税收制度改革范文第1篇

关键词：农业税；税制改革；城乡税制

党的十六大提出实现统筹城乡社会经济发展，全面建设小康社会的宏伟目标。农村小康建设是全面建设小康社会的重要部分，是实现全面建设小康社会的关键。为此，必须统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，大力发展农村经济，增加农民收入。按照市场经济的要求，通过对现行农业税收制度的改革，消除不合理的城乡“二元税制”，建立符合社会主义市场经济要求，与国际惯例接轨，适应我国农业发展的现代税收制度，是促进农村经济全面发展的必然要求。

一、中国现行农业税收制度存在的弊端

1.地租式的农业税在市场经济条件下缺乏理论依据

在市场经济条件下，规范的税收制度，或者以商品流转额为征税对象征税，或者以生产经营净所得为征税对象征税，或者以企业或居民拥有的财产为征税对象征税。我国现行农业税则不然，既不是按商品流转额征收的流转税，也不是按农业生产净所得征收的所得税，更不是针对农民自有财产征收的财产税。它针对的是农业生产用地，不论农民所从事的农业生产经营活动的商品率如何，也不论农业生产效益如何，只要使用了土地都必须缴税。而且，农业税在计算中不扣除农民投入的生产成本和自食口粮，连农业简单再生产都得不到充分的补偿。实质上，这种农业税就是地租。按照宪法规定，我国农村土地属集体所有，这种地租式的农业税缺乏征税的理论根据。

另外，在国家工商税制体系之外，单独对农民开征农业税在国际上实属罕见。这实质是在税收制度上对农民实行了非国民待遇，形成了对农民的制度性歧视，它阻断了社会资源向农业领域的投入，已成为我国农业实现由传统农业向现代农业转变的制度障碍，这是农民收入提高缓慢，城乡居民收入差距拉大的一个重要原因。

2.农民税负过高，违反税收公平原则

从流转税税负进行比较，农村税费改革试点地区农业税及其附加征收率统一规定最高8.4%，而我国农产品平均商品率只有40%，如果将其换算为进入市场而成为商品的流转税税负则最高会达到21%，显然要比一般工业商品的增值税负（一般在5%～7%）要高出很多。另外，随着增值税起征点的提高（月销售额2000元~5000元），城镇个体工商户销售额达不到起征点的，不缴纳增值税，以此标准来衡量，一般农户根本达不到增值税起征点，都应在免税之列。从所得税税负进行比较，如果将农民销售农产品的收入，按应税所得的计算口径扣除其消耗的农业生产资料和农民自身提供的劳务成本计算净收入，绝大多数农民根本没有应税所得，则不须纳税。如果从个人所得税税负进行比较，绝大多数农民从事农业生产经营的收入，根本达不到每月800元的费用扣除标准，也不应该纳税。所以城镇职工尽管平均收入是农民的3倍多，很多人还是无须纳税的，而农民则必须人人纳税。一些经济学家指出，人均仅有2000余元纯收入的农民根本就不具备纳税的条件，应该停止征收农业税。

3.国内外税收制度的差异，降低了我国农产品的国际竞争力

综观世界各国的税收制度，基本不单独设立农业税这一独立面向农业的税种，而是设置统一的流转税、所得税和财产税，在制度安排方面，给农业和农民以充分的税收优惠，发达国家尤其如此。由于我国农业税不属规范的商品流转税，对进口的农产品，国家除征收增值税以外，无法再征收相当于国产农产品承受的农业税负的某种形式的进口环节税。对于我国出口的农产品，国家除给予农产品增值税退税外，无法将国产农产品承受的农业税款退还给农民。这样在农产品进出口制度上打击了本已脆弱的我国农产品的国际竞争力。在我国政府目前对农业提供补贴很低的情况下，农业税这种“不予反取”的制度劣势显得尤为突出。

在全球经济日趋一体化背景下，国际竞争愈加激烈，竞争手段之一体现在制度上。我们和发达国家在加入WTO谈判中极力讨价还价要争取更大的政府对农业的保护空间，将农产品贸易补贴列为一项重要内容，最后确定补贴率不大于8.5%。在农业发达国家纷纷给予农业生产高额补贴的国际背景下，我国的农业税制度实质上却在不断把我国的农业推向“高价农业”，这样岂不等于给自己设置农产品的国际市场竞争障碍吗？

二、目前统一城乡税制的条件尚不成熟

针对现行农业税收制度存在的弊端，借鉴西方市场经济发达国家的经验，彻底改革农业税收制度，取消现行的农业税，构建城乡统一的税收制度，是新形势下对农业税收制度改革的客观需要，是解决农村深层次问题和农村经济发展的内在要求，是我国农业税收发展和新一轮税制改革的必然趋势。但是，在农业税制的改革上，不仅要看到改革的必然性，而且还要分析其可行性。统一税制是一个渐进的演化过程，从各国的实践看，统不统一税制，什么时候统一税制，至少应考虑以下几点：一是一国农业的商品化程度或农村经济发展程度如何，征税机关在技术上能否准确核定农民的收支情况；二是农业的经营方式和农民的素质如何，设计的税制和征纳方法能否在实践中适用以及税收征管成本的大小；三是在达到国家政策目的前提下，是利用现有制度资源还是制度变革更有利于农村经济的稳定。笔者认为，目前统一城乡税制的条件尚不成熟，税制改革不宜一步到位。

首先，根据我国农村的经济发展现状，我国现在还不具备或不完全具备以上所说的统一城乡税制的“三个条件”；其次，当前和今后一个时期，农民的收入已进入一个缓慢的增长阶段，农民应当享受国民待遇的时机已基本成熟，这要求现在对农村的税收政策取向应当主要是“稳中减负”，而不是进行复杂的制度变革；第三，在我国加入WTO后，长期落后的农业不仅现在，而且将来都将长期处于不利的竞争地位，我们在税收政策上对农业不仅不能“加压”“设障”，而且应当“松绑”“铺路”，对农业和农民确定长期的轻税政策；最后，由于我国城乡经济发展的不协调，农业地区经济发展的不平衡，也决定了农业税制改革不宜急于求成，一刀切，否则会带来新的不公平。

三、中国农业税制改革的现实选择：分两步走

（一）过度性措施：深化农村税费改革，进一步减轻农民负担

1.规范税费制度。规范税费制度就是实行法制化、规范化程度很高的分配形式，彻底改变农民负担模式，将以“费”为主或“税、费”并重的农民负担模式转变为以税收为主，少量或基本没有收费的模式，确定农业税收在农村分配关系中的主导地位，随着国家财力的增强，逐步取消那些不应该由农民负担的税费项目，确保农民负担不反弹。

2.加大减免农业税的力度。长期以来，农业税作为国家的财力保障，在经济建设中发挥了重要作用。现在随着经济的发展，工商税收稳步增长，农业税在税收收入中的比例逐年下降，有的经济发达省、市农业税不足税收收入总额的1%，已经具备减免农业税的基础。

3.深化乡镇财政管理体制改革。作为农业税制改革的配套措施，改革乡镇财政管理体制是必要的选择。其一是精简机构和人员，降低乡镇行政费用，提高行政效率。其二是建立农村公共财政体制，增加对农村的财政转移支付，在农村的公共产品和公共服务的提供上，应当比照城镇，按照国民待遇的原则，由国家来承担和提供。这既是农村税费改革的重要目标，也是确保改革后农民负担不反弹、稳步取消那些不应该由农民负担的税费项目的基础所在。

（二）目标模式：彻底废除农业税，实现城乡税制的统一

1.推行大范围的增值税，实施对农业部门流转税的税收调节。依照“区别对待，简化征管”的原则，对进入流通领域的农产品统一课征增值税。课税对象是从事农业生产经营活动的单位和个人所获得的增值额。纳税人为生产销售农林特产的单位和个人，也可以收购人为扣缴义务人。对农业生产者自产农产品的销售，应改变一律免税的做法，按低税率课征，实行简化的征收方法。对农产品加工、销售实行低税或免税政策。为了解决农民承担的生产资料中的增值税的转移负担问题，可以采取对农业生产资料实行零税率的政策，在农业生产资料进入农业生产环节退还各加工环节的增值税，使农业生产资料以不含税的价格进入农业生产领域，以体现对农业生产的扶持和优惠。为了提高我国农产品在国际市场上的竞争力，对出口农产品实行零税率的政策。加入WTO后，我国农业将面临严峻考验，针对WTO允许对出口货物实行零税率、发达国家给予农业生产高额补贴以及我国农产品出口退税率较低的实际情况，我国应在上述农业增值税政策调整的同时，对出口农产品实行零税率的政策。

2.取消农业税，统一实行所得税制度。将按常年产量征收的农业税，改按农业净所得征收所得税，是现代农业发展的客观要求。实行所得税制度，允许将劳动力成本、生产资料成本等各项农业生产投入从农业生产经营收入中扣除，仅对农业净所得征税，有利于减轻农民负担，有利于农村产业结构的调整和农村经济的发展。所得税延伸到农业其难点是如何客观、科学地核定农民的年收入所得，根据我国农村的实际情况，其所得税的设计应采用“粗放”的过度性做法，将起征点定得高一些，如核定年收入人均在2000元~3000元以上的开始纳税，为了适应当前农民分散经营的特点，在所得税运行的初期，其纳税环节可以选择在采购或加工环节征收，其征收方法可以采取核定征收的方法。

总之，作为税制改革的一部分，农业税的改革有其特殊性，既要横向比较又要纵向分析，不仅要看到改革的必然性，而且还要分析其可行性，不能一蹴而就，急于求成，要在深入调查研究的基础上稳步进行。

参考文献：

[1]唐仁键.农村税费改革应分“三步走”[N].中国财经报,2003-07-08(3).

税收制度改革范文第2篇

十年前出台的税收制度已经远远不能适应当前的需要，税制需要改革，但存在着争论。税制改革的所有争论源于改革目标的不明确。税制改革目标的冲突是制度僵滞状态下各利益集团博弈的结果，减税是系统性税制改革的适宜目标。这一目标的实施受到财政稳定的约束，这一约束的解除需要寻找一种现在财政框架之外的超额资金流。在此基础之上的一个可行方案就是，中国目前应该在税制改革的初始条件成熟后，采取激进的税制改革。目前的重点主要是为系统性的减税准备条件而不是零星地改革。对税制改革的论述，应该始终放在一个制度变迁的周期中考虑。税制改革不仅仅是税收职能的调整，它更多的是扮演着打破目前制度僵滞状态、为制度创新准备条件，提升社会福利的角色。

关键字 减税 制度僵滞 财政约束 激进式改革

相比于上一世纪九十年代初期，中国的制度周期与宏观经济运行环境发生了巨大的变化。十年前出台的税收制度已经远远不能适应当前的需要。有关税制改革的争论非常激烈，减税还是增税、税制变动对财政稳定以及经济稳定和政治稳定的影响如何、税制改革受哪些条件制约、税改模式、时机以及规划设计等都难以形成一个相对一致的观点。税制改革的所有这些争论源于改革目标的不明确。本文以中国目前的制度僵滞为背景，在分析了税制改革目标的冲突之后，论证了减税是系统性税制改革的适宜目标。分析了限制减税计划实行的财政约束条件，并提出了解决这一约束的基本思路。在此基础之上，作者认为中国目前应该在税制改革的初始条件成熟后，采取激进的税制改革，目前的重点主要是为系统性的减税准备条件而不是零星地改革。本文对于税制改革的论述，始终是放在一个制度变迁的周期中考虑的，税制改革不仅仅是税收职能的调整，它更多的是扮演着打破目前制度僵滞状态、为制度创新准备条件，提升社会福利的角色。

