关系的私法的成长和发展，意味着凡私法允许的个人之间的平权关系，国家权力不得随意介入；也意味着私域内的法权利具有了对抗国家公权力的特殊性质。[17]三是以程序规则制约权力。程序不仅具有工具性价值，更具有独立的价值，公正的程序是确保实体公正的重要手段，程序公正本身也是法律公正的重要内容。在诉讼、仲裁中，程序违法或者当事人程序权利的非法剥夺会导致诉讼裁判或仲裁裁决无效。可见，“程序控权相对于实体控权不啻是一种补充，更是一种相对独立的权力制约模式。”[18]四是以社会制约权力。法国学者托克维尔在《论美国的民主》一书中明确提出了社会制约权力的构想，它认为美国之所以能够既享有自由，又拥有民主，一个重要的原因就是美国在个人与国家之间形成了一个由各种独立自主的社团组成的多元社会对国家权力构成制约的格局，如法律职业团体、新闻媒体机构等。[19]当代杰出的民主理论家罗伯特·达尔更是主张独立的社会组织对于权力制约以及社会稳定具有极端重要性。[20]
检察机关行使初查权所指向的对象是可能存在职务犯罪的线索抑或可能存在国家权力异化的事件或嫌疑人，这种事件背后或者嫌疑人可能存在职务犯罪。职务犯罪往往隐藏在公共权力的运行中，只有展开初查才能发现或者才能认识之，进而做出是否符合法定立案标准的判断。从此角度上讲，针对犯罪展开的事后监督的初查也是权力制约权力的法定强力制约措施。职务犯罪主体一般是国家工作人员或国家机关工作人员，这些人大都拥有一定的公权力，有的甚至拥有比较大的公权力。实践表明，有些公权力的拥有者不仅滥用公权力实施职务犯罪，而且利用公权力打击报复举报群众，对抗干扰检察机关的法律监督活动。为了防范、监督和制约此类公权力的正当行使，保护举报群众的合法权益，赋予检察机关立案前的初查权是必要的。就此而言，从一般法理视角看，初查权是监督公权保障人权的一种公权力。
四、检察机关初查制度的法价值：自由与秩序的平衡
（一）法的秩序价值与自由价值
美国法学家庞德说，“在法律史的各个经典时期，无论在古代或近现代世界里，对价值准则的论证、批判或合乎逻辑的适用，都曾是法学家的主要活动。”[21]我国学者亦指出：“所谓法律价值，是指在作为客体的法律与人作为主体的关系中，法律对一定主体需要的满足状况以及由此所产生主体人对法律的评价。”[22]可以说，古往今来的中外学者对法的价值是见仁见智，但也不乏共同之处，例如大都将秩序与自由作为法的最基本价值之一。
自由与秩序作为法的价值之一是对立统一的。首先，法律的自由价值与秩序价值的冲突是客观存在的，如法律的自由价值强调以个性展开为实现途径，而法律的秩序价值则侧重从整体上的具有普遍性与强制性的社会秩序之维护。其次，二者又是互为依存的，“自由只有通过社会秩序或在社会秩序中才能存在，而且只有当社会秩序得到健康的发展，自由才可能增长。”[23]因此，理想的法治是实现自由与秩序的平衡。
（二）初查权的正当性之价值判断
初查制度的核心与基础是初查权，前文已经论证初查权是一种具体的法律监督权，其目的是防范、监督和制约公权力，维护公权力的正当行使，以保障人权。初查权目的的正当性具体体现在其对秩序价值与自由价值的促进作用等方面。
1，初查对秩序价值的促进
其一，初查有利于维护权力运行秩序。通过初查，对存在犯罪的线索启动侦查，实现权力制约权力，维护公共权力正常运行；经初查，线索不存在犯罪但存在容易发生犯罪的制度漏洞或者有不构成犯罪的违法行为，通过检察建议等形式，跟进预防措施，促进公共权力的正常运行；初查能控制侦查程序的启动，防范侦查权的滥用。迄今为止的人类社会实践表明，以权力制约权力的方式仍然是比较高效率的选择。其二，初查制度发挥着维护社会稳定的作用。作为在立案前进行的必要调查活动，初查一般在不公开、不惊动特定的被调查人的情况下进行。这就可以避免因盲目立案、公开案情而引起的社会波动，在调查案件的同时维护好正常的社会生活和经济生活秩序。[24]
2．初查对自由价值的促进
