村民自治制度
村民自治制度范文第1篇
民主的制度化，法制化，其实质是要将民主建设与法制建设结合起来。对容易产生滥用权力的具体机制、制度和薄弱环节加以完善。另外还要完善选举的程序，如认真检查选民身份、分发选票、取消委托投票和流动票箱、公开候选人的提名过程及增加候选人的数量的措施来完善村民自治选举。应广泛宣传选举知识，使村民对自己的责权有一个明确的认识。村委会干部的选拔工作应注意吸收一些复员军人、在乡知识青年、返乡的外出务工人员。加强对村干部的考核培训，组织其参观先进村组，建立干部目标责任管理制，搞好廉政建设，以便村干部自觉接受村民的监督。一些具体的课借鉴的作法有：
（1）、把好村民委员会成员候选人的资格审查关。充分发挥村支部在农村的领导核心作用，村党支部书记应当成为村选举委员会的成员，担负起组织选举的重任。县、乡、村三级选举机构要严格把关，制定好村委候选人的任职资格条件和资格审查办法，对不符合规定的候选人依法予以取消。一定要让村民选出的村官能真正代表广大人民群众的根本利益，成为带头执行各项政策、法律、法规的表率，成为带领群众致富奔小康的先锋，使基层民主政治建设成为推动农村经济发展的动力。
（2）、换届选举前，要对村委干部进行考核、审计。通过考核，将一些能力强、上任以来为村里作了大量工作、政绩显著的干部公之于众，大力宣传，以避免坚持原则、工作能力强的干部落选。同时要做好选前审计工作，对没有经济问题的干部，还他一个清白；对有经济问题的干部，给群众一个清楚的交待，从而防止把的村委干部再次选入村委班子。鉴于换届选举工作量大，在选前应早部署、早动手、讲速度、讲实效，审计的重点应放在工作不力、群众反映强烈的重点村、难点村。
（3）、宣传工作要到位。要继续深入宣传《村民委员会组织法》等法律法规，使村民自治的政策、法律、法规深入人心，达到家喻户晓，人人皆知，提高农村干部群众对基层民主政治建设重要性的认识，明白自己在村民自治中的主人翁地位，树立当家做主的责任感，逐步肃清头脑中人治思想的残余影响。要让村民清楚民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的内容、要求和重要意义，使村民成为监督村民自治工作是否依法进行的直接当事人。
（4）、选举程序要进一步规范和简化。首先，选举工作应统筹安排，比如一次推选产生村民选举委员会和村民代表。其次，为避免人才浪费，减少贿选现象。选举村委会时，可以在村委会成员候选人中一次投票选举出村委会主任、副主任和委员，也可以选举村委会成员，再由选民从其中选举主任、副主任。第三，为避免多次选举不能产生当选人现象，可以规定，属选民登记不准确、违规操作等行为造成选举不成功的，追究当事人的责任，并重新组织选举；属村里情况复杂，选举结果候选人得票都不过半数，造成选举失败的，再次选举时，得票多的当选，但得票数不得少于选票数的三分之一，这样就可以提高选举成功率，维护农村团结、稳定的大局。
2、建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度
要积极推进村级事务民主决策，凡是与村民切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。
一是要注重规范决策内容，保证决策的合法性。
二是要注重规范决策程序，保证决策的严密性。根据相关法律法规规定的程序来讨论决定有关事项，同时还必须遵循四个原则：（1）依法议事；（2）符合国家政策；（3）局部利益服从全局利益，集体利益服从国家利益；（4）村民代表会议所作决定不得与村民会议的决定、决议相抵触。
三是要注重规范决策监督机制，保证决策的有效性。无论是决策过程或实施结果，都要采取一定形式或方式进行公开或公布，接受村民的监督。
村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议，要完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。同时，要规范村级民主决策的程序，建立决策责任追究制度。
3、全面推进村级民主监督，把对村干部的评议权和村务的知情权交给村民
建立健全以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。加强民主监督制度建设既是发展民主、实行村民自治的重要保障，也是当前农村工作理顺关系、化解社会矛盾、密切党群干群关系的需要。推行民主监督制度务必突出“三个坚持”。一是务必坚持村务公开。切实把群众最关心、群众利益息息相关的问题作为村务公开的重点，适时公开经济及重要的经济指标；公开财务收支情况；公开计划生育指标、条件、名单和受处情况；公开土地征地和宅基地审批情况要；公开涉及村民的重大事务。同时，要善于规范村务公开的工作程序。包括定期公开事项的内容、时间、地点、陈地、形式和意见受理等方面，以及重要专题事项的全过程，都要符合规范要求。当前农村村务公开工作的突出问题是不公开、假公开、公开不到位，需要进一步强化制度保证机制、检查督促机制，健全并落实村务公开民主管理实施细则，以保障村民应有的知情权、参与权、决策权和监督权，使群众监督由对村务活动结果的监督延伸至村务决策及其整个执行过程的监督。二是务必坚持村民评议干部制度。制定评议规则，定时定期进行统一安排。明确规定评议主体、评议对象、评议内容、评议方式、评议原则和评议要求等事项，使这一制度的实施既要有利于对村委会及其成员的有效监督，又要有利于发挥村委会及其成员工作的积极性、主动性和创造性，提高村务管理效率。三是务必坚持民主理财和财务监督制度。村集体财务管理，是农民群众最为关注、反映最激烈、也最容易引发农村社会不稳定的焦点问题。任何失去监督的权力都会导致腐败。而办事公开是接受群众监督的有效措施，也是对群众的信任。村委会只有定期向村民公开村级财务、政务办理情况，并做到公正合理，村民才会放心高兴。
理顺村干部管理体制。建立由纪检监察部门牵头抓总，组织、民政、涉农有关部门和司法机关密切配合的体制，将村干部管理工作纳入党风廉政建设体系，形成各相关部门齐抓共管的工作格局。要进一步明确乡镇党委政府对村级组织监督的职责，对监督不力造成严重后果的，要严肃追究乡镇党委政府和相关工作人员的责任。
要积极建立健全村干部激励保障机制，落实村干部的待遇，为他们创造良好的工作环境和条件，逐步建立村级组织自我运转的经费保障机制，使村干部能够集中精力把农民的事情办好。
4、面向社会公开招聘，要进一步扩大选人视野，拓宽选人渠道，加大培养选拔农村后备干部的力度
要加大培养选拔农村后备干部的力度，同时要进一步扩大选人视野，拓宽选人渠道，积极探索从农村致富带头人、退伍军人、回乡大中专毕业生、外出务工经商人员、农村专业经济合作组织和行业协会成员中培养选拔村干部。