一、减税还是加税？--------当前税收制度改革目标的争论

中国现行的税收制度需要改革，这是一个共识。但是，如何改，是减税，还是增税，税制改革的目标取向却是一个争论很大的问题[i]。

赞成减税的理由是充分的：根据凯恩斯的经济模型，税收是一个宏观经济变量，在通货紧缩的条件下，减税可以扩张经济，加速经济从萧条走向繁荣。目前的税收制度在很大程度上对消费和投资都是严格的制约因素，如生产型的增值税对企业购进设备不进行抵扣，影响了投资；对消费品中的汽车、汽油等征收过高的消费税，制约了消费；对房地产投资征收土地增值税，限制了房地产市场的发展；更有力的一个证据是以800元为免征额的个人所得税制度，减少了居民的可支配收入水平，从而降低了其消费能力。现行税制是1994年为适应通货膨胀而设立的，在目前通货紧缩时期，是不适合的，因此，必须推行以减税为目标的税制改革。

支持增税的理由也不是站不住脚的：税收调节经济的职能是第二位的，其第一位的职能是筹集财政收入。在市场化改革的进程中，以社会保障为主要内容的公共品提供不足，不能为占社会大多数的人提供未来的稳定收入预期，并直接影响到社会的稳定。税收是居民享用公用品的成本，政府要提供公共品，必须有相应的经常性收入。这是增加税收的第一个理由。另外一个理由是税收对于收入分化的调节作用。在一定程度上，效率与公平是一对替代品，中国社会贫富分化已经很大，有必要通过累进税制与转移支付制度来遏止收入分化恶化的趋势。在财政困难的背景下，只有增加税收才能有助于这一目标的达到。

从近几年来宏观经济政策的运行来看，政府对于税收制度改革的推行速度受制于目标的不明确。下面的事实表明，政府的决策正处于首鼠两端的状态。暂停执行（随后取消）固定资产投资方向调节税；允许企业用于技术改造、国产设备投资的40％抵免企业所得税；减少房地产二级市场的税收近50％；对高科技企业，特别是软件产业、集成电路产业实行税收优惠政策等等。此为减税的政策倾向。对居民储蓄存款利息所得征收个人所得税；1998年下半年，改变预算计划增收1000亿；加强对高收入群体的征管等等。此为增税的倾向。不仅如此，从将要出台的税改方案也可以看出，这种不一致性仍然存在。比如，对于社会保障税、证券交易税、燃油税[ii]、遗产税的开征等增税的措施与增值税由生产型向消费型转变、取消对特种消费品的课税，停征土地增值税以及提高居民个人收入所得税关于工资、薪金所得免征额的计划等等减税的策略更加剧了目前税收制度改革的难度。

因此，目标取向的悖论延缓了税收制度改革的步伐，中国的税收制度无论从收入职能，还是从调节职能上看都是与现实不相适应的。因此，必须改革。税制改革是一个系统的工程，它不应该是一种摸着石头过河的目标不明确的政府行为，这种系统性的改革只有基本目标明确了才能进行。因此，首先要明确目标。

本文在剖析税制改革困境的基础上，提出了适宜的目标定位，并试图找出支持这一目标的理论与实际依据，寻求一种政府加快税制改革的路径，以达到国民福利提升的目的。

在进行下面的论述之前，必须进行以下几点说明：

第一，目前税制改革适宜的目标选择是减税；

第二，在制度僵滞的状态下，税制改革的困境只不过是表象，深层次的剖析要放在中国二十年制度周期变动的框架中进行。

第三，外来挑战的竞争压力有助于税制改革的推行。

第四，减税需要一定的条件，这个条件在短期内不会具备。因此，短期内税制改革仍然难以走出困境，即使进行一定程度的变动，这种变动也不会是一种系统性的变革。

第五，政府是理性人，政治周期对于税制改革具有直接的影响。

上述假设贯穿于本文下列主要部分的分析当中：税收制度改革目标冲突的原因、减税是税收制度系统性改革的适宜目标的理由、减税目标实现的障碍及条件、税制改革的路径及基本规划等等。

二、税收制度改革目标冲突的原因分析

税制改革目标为什么如此冲突？表层的原因可以归结为税收收入与调节职能的不一致。目前的讨论大多集中于此。新制度经济学的研究表明，税收只不过是政府完成将外部性内部化的一种金融手段、一种工具而已。工具的使用还决定于掌握工具的主体。因此，寻找这一目标冲突的深层次原因还应该从其它方面入手。本文的分析是在中国二十年制度周期变动的框架中进行的，同时，以政府的理性人假定出发，加入了政治周期对税制改革的直接影响。

因此，可以将目前税制改革目标冲突的原因归结为三点，下面分别具体论述。

（一）增加税收以打破制度僵滞状态的企图是与政府的短期目标相一致的

按照程虹（2000）的分析，二十年来，中国经历了一个完整的制度变迁的周期，即从制度僵滞到制度创新再到制度均衡，现在则处于一个新的制度僵滞的时期。在该周期中，效率与公平的关系一直贯穿于中国的市场化进程之中，也正是改革主体对二者偏好的不同，才使得现在的税制改革陷入一种僵滞状态。无论是减税论者，还是增税论者都受制于此。

制度僵滞具有明显的特征，一般表现为：在这一时期，社会对创新的愿望远低于在现有社会分配中去争取更大份额的愿望，也就是创新成本太大，人们缺乏创新的愿望，也没有获得创新收益的可能。人们不是努力去寻求创新的机会，而是去获得社会分配中更大的份额。社会对公平的诉求优先于效率。中国在市场化改革之前的计划经济时期，经济主体的激励不足，效率低下，经济结构不合理，收入分配严重不公。二十年的改革之后，经济运行重新陷入了制度僵滞的状态。二十年前制度僵滞的打破是以破除收入分配的结果公平[iii]从而确定效率优先的原则开始的，在外部力量的冲击下，旧的利益集团对社会资源的垄断被摧毁，以前封闭的经济系统得以开放。跨国贸易和要素流动中较低的运输成本、通讯成本和交易成本在总体上增进了开放，经济制度得以相应改变。同时，市场化的扩大有力地激励了人们投入信息成本，并奖赏一般性的规则。在一般性的竞争中，民众增进了土地、资本和劳动的占有，从而便得国民经济实力得以飞速提升，终于出现了中国的奇迹。

在强调一部分人先富起来的同时，随着市场化程度的增强，市场失灵的程度也在加强。市场失灵的所有表现可以归结为收入分配的不公平[iv]。在改革开放初期，市场解决了资源配置极端不合理的状况，帕累托改进在保证极大多数公民社会福利得以提升的前提下得以实现，效率问题得到解决。蛋糕做大的结果是改革的收益大于成本，因而制度创新得以进行。二十年之后，在资源配置基本合理的情况下，社会福利的增加依然依赖于帕累托改进。但是，此时资源配置的改进已经不再是原来大部分人的收益不减少的状况了，增加了一部分人的福利必然会减少另一部分人的福利，这是一种“零和博弈”。这一福利的让渡取决于双方的谈判实力。目前，收入严重分化，谈判双方的实力对比极其不对称，以致于当前的这一谈判处于停滞状态。一般认为，公平与效率是一对替代品，可如果收入分配极其不公平，则是一对互补品。此时，社会化解为两大集团，穷人集团有创新的动力，但是没有创新的能力；富人集团有创新的能力，但由于边际创新收益的递减和对风险的厌恶，其创新的动力便明显缺乏。如果前述的福利让渡不能完成的话，制度必然会陷入僵滞状态[v]。

中国目前的收入分化严重已经得到公认。毕先萍（2002）认为，中国的基尼系数总体呈上升趋势，表明收入分化在加剧，从1980年的0.32上升到1999年的0.4164，幅度达30.13%。1990—1994年间快速增加，1994年达到顶点，在1995—1997年略有下降，1998年后又开始回升（毕先萍2002）。刘福恒（2001）认为，从拥有金融资产的规模来看，城乡家庭可以分为四个层次，其中，第一层次和第四层次的金融资产差距，户均相差360.2倍，人均相差371.0倍，进而推论，城镇的富裕阶层和贫困阶层的金融资产差距，户均相差31.2倍，人均相差30.9倍[vi]。由此，我们可得出一个基本的结论，中国已经形成了两大集团，即富人集团与穷人集团。

上面的分析表明，收入分配的重新划分是打破这一僵滞状态的根本路径[vii]。而以增加税收为目标的税制改革正是欲借助于税收的收入职能来完成这一任务。这一企图激化了政府短期目标与长期目标的矛盾。持上述意见者考虑的是政府的短期目标，而反对者考虑的则是长期目标，二者难以统一。

为什么借助于增加税收就可以打破目前的制度僵滞状态呢？其中的机理如下：

收入分配的改变可以理解为一个博弈的过程，因此，这里借用一个基本的博弈模型[viii]来加以分析。在这个过程中，包含着两个博弈：不同集团之间的博弈；富人集团内部的博弈。博弈的结果就是，富人集团借助于政府的力量通过增加税收来缓解收入分配不公的矛盾。

第一，不同集团之间的博弈能否解决收入分化的问题？一般认为，利益集团是以自身利益最大化为目标的个人组成并采取集体行动的组织。因此可以假定同一利益集团有着共同的行为准则和目标。富人集团属于强势集团，与穷人集团相比较，存在着交易成本、行动、信息等方面的优势，在与弱势集团的智猪博弈中处于谈判的优势地位。另一方面，由于富人集团人数少，属于小集团，因而“具有较强的的行动的能力”（奥尔森1997）。相反，穷人集团由于人数众多，属于大集团，组织成本太高，难以较快地采取一致的行动。在短期内，依靠与富人集团谈判达到收入均分的目的是不现实的。收入分化问题的解决实质上就是杀富济贫。要求富人主动分割自己的利益是与理性人的假设不相符合的[ix]。因此，答案是否定的。

但是，公平对效率的替代关系表明，如果富人集团无视穷人集团福利进一步恶化的现状，可能造成公共的悲剧。当穷人采取集体行动的边际成本接近于零时，穷人集团与富人集团的谈判就不再依赖于市场的规则，而转变为游离于土地、资本和劳动力之外的强取了。“磁器店的公共悲剧”便不可避免，历史上农民起义即是明证。另一方面，小型集团迅速地行动这一优势随着社会稳定时间的延长而递减。从长期来看，穷人集团在与富人集团的博弈过程中，优势地位逐步明显，在稳定的社会中是如此，在一个动荡的时期更是如此。因此，出于自身利益最大化的富人集团会在一个制度稳定的框架内做出一些让步，而穷人集团也会在市场化扩大的同时，增强自身的谈判能力，从而，收入分配的改变有助于打破制度僵滞的状态。前者的让步取决于富人集团内部的博弈，而后者谈判能力的增加主要表现为在要素分配中原始占有的增加。其内部的博弈因其人数的众多而面临巨大的组织成本和微小的个人收益的冲突，选择性激励难以做到。再加上普遍的搭便车现象，因此对穷人集团内部的博弈分析可以忽略。在此，富人集团内部的福利让渡是一种被动的施舍。对穷人来讲，福利的增加是即期的目标，而对富人来讲，福利的让渡则是长期的目标，尽管从长期来看，二者可以达到均衡，但是目标取向的不同，使得二者的趋同总是存在着一定的时间差。正是这段时间给了富人集团内部进行谈判的机会[x]。

第二，富人集团内部的博弈怎样才能达到降低收入分化程度的目的？虽然，根据robert axelrod创建的多次重复的囚徒困境（the iterated prisoner’s dilemma）模型，富人集团与穷人集团都采取合作态度（投桃报李），困境便可以突破。但是，只有在长期内，而且必须是在一个制度长期稳定的条件下二者才可能合作。目前中国的收入分化已经对制度稳定造成了严重的冲击，问题的解决需要一个短期内有效的措施。这依赖于富人集团内部的谈判。