其一，初查权作为一种法律监督权，其根本目的是通过监督公权保障人权，促进人的全面自由发展。这与法的自由价值本质上是一致的。其二，“以初查的方式保证立案的准确性，避免对公民任意启动刑事追诉程序，在客观上起到了准确筛选案件、防止无辜公民随时陷入被追诉人的不利境地的风险。”[25]其三，自由价值在刑事诉讼中主要体系为尊重和保障人权，这也是宪法上的人权保障规定在刑事诉讼中的具体落实。因此，检察机关在初查过程强化人权保护意识对于促进初查制度的自由价值具有重要意义。
（三）初查权滥用危害性之价值判断
1．初查权滥用对秩序价值的破坏
以权力制约监督权力这一方式的最大问题是如何监督作为制约监督权的权力。这是困扰人类社会的一个历史难题。以初查权为例，不要忘了它本身也是一种公权力，而且此种公权力的威力更甚于其他权力。权力的行使离不开人，行使初查权的人与行使其他公权力的人本质上没有什么不同，因此初查权照样有被滥用的可能。事实上也确实被少数人在滥用。初查权滥用本身就是对权力运行秩序的极大破坏，也不利于阶级统治秩序的维护。初查权滥用使得侦查工作失去相应的监督，不利于查明案件的事实真相，使刑事诉讼“保证准确、及时地查明犯罪事实”的任务难以实现。初查权滥用已经背离了初查权本质的价值追求，反而对法律价值造成了极大的破坏。
2．初查权滥用对自由价值的破坏
法律对自由的限制绝不是随意的，有时是基于社会生活条件的制约而限制自由，有时是为了社会及他人的利益而限制自由，有时为了行为人自身的利益，有时是为了各项自由的协调而限制自由，而且法律对自由的限制应当不超过合理的界限。[26]为了防止初查对自由的随意限制，《最高人民检察院关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》规定，“初查一般不公开进行，一般不接触被查对象；不得对被查对象采取强制措施；不得查封、扣押、冻结财产。初查可以进行询问、查询；可以请纪检监察、审计等有关机关协助调查；可以请举报人、可靠知情人和有关单位协助调查。”因而，初查较之强制性侦查，其措施强度还不至于对初查对象采取强制措施。但是初查权毕竟是一种公权力，而且还是国家法律监督机关行使的法律监督权，其权威性与强制力较之其他公权力尤甚。可见，初查权的运行必然会对初查对象的利益产生影响。比如初查时需要调查了解初查对象的个人隐私、初查对象的日常生产经营活动情况等。在初查过程中，初查权的滥用会侵犯初查对象的个人生活秩序及个人的隐私权以及被初查单位的经济利益。至于在初查过程中，以初查代替侦查，在初查过程中动用强制措施，则明显超越了初查权，侵犯了公民的人身自由权与财产权，是对法律自由价值的极大破坏。
（四）自由与秩序的动态平衡
以上正反两方面对初查制度的自由价值与秩序价值的分析表明，法的秩序价值与自由价值的基本原理对于检察机关初查制度的理论与实践同样具有重要意义。可以说，理论界对该制度的质疑与坚持都可以从自由与秩序的关系上找到根源。应当看到，初查制度对于秩序价值与自由价值都有积极的促进作用和消极上的妨碍作用，实际上这与任何其他法律制度所具有的正反两方面的作用没有什么不同，只不过初查制度在形式上的违法性使得质疑该制度者夸大了其消极的一面，而初查制度在司法实践中的长期存在又使得坚持该制度者很容易夸大其积极的作用或忽视其消极的作用。笔者以为，从初查制度的核心—初查权的法律监督权性质出发，对初查制度做全面的价值考量可以发现，检察机关初查制度的法价值目标旨在实现自由与秩序的动态平衡。
五、初查制度价值目标的实现：初查制度的应然转向
如何实现初查制度自由价值与秩序价值的动态平衡？关键是要实行实然初查制度向应然定位意义上的初查制度的转向。这一转向不是仅仅通过修改刑事诉讼法对初查制度予以形式合法化就能实现的，最根本的是要在初查权的实践中以社会主义法治理念为指导，发挥初查制度促进自由价值和秩序价值的积极作用，并通过法律责任、正当程序等制度对初查权予以监督制约，以抑制初查制度的消极作用。
（一）加强初查制度与国际规则的协调