另外还可以指导各地采取面向社会公开招聘、选调大中专毕业生、选派机关干部到村任职等形式，充实农村基层干部队伍。利用远程教育手段，对村干部开展依法民主治村、民主兴村的系统性教育培训。
5、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力
中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。
从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
6、转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行
为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力。
第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。
第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。
第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。
7、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道
解决二者关系问题的对策思路是：在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。
8、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进
开展村民自治示范活动的目的：一是积累和摸索经验，总结村民自治的办法、措施；二是树立和推广典型，通过典型使干部、群众明白什么是村民自治，如何实行村民自治；三是以点带面，全方位推动村民自治进程。
1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在许多方面更加完善、成熟。因此，应以贯彻实施新的《村组法》为契机，继续深入开展村民自治示范活动，提高村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。
提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。
9、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体
由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；还因为农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作。另外，许多村民包括村组干部不能正确理解村民自治，或是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注，或是认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡镇的管理对立起来。因此，必须加强村民自治组织自身建设，加强教育、引导，提高村组干部和广大农民的文化水平和民主素养，使其学会行使民利，保证村民自治规范运作和健康发展。
10、加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境民主必须与法律化、制度化相匹配
加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。此外，下面两项工作必不可少：一要加强农村法制建设的规划和指导。二要切实提高农村干部、群众的法制观念。
村民自治制度范文第2篇
摘要：农村妇女参与的实现与扩大不仅有赖于政权的现代化，有赖于政党的制度安排，同时也有赖于传统性别文化的破除与妇女群众主体参与意识的培养。为此，必须赋予农村妇女以真实的和个体的主体性，建构一个“横向”的妇女力量整合机制，使农村妇女能够参与到党和国家的政治体系中，建立起国家与农村妇女的纵向联系。同时农村妇联组织在代表女性整体利益的政治沟通过程中也必须注重整合分散的妇女权力资源，通过不断地自我更新实现农村妇女参与的草根化发展走向。
中图分类号：D442.61 文献标识：A文章编号：1004-2563（2008）01-0010-05
Women's Participation in Villagers' Self Government
PAN Ping
(Education School at the Zhejiang University, Hangzhou 310028, Zhejiang Province, China)
Keywords: villagers' self government, women's participation
Abstract: Rural women's participation in villagers' self government relies on the modernization of state administration, on the system establishment of the governing party, and on the removal of traditional gendered culture and the cultivation of women's desire to participate. There is a need to empower women as real entity, establish a 'horizontal' mechanism to amalgamate women's groups. This mechanism would connect rural women with the state and help rural women participate in political systems managed by the party or the state. At the same time, rural women's federations should pay attention to organizing women's scattered political resources in their representation of rural women's interests and adjusting strategies to promoting women's participation more from the grassroots levels.