出于长远的考虑，富人集团为了避免由于穷人集团的“无理”行为而形成的双败局面，应该主动地放弃部分权利而将之转移到穷人手中。这未必就是富人集团的一致行为，因为个人理性是集体行动的必要条件而不是充分条件，在这个集团内部仍然存在着搭便车现象。为了达到集体行动的一致，富人集团内部需要进行谈判。富人内部的博弈，类似于一个俱乐部内的斗争，可以定义为一个斗鸡博弈。集团成员之间的行为以内部规则加以规范，大多数成员考虑到与穷人合作的必要性，并对那些试图不参与集体行动的成员实行惩罚。如逐出这个集团等，并在以后的交易中不再与之进行合作等等。或者对参与集团统一行动的人给予激励，如捐款的道德说教等。但这是一些非正式的规则，由于集团内部是依靠财富的多少说话，现实情况下，由于产权的不明确，大量的准富人出于对自己利益的担心而不会以此投票。因此，这种内部的表决需要超越财富的一种强制力才能施行，显然，不借助于外力这一过程难以完成。

因此，可以考虑加入政府影响的富人集团的博弈。富人集团借助于政府，可以强制地推行有利于本集团“义理性最大化”的策略，当然，政府并不必然受富人控制。从短期来看，政府行为短期内受富人集团策略影响较大，长期内由穷人集团决定，同时，政府行为还会在全球一体化过程中受到国际竞争的影响，因此，政府考虑的还是长治久安。由于政府在建立外部规则方面具有许多优于内在规则的地方[xi]，富人集团通过院外活动等手段对政府施加影响，促使政府采取一系列的经济手段加速富人集团内部的分化。通常，借助于超额累进的所得税制度和转移支付制度可以根本解决收入不公平的问题。近期税务部门加大对民营经济税收征管的力度，可以看作是富人集团内部让渡福利的博弈的结果。在此过程中，民营经济由于谈判实力的不足成为被迫出血的理性人。

收入分化造成了制度的僵滞，其严重程度会直接影响到社会的稳定，从而引起政治与经济的动荡。当然，外部的冲击（wto的加入）可以在很大程度上有助于这种状态的改变，但这是一个长期的过程（魏凤春2002）。政府作为理性人，首先考虑的是稳定。因此，通过增加税收来稳定社会，并尽而改变制度僵滞的状态便首先提上了议事日程。

（二）对长期目标的考虑使得减税成为一种义理性（legitimacy）最大化的选择。

政府增加税收的企图固然可以解决燃眉之急，但如果这一企图与长期义理性最大化的选择冲突足够激烈的话，短期的举措也难以实施。减税已成为一种税收制度系统化改革的适宜目标（理由在第三部分），前面也已经论及，富人内部的权力斗争可能会转化为对非公有制经济的压制。中国经济是以混合所有制经济为特征的，非国有经济成员经济地位与政治地位并不相称，在与掌握权力的富人阶层进行谈判的过程中，这部分成员不处于平等地位。而非国有经济的发展与壮大却是蛋糕做大的基础，如果将做蛋糕的厨子打死，结果是所有的人都会饿死。走出目前制度僵滞状态的关键是重新分配那部分依靠权力、凭着对公有资源的垄断而不是按市场规则行事获取利益的富人的财富。正是从一个动态的增长目标出发，减税论者才提出了按照凯恩斯的模型减少税收来促进投资，特别是民间企业的投资，从而促进经济增长的主张。这里强调了一种有效的效率与公平的关系，强调先将蛋糕做大，然后才是分蛋糕。减税只是非国有经济在要求富人中的权势集团放弃垄断地位未成之后的次优选择，也可以看作是其在集团内部谈判的一个重要砝码。

正因为富人集团内部的谈判呈现一种不明朗的状况，税制改革才停滞不前。也正因为二者的理由都很充分，也才有政府加税、减税的零星措施出台。这里无意于将政府看作富人的代表，只是强调富人对政府的影响是直接的，而穷人的影响是间接的。由于富人集团内部的长期目标与短期目标难以协调，影响制度创新的最大障碍又难以在短期内破除，因此，税制改革也只能是走走停停。

（三）政治周期的影响

如果说，富人集团内部的谈判不成是制约税制改革的根本原因，那么政治周期则加强了这一状态的锁定。诺德豪斯（nordhaus,1975）、针对通货膨胀与失业之间的短期取舍进行的研究激发了人们对政治经济周期的兴趣。弗里和施纳德（frey and schneider 1978）认为政府应该根据三重政治经济反应函数来调整其政策工具，其中就包括税收。这里的政治周期的影响主要考虑到政府作为理性人在“囚徒困境”中的理性选择。

以减税为目标的税制改革一般被认为是一个有利于义理性最大化的政策选择。中国历代采取的轻徭薄赋政策无一例外地导致了“文景之治”，拉弗曲线也从经验上证实了这一点。政府选择这一目标的前提条件是减税不会影响到经济稳定，不会进而危及政治稳定。如果这一前提不具备，那么政府就不会采纳以减税为主的政策建议。里根总统推行的1986年税制改革就是一个明证[xii]。税制改革没有在1980-1984年第一个任期内进行，而是在第二个任期内推行的理由可以归纳为以下几点：第一，减税是前人栽树、后人乘凉的事情，有充分的证据表明克林顿政府一百多个月的经济持续增长有赖于这次税制改革的波及效应。里根总统作为一个政治家考虑的是美国的义理性最大化。第二，减税具有j曲线效应，它会在税制改革初期造成政府收入的急速下降，财政赤字的增加会影响到经济稳定进而波及政治稳定。第三，美国的政治体制决定了这次税制改革不会影响到总统的政治生涯。

本届政府目前也处于一种困惑之中。由于东亚经济危机的影响，软着陆之后的经济并没有如预期那样增长。前几年实行的增加税收的财政政策虽然在极短的时间内发挥了效用，但是限制了政府长期目标的实现。目前的政府财政正处于悬崖边上，潜在财政危机日益突出（魏凤春2002）。减税会加重财政危机，在这一轮的政治周期快要结束的时候，政府采取观望的态度是最理性的。结果便是进一步锁定了税制改革进退维谷的状态。单纯从政治周期的角度考虑，可以大致估计出系统性的以减税为目标的税制改革会在今后几年才可能实施。

三、减税是税收制度系统化改革的适宜目标

从前面的分析出发，我们可以得出几个有用的启示：第一，税制改革的长期目标与短期目标能否协调？协调的基础是什么？第二，如果二者协调了，哪一个目标应作为政策的指向标？在该部分我们将要做的回答是：第一，长期目标与短期目标能够协调，协调的基础是扫除减税目标实现的障碍，具体的论述在第四部分。第二，两大目标协调的结果是长期目标应该作为当前税制改革的指向标。本部分论述的重点是税收制度要进行系统化的改革，改革的适宜目标是减税。

（一） 减税的学术基础与计量检验

减税主要是指降低实际税率，这种借此拓宽税基的税制改革的学术基础通过理论界与实际部门的努力，在理论与实践方面都得到了共同的认可。h.c.西蒙斯（ h.c.simons,1938）、卡特（carter,1966）、税务律师坦利.萨里（stanley surrey）以及布鲁金斯研究院的约瑟夫.佩其曼（joseph peachman,1990）的研究都是证明。另一方面，米尔顿·弗里德曼（milton friedman ）、胡佛研究院的罗伯特·豪尔和爱尔文·莱布斯卡（robert e. hall and alvin rabushka,1983）和大卫·布拉德福德（david bradford）也通过研究支持了上面的观点。更有说服力的是“拉弗曲线”因为1986年美国的税制改革而名扬天下。世界银行顾问凯思·马斯顿(m．karsden)曾对70年代10组20个不同税负的国家进行实证分析，他通过比较认为，低税负国家或税负适中国家的增长速度要明显快于高税负国家，并得出税收每增长1％，就会引起gdp增长率减少0.36％的结论，也就是说提高税负水平，只能以牺牲经济增长为代价。马克思的生产决定财政也是这个道理。

本文支持减税的基础是中国的宏观税负过高，这一结论来自安体富与林鲁宁的研究（安体富 林鲁宁2002）。具体一点来看，增值税的法定税率为17％，但如换算成与国外可比的口径，即允许扣除固定资产所含税金，则我国现行增值税的实际税率将达23％左右，已高于西方国家（大多在20％以下）的水平，我国企业所得税的法定税率为33％，而德国为25％，日本为30％，英国也为30％，美国实行15％、18％、25％和33％的四级超额累进税率，前三档都比我国低，最高税率才与我国相同。对税基弹性[xiii]与国内生产总值以及消费、投资和出口规模这四个宏观经济指标的相关关系的计量检验，可以看出国内生产总值的增长、社会消费的增长、社会投资的增长、出口总额的增长均与实际宏观税负水平呈负相关关系，而且二者之间的相关性较强。即实际宏观税负水平越高，对上述四个宏观经济指标的牵制作用就越大。因此，税收负担的加重将导致整个经济萎缩，而降低税负水平将有利于刺激经济的增长。一些实例（如深圳市）的发展也支持了上述结论[xiv]。

（二） 系统性的减税计划是目前制度僵滞状态下社会福利提升的迂回选择。

我们前面提到收入的分化造成了目前制度僵滞的状态，而打破权势集团的垄断地位是解决收入分化从而进入制度创新阶段的根本。由于垄断的打破依赖于外来的竞争，这又是一个长期的过程，因此，从这个意义上说，减税可以看作一个打破制度僵滞状态的迂回和间接的手段。相比较前面的直接手段，间接手段的实施成本会较低，阻力也会较小。如果政府解决了下文说的减税障碍，通过减税可望得到一种柳暗花明又一村的效果。

税收，无论从哪个角度考虑，对市场主体都是一种负担。税收是公民享用公共产品的成本，由于边际成本等于边际收益的林达尔均衡不可能成立，税收对经济的扭曲一直存在。在政府与公民的委托关系中，信息是不对称的，征税前的逆向选择和征税后的道德风险都是存在的，公民不能行使正常的激励与惩罚职能，因此，政府出于理性的考虑多征税是必然的。所以，可以得出一个基本的结论：政府对税收控制力的强弱是与政府的干预程度正相关的。减税的本质是减少政府的干预。根据比较优势学说，政府与市场是有各自的边界的。在资源一定的前提下，政府干预的增强便直接意味着市场力量的削弱。政府的强大干预往往是与产权不清联系在一起的，因为市场的分配是根据土地、资本与劳动力的投入量与其边际生产力来进行的，政府获得收入是凭借一种行政的权力，因此，政府干预的背后是利益的获取。通过立法，政府利用税收这一金融手段完成了财富的转移，除去生产公民必要的公共产品的支出以外，剩余的税收便通过各种形式转化为官僚的收入。在公共生产的效率低于私人生产的效率的前提下，政府占有的资源越多，经济增长越慢，社会福利越少。因此，减税实际上是减少了政府的干预，也就是扩大了市场的效率。

如果回到前面的博弈框架，则可以看到，减税这个变量的加入可以改变穷人集团与富人集团、富人集团内部谈判的初始状态。使得原来各方合约的运用更趋向一个动态的公平与效率的均衡态势。对于穷人集团，因其应税收入很少，减税不会直接影响其收入状况，但会在市场化扩大的基础上，以其劳动力价值的提高为起始点，增加对土地、资本和劳动力的占有。穷人集团提高了与富人集团谈判的能力，加速富人集团的福利让渡，从而改变了收入分配的不公平状态。对于富人集团中的非权势集团，即大部分的非国有经济则可以借减税的直接效应进一步壮大，从而避免樊纲（2000）担忧的非国有经济萎缩引起经济增长停顿或“危机”的可能性的出现。前文提到的“厨房效应”才不会发生，我们才可能分享蛋糕做大的快乐。另外，非国有经济的扩大，还可通过产业的扩散效应增加穷人集团的市场参与程度。因而在与另一部分富人谈判的过程中，可以迫使其放弃垄断的部分权力。如此，目前的制度僵滞状态才有可能不至于继续加强，也有可能为制度创新打下基础。