产生于中国刑事司法实践中的初查制度是中国特有的政治法律环境下的必然产物，具有鲜明的本土特色。但这一本土的制度也要符合国际刑事司法准则、《联合国反腐败公约》等国际规则的原则和精神。已有许多学者研究了国际刑事司法准则和《联合国反腐败公约》对我国刑事诉讼法改革与完善的借鉴意义，[27]为协调初查制度与以上国际规则提供了有益的理论指导。如有学者指出，国际公认的原则是不得以牺牲司法公正或威胁基本人权为代价来控制犯罪或建立秩序，[28]凸显了国际刑事司法准则高度重视人权保障的特征。此点对于在初查过程中正确处理秩序与自由之间的冲突具有重要意义，根据这一公认的原则，检察机关在初查中决不能以威胁基本人权为代价来控制犯罪以建立秩序。《联合国反腐败公约》则基于职务犯罪的特殊性准予各国赋予侦查机关以特殊侦查权，以提升反腐败机构的侦查能力。特殊侦查手段包括控制下交付、电子或其他监控形式、特工行动等秘密的侦查方法和手段。这些规定凸显了刑事诉讼的秩序价值。
应当指出的是，我国的初查制度与《联合国反腐败公约》的特殊侦查不是在同一层面上的概念，初查是以刑事诉讼程序的阶段性所做的分类，相对而言的是刑事立案以后的侦查；特殊侦查则是从侦查手段上所做的划分，相对而言的是一些传统的公开的侦查方式，如讯问、勘验、检查、搜查等。但是赋予特殊侦查措施的理由对于初查同样适用，至于在初查中能否采用《联合国反腐败公约》中的特殊侦查措施，笔者以为切不可行，因为此类手段对于当事人的自由影响甚大，其秘密性和强制性很容易使其成为侵犯人权尤其是隐私权的工具，就是在立案之后的侦查中对于此类手段之运用各国也是慎之又慎，《联合国反腐败公约》也是一再强调对其予以程序控制。初查措施一般应为对人权影响性相对较轻的措施。
（二）完善初查权运行的程序机制
理论与实践均已证明，利用程序机制控制权力使其在正常的轨道上运行是法治国家的普遍经验和做法。“正当的程序通过抑制、分工等功能对权力进行制衡”以“补充实体法控制权力的不足，达到了权力与权利的平衡、效率与自由的协调、形式理性与实体理性的结合。”[29]同样，要实现初查制度的自由价值与秩序价值的动态平衡，也必须建立控制初查权运行的程序机制。目前，我国初查实践中所依据的初查程序主要是高检院司法解释中的相关规定。1993年《最高人民检察院关于加强举报工作的通知》规定，“初查案件包括初查要案由检察机关决定。”1993《最高人民检察院关于进一步加强大案要案查处工作的通知》规定，对涉及县处级以上干部要案线索的初查按照分工经院党组决定即可进行初查。分、州、市检察院负责初查涉及县处级干部的案件线索，省、自治区、直辖市检察院负责初查涉及厅局级干部的案件线索，最高人民检察院负责初查涉及省部级和中央国家机关司局级干部的案件线索。1995年《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》规定，“对应由本院初查的要案线索，经本院检察长研究决定，即可依法进行初查”，“初查后的处理情况，应在十日内按备案的范围报上级人民检察院。上级人民检察院如认为处理不当，应及时通知下级人民检察院依法处理。”1999年《最高人民检察院关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》规定，“初查一般不公开进行，一般不接触被查对象；不得对被查对象采取强制措施；不得查封、扣押、冻结财产。初查可以进行询问、查询；可以请纪检监察、审计等有关机关协助调查；可以请举报人、可靠知情人和有关单位协助调查。以检察机关名义进行调查时，应当出示检察机关的证明文件和检察人员身份证明。”应当说，这些规定对于确保初查工作的正常开展起到了较大的作用，但是很难说起到了控制初查权运行的作用。控制初查权运行的程序机制的不足正是初查权滥用的重要原因之一。
笔者以为，完善初查权运行的程序机制至少应当包括以下几个方面：
第一，完善初查启动程序。启动初查的条件必须有线索。当然这种线索是广义上的线索，防止无线索想初查谁就初查谁，防止初查权的滥用。初查启动类似于刑事诉讼启动程序，基于线索秘密和初查的快速出击规律，初查也只应界定在检察长审批范围之内，但是应有关于线索分析和初查方案的制作呈报程序。