村民自治制度的产生与发展折射出中国政治现代化与民主化的走向，透射出中国政府对社会自主性和多样化的尊重，以及追求建构基层民主政治和谐的努力。然而，当我们为村民自治蓬勃发展的势头欢欣鼓舞的同时，社会性别理论为我们揭示了另一个事实，即村民自治中仍然彰显出传统的父权色彩，农村妇女的参与主体性被“一刀切”的“村民自治制度”虚置化，不仅参与度明显落后于男性，同时在“民主化”的乡村治理中面临着群体边缘化与低层化的风险。为此，本文试图从社会性别视角探讨在村民自治中推动农村妇女参与问题。
一、政权――政党――妇女群众：农村妇女参与的历史背景
传统社会虽然以农业为根本，但农民却处于政治的边缘，他们与国家的联系主要是纳税服役，并没有建立有机的联系。与此同时，传统农业社会中的妇女被剥夺了财产所有权、政治参与权、文化教育权等一切作为独立社会人的权利与资格，农村妇女对于国家事务的参与与其说不存在，不如说不可能。而随着社会文明的进步与政治现代化历程的不断展开，农村妇女的参与逐渐获得了客观的历史依据：
首先，农村妇女的参与是在现代化背景下的国家建构中产生的。进入20世纪，中国愈来愈深地卷入到现代化进程中。“现代化是一种全方位的历史变迁，其中，建构一个现代国家，既是现代化的逻辑结果，也是现代化的推进动力。”[1]与传统国家不同，现代国家的基本特性是合法性，即构成国家机器的统治权力必须获得人民的同意，人民意志能够通过流畅的民主程序上升为国家意志，如此才能保障国家机器持续不断的运转而不至于失去控制或异变。而按照社会性别理论的理解，这里的人民不应当是去性别化的人民，这里的人民意志应当是男性意志与女性意志的有机整合与历史统一。但是，任何现代国家的建构都是在特定的历史环境中发生的，必然有其特定的历史起点和发生逻辑。在传统的性别文化影响下，男女两性客观上基于历史原因而形成的政治资源不均等占有，使女性总体上丧失了政治话语权，进而导致女性意志长期被男性意志所覆盖，人民意志呈现出单性化的特征。为此，政权的合法性就受到了女性主义的质疑――当国家权力的代表人呈现出严重的性别比例失调时，国家意志能够反映出女性的特殊意志吗？所以，现代国家的建构必须面对一个有着数千年“男主外、女主内”的性别意识传统、女性群体长期处于政治边缘的社会现实，必须努力探索如何将广大妇女群众带入国家政治并置于合适地位的现实途径。
其次，农村妇女的参与是在中国共产党通过自上而下建立的社会主义国家赋予了妇女与男性平等的政治参与权利与地位，同时基于“权力下沉”的理念，通过自下而上的底层革命，发挥了妇女群众参与政治的激情与能力，确保了女性参政渠道畅通的基础上得以发生的。即中国共产党对于传统父权统治社会结构的改造，是以强化政权体系的人民性为基础，通过赋予妇女群众的主体参与地位，来实现对妇女的政治整合。通过“权力下沉”与“赋权妇女”，打通了妇女与国家的政治联系，并建立起了纵向集中与渗透的高度统一的治理模式，女性作为一个群体在历史上前所未有地进入了国家的政治中心。如革命战争年代，中国共产党在革命根据地不仅通过确保农村妇女的经济权利，同时又设计制定了系列鼓励农村妇女参与的基本政策及组织制度，从而培育了中国第一批农村妇女参政群体与精英。因为不仅仅是一场经济革命，更是一种政权基础的重建。通过，不仅政权组织第一次真正地下沉到乡村，而且摧毁了乡村中非正式权力网络的根基，其中也包括父系权力的统治根基。建国后，“中国村庄社会由战时政治动员参与体制转为建设政治动员参与体制，并一直延续至体制结束。在这一时期，党和政府的农村妇女政策是动员农村妇女参加农业生产，目的是加固农村公社化运动，农村妇女广泛参与集体性的生产活动，一些妇女正是由于突出的劳动表现和组织领导能力，成为农村的政治精英，进入村组织的领导核心。”[2]
而自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布后，村民自治制度在今天已深入到乡村田野，成为亿万农民的政治实践和日常行为。但与预期有所偏差的是，农村妇女的参与在村民自治的强劲春风中却遭遇了前所未有的挑战。在开放的竞争性选举中，传统的组织安排与制度倾斜失灵，失去了“保护”与“照顾”的农村妇女似乎成为了“选票至上”的牺牲品。因为众所周知，在存续了几千年的农村政治文化中，妇女不能成为农村社会政治结构中与男性平等的相对独立的单元，社会角色只能体现在家庭之内，从而长期被摒阻于村庄公共政治参与之外。而这种传统的意识与文化又绝非能为一场简单的“自上而下”的改革所摧毁，同时“一刀切”的权力整合模式，并未凸显女性参政资源基于历史文化原因所形成的天然弱势，甚至可以说是从根本上将女性的主体性地位虚置化，从而既无力抗衡父权统治模式的强大历史惯性力，又使女性参与的自主性与多样化受到了抑制。因此，农村妇女参与的扩大不仅有赖于政权的现代化，有赖于政党的制度安排，同时也有赖于传统性别文化的破除与妇女群众主体参与意识的培养，“政权――政党――妇女群众”构成农村妇女参与的历史背景与政治顺序。