（三） 与其被动接受，不如主动改革

如果“只有一国经济步入正轨时，才能进行税制改革”；“当有钱可以放弃，因而没有或很少有输家时税制改革才是可行的”这些命题成立的话，我们就不要进行主动的改革，因为上述的条件目前不可能成立。第一，“积极”财政政策实施之后，中国的经济增长放慢，通货紧缩依旧；第二，目前的减税不可能没有输家，帕累托效率的改进始终伴随着利益的得与失；第三，目前减税计划的实施存在着巨大的障碍。

本文之所以认为现在应该减税实际上坚持了这样一个出发点，即“与其被动接受，不如主动改革”。目前的形势决定了我们目前的减税是一种被动接受之前的明智选择。

首先，全球的减税浪潮，使得坚持税收中性的呼声越来越高。二十一世纪初，新一轮世界性的减税趋势和潮流逐步形成。以美国、加拿大、德国和法国为代表的国家，针对当前世界性的经济增速减缓和滑坡，把减税作为刺激需求和扩大投资的重要手段[xv]。考察20世纪后几十年的税制改革，可以看到主要的发达国家的税制也越来越趋同。随着发展中国家更多地参与到全球一体化中，发达国家的税制改革目标往往成为发展中国家改革的指向标。虽然在税制改革运动的蔓延过程中，很可能存在着一种国际攀比的赶时髦的因素，但这种时髦趋势的背后也有更多的质性原因。资本是生产的最具有流动性的要素，而对资本课税方面，经济的全球化已经成为了影响税制改革的主要因素（cedric scanford 1993）。汇率的自由化、跨国公司的增长和新经济的革命等所有这些加在一起提高了资本的流动性并加大了国际竞争的压力。如果说在中国加入世界贸易组织之前的税制改革还可以“风景这边独好”不与国际潮流保持一致的话，那么现在，中国已经主动地融入了世界经济的大循环中，改革还从封闭的思路出发，则不是理性的选择。因此，顺应潮流，则是正道。

中国目前的减税改革不仅是对加入wto后国民待遇的承诺，更重要的一点还在于不违背市场经济的基本原则。外部冲击对中国制度僵滞的打破具有深远的影响，加入wto的目的还在于完善中国的市场经济制度。市场经济制度的首要原则在于一视同仁，而现在出现了一种对非国有经济歧视的现象。如果请来了女婿，却赶跑了儿子，这个家也将不家了，因为这个家毕竟还是要靠儿子来维持和延续的。作为家长的政府，与其等到儿子走了再追悔莫及，不如为儿子和女婿创造一个公平竞争的环境，减税就是一个契机。

因此，我们可以说，系统性的税制改革其实是在中国渐进化的市场化进程中，顺应内部弱势群体的要求和外部制度的挑战，政府试图打破制度僵滞的一种与时俱进的主动选择。在这里，政府仍然是一个理性人，不过它考虑的是长期目标的最大化。在一个契约型的国家中，政府作为全体国民的人，只有尽可能地减少内部人控制，才能被国民拥戴，也才可能达到社会长治久安的目的。公共选择理论也认为政治家本质上是追求义理性最大化的。在一个跨时选择的模型中，考虑到未来的折现率，政府并不一定只考虑即期的消费最大化，它之所以只考虑短期目标，还在于在长期目标的实现过程中存在着巨大的一时难以克服的障碍。所以，减税计划的实施不能只从理论上证明可行，更重要的还在于实践中是否可行。

四、“j曲线效应”--------减税目标实现的障碍

目前，减税计划之所以被许多人反对，除了前面的几个原因外，关键的还在于目前减税存在着巨大的障碍。刘溶沧（2002）就曾担忧过，如果既降低税率，又不相应拓宽税基，既增加优惠，又放松征管，那将是税收收入随着经济的发展而不断下降，财政、税收与经济的关系被扭曲。高培勇（2000）也认为一旦将减税同政府的财政支出或政府所担负的职能联系起来，考虑到每年的财政困难和财政收支非但不会缓解、反而有进一步加剧的紧张状况，目前不宜也无法选择减税。从中可以看出当前政府对减税的隐忍不发，关键还是担心减税对财政稳定的冲击。

在“费改税”改革受限的前提下，政府经常性收入必然会由于宏观税负的下降而减少。由于支出刚性的存在，收入的真空会由于外源资金不能及时补足而影响到财政的正常运行。一般来讲，税收改革对财政收入的影响将会产生“j曲线效应”。

在税制改革初期，在征管等因素维持税收改革前的状态，政府不借债等的假定下，由于减少了征税额，微观主体因而获利，政府税收收入减少，财政赤字较以前增大。由于经常性收入的下降，政府开支如果减少，投资乘数作用便会加剧经济的收缩，需求会更加不足。结果与希望通过税制改革来改善财政窘境的目标相背离，能否正确应对财政状况恶化的局面是对政府税收改革力度的考验。随着时间的推移，微观主体认识到政府对税制的调整并不是暂时的行为，税收的乘数效应产生。民间投资和消费需求的增加开始抵消政府支出减少造成的需求萎缩，经济开始增长，产出增加，相应地，政府收入与支出的差额开始减小，在可能的情况下，还会出现财政平衡的局面。最终，税制改革对财政条件的改善产生了积极的作用。经济决定财政，财政反作用于经济的良性循环开始形成。

如果政府在税收收入下降的同时借助公共债务的增加而不减少公共支出，税制改革的成功也会从根本上减轻政府对债务的依赖性，减少财政危机转化为金融危机的可能性。根据“李嘉图等价定理”，公债是延期的税收，因此，在这种政策选择下，“j曲线效应”同样会出现。

由于公共支出为优等品，以减税为主旨的税制改革对财政条件的影响可分为不同的阶段。其中在第一阶段，财政收入急剧下降，财政赤字加大，在第二阶段，财政恶化到了极点。随后，财政赤字不再扩大，并有减少的趋势，但直到某一均衡点，财政收支才恢复到税制改革前的局面。最后一阶段，税制改革的目的终于达到。当前，税制改革的财政约束，即存在于第一、第二阶段。概括起来说，就是在财政支出扩大化的同时，如何寻找到合理的外部资金，确保财政的正常运行这一问题难以解决。如果找不到合适的可以防止财政危机扩大的税收以外的资金流的话，税制改革流于空谈也在所难免。

下一个问题便是政府能够找到这部分资金吗？接下来的问题就是如果政府找到了这一部分资金，会不会因为资源的转移而造成更多人的福利损失呢？只有这部分资金的使用能够达到有效的帕累托改进的目的才可以被政府拿来救急，换句话说，减税目标的实现是有条件的，它受到财政的约束。

五、减税目标实现的条件

公共经济学的理论可以证明，通过增加公共收入或减少公共支出的途径可以避免因减税而导致的财政危机的出现。财政收入与支出有各自的组成要素，下文的分析将要回答哪种途径以及哪些要素有助于政府获得现有财政框架之外的超额资金流。

（一）公共支出层面的分析

在前面的分析中，我们隐含了一个前提，那就是公共支出刚性，即我们遵循了瓦格纳原则[xvi]。如果这一前提不成立，即公共支出不属于优等品，而是劣等品的话，财政约束的解除可以从公共支出的减少入手。这种思路是不可行性的。

政府是提供公共产品的组织，公共产品具有非排它性和非竞争性的特点，在公共产品的消费上，搭便车现象难以避免，林达尔均衡难以实现。瓦格纳指明的“公共支出不断增长”的规律在各国得到了验证。中国政府在市场化推进中的强制性变迁角色使得其公共支出在市场化初期呈上升趋势，这符合马斯格雷夫和罗斯托经济起飞理论。用消费的棘轮效应也可以解释。布坎南的政府“经济人”假设认为政府官员追求私人利益最大化的论断，也从另一个角度论证了政府支出不会按边际成本等于边际收益决定，而是按总成本等于总收益的原则来确定。因此，财政支出是优等品。此外，中国财政赤字日益扩大的现实也表明减少公共支出不足以解除财政对税制改革的约束。此为其一，

其二，政府隐性负债和或然负债的增加，使得公共支出的扩大成为必然。政府的隐性负债主要指政府的社会保障资金，特别是养老金的欠账问题。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨。这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。政府如何处理历史的欠账，不仅关乎经济能否正常运行，还体现为一种基本的人道主义关怀。

或然负债是指政府可能的支出。政府是用来防御公共风险的，是微观主体最后的担保者。市场经济的竞争特点，必然会使经济运行产生不稳定性。当私人不能抵御风险时，政府必须负起责任。这种风险的不确定性，使得政府的支出也具有不确定性，或然负债便产生了。目前，政府或然负债主要集中在应对金融风险中不确定性的支出。中国政府---国有银行---国有企业三位一体的特征决定了银行不良资产的最终化解必须由政府财政负担。在居民储蓄硬约束和国有企业软约束下形成的巨额不良债务，是政府未来的公共支出。加入wto后，外部的冲击要求中国必须放松金融管制，银行的倒闭、股市的崩盘等等可能产生的公共风险，都要求政府为此增加额外的储备。

其三，通货紧缩增加了政府的支出。这主要指通货膨胀税。它实质上是对政府因物价波动而变动财政支出的一种描述。在通货紧缩时，政府的支出会因物价的下跌而增加。从1997年开始，物价低迷已经很长时间，政府无形中增加了支出。在公共债务存量庞大的背景下，为保证借贷合约的执行，政府必须增加额外的支出。[xvii]

至于说，政府精兵简政，通过削减行政开支等可以减少政府负担，从实践来看，基本上是一种空想。

由此可见，从公共支出的减少入手来考虑财政约束的解除是行不通的。那么，从公共收入的角度考虑是否可行呢？

（二）公共收入层面的分析

斯坦利·费希尔和威廉·易斯特利（stanley fisher and william easterly， 1997）认为，政府筹资的基本方式有货币印刷、外汇储备、借债、对内借债、铸币税、政府资产出售收入等。这可概括为：政府弥补财政赤字可以借助于税收、金融以及公有资产出售等手段，在中国还可以加上规费收入。其中，税收手段是无偿性收入，金融手段包括公共债务、铸币税以及政府通过金融抑制（金融深化）形成的隐性财政收入。

下面逐一分析其对于财政约束解除的可能性。

第一，规费收入。一般来讲，市场经济发达的国家，规费收入作为政府提供公共服务的报酬，占公共收入的极小部分。但是在中国，费的收入在地方政府公共收入中所占比重极大，“费大于税”。费不同于税之处在于其不具备强制、无偿、固定性的特点。费在政府收入中的超常比重，不利于市场经济秩序的建立，这也是目前“费税改革”的主旨。因此，依靠增加费来增加财政收入与当前的政策取向背道而驰。

第二，公共债务。公共债务是政府经常性收入不能满足公共支出的必然结果。在中国，债务规模随着积极财政政策的实施而急剧膨胀。公共债务存量的庞大以及债务管理上的不足使得通过发债这一替代经常性收入不足最典型的举措不能再加以施行。具体一些，可以从财政因素和金融因素等方面加以分析。

发行长期国债来为税制改革提供制度保障和充裕的时间是目前比较盛行的观点。支持这一观点的理由可以概括如下：（1）宏观债务负担不高， (2) 居民应债能力偏低，（3）财政赤字和国债规模的扩大不会引起通货膨胀。这种判断是不成立的。

1．我国的财政债务与市场经济国家的财政债务并没有直接的可比性，因为市场经济国家的财政债务一般都等于公共部门债务，而我国的公共部门债务或国有部门债务远大于现在所计算的财政债务（张春霖2000，朱民1999）。政府微观财政重负与宏观应债能力宽松并存的国债悖论并不存在（魏凤春、于红鑫2001）。

2．包括财政债务重负、超金边债券的风险、国债幻觉的消失在内的财政因素和以强迫储蓄和异常储蓄、过度储蓄的风险、货币替代的风险为代表的金融因素极大地制约了居民的应债能力，政府进一步发债的余地不大（魏凤春2001）。