第二，完善初查启动和终结的内外部监督。对应初查而压着线索不初查的，应由负责答复举报人的控申部门进行监督；对错误做出立案决定包括该立而不立，不该立而立的应由同级侦查监督部门进行监督。还可以通过向上级备案审查的方式，启动上级检察院对下级检察院的监督。此外，还可以引进人民监督员对滥用初查权加以监督。
第三，完善保密规定。《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第186条规定：“全部录音应根据侦查员的决定作为物证加封归入刑事案件材料，保管的条件应排除他人放听和复制的可能性。”这是针对特殊侦查中采用电子监控或其他监控形式取得的录音、录像等资料所采取的保密措施，以防止当事人的隐私泄露和扩散。在初查中，初查人员势必会了解、掌握当事人的个人信息乃至个人隐私，公权力适当介入私人空间也是为了维护国家、社会公共利益的需要，但是公权力的行使者决不可以基于其他目的泄露或扩散当事人的个人信息或个人隐私。因此，为了防止初查人员基于其他目的泄露或扩散当事人的个人信息或个人隐私，必须使其负担法律上的保密义务。而迄今为止，高检院的相关司法解释中未曾见有保密规定，将来应当予以完善。
（三）完善初查的法律责任制度
有权应有责。有权无责必然会导致权力行使者滥用权力，使权力走向其反面；有权有责、权责相当才能够给予权力行使者以适当的激励，使权力真正为民所用。这是权力配置的一个客观规律。此规律在法律上的反映，就是通过建立法律责任制度，使非法行使或不正当行使权力者负担相应的法律责任。初查权作为一种具体的法律监督权，初查人员也理应对其行使初查权的违法行为或不当行为承担相应的法律责任。
1993年《最高人民检察院关于加强举报工作的通知》首次提出“要建立初查责任制”。2007年《检察人员执法过错责任追究条例》第7条规定，“检察人员故意超越刑事案件管辖初查、立案的，应当追究执法过错责任。”这是第一次提出了检察人员的初查过错责任。该条例第2条规定，“执法过错，是指检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为。”该条例第4条规定了追究执法过错责任的具体处理措施：一是批评教育，二是组织处理，三是纪律处分和刑事处理。可见，初查人员的过错责任主要是行政责任和刑事责任，那么初查人员是否应对初查中侵犯他人人身权与财产权的行为承担赔偿责任。这里涉及到两个问题。
一是行使初查权的检察机关及其工作人员在初查过程中侵犯当事人人身权与财产权时，受害人是否有取得赔偿的权利？此种赔偿责任的性质如何？根据《国家赔偿法》第2条的规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，受害人可以就因检察人员执法过错侵犯自身权益造成的损害请求国家赔偿。履行赔偿义务的是国家赔偿法规定的赔偿义务机关即检察人员所在的检察机关，而不是具体行使初查权的检察人员，所以初查人员无需直接对受害人承担赔偿责任。
二是检察机关在赔偿损失后能否向有执法过错的检察人员追偿部分或者全部赔偿费用？根据《国家赔偿法》第24条规定，在刑事赔偿中，赔偿义务机关只能在以下情形下才应当向其工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：一是刑讯逼供或者以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；二是违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；三是在处理案件中有贪污贿赂、、枉法裁判行为的。在初查过程中，发生上述三种情形，《检察人员执法过错责任追究条例》中没有追偿规定。这与《国家赔偿法》第24条有不相符之疑问，实践中也很容易使得对具有执法过错的初查人员的追偿责任难以落实。