二、吸纳――参与――妇女主体：农村妇女参与的现实基础
村民自治的诞生、成长与发展，是中国政治领域改革最具实效的部分，有人甚至把它与联产承包责任制并称为农村政治与经济改革并行发展的两翼。不管村民自治在现实中遇到多么大的阻力并由此导致哪些变形，不管它的成效有多少人为夸大的成分，也不管人们对它的认识有多大分歧，但其所起到的民主鼓动作用与示范效应却是不容抹煞的。
然而，从社会性别视角出发，本质上“性别中立”的村民自治制度并没有过多地思考农村妇女参与的历史状况与现实障碍，并没有深刻反思“去性别化”的村民自治仍然可能导致几千年的村庄政治传统的延续：男性成为民主制度下村庄权力的合法代言人，女性实质上仍然无法以主体的身份参与村民自治。而这些缺陷与风险又导致了系列担忧的出现：村民自治离真正的农村妇女自治有多远？它实现农村妇女自主发展的空间究竟有多大？它究竟能不能发挥培养农村妇女民主意识与提升其民主能力的作用？这些担忧的存在是不无道理的，因为村民自治制度自萌生并被赋予宪法地位到今天虽然已有二十多年的历史，但深受几千年传统性别文化侵淫的村庄政治传统仍然彰显出巨大的历史惰性力：其一是“女子不干政”的乡风民俗干扰了妇女参与意愿的正常表达；其二是，以父系血缘为基本脉络的传统村庄政治运行规则降低了妇女的参与效果；其三是正在出现的新的社会分化使两性对于权力资源占有的差异日益扩大，农村妇女在社会关系网络中被边缘化，缺乏资源交换的资本，更多的是以消极被动的角色生活在村民自治的民主体制之下。所以，要推动农村妇女参与的发展，避免崇尚“民主选举”的村民自治在“绝对”的公平竞争中事实上将妇女从具体的乡村治理体系中排挤出去，就必须赋予农村妇女以真实的和个体的主体性。即在村民自治的过程中，必须广泛动员和组织妇女群众，建构一个“横向”的妇女力量整合机制，从而将农村妇女吸纳到党和国家的政治体系中，建立起国家与农村妇女的纵向联系。
事实上，党和政府已经关注到村民自治中的性别公正问题，并通过一系列的倾斜性保护制度力图保障农村妇女的参与。如《村民委员会组织法》规定：“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额。”这一法律规定一般都作为了各地政府的主导性倾向在地方相关法规中得到了具体规划，即政府在村民选举的过程中，制定了妇女参政的比例，要求妇女代表组织的领导人自然而然地作为政府安排的候选人而参加选举。这种传统的“安排与照顾”政策在缺乏竞争性的选举中确实能有效保障妇女当选的底线，但却由此形成了农村妇女对国家政策的依赖，缺乏自主意识和竞争意识。这种依赖心理已经深深融入了农村妇女的现实生活中，养成了农村妇女在政治参与中消极等待而非主动竞争的习性。而且，为农村妇女政治参与提供专门渠道的做法，在实践中也形成了在为妇女设置的专门职务之外女性缺失的惯例，女性只能参与与女性有关的事务，女性之外的政治都与女性没有关系，从而使得妇女的参与停留在非主导型的层面，导致了“妇女担任公职是一种政治点缀”的政策导向偏差。并且，随着村民自治的发展，保护性的形式选举被开放性的竞争选举所取代，选票不仅反映了选民们基于自身标准对候选人形成的好恶评价，同时也直接决定了选举的结果，安排候选人的传统办法失灵。这样，一种新的农村妇女政治参与模式便在农村基层静悄悄地发展起来，如吉林省梨树县与迁西县农村妇女的政治参与行为模式便实现了从被动等待到主动竞争的制度安排转换。
梨树县与迁西县在村委会的换届选举中均采用了“海选”和直接“海选”的选举办法，意味着不仅每个村民都享有提名权，同时每个村民也都有当选为村委委员的可能。民主的“海选办法”极大地调动了当地妇女参与的积极性，再加上当地妇联组织的提前介入、主动站位与积极协调、全面参与，一些真正有能力的妇女勇敢地站出来平等地参与竞选，甚至向传统安排候选人方式下妇女不可能问鼎的村委会主任和副主任的职位发起了冲击。但是，梨树县与迁西县的经验主要注重的是对农村妇女自身主体意识、竞争意识和参政意识的培养，对妇女参政观念与行动能力提出了较高的要求，而对依靠政府实施倾斜性的保护政策方面重视不够，即弱化了政府在保障农村妇女参与方面的责任与能力，不能有效保障妇女参与的数量。于是，在湖南省村委会的换届选举中，湖南省妇联在试点的基础上，主动协调，与省委组织部、省民政厅联手合作，推动出台了村委会成员和人大代表女性比例要达到30%的政策，并通过多种形式的宣传倡导与积极培训妇女骨干参与选举，使2006年换届选举后全省女村委比例达到30.1%。