3．在通货紧缩的前景下，对高赤字与高通胀的担忧并不是杞人忧天。货币政策，“以毒攻毒”即以通货膨胀来应对通货紧缩的主张开始成为主流，财政政策又一直是“积极”地扩张。政府调控宏观经济周期波动的能力和经验欠缺，政策实施过程中的各部门各自为战，这都有可能使相机抉择成为单边的政府干预。结果是重新刺激使已经回归理性的泡沫重新膨胀，形成新一轮的通货膨胀。同时，过度的政府干预又会加重制度僵滞的程度。希望通过减税走出困境企图将不能可实现。

第三，铸币税和金融抑制收益[xviii]。由于可以节约交易费用和实现规模效益，政府对铸币享有垄断权。因此，从一定程度上讲，通过铸币税的取得来解决暂时的财政危机是最便利的事。一些短视的政府曾经普遍采用过。从短期来看，政府付出的成本极低。但是从长期来看，政府公共支出对铸币税的过分依赖是一种饮鸩止渴的行为。它能迅速地解决政府财政危机，也为经济增长设置了巨大的障碍。过分依赖铸币获取收入，则货币增长－－货币幻觉－－财富效应－－需求膨胀－－供给不变——通货膨胀的周期难以逾越。在一个以信贷为基础的体制之中，政府---国有企业----国有商业银行三位一体。政府可以通过实行非市场化的低利率，对国有企业贷款的偏向，证券市场中的歧视，以及债转股等金融浅化措施，增加公共收入。但政府对金融的垄断只会抑制经济的增长，从而根本上减少政府公共收入。外部冲击对我们放松金融管制的要求，从长期看肯定有利于市场经济的运行，从而有助于公共收入的提高，但从短期来看，它只能弱化政府对公共收入的获取能力。这有点类似于减税的“j曲线效应”。因此，借助于铸币税金融深化来解决财政约束不能解决燃眉之急。阿赫塔尔和阿尼斯（2001）认同了这一论点，从而对斯蒂格里茨（1994）和c.h.李（2000）假说提出了有力的挑战。

第四，公有资产出售。作者曾借用“政府预算约束的经济学”的理论提出了社会保障资金筹集的一个框架：即出售公有资产可以解决社会保障资金欠账的问题（魏凤春于红鑫2001）。这一思路同样可以用于对税制改革的财政约束解除的分析上。研究的结论如下：

出售公有资产筹资有足够的理论支持（stanley fisher and william easterly 1997 ），并且实际上可行。公有资产能不能卖（张春霖2000）；为什么要卖；如何卖（樊纲1999）；能否卖得出去[xix]的问题都已经解决。至于说，是否有国有资产可以出售，则是一个毋需回答的问题。如果在这些问题上取得一致，那么一个被市场接受的公有资产出售方案的出台则是一件水到渠成的事情。这其实是回答了前面政府能否获得现有财政框架之外的超额资金流的问题。

下面来回答另一个问题，即这部分资金的使用能够达到有效的帕累托改进的目的吗？

帕累托效率主要是指资源的有效运用，它的使用忽视了对公平的考虑。有效的帕累托改进可以定义为一种考虑了公平的效率改进，即如果福利增加者的人数超过福利减少者的人数，则认为此次改进是有效的，结果是社会福利函数右移，社会总福利提升。公有资产的出售是一种实现有效帕累托改进的途径。

第一、公有资产的减少，意味着政府责任的减少，相应地减少了财政支出。而增加的收入可以用于社会保障、失业等公共产品的提供上。穷人的收益得到了基本的保障，相应的社会福利水平得以提高。

第二、资产由公有变为私有，产权的明晰以及监督费用的减少会导致资源配置的更加合理，促进经济增长，从而使得公平收入分配在一个动态的增长框架内得以完成。

第三、政府所拥有的公有资产的减少，减少了政府加强干预的借口，政府职能错位的矛盾才可能真正解决，从而加强了市场的力量。

因此，国有资产的售卖程度决定了减税目标的实现程度。

六、税制改革的方式-------“激进式”改革还是“渐进式”改革？

对于中国的体制改革方式一直有着很大的争论，作为中国改革的一部分，税制改革的方式依然是颇有争议的。对渐进式改革或者激进改革的偏好，取决于对税制改革的认识。这包括增税还是减税；系统性改革还是零星地改革；税制改革是暂时的相机抉择还是长期的制度建设；以及对现在制度周期的认识等等。大致可以这样归类：增税-----零星地改革-------暂时的相机抉择的税制改革方式以渐进式为主。而减税------系统性改革---------长期制度建设的税制改革在制度僵滞背景下应以激进改革为主，实行一揽子计划为宜。税制改革采取什么方式并不是一种主观的偏好，而是由税制改革最终结果和改革成本决定的。

本文贯穿始终的逻辑是在制度僵滞状态下的系统性减税，试图通过减税来推动制度创新，以达到公平与效率的协调和社会福利提升的目的。这一最终结果决定于税制改革的成本从而决定了其方式。根据樊纲（1993）的分析，改革有两种成本，即实施成本和摩擦成本。实施成本包括改革过程开始之后一切以理想的“最优状态”为参照系由体制决定的“信息不完全”、“知识”不完全、制度预期不稳定所造成的效率损失。摩擦成本是由改革的社会阻力所造成的时间和物质的耗费。实施成本是改革速度的增函数，而摩擦成本则是改革速度的减函数。 “激进式”改革的“效率损失”较小，而“渐进式”改革的“摩擦成本”较低。以此为理论基础，中国的减税改革应以“激进式”改革为导向。

首先，中国的税制改革是以国有资产的出售为前提条件的，出售的过程是一个有效的帕累托改进的过程。对于穷人来讲，由于公共产品的增加而减少了对未来的不确定性；富人中的非权势阶层由于产权的转移而增加了参与资源配置并提高收益的机会；富人中的权势阶层可以通过购买国有资产将不合法财产合法化。因此，这一改革过程是基本上不存在摩擦成本，社会阻力的减弱为税制改革的加速提出了要求。

其次，市场化进程以来，中国税制改革一直坚持的是财政收入不减少的政策。这主要是对财政危机的担心，改革目的基本是增加税收。增税的摩擦成本当然大大超过减税。本文提出的是以减税为目标的改革，又提出了解决财政收入下降的难题。因此，不仅在税制改革初始条件创立的过程中几乎没有摩擦成本，就是在税制改革的过程中也不会存在很大的阻力。

再者，系统性的税制改革是有条件的。在初始条件成立的过程中，只从经济学上分析，虽然不存在很大的阻力，但经济之外的一些因素决定了它不可能是激进的。这个渐进的过程为税制的设计、模拟留下了充足的时间。这也一样证明了前面的观点，如果减税条件不能实现，即使改革，也是零星的。

最后，国际税制改革的成功经验也证明了这一点。成功的税制改革的经验一是必须以大规模方式进行，以便使改革成果真实和实在，并足以使普通民众明白与以往的差距；二是成功的税制改革需要政府的勇气和果敢（douglas,1987）。还有一些其它的，如“税制改革不可避免地要采取一揽子方法（arddt, 1976）”; “ 假如税制是基于详尽彻底的对可替代一揽子方法的分析，这样的改革才更有可能成功（gronenewegen, 1985 ）”等等。日本上一世纪开始实行的夏普税制就是一个激进税制改革成功的例证。这些成功的经验其实都说明 了政府作为强制性变迁的主要力量，只有快速地改革才可能降低改革的实施成本。当然，成功的制度变迁是以诱致性变迁为根本动力的，前面的分析表明这种动力已经存在，政府要做的只不过是顺水推舟而已，岂有不快之理？

七、税制改革的基本规划

系统性的税制改革需要时间，减税目标的实现条件暂时还不能达到。因此，税制改革还不宜正式启动。现在的工作是初步地设计未来税制的模式，并进行详细的摸拟，一俟时机成熟马上付诸实施。减税的基本规划可以大致描述一下，大部分是老生常谈。

1、增值税的转型，由生产型转向消费型。

2、企业所得税合并，体现国民待遇原则

3、取消农业税。

4、提高个人所得税的扣除标准，并解决重复征税问题

5、消费税的应税科目的减少和税率的降低。

等等，有关这方面的论述已经很详尽了。当然，减税并不是绝对的，它只是当前税制改革的大方向。税制的调整不可避免地要进行一些增税的改革，这是正常的，也符合刘溶沧（2002）结构性减税的主张。

注释：

[i] 此处的税收制度改革不仅包括税收基本要素，如税率、税目、课税范围等的改革，还包括税收征管等方面的改革，因为，实际税负对经济的影响要重于名义税负。

[ii] 这里应该指出，社会保障税、燃油税以及证券交易税的开征不过是将原来的社会保障费、养路费以及课征于证券交易方面的印花税改变了名称而已。政府对社会总财富的分配额度可能不会有大的改变，但是，由于它是以正式的规则将非合法的政府获取收入合法化，因此原来具有柔性的负担变得具有刚性。从中国的历史来看，正式规则之外的非正式收入并不会因此而减少。几年来，费税改革的试点证明了这一点，中国历史上类似的改革也支持这一判断。（具体见参考文献中黄仁宇的论述。）

[iii] 收入分配结果的平均是最大的不公平。

[iv] 按照经济教科书所述，市场失灵可以分为以下几方面：帕累托效率不能保证竞争过程导致的分配与广为接受的公平概念相一致；完全竞争的失灵；远期市场和保险市场的缺乏；不能达到充分均衡；外部效应；公共物品；有益需要(anthony b. atkinson joseph e. stiglitz 1980)。但是，如果将经济学研究的内容概括为公平与效率的话，那么，市场便完成了效率，而市场不能完成的公平则交给了政府。

[v]形成制度僵滞的原因很多，如交易规则的不完善、政府行政干预的过多等等，其中最主要的还是收入的严重分化。一个例证就是近期的消费不足。收入决定了消费，收入的分化又造成了消费断层，消费决定着投资，需求低迷决定了经济增长速度的下降，社会的福利曲线左移。推动制度变迁的动力是潜在收益与成本的比较，潜在利润的不足降低了创新的动力，制度便陷入了僵滞状态。

[vi] 《中国经济时报》1999.6.23.

[vii] 这里可能有一个疑问，即制度僵滞状态为什么必须打破呢？一个可能的回答就是，制度创新会带来潜在的收益，而人是有理性的，是追求福利最大化的。制度僵滞状态的打破有助于社会大多数民众福利的提升，对于占人口少数的富人集团，如果不让渡出部分福利以增加穷人集团的创新能力，则可能会造成一种“抢收磁器”的公共悲剧。因此，制度创新是穷人集团的短期目标与富人集团的长期目标的均衡点，其均衡的达到需要时间。

[viii]这里隐含着几个基本的假设：1、社会分为两大集团，富人集团与穷人集团；2、富人集团属于小集团，穷人集团属于大集团；3、集团与集团之间、不同集团内部都存在着博弈；4、政府行为短期内受富人集团策略影响较大，长期内由穷人集团决定；5、国际化的制度竞争有助于打破制度僵滞的状态。

[ix] 当然，现实生活中，有不少富人通过慈善会、希望工程等手段扶助穷人，这可以归结为道德的感化。通过这种方式，财富的转移程度对公平失衡的纠正程度可以忽略不计。

⑩做出这种判断的理由是，中国目前收入分化还没有到不可收拾的地步。如果收入的重新分配到了只有靠以暴力安置的时候，这种富人之间的博弈便不可能存在，增加税收便成纸上谈兵了。

⑾ 政府建立规则的优势在于：节约交易成本、强化监督、惩治手段、契约承认的可依赖性、保证合作、以及解决搭便车、公共悲剧问题和保证公平的规模经济等。(wolfgang kasper & manfred e. streit 2000 )

⑿ 参见：cedric scandford “successful tax reform”, printed in great brian byredwood books.1993 p140-145