简言之，笔者以为，由国家对初查人员的执法过错承担国家赔偿责任，而对初查人员仅仅追究行政责任与刑事责任尚不足以对初查权的行使以有效的激励。因此，有必要完善初查的法律责任制度，规定检察机关在对初查人员执法过错所造成的损失赔偿以后应当向初查人员予以追偿的具体情形，使具有执法过错的初查人员间接地承担赔偿责任，以激励其正当合法合理地行使初查权。只有这样，才能实现初查制度自由价值与秩序价值的动态平衡。
六、结语
在应然意义上，检察机关初查制度产生于职务犯罪案件侦查的特殊需要，具有实质合理性和正当性。作为初查制度核心与基础的初查权是实施法律监督权的具体形式，旨在以权力监督、制约和保障国家公权力的正常运行，但是初查权本身也存在被滥用的可能。因而初查制度的法价值目标在于实现自由与秩序的动态平衡。从实然上看，依据我国现行法律体系，由于没有刑事诉讼法的授权，初查制度具有形式违法性。高检院的相关司法解释与刑事诉讼法的理念、原则与体系存在冲突，实际上也未能使初查制度摆脱形式违法性的法律地位，其在司法解释中前后矛盾、顾此失彼更是凸显了形式违法性的缺陷。这一立法疏漏与冲突体现了我国现行刑事诉讼法的形式理性缺陷。要克服形式理性缺陷就必须实行实然初查制度的应然转向：通过修改刑事诉讼法对初查制度予以形式合法化，发挥初查制度促进自由价值和秩序价值的积极作用，并通过正当程序、法律责任等制度对初查权予以监督制约，抑制初查制度的消极作用，以实现初查制度自由价值与秩序价值的动态平衡。
【注释】
[1]1986年最高人民检察院《人民检察院直接受理侦查的刑事案件办案程序（试行）》，该文件第六条第3项规定：“经审查认为控告、检举的犯罪事实不清，需要补充材料才能确定立案或不立案的，可以通知控告、检举单位补充材料，人民检察院也可以派人直接调查，或者配合有关部门联合调查。”这是检察机关首次对有关初查问题作出的规定，也是近十几年来对自侦案件进行初查的制度依据。表格资料来源：北大法律信息网：vip. chinalawinfo. com/newlaw2002/chl/index. asp,2009-6-14访问。
[2]参见万毅、陈大鹏：《初查若干法律问题研究》，载《中国刑事法杂志》2008年第4期。
[3]梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社2000版，第218页。
[4]参见万毅：《刑事诉讼法解释论》，载《中国法学》2007年第2期。
[5]前引[3]，梁慧星书，第218页。
[6]参见万毅、陈大鹏：《初查若干法律问题研究》，载《中国刑事法杂志》2008年第4期。
[7]汪海燕：《形式理性的误读、缺失与缺陷—以刑事诉讼为视角》，载《法学研究》2006年第2期。
[8]对于此种权力的正当性问题将在下文进一步阐述。
[9]近年来学界发表不少从视角探讨检察权性质的论文，如温辉：《中国体制下的检察权》，载《国家检察官学院学报》2003年第5期；石茂生：《论检察权的地位》，载《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2008年第2期；李勇、宋聚荣：《检查权与中国之路》，载《法学论坛》2008年第5期；余辉胜：《我国检察权属性应然定位之探讨》，载《河北法学》2008年第4期；王广辉等：《如何实现检察权的“收放自如”—来自视角的思考》，载《河南政法管理干部学院学报》2009年第1期等。
[10]参见徐显明：《司法改革二十题》，载《法学》1999年第9期。
[11]孙谦：《中国特色社会主义检查制度》，中国检察出版社2009年版，第38页。
[12]参见张雪妲、李勇：《检察制度是实现中国的重要形式》，载《西南政法大学学报》2008年第3期。
[13]参见王悦等：《当前职务犯罪呈现十大特点》，载《检察日报》2007年3月27日。
[14]张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007版，第12页。