而在天津市塘沽区实施的“提高农村妇女当选村委会成员比例政策创新示范项目”中，更是“探索了一条由政府主导，以政策干预为手段、联合社会各界（特别是学术界）共同推动农村妇女参与村治进程的道路，形成了一个不同于以往的具有鲜明特色的新样式――塘沽模式。”[3]这一模式的主导力量体现出高层次性，不仅包括基层县政府的主动参与，同时还有国家民政部的总体策划。动员力量也相当广泛，既有非政府组织妇联的积极支持，又有相关领域的理论专家加入。同时最为关键的是，该项目通过政策的强力干预为妇女当选为村委会成员提供了制度化的支持系统，制定了一部具有极强操作性的指导性规程。例如，该规程将《村民委员会组织法》中“妇女应当有适当名额”的原则规定具体化为“致少要保证一名以上妇女进入村民委员会”，体现了明确、坚定、毫不含糊的性别公正立场；再例如，为了确保有妇女当选的选举结果能够最终实现，该规程规定在成立选举机构时就必须首先推选一名女性选举委员会成员；在提名初步候选人时，对于分职务提名的提名票，要求必须给妇女留下一个委员候选人名额，对于不分职务提名的提名票，则要求必须提名一名或者一名以上的女性为候选人，否则提名票无效；在确定正式候选人时，要求预留给女性选民的委员候选人数应为二人，同时还规定不分职位提名的，按性别计票，女性候选人人数应当占候选人总数的1/3以上；在正式选举时，所使用的选票分为两种，一种分职务的选票注明了“女委员栏”，要求必须填写女性候选人，另一种不分职务的选票则要求至少要选一名女性，否则均属无效选票。而如果按照这些要求进行选举的最后结果仍然是没有妇女进入村委会，则必须空额一名委员职位，在得票最多的两名女性候选人中重新选举。
毫无疑问，塘沽模式为如何确保村民自治中的妇女参与提供了一条具有严密的程序性与现实的可操作性的范例蓝本，符合村民自治中妇女参与的基本精神，即通过扩大占人口半数的妇女参与，确立她们在村民自治中的真实主体地位，从而将分散的妇女吸纳到国家体制中来，并以此建立妇女对国家的认同，奠定社会主义民主政治的稳固基础。
三、沟通――整合――草根：农村妇女参与的未来走向
“现代国家的理想治理体制是纵向统一和横向多元的有机结合，以既保障国家的一致性，又促使社会充满活力。但要实现纵向集权和横向分权的结合，却需要在政治沟通过程中整合相应的权力资源。”[1]而妇女占人口的半数，并受传统性别文化的影响在村庄政治系统中长期处于边缘化与离散化的状态，所以如何在政治沟通过程中整合妇女权力资源，使妇女可以有效表达和反映自己的意见和要求，行使公民权利，便成为在村民自治过程中实现性别公正的关键。
但基于农村妇女参与的低起点，性别中立的政策并不能带来性别公正的当然实现，所以在村民自治的过程中，各地政府都制定了相应的保护妇女参与的选举政策与选举制度。不过，这些保护政策与制度普遍都存在着一些问题，如：政策停留在倡导层次，带有宣言性质，不仅没有惩戒条款作保证，同时还缺乏可操作性。妇女参与选举的广度与深度并没有因为保护政策的存在而得到有效提高，反而呈现出明显的性别差距，有些村委会即使没有女性成员，同样也被视为合法。与此同时，这些政策多数仅强调村委会组成中要有妇女的结果，而未涉及选委会与选民代表中的妇女比例以及女性候选人的比例等问题，不仅无法保证选举程序的性别公正，同时也很难保证妇女当选的结果实现。另外，留有余地的保护政策往往在落实中被误解，如有的地方将村委会中妇女应有“适当名额”、“至少有一名妇女”理解为村委会中要有“有一名”妇女干部来做妇女工作，妇女即使进了村委也有权力边缘化的风险。所以，尽管村民自治的发展拓宽了农村妇女参政的渠道，为两性的平等参与村务决策提供了新的平台和契机，但同时也面临着许多挑战和问题：“妇女在村委会中参与机会不足，村委会性别结构不合理，当选女性多处于决策的边缘；一些不平等的‘村规民约’和‘男主外、女主内’的社会性别分工模式仍制约着妇女参与乡村公共事务的管理；有关保障妇女参与农村政治和民主管理的政策法规难以得到有效的贯彻落实；农村妇女的参与意识和能力仍有待提高等。”[4]