⒀税基弹性是指当实际宏观税负变动1个百分点时，所能引起的税基变动的百分比。

⒁深圳市的发展完全受益于国家所给予的一系列特殊政策，尤其是税收优惠政策。国家在深圳实行15％的企业所得税优惠税率，低税负促使深圳市经济高速增长，从1979年至1996年，其gdp以年均30％以上的速度增长，远远高于全国的平均水平。深圳市税收收入占其国内生产总值的比重一直处于15％左右。但是，深圳市的税收收入并未由于税负水平的降低而减少，相反却从1980年的不足3000万元增加到1997年的160多亿元，年均增长40％以上，高于其gdp的增长水平。（安体富林鲁宁 2002）

⒂(1)美国。美国新总统布什把大规模减税作为其经济政策的核心，就职不到20天即向国会提出10年减税1.6万亿美元的计划(后来国会将其缩减为1.35万亿美元)，主要是降低税率和增加税收减免。“9·11”事件后，布什政府加快了减税计划的实行。(2)加拿大。2000年10月18日，加拿大宣布了历史上最大的减税计划，减税总额近1000亿加元，减税内容包括全面降低个人所得税税率，增加生计扣除和降低公司所得税税率。(3)德国。1999年颁布全面减税方案，分步实施。个人所得税和公司所得税的税率都有大幅度降低。(4)法国。法国以高税闻名，但在2000年减税800亿法郎的基础上，最近宣布从2001年到2003年再减税1200亿法郎，除了降低个人所得税和公司所得税税率外，还要降低增值税的标准税率。除以上国家外，英国、意大利、澳大利亚、比利时、瑞典、俄罗斯、荷兰、葡萄牙、罗马尼亚、印度、巴基斯坦、沙特、以色列、印度尼西亚、马来西亚、希腊、捷克等国家也纷纷采取了一些减税措施。

⒃ 公共支出随着国民收入增加而增加的现象，可以将其表示为公共支出的优等品特性。

⒄财政支出扩大的原因，详细的分析参阅魏凤春 于红鑫“中国潜在财政危机的成因与对策”《战略与管理》2002年第1期。

⒅ 请参阅 魏凤春 于红鑫“中国潜在财政危机的成因与对策”《战略与管理》2002年第1期。

⒆从居民储藏存款余额已达八万多亿，资产管理公司所持的国有不良资产在国际市场上的顺利出售都表明了购买力不成问题。它在具体运作中出现的问题主要是意识形态问题和定价问题，如果按照真实价值为参考定价，天下没有卖不出去的商品。

参考文献：

1、anthony b. atkinson joseph e. stiglitz，“lectures on public economics”，mcgraw-hill book company, new york, 1980 p10

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4、douglass c. north, “structure and change in economic history”, w.w. norton

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6、mancur olson，“the logic of collective action: public goods and the theory of groups”,harvard university press, cambridge, massachusetts,1980.

7、raiffa, howard. “the art and science of negotiation”. cambridge, mass.: harvard university press，1982.

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10、knight, jack. “institutions and social conflict”. new york，cambridge university press，1992.

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12、wolfgang kasper & manfred e.streit,“institutional economics: social order and public policy”. 商务印书馆，2000。

13、安体富 林鲁宁，宏观税负实证分析与税收政策取向，《经济理论与经济管理》2002-5

14、刘溶沧，关于减税的几个问题与判断，光明日报，2002-04-03。

15、樊 纲，两种改革成本与两种改革方式，《经济研究》，1993-1。

16、高培勇，通货紧缩下的税收政策选择——关于当前减税主张的讨论，《经济研究》2000-1。

17、魏凤春 于红鑫，中国潜在财政危机的成因与对策，《战略与管理》2002-1

18、魏凤春 于红鑫，社会保障资金来源的比较分析，《战略与管理》2001-2

税收制度改革范文第3篇

关键词：收入分配；“市场公平”；“社会公平”；税制改革

0引言

构建社会主义和谐社会，是党中央从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大历史任务。而作为和谐社会重要内容的“公平正义”如何才能实现成为摆在我们面前亟需解决的问题。从当前我国改革和发展的实际情况来看，最紧迫、最关键的任务就是要解决居民收入分配不公的问题。而税收作为具有调节收入分配功能的杠杆无疑应当在构建和谐社会中发挥更大的作用。

1收入分配公平的涵义

“公平”是社会价值判断，是现实中不同的个人对客观存在所做的主观评价。作为一个历史性范畴，“公平”具有丰富的内涵，有人将其界定于经济领域，有人将其界定于法律领域，还有人将其界定于道德领域和政治领域；即使仅界定于经济领域，不同时期、不同地域的人对于“公平”的理解也可谓千差万别。收入分配作为一个经济范畴，其“公平”问题的讨论也就主要集中在经济的框架内进行的，问题的焦点集中在收入分配公平的评判标准。

现代西方经济学中收入分配的公平观一般分为功利主义的公平观、古典自由主义的公平观和罗尔斯主义的公平观三大类。功利主义的公平观以边沁和庇古为代表人物，以“最大多数人的最大幸福”为其基本信条，以实现收入分配的均等化为增加社会经济福利的手段。而以洛克和斯密为代表人物的古典自由主义公平观，则强调自由市场秩序中的“机会公平”，反对通过社会产品再分配实现“结果公平”，并且否定国家和政府在促进收入分配公平中所起的作用。罗尔斯主义的公平观则侧重于提高社会劣势群体的福利，主张“社会上状况最差的人的福利最大化”，既强调“机会公平”也强调“结果公平”。这三大公平观虽各有侧重，但罗尔斯主义的公平观则兼顾了功利主义公平观中的“结果公平”和古典自由主义公平观中的“机会公平”，是我们分析收入分配公平涵义的基础和出发点。

收入分配的理想状态是公平。通过考察三大公平观所包含的“机会公平”和“结果公平”，我们认为收入分配公平应有两层涵义：一是市场意义上的公平，简称“市场公平”。二是社会意义上的公平，简称“社会公平”。收入分配的“市场公平”立足于公平观中的“机会公平”，是指按照个人提供的生产要素的质量和数量来分配收入，多劳多得。这也就是说自然禀赋不同、努力程度不同的人所获得的收入也应该不同：自然禀赋好、努力程度高的人应该获得较高的收入，而自然禀赋差、努力程度低的人应该获得较低的收入。收入分配的“社会公平”则立足于公平观中的“结果公平”，强调收入分配的结果和各社会成员之间所拥有收入份额的相对关系，即强调个人收入份额均等，以使收入分配的差距不至于无法让人忍受，实现社会稳定。当然，“社会公平”并不是平均主义，它仍允许收入分配差异的存在，只是这种差异是在合理的范围内，必须符合社会经济发展状况和维护社会和谐稳定。

谈到收入分配公平不得不提及其与效率的关系。收入分配公平虽包含“市场公平”和“社会公平”的内容，但是这二者不是并重的，而是有先后之分，主次之别的。一方面，收入分配的“市场公平”由于其立足于“机会公平”，因此处于主导地位，其实现将会极大地提高人们生产的积极性，进而提高效率。具体说来，收入分配的“市场公平”保证了劳动者积极性的提高，使他们在市场经济中基于自身的资本、判断、管理、技术和勇于承担责任和风险的精神而沉浮，因而有利于提高生产效率。从根本上来说，市场经济社会也正是建立在收入分配的“市场公平”的基础上，通过“看不见的手”的作用，使得经济效率得以提高。如果不根据“市场公平”进行分配，就会影响人们工作的积极性，从而降低工作效率，阻碍经济发展。另一方面，收入分配的“市场公平”必然导致效率越高的人获得的收入越多，效率越低的人获得的收入越少，最终导致社会成员之间在收入上的差距越来越大。当这种差距拉大到一定程度，低收入者可能连生存都成为问题，更谈不上进一步的发展，收入分配的“社会不公”问题就会越来越显现出来。因此，可以说收入分配“市场公平”与市场经济效率是内在统一而排斥“社会公平”的。市场经济越发展，越会实现收入分配的“市场公平”，也越会导致收入分配的“社会不公”，而为了实现“社会公平”，不得不以部分“市场公平”为代价，这必然会在一定程度上损害效率。

2我国居民收入分配的现状与成因

自我国实行改革开放以来，由于分配体制的改变，居民收入分配格局发生了很大变化。在“让一部分人先富起来”的政策目标下，确实有一部份人先富裕起来，居民之间的收入分配差距也明显扩大，我们在注重收入分配的“市场公平”的同时，却忽略了收入分配的“社会公平”。据世界银行的统计数据显示，我国的基尼系数在改革开放前为0.16，2003年已经为0.458，超过了国际公认的警戒线0.4；2004年我国基尼系数超过0.465，到了2005年逼近0.47，2006年仍有持续增长趋势。另据亚洲开发银行估计，在中国大陆的13亿人口中，有大约5.8亿人生活在国际公认的贫困线以下，每天的生活费用不到两美元——在当下的中国，占社会20％的富人，拥有的财富占国民财富的60％，甚至更多。而对其他80％的人来说，教育、医疗、住房，“新三座大山”是生活中每天都不能不面对的现实。

2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口还有2365万，到2006年第三季度我国城乡居民收入比例达到3.18：1，而考虑到城市居民的所享受的在医疗、教育等方面的福利、补贴等，我国城乡收入的实际比例将超过4：1甚至达到6：1，为全世界最高水平。有的学者甚至提出了收入差距扩大是否已经达到承受极限的问题，因为面对收入差距的迅速扩大，付出同样劳动甚至比过去更多劳动而收入不增加或者增加缓慢的低收入者心理受到很大打击，他们对收入差距扩大的心理承受能力将变得越来越脆弱，虽然我国这部分人的数量占总人口的比例不大，但是绝对数量还是很大的。因此，从某种意义上说，居民收入之间的差距已经成为影响我国当前社会和谐与稳定的重大问题。

众所周知，我国的市场经济改革还未完成，市场机构还不完整，并且与经济发展相关的法律和行政结构很不健全，致使我国竞争的公平性不够，这种公平指的是以过程公平为基础，结果公平为重点的公平观。所以涉及到收入的分配上，也很难做到公平。而且我国经济发展极为不平衡，具体有东西部差距，沿海和内陆差距，南北差距，城乡差距，行业差距等等，尤其是近几年以来，贫富差距急剧扩大，高收入群体和低收入群体的收入差距极为惊人，不但不利于经济发展，时间长了，还会对社会的稳定发展和国家的长治久安造成极大的危害。所以我们必须认真考虑，科学合理地解决这一问题。

3实现居民收入分配公平的税制改革

一般来说，收入的分配的过程有两次，第一就是自己的劳动所得，如工资、薪酬和经营所得等等，第二是通过税收进行第二次收入分配。我们要实现居民的收入分配公平，就要从这两次分配过程入手，而本文主要是谈谈收入的第二次分配——税收手段。而税收的作用主要体现在以下几个方面：

3.1运用税收杠杆校正市场缺陷，促进市场分配机制的完善，实现市场意义上的公平分配如前所述，目前我国的居民收入分配不公问题在很大程度上是由于市场分配机制不完善而造成的，这是造成目前居民收入分配不公的重要原因。因而，我们应针对这一问题，运用税收杠杆调节企业的盈利水平，校正市场的缺陷，完善市场分配机制，使不同行业的企业及其从业人员的收入都与其效率相一致，使等量劳动和资本投入不同行业能够得到大体相等的收入，实现市场意义上的分配公平，并为实现社会意义上的分配公平创造基础。为此应采取的措施是：

3.1.1完善流转税制度，调节不同行业的利润水平。由于流转税通常按不同产品或行业设置税目、税率，对不同行业和产品可根据其各自的盈利情况和国家的有关政策分别规定不同税率，因而，流转税在调节不同产品和行业的利润方面具有十分明显的效果。