[15][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1959年版，第154页。
[16]转引自[美]e·博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第376页
[17]参见范进学：《权利政治论》，山东人民出版社2003年版，第50页。
[18]孙莉：《程序控权与程序性立法的控权指向检讨—以<行政诉讼法>立法目的为个案》，载《法律科学》2007年第2期。
[19]参见[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版。
[20]参见[美]罗伯特·达尔：《民主理论的前言》，顾听、朱丹译，三联书店1999年版。
[21][美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制：法律的任务》，沈宗灵译，商务印书馆1984年版，第55页。
[22]付子堂主编：《法理学进阶》，法律出版社2005年版，第80页。
[23]库利：《人类本性和社会秩序》华夏出版社1999年版，第278页。
[24]参见林劲松：《回顾与反思：透析刑事案件初查制度》，载《甘肃社会科学》2006年第1期。
[25]前引[24]，林劲松文。
[26]参见付子堂主编：《法理学进阶》，法律出版社2005年版，第139-141页。
[27]参见程味秋：《略论联合国刑事司法准则》，载《政法论坛》2000年第1期；陈兴良：《国际刑事司法准则与中国刑事司法改革》，载《山东公安专科学校学报》2002年第1期；陈光中、胡铭：《＜联合国反腐败公约＞与刑事诉讼法再修改》，载《政法论坛》2006年第1期。
初级法律法规范文第5篇
关键词 审级制度 复审模式 上诉制度 再审程序
审级制度是一国司法制度的重要组成部分。近年来，伴随着我国市场的高速，人民法院受理民事案件的数量剧增，以一次复审为原则，以审判监督为保障的原有审级制度的理想被打破。当那些不满二审判决的当事人寻求正常上诉的渠道被两审终审制堵塞时，大量复审案件纷纷涌向再审程序，于是，再审程序这一非常救济渠道不断的扩张，最终使所谓的两审终审制名存实亡。面对严峻的“司法危机”，改革审级制度的必要性已为众多学者和实务界人士所认同。本文通过中外审级制度的比较，在反思我国现行审级制度的基础上，提出改革我国审级制度的初步构想，并以此求教于界和实务界同仁。
一、 审级制度的原理及功能
所谓审级制度，是指规定的审判机关在组织体系上的层级划分以及诉讼案件须经几级法院审理才告终结的制度。审级制度的产生与设定是与民事诉讼的基本理念特别是公正与效率的两大价值目标密切相连的。审级制度的设立主要根源于审判制度本身是一种所谓“不完善的程序正义”。美国著名家、伦家罗尔斯对此曾有过精辟的论述，他认为：“即便法律被仔细地遵循，过程被公正、恰当地引导，还是有可能达到错误的结果。……在这类案件中，我们看到了这样一种误判：不正义并非来自人的过错，而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的。” 在这里我们看到，罗尔斯此处论述的含义是，即使审判程序是的，人也不会有意犯错误，审判的结果仍有可能发生误判。所谓“偶然结合”大概包含了对审判程序和人的认识能力本身的无法避免的先天局限性在具体的审判过程中不定时的实际的暴露。
审判制度作为一种“不完善的程序正义”为审级制度的设立提供了无可置疑的必要性，它的意义是，既然一审的错误是不可避免的，那么，再设计一审之上的复审程序以逐渐压缩误判的可能性，是保证正确解决案件的良好选择。从现实的角度来观察，错误的判决更多的是因为一审程序的过多的不恰当和法官的不负责任甚至有意徇私枉法而引起的，这就使审级制度的实际价值远远大于它的本来价值，那就是一方面通过上下级法院的权力制衡来一定程度上弥补审判程序的过多的不恰当，另一方面权力制衡来预防法官的不负责任和有意犯错。