而这些挑战和问题的出现在某种程度上与农村妇女力量长期处于离散化状态，未能形成能有效抗衡传统性别文化影响下的村庄政治传统的强有力的、组织化的女性利益集团有关。为此，作为党、国家、政府与农村妇女联系纽带的农村妇联组织必须适应现代国家建构的需要，在代表女性整体利益的政治沟通过程中注重整合分散的妇女权力资源，实现农村妇女参与的草根化发展走向。所谓农村妇女参与草根化，指的是在网络化与扁平化的乡村治理结构中确保女性的利益能够得到畅通与有效的表达，使每一名农村妇女都切实享有参与乡村事务管理的权利与机会。草根化作为农村妇女参与的发展走向，首先要求将离散的妇女力量进行有机的整合，使原来分散的妇女个人在民主选举中获得一致的行为能力，即形成强大的合力，以争取在资源、机会和利益的分配中取得平等的资格，这就需要强化村级妇联组织的领导功能、代表功能、凝聚功能与干预功能，发挥它的组织优势。因为就目前农村的实际情况来说，妇女不仅占到了农村户籍人口的一半，更占到了农村常住人口的大半，同时相对于男性农民来说，农村妇女有自己的性别组织，并且置身于一个全国性的组织网络支持系统之中，所以从理论上讲农村妇女应当是村民自治中的一支强势主导力量。但是，从多项调查结果来看，农村妇女以及农村妇联组织在乡村政治系统中的状况基本上可用“无权无势”来概括，数量上有优势，组织上也有优势的妇女往往成为了基层民主决策中的“少数派”，必须服从隐喻着传统父权文化的“多数派”。这一矛盾的逻辑结果与一些农村妇联组织的虚置和组织作用弱化有直接的关联，具体表现在如下几个方面：其一，农村妇联组织的依附地位决定了妇联组织既无权力也无自主的活动空间。因为“在现行的体制下，农村双委控制了妇代会的经济资源（活动经费）和政治资源（职务任命）。妇代会的活动经费依靠村委会提供，妇代会主任本应有妇女群众选举代表再由妇女代表选举产生，但实际上，妇代会主任基本上是直接由双委任命，选举通常是走过场，有的甚至连过场也不走。组织拥有的资源越多，‘说话的权利’越大，与上级讨价还价的能力也越强，反之亦然。妇代会及其主任在资源配置上居于被动给予的位置，自主的空间有限，实际上是处于依附地位。”[5]其二，妇女委员在村庄权力系统中的无关痛痒角色不仅决定了妇女精英在村治中被边缘化、低层化，即使通过选举进入村委也不能担任核心要职，同时也大大消减了妇女精英参与竞选的积极性，导致了妇女群体政治参与无力的总体态势。其三，农村妇联组织的工作角色常年错位，计划生育工作被当为主业，妇女工作目标弱化，群众基础也相应减弱，同时随着计生工作的难度减轻，村委会对妇女干部的重视度也随之降低，妇女干部的号召力和认同感被削弱。其四，家庭联产承包责任制所带来的分散经营使村级妇联组织开展活动的难度加大，一些妇联有组织无活动，形同虚设，妇女群众的政治冷漠传统被原子化的组织状态强化，参与意愿无法达成一致。其五，农村基层妇联既是妇女群众的“娘家人”，代表妇女的特殊利益，又是乡村权力结构中的“公家人”，从事党和政府的妇女工作，当两种角色发生现实冲突时，“处于依附地位的妇代会主任选择后者比较容易也对自己有利，故很难坚持‘娘家人’的立场，而更倾向于扮演‘公家人’的角色”，所以有时未能代表妇女的特殊利益，而成为乡村权力的附属，“在选举中便有可能被来自上面的力量和来自下层的力量共同抛弃。”[5]
因此，妇联组织要在村民自治的框架下发挥推动农村妇女参与草根化的发展走向，必须获得妇女群众的认证并不断证明自己的先进性与民主化。这对于农村妇联组织是一次全面的挑战。面对村民自治的洗礼，妇联组织需要在村民自治建设中进行自我更新。而在一定的意义上说，这种自我更新的力度如何，将直接影响着农村妇女的参与力度与发展方向。为此，妇联组织首先要找准工作的切入点，既不能代位代替政府部门，也不能错位代替妇女群众；其次要创新工作思路、工作方法和活动方式，突出工作重点，变劣势为优势，变有限资源为无限资源，切实承担起调研员、咨询员、倡导员、协调员与监督员的工作角色；同时还需适时调整工作目标与政策方向，始终以全体妇女的意愿为依归。唯其如此，农村妇联组织才会实现历史性的变化，从而在民主与法制的条件下更为密切地联系广大妇女，代表妇女，全面促进农村妇女的政治参与。
[参考文献]
[1]徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长[J].学习与探索,2006,(6).