3.1.2完善资源税和土地使用税制度，调节企业的资源级差收入。企业盈利水平高低不仅取决于其内部主观因素，而且还受诸多外部客观条件的影响。如对采掘业等行业来说，自然资源条件是影响企业盈利水平的重要因素；而对任何企业来说，它所处的地理位置的优劣对其经济效益都具有重要影响。优等的自然资源和优越的地理位置可以给企业带来丰厚的级差收入，使同行业的其他企业望尘莫及，无法与之进行平等竞争。

3.2运用税收杠杆，直接调节居民收入，实现社会意义上的分配公平国外的实践经验表明，在市场经济条件下，运用税收杠杆直接调节个人收入通常从两方面入手：一方面通过征收个人所得税和财产税，将高收入者的一部分收入转移到国家手中；另一方面以征收社会保障税的方式筹集社会保障基金，然后再通过支付社会保险金和社会救助等方式对失去收入来源者和低收入者给予援助，从而缩小社会成员之间的收入差距，实现社会意义上的居民收入分配公平。但是由于我国的税收制度不完善，难以满足政府对个人收入进行调节的需要。笔者认为，借鉴国外经验，针对我国的实际情况，为使我国的税收制度充分地发挥对个人收入的调节作用，以实现个人收入分配的“社会公平”，必须进一步改革。基本设想是：

3.2.1进一步完善个人所得税制度，加强对个人收入的直接调节。改革课税模式，实行综合和分类相结合的个人所得税制。我国现行的个人所得税的征税项目共有11项，分别实行超额累进税率和比例税率，是典型的分类所得课税模式。分类所得课税模式的缺陷主要表现在：第一，不能就纳税人全年的各项应税所得综合计算征税，难以改善收入分配上的公平程度。第二，由于分类所得课税模式对不同收入项目采取不同的税率和扣除办法，造成各项所得之间税收负担不一致，纳税人容易分解收入，多次扣除费用，存在较多的逃税避税漏洞，侵蚀和破坏了税基，导致征管难度加大、效率降低。第三，采用分类所得课税模式对经济调节的弹性较小，不能发挥个人所得税对经济的调节作用。针对我国现行个人所得税分类税制存在的弊端，考虑到我国目前税收征管的实际情况，实行彻底的综合税制难以一步到位，而且会加大税收流失，因此可以实行综合和分类相结合的个人所得税制模式。对劳动所得、经营所得和财产所得等已具备较好征管条件的，实行综合课税。目前，这部分所得占我国个人所得税税基的绝大部分，对其实行综合课税，有利于保护税基和公平收入分配。资本所得、偶然所得在我国个人所得税税基中比重较少，也缺少征管经验，可以在一定时期内实行分类课税，与个人的综合收入分离，以便于征管和调节。随着征管条件的完善,再不断扩大综合课税的范围。

3.2.2尽快开征遗产税和赠与税，抑制个人财富的积聚。遗产税是指对财产所有人死亡后遗留的财产为课征对象的一种财产税。赠与税则是对财产所有人赠给他人的财产征收的一种财产税。目前遗产税已经在许多国家实行，尤其是经济发达国家，几乎无一例外地开征了遗产税，甚至有些发展中国家和地区也开征了遗产税。比如，我国的香港也征收了遗产税，规定遗产额在200万港币以下的免征，200万元以上的实行累进税率。遗产税的开征，在减少社会浪费，平均社会财富，促进社会公益事业发展等方面有十分重要的作用。我们主张开征遗产税，一是起征点要高，主要是对10％～20％的高财产居民征收；二是采取超额累进税率，最高一级的税率可达50％；三是采用总遗产税制，先征税后分割给财产继承人；四是为了防止因转移财产造成偷逃税，配合征收赠与税。

3.2.3及时开征社会保障税，完善社会保障制度，为社会成员提供基本物质生活保障。市场竞争是无情的，它既可以成就一部分人的事业，使之获得大量的财富；也会使一些人遭受失败，使之蒙受经济损失，甚至陷于贫困。而社会保障制度的存在可给予缺乏竞争能力者和贫困者一定的物质援助，保证其最基本的生活需要。这对于缩小贫富差别，实现社会意义上的分配公平具有重要作用。完备的社会保障制度依赖于充足、稳定的社会保障基金的支持。而我国目前所采用的社会保障筹资方法不够规范，约束力较差，在筹资过程中遇到很大阻力，企业拖欠，拒缴社会保险费的情况比较严重，影响了社会保障制度的完善与发展。由于社会保障制度不完善，当企业遇到风险时，其职工往往会失去最基本的生活保障，这必然会加大贫富差距，引起社会矛盾。因此，我国应当及时开征社会保障税，以此改革我国的社会保障筹资方法，促进社会保障制度的完善与发展。这对于缩小贫富差别，实现居民收入分配公平具有重要的意义。

参考文献：

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[2]温美琴.运用税收杠杆促进个人收入分配公平的基本构想[J].经济体制改革，2004，5.

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税收制度改革范文第4篇

关键词： 农业税；税制改革；城乡税制

中图分类号：F812.8文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）13-0026-02

党的十六大提出实现统筹城乡社会经济发展，全面建设小康社会的宏伟目标。农村小康建设是全面建设小康社会的重要部分，是实现全面建设小康社会的关键。为此，必须统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，大力发展农村经济，增加农民收入。按照市场经济的要求，通过对现行农业税收制度的改革，消除不合理的城乡“二元税制”，建立符合社会主义市场经济要求，与国际惯例接轨，适应我国农业发展的现代税收制度，是促进农村经济全面发展的必然要求。

一、中国现行农业税收制度存在的弊端

1.地租式的农业税在市场经济条件下缺乏理论依据

在市场经济条件下，规范的税收制度，或者以商品流转额为征税对象征税，或者以生产经营净所得为征税对象征税，或者以企业或居民拥有的财产为征税对象征税。我国现行农业税则不然，既不是按商品流转额征收的流转税，也不是按农业生产净所得征收的所得税，更不是针对农民自有财产征收的财产税。它针对的是农业生产用地，不论农民所从事的农业生产经营活动的商品率如何，也不论农业生产效益如何，只要使用了土地都必须缴税。而且，农业税在计算中不扣除农民投入的生产成本和自食口粮，连农业简单再生产都得不到充分的补偿。实质上，这种农业税就是地租。按照宪法规定，我国农村土地属集体所有，这种地租式的农业税缺乏征税的理论根据。

另外，在国家工商税制体系之外，单独对农民开征农业税在国际上实属罕见。这实质是在税收制度上对农民实行了非国民待遇，形成了对农民的制度性歧视，它阻断了社会资源向农业领域的投入，已成为我国农业实现由传统农业向现代农业转变的制度障碍，这是农民收入提高缓慢，城乡居民收入差距拉大的一个重要原因。

2.农民税负过高，违反税收公平原则

从流转税税负进行比较，农村税费改革试点地区农业税及其附加征收率统一规定最高8.4%，而我国农产品平均商品率只有40%，如果将其换算为进入市场而成为商品的流转税税负则最高会达到21%，显然要比一般工业商品的增值税负（一般在5%～7%）要高出很多。另外，随着增值税起征点的提高（月销售额2 000元~5 000元），城镇个体工商户销售额达不到起征点的，不缴纳增值税，以此标准来衡量，一般农户根本达不到增值税起征点，都应在免税之列。从所得税税负进行比较，如果将农民销售农产品的收入，按应税所得的计算口径扣除其消耗的农业生产资料和农民自身提供的劳务成本计算净收入，绝大多数农民根本没有应税所得，则不须纳税。如果从个人所得税税负进行比较，绝大多数农民从事农业生产经营的收入，根本达不到每月800元的费用扣除标准，也不应该纳税。所以城镇职工尽管平均收入是农民的3倍多，很多人还是无须纳税的，而农民则必须人人纳税。一些经济学家指出，人均仅有2 000余元纯收入的农民根本就不具备纳税的条件，应该停止征收农业税。

3.国内外税收制度的差异，降低了我国农产品的国际竞争力

综观世界各国的税收制度，基本不单独设立农业税这一独立面向农业的税种，而是设置统一的流转税、所得税和财产税，在制度安排方面，给农业和农民以充分的税收优惠，发达国家尤其如此。由于我国农业税不属规范的商品流转税，对进口的农产品，国家除征收增值税以外，无法再征收相当于国产农产品承受的农业税负的某种形式的进口环节税。对于我国出口的农产品，国家除给予农产品增值税退税外，无法将国产农产品承受的农业税款退还给农民。这样在农产品进出口制度上打击了本已脆弱的我国农产品的国际竞争力。在我国政府目前对农业提供补贴很低的情况下，农业税这种“不予反取”的制度劣势显得尤为突出。

在全球经济日趋一体化背景下，国际竞争愈加激烈，竞争手段之一体现在制度上。我们和发达国家在加入WTO谈判中极力讨价还价要争取更大的政府对农业的保护空间，将农产品贸易补贴列为一项重要内容，最后确定补贴率不大于8.5%。在农业发达国家纷纷给予农业生产高额补贴的国际背景下，我国的农业税制度实质上却在不断把我国的农业推向“高价农业”，这样岂不等于给自己设置农产品的国际市场竞争障碍吗？

二、目前统一城乡税制的条件尚不成熟

针对现行农业税收制度存在的弊端，借鉴西方市场经济发达国家的经验，彻底改革农业税收制度，取消现行的农业税，构建城乡统一的税收制度，是新形势下对农业税收制度改革的客观需要，是解决农村深层次问题和农村经济发展的内在要求，是我国农业税收发展和新一轮税制改革的必然趋势。但是，在农业税制的改革上，不仅要看到改革的必然性，而且还要分析其可行性。统一税制是一个渐进的演化过程，从各国的实践看，统不统一税制，什么时候统一税制，至少应考虑以下几点：一是一国农业的商品化程度或农村经济发展程度如何，征税机关在技术上能否准确核定农民的收支情况；二是农业的经营方式和农民的素质如何，设计的税制和征纳方法能否在实践中适用以及税收征管成本的大小；三是在达到国家政策目的前提下，是利用现有制度资源还是制度变革更有利于农村经济的稳定。笔者认为，目前统一城乡税制的条件尚不成熟，税制改革不宜一步到位。

首先，根据我国农村的经济发展现状，我国现在还不具备或不完全具备以上所说的统一城乡税制的“三个条件”；其次，当前和今后一个时期，农民的收入已进入一个缓慢的增长阶段，农民应当享受国民待遇的时机已基本成熟，这要求现在对农村的税收政策取向应当主要是“稳中减负”，而不是进行复杂的制度变革；第三，在我国加入WTO后，长期落后的农业不仅现在，而且将来都将长期处于不利的竞争地位，我们在税收政策上对农业不仅不能“加压”“设障”，而且应当“松绑”“铺路”，对农业和农民确定长期的轻税政策；最后，由于我国城乡经济发展的不协调，农业地区经济发展的不平衡，也决定了农业税制改革不宜急于求成，一刀切，否则会带来新的不公平。

三、中国农业税制改革的现实选择：分两步走

（一）过度性措施：深化农村税费改革，进一步减轻农民负担

1.规范税费制度。规范税费制度就是实行法制化、规范化程度很高的分配形式，彻底改变农民负担模式，将以“费”为主或“税、费”并重的农民负担模式转变为以税收为主，少量或基本没有收费的模式，确定农业税收在农村分配关系中的主导地位，随着国家财力的增强，逐步取消那些不应该由农民负担的税费项目，确保农民负担不反弹。

2.加大减免农业税的力度。长期以来，农业税作为国家的财力保障，在经济建设中发挥了重要作用。现在随着经济的发展，工商税收稳步增长，农业税在税收收入中的比例逐年下降，有的经济发达省、市农业税不足税收收入总额的1%，已经具备减免农业税的基础。

3.深化乡镇财政管理体制改革。作为农业税制改革的配套措施，改革乡镇财政管理体制是必要的选择。其一是精简机构和人员，降低乡镇行政费用，提高行政效率。其二是建立农村公共财政体制，增加对农村的财政转移支付，在农村的公共产品和公共服务的提供上，应当比照城镇，按照国民待遇的原则，由国家来承担和提供。这既是农村税费改革的重要目标，也是确保改革后农民负担不反弹、稳步取消那些不应该由农民负担的税费项目的基础所在。