仅就审判的实体正义本身而言，审级越多显然越有利于寻求正确判决，然而，实体正义并非等同于正义，真正的正义来源于对公正与效率的恰当把握，如果审级过多造成审判时间的增加或无限制拖延，诉讼成本的大幅度上升，最终得到的只不过是“迟来的正义”。这种“迟来的正义”实际已质变为一种不正义。那么，到底设置多少审级才是一个恰当的标准？这是一个从定性走向定量的复杂，需要依据实际效果来界定，比较容易把握的是，在比较各国现实的审级制度的基础上，寻找带有较大的普遍性的东西。正如国外有学者所言：一个公平的法律程序组织可以最大限度地增加作出公正的决定的可能性。程序正义的原则以及关于公平的法律程序的信念和这个组织在任何实际的决定中实现实质性正义的可能性上所起的作用，应当由经验加以证实。
纵观当今世界各国的审级制度，主要有两种类型：一种是四级三审制，另一种是三级三审制。尽管基于不同的传统，各国的具体审级结构和复审模式有较大差异，但现代审级制度在实质上又体现着相同的原理，或相似的功能配置方式。即均为三审终审的金字塔型（或称圆锥形）审判系统，且三审法院分别由初审法院、上诉法院（又叫第一级复审法院、中级上诉法院）、最高法院（又叫第二级复审法院，终审法院）构成。在法院系统中，数量众多的初审法院居于金字塔的底层，数量较少的上诉法院居中，唯最高法院居于金字塔的顶端。
上述三个审级法院的职权分工和功能各不相同。初审法院的主要功能职责是行使案件的初审审判权。由于初审案件有小额事件、简易事件和普通事件之分，为实现案件的繁简分流，体现费用相当性原则，方便群众诉讼，初审法院又有不同的设计。采四级三审制的国家，初审法院通常包括两个审级，第一级法院即基层法院定位为简易法院，审理简易、小额案件。其上一级法院设计为普通案件的一审法院。从比较法而言，多数发达国家的法院组织都采这种模式。在这种审级结构中，普通案件的初审法院行使简易案件的上诉管辖权。德国、日本、英国以及美国大部分州即属此例。如日本，初审法院包括简易法院和地院两级，简易法院行使简易案件的初审管辖权和小额案件的管辖权，地方法院行使普通案件的初审管辖权和简易案件的上诉管辖权。在三级三审制的国家，初审法院的形式不尽相同，通常基层法院包括审理简易案件和审理普通案件的两种审判机构。如法国，基层法院包括小审法院和大审法院，此外还有商事法院、劳动法院等专门法院。除专门法院管辖的案件外，第一审民事案件主要在大审法院与小审法院之间分配，不服其裁决要上诉到第二级法院-上诉法院。有些国家的初审法院不再区分为审理简易和普通案件的审判机构，所有民事案件都适用同样的程序，如芬兰。芬兰民事案件的审理程序包括两个阶段──初审和主审，主审也就是开庭审理或者称口头审理。初审主要是进行书面审理。每个民事案件都以简易的方式开始，简易方式不能解决的，才安排主审，主审由三名法官主持，或者也可以由一名法官和三名非专业法官共同主持。不过，芬兰只有1—3%的民事案件进入这种主审阶段。绝大多数（大约90%）可能在书面初审阶段就可作出裁决。因为大多数案件中，被告对原告起诉未提出异议，基于这一点，法院在书面初审结束后迳行裁决。
中级上诉法院与最高法院均为上诉法院，行使复审管辖权。国家设立上诉制度的目的主要有两个方面：一方面是纠正错误的裁判，保护当事人的合法权益。另一方面是保证国家法律的统一适用，使司法系统在所有的审级都尽量以统一的声音说话。复审的这一功能不仅体现在纠正个案错误的裁判，而且给下级法院解释和适用法律作了示范，这就在较大范围内起到了统一法律适用的作用。关于上诉制度的这一目的，日本学者三月章教授曾有专门论述，他说：允许上诉的各种事件，顺次接受呈金字塔状的各级法院的审判（这称为审级制度），而最终则以接受唯一的最高法院的审判为原则。以此来避免不同的法院对法令做出不同的解释或适用的问题。因此，上诉制度还具有统一法令的解释，谋求安定的法律生活的使命。在并称为第二个事实审的第二审中，上诉的第一目的（即纠正错误裁判—编者加）比较突出；而到了所谓法律审的第三审，则第二目的明显优先。