[2]田小泓.农村妇女政治参与：从被动等待到主动竞争的制度安排[J].政治学研究,2002,(4).
[3]刘筱红.塘沽模式：将社会性别意识纳入村民自治主流[J].妇女研究论丛,2005,(5).
村民自治制度范文第3篇
【关键词】村民自治 农民 政治参与
众所周知，三农的发展事关我国现代化的长远大计，党的十报告再次强调，解决三农问题是建设社会主义和谐社会，实现中国梦的关键举措。从某种意义上说，只有当我国农业、农村、农民实现现代化之后，整个中国的现代化也就指日可待了。我国的现代化建设的主要难题之一便是占人口大多数的农民政治素养不高，政治参与能力偏弱，只有下大力气，普及教育，进行民主政治宣传，从根本上提升农民的政治素养，我国的政治民主化进程才能得到逐步推进。
一、村民自治制度背景下农民政治参与呈现出的特征
随着二十多年来的民主实践，我国农村社会发生了翻天覆地的变化，农民的生活水平极大提高、思想观念极大转变、参与意识显著增强。人民群众的主体地位日渐彰显，当前我国农民的政治参与也日益突显出新的时代特征，具体表现为以下两个特征：
（一）参政意识不断增强和参与能力不断提高与参政态度冷漠并存
以前的农民只是站在田地边缘、遥看现代化的旁观者，随着我国民主政治建设的深入开展，政治自主参与意识在广大农民群体中得到不断扩大，越来越多的农民不仅关心自身周边生活的方方面面，而且愿意对国家大政方针的制定和实施提出自己的观点和看法，并通过多种方式逐步步入到政治参与的有序行列中。与此同时，仍然有大量的政治冷漠现象存在于农村基层。有的农民由于受到“唯经济”观念的影响，对政治产生了一种厌恶心理，政治参与于他们而言就是天方夜谭；还有些农民则对政治有恐惧心理，主要是因为过去的政治运动受到过挫折。在一些地区，基层政府对群众政治参与认识模糊，对扩大基层群众政治参与存有种种顾虑和担心。
（二）制度化参与非制度化参与并存
在我国，随着民主政治的发展，基层民主建设的不断加强和法制的逐步健全，依法、有序的制度化参与已经或者正在成为农民政治参与的主流和主要方式。在政治人的推举、农民为了谋求职务而广泛参与政治活动、表达政治诉求等方面越来越表现出规范化和合理化的特点，这其中就有农民通过筹划和参与公益事业来扩大自己影响的情况，而且，这一现象也表现出制度化和规范化的特点。但是也必须承认农村还存在着非制度化和非常态参与活动的情况，究其原因，主要是因为政治体制不完善，农民参与政治的机制尚不健全，再加上国家机关脱离群众的和消极腐败现象的大量存在，以及前些年农民收入不高而造成农民负担过重，从而不合理的集资、摊派等现象屡禁不止，这些都影响农民的有序参与。
二、影响农民政治参与的因素分析
影响农民政治参与的因素错综复杂，但最重要的是经济、政治和思想文化这三个方面的原因，具体表现为：
（一）经济原因
随着经济的发展，人们对政治体系的要求也日益增多。在发展中国家，例如我国，经济日益发展，与此相适应，社会结构也要进入全面调整的转型时期。在转型时期，一些如贫富差距、腐败问题等常常会暴露出来，由于一时得不到有效的解决，这些问题常常会引发人民的不满，因此他们诉诸政府的要求也随之增多。此外，伴随着社会经济的发展以及人民心态的逐步开放，使得一些发达国家成为其他国家人民的争相效仿的“榜样”。这些国家内，人民的要求得到政府最大限度的满足。
（二）社会政治原因
在现实中，乡村关系很难理顺。第一，村委会在村级事务的处理中表现出了过高的自主性，乡镇政府的权威受到了挑战，对国家正常运行的造成了干扰，表现出了过度自治的倾向；第二，乡镇政府已经习惯了把村委会当作自己的行政下属，横加干涉原本属于村民自治范围内的事项，表现出过度行政化的倾向。这样现实存在的乡村关系与法律规定完全不相符合，对村民自治的健康发展和行政职能的有效履行造成了不良影响，影响了农民的政治参与。
（三）思想文化原因
法制在作为调整国家和农村社会、农村社会各方面利益关系的主要手段，在农村社会的影响力并不是那么大。几千年来，我国社会形成了重德治、轻法治的传统文化，在人民群众中至今仍然有很大影响，尤其是在文化落后的农村，这种状况显得更加严重。由于农民缺乏法律知识，法制观念淡薄，所以遇到侵犯自己利益的事情时，村民们往往首先想到的是“关系”、“领导”，在利益受到严重侵犯时甚至于会诉诸暴力，以至于出现了像贿选、村民围攻政府等制度外的政治参与这些不良现象，这与农民的法制观念淡薄有着密切的关系。
三、村民自治背景下提高农民政治参与能力的对策建议
（一）发展农村经济，实现农民增收