（二）目标模式：彻底废除农业税，实现城乡税制的统一

1.推行大范围的增值税，实施对农业部门流转税的税收调节。依照“区别对待，简化征管”的原则，对进入流通领域的农产品统一课征增值税。课税对象是从事农业生产经营活动的单位和个人所获得的增值额。纳税人为生产销售农林特产的单位和个人，也可以收购人为扣缴义务人。对农业生产者自产农产品的销售，应改变一律免税的做法，按低税率课征，实行简化的征收方法。对农产品加工、销售实行低税或免税政策。为了解决农民承担的生产资料中的增值税的转移负担问题，可以采取对农业生产资料实行零税率的政策，在农业生产资料进入农业生产环节退还各加工环节的增值税，使农业生产资料以不含税的价格进入农业生产领域，以体现对农业生产的扶持和优惠。为了提高我国农产品在国际市场上的竞争力，对出口农产品实行零税率的政策。加入WTO后，我国农业将面临严峻考验，针对WTO允许对出口货物实行零税率、发达国家给予农业生产高额补贴以及我国农产品出口退税率较低的实际情况，我国应在上述农业增值税政策调整的同时，对出口农产品实行零税率的政策。

2.取消农业税，统一实行所得税制度。将按常年产量征收的农业税，改按农业净所得征收所得税，是现代农业发展的客观要求。实行所得税制度，允许将劳动力成本、生产资料成本等各项农业生产投入从农业生产经营收入中扣除，仅对农业净所得征税，有利于减轻农民负担，有利于农村产业结构的调整和农村经济的发展。所得税延伸到农业其难点是如何客观、科学地核定农民的年收入所得，根据我国农村的实际情况，其所得税的设计应采用“粗放”的过度性做法，将起征点定得高一些，如核定年收入人均在2 000元~3 000元以上的开始纳税，为了适应当前农民分散经营的特点，在所得税运行的初期，其纳税环节可以选择在采购或加工环节征收，其征收方法可以采取核定征收的方法。

总之，作为税制改革的一部分，农业税的改革有其特殊性，既要横向比较又要纵向分析，不仅要看到改革的必然性，而且还要分析其可行性，不能一蹴而就，急于求成，要在深入调查研究的基础上稳步进行。

参考文献：

[1] 唐仁键.农村税费改革应分“三步走”[N].中国财经报,2003-07-08(3).

税收制度改革范文第5篇

[关键词]经济发展；新常态；税收制度；特点；变革途径

一、我国经济发展新常态的体现

（一）经济增速的变化

经济增速的变化是经济发展新常态最明显也是最主要的特点。在经济总量较低、经济结构还不完善的发展初期，我国主要追求经济增速的最大化，这是由不同阶段的发展特点决定的。在改革开放之初，我国的经济总量仅为3650亿元（在当时相当于等量美元），约等于同时期日本的1/3、美国的1/8，此时经济发展中最迫切的任务就是通过高速发展扩大经济规模，为进一步发展打下坚实的基础。在这一时期，我国利用丰富的劳动力资源吸引劳动密集型企业进入我国，利用日韩产业转移的机遇积极引入外资企业，利用矿产、能源等条件建立一大批以钢铁厂、矿场、发电厂等为代表的基础性产业，通过一系列的税收优惠和政策扶持发展中外合资企业。我国经济在改革开放后的30年里保持了惊人的增速。然而，这种增长依赖的是大量的廉价劳动力以及能源资源的消耗，这注定是不可持续的，因而在2012年以后，我国经济发展速度开始缓慢下滑。

（二）产业结构的变化

改革开放近40年里我国主要完成了从农业国到工业国的转变，工业部门在国民经济中的比例日益提高并占据绝对主导地位，但在新常态下这种情况发生了改变，传统的工业部门如钢铁行业、石油行业、化工行业、煤炭行业、大型制造业等在全球经济不景气以及国内对此类产品需求不足的联合作用下日益衰败，国家已经出台政策对以钢铁行业为代表的产能过剩行业进行关停过剩生产线、化解过剩产能。在传统的外资企业集中的珠三角地区，近年来越来越多的服装类、电子装配类外企受制于迅速上升的劳动力成本而开始选择将工厂外迁。与此同时，以芯片行业、智能机床等为代表的新兴产业却获得了惊人的增速，我国芯片行业从默默无闻到如今抢占中低端市场并在高端市场有了一席之地，以沈阳机床制造厂为代表的高端制造业也在纷纷加大科研投入以求占据更大的国内国外份额。

（三）经济增长驱动力来源的变化

在过去，我国经济的高速增长依赖的是大量资源的消耗、廉价而充裕的劳动力、扩张期的国内外市场，然而，伴随着资源日益枯竭、劳动力成本上升以及国内外市场日益饱和，经济发展遇到新的瓶颈期。传统的增长要素在新时期已经难以发挥作用，在新常态下谋求经济增长更多地依赖于人才培养与引进、科技研发的投入、管理水平的提升以及积极的国外市场开拓。

二、财税制度变革与经济发展新常态间的相互关系

（一）经济发展新常态促使财税呈现出新常态

财税收入来源于整个社会创造出的经济财富。社会经济增长越快，财税收入增幅越大；社会经济发展疲软，财税收入也会呈现出增速放缓乃至停滞、下滑的状态。具体而言，财税新常态体现在收入和支出两方面。首先，从财税收入来看，我国财税收入在财税新常态下将保持低速、稳定增长。在2012年以前，我国财政收入增幅远远高于经济增速。以2009年为例，2009年GDP增速10.6%，而同期财税收入增速达到惊人的24%，两倍于GDP增速。但是，这种状况随着GDP高速增长时代的结束而一去不复返，2012年以来，我国财税收入增幅大幅下降，从长期的近20%的增速陡降至10%以下。其次，从财税支出来看，财税支出将继续保持增长态势。在社会发展也进入新时期的今天，随着人口老龄化程度加深，基本养老支出、医疗支出正在迅速上升，近年来个别地区甚至出现养老金支付出现困难的情况。另外，国民对于交通设施、绿化条件、医疗配置等基础服务的要求日益提高，这决定了财政支出在这些领域的比例将逐渐提高。同时，在经济发展新常态下，国家承担着促进产业转型升级的重任，而这需要大量的基础研发投入和财政扶持，因而，产业领域的财政支出也会大大增长。在多方面因素结合之下，我国财税支出在财税收入增速下降的背景下仍将保持长期高速增长，这对合理分配财税收入、协调各方面利益提出了更高要求。

（二）经济发展新常态下社会发展的新特点要求财税改革与之相适应

经济发展新常态下整个社会的发展也呈现出新的特点，财税改革的服务目标不仅仅是经济发展而应该是整个社会的发展进步。社会的发展进步是全方位的，不仅包括经济还包括文化、政治等诸多方面，如何利用财税改革的机遇推动社会进步是财税改革理应承担的重任。具体而言，财税改革要与社会发展相适应必须做到以下几点。首先，新常态下社会发展对于公平的呼声日益高涨。在新常态下如何利用财税手段抑制过高收入、增加低收入者收入、平衡城乡差距、缩小地区差异是必须面对和解决的问题。其次，在社会发展的新时期，财税改革要服务于生态文明的进步。生态文明是社会文明的重要组成部分，伴随着社会发展以及人们思想境界的提高，生态文明的地位日益提高。然而，我国生态环境的现状已经难以满足人民群众对于良好的生活环境的要求，必须通过财税手段打击和抑制污染产业，鼓励清洁能源的推广利用，提升整个社会的资源利用效率。最后，财税改革必须面向事关国计民生的重要领域。人的全面可持续发展不仅依赖收入水平的提高，还依赖整个社会所能提供的公共服务。我国目前的公共服务建设重点仍然集中在基础的硬件上，在医疗服务、文化服务和社区服务等领域还很欠缺，在基础设施发展已经达到一定高度的情况下如何提升这些软的水平是更应思考的问题。财税改革应当通过加大此类公共服务的支出和政策扶持力度，积极推进软性公共服务产业的发展以更好地服务于民众。

三、经济发展新常态下我国财税改革的聚焦点

（一）财税改革要兼顾系统性与整体性

整体而言，我国现有的财税体制与发达国家成熟的财税体制比较，现代化水平还较低，这不仅体现在财税技术层面更体现在财税管理、财税分布等多方面。过去的财税改革往往是针对财税制度中存在的具体问题，如当外企税收优惠作用减弱且阻碍公平竞争时则取消外企相应的税收优惠，在地方税收权过小难以适应地方经济发展需要时则扩大地方税收权限，这种哪里出问题补哪里的碎片化财税改革难以从根本上提高我国财税制度的水平。要想提高财税制度水平，就必须在财税改革时从人大立法、国务院行政法规、部门规章、地方立法以及财税项目整体设计等宏观层面入手，考察现有财税制度存在的弊端以及可行的改革方案，最终根据经济社会发展的实际选择合适的方案，推动财税改革的进程。

（二）财税改革要顾及地方财政实际

我国地方财政与中央财政之间的关系经历了两次变革。一次是在改革开放初期，为了提高地方经济发展的积极性与主动性而对地方进行财政放权，在这一时期地方财政拥有相当大的自，地方财税收入满足经济发展和社会建设的需要，但这种自由放任的状况在后期直接导致地方财税政策陷入混乱局面，阻碍了国民经济的协调发展。21世纪初，我国对地方财税制度进行了又一次变革，此次变革的重点是收权和统一管理，地方财税自大大缩小，中央财政在财税政策上的影响力以及实际的财税收入中的比重大大提升。在经济发展增速放缓的今天，政府为鼓励产业发展出台了一系列企业减负的政策规定，在有效降低企业税负的同时也使得地方财税收入出现了危机，这种过于猛烈的政策冲击使得部分地区甚至出现了严重的财政困难，公务人员和事业单位员工工资的发放都受到影响。因而，中央的财税改革应当根据不同地区的不同特点加以考量，在统筹全局的前提下出台有针对性的规定以适应地方发展的实际。

（三）财税改革要更加注重公平公正

经济发展的成果应当由全社会共同分享，而不仅仅是部分地区、部分人员独享。缩小高低收入群体、不同地区之间收入的差距是财税改革的重点目标之一。财税改革必须开展广泛的调研，对我国目前收入差距现状准确分析，根据收入差距的大小、成因等制定有针对性的策略。对于贫困线边缘及以下的弱势群体必须予以重点帮扶，通过直接补助以及就业扶持等手段提高其生活水平；对于过高收入者应当通过收入税、遗产税等手段控制其收入，同时不影响其创造财富的积极性。公平与效率并非是完全对立的，只有实现了收入分配的公平才能更好地激发劳动者的劳动积极性，最终提高整个社会的生产效率。生产效率的提高有助于为社会群体提供更多的资源，从而为公平的实现提供物质基础。唯有效率与公平同时得以实现，才能真正使财税改革服务于全体人民。

（四）努力提升信息化服务水平

在信息网络迅速普及的今天，财税业务系统应当适应这一潮流，努力提升信息化水平。信息化水平的提升要从多方面入手。一是业务办公系统的信息化，通过业务办公系统的信息化改造减少过去不必要的信息沟通开支，加快不同业务部门的信息交流沟通，同时有利于通过信息化手段对相关数据进行审查。二是信息公开要实现信息化。电子政务的蓬勃发展正是信息网络在政府系统应用的集中展现，通过信息网络方便相关主体查询其财税信息，同时可以通过信息网络查询国家财税的征收、利用等情况，有助于人民群众对政府进行有效监督，防止利益输送、贪污浪费等现象出现。只有积极利用现代化条件对现有的财税系统进行改造，才能更好地适应建设服务型政府的需要，才能使得财税真正取之于民、服务于民。

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