只有农村经济得到切实发展，农民收入水平得到逐年提高，村民进行政治参与的热情和呼声才能提高。农民政治参与水平的高低直接关系到社会主义和谐社会的基层建设，而下大力气发展农村经济则是为提高农民政治参与能力，进而为实现村民自治开辟现实道路。经济的发展促使农民增收，促使农民的个人利益与村庄的共同利益相互协调，相互增长。与此同时，农民的政治参与热情也会积极迸发出来，投入到建设社会主义新农村中去，真正实现村民自治。
村民自治制度范文第4篇
关键词：村民自治 宪法 土地制度
村民自治不但是人民当家作主的具体体现。而且对提高村民的民主法治意识、为广大农村提供一个良好的经济发展环境和社会治安环境以及提高村民的参政和监督的积极性等方面都具有积极的作用。从长远来看，由于村民自治将对中国农村社会的各方面产生重要影响，因此，搞好村民自治对中国农村乃至整个国家的发展都具有重要意义。
一、村民自治的界定
村民自治，就是农村村民以村为自治单位，对自治范围内的事项进行自我管理、自主决策，依法办理自己的事情，任何机关、团体和个人不得干涉。村民自治制度主要指以《中华人民共和国村民委员会组织法》(下称《村委会组织法》)为代表的一系列有关村民自治的法律规范和制度的总称。
村民自治是一种直接民主形式。体现了我国基层民主发展的方向，具有鲜明的时代性，它是农民直接参与的基层群众自治活动．同时村民自治既是国家把基层组织的事务划归当地村民管理、也是国家把自治作为农民权利的实现形式。村民自治主要由村民通过行使村民自治权来行使。
村民自治权主要包括村民选举权、决策权、管理权、监督权等。在这些权利的实现过程中．村委会扮演了十分重要的角色，许多权利直接通过村委会来行使。因此，了解村委会的性质和特征以及法律的规定，对搞好村民自治具有重要意义。
我国宪法第111条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织．居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主管理、民主监督。至于村民委员会在民法上的性质．目前在民法理论界还没有定位。由于村委会既不是基层政权，也不是事业单位，更不是企业，也不符合普通社会团体的特征，基于村委会这种独特性，笔者赞同村委会不是法人的这种观点。
一般意义上的社会团体仅是自治性组织，而村委会除了其自治性外，还很大程度上承担了推行国家政策的职能闱拼。村委会与其他自治性组织的最根本区别是：村民委员会以集体名义拥有土地所有权。即农村土地集体所有制，农民土地往往由村委会代表集体分配，而城市土地属国家所有，城市居民委员会不能代表国家行使所有权。这是村民委员会与居民委员会的不同之处，也是村民委员会与其他自治性组织的区别。村委会的这一特点。使得村委会与其成员的关系和其他自治性组织与其成员的关系也不一样．村委会的力量更强大，因为它实际上掌握了土地的所有权(以集体的名义)，各成员在经济上依附于村委会，其成员的独立性大大降低。
二、我国村民自治制度在实践中的困境
村民自治对拥有几千年封建专制传统的中国无疑是新事物，虽然取得了一定的成绩，但也存在不少问题，我们还必须清醒的看到，村民自治从法律制度到社会实践都还有很多不足之处需要我们去改进，具体主要有：
(一)有关村民自治的立法不够科学，实施起来困难
首先，有关村民自治的法律不够健全，除了《村委会组织法》外，一系列与之相关的选举、监督等方面的法律并未全面建立起来，使得村民自治的权利难以真正实现。其次，已有的村民自治法律缺乏可操作性。如《村委会组织法》，其程序性规定非常少，有些条文非常笼统，不够细化。如第13条规定：村委会选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。但是，如何推选，推选多少人，有什么程序等都没有详细的规定，这样，虽然相关法律有很多关于村民权利的规定，但是因其缺乏可操作性而使一些村民权利得不到行使。同时，关于法律责任主体以及违法后果的规定不明确。如《村委会组织法》第15条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段妨害……．选举的……．有关机关应当负责调查并依法处理，以威胁、贿赂选票等不正当手段当选的，其当选无效。对上述不法行为，其规定由有关机关依法处理，但是依据什么法、如何处理、承担什么责任等都没有明确规定，只规定采用这种方法当选的无效。而根据我国刑法的有关规定，破坏村民委员会选举的也不构成破坏选举罪。这样，在处罚不明确的同时，连最后刑法上的一点威慑力也消失殆尽了。
(二)村民的自治意识淡薄，参加村民自治的动力不足
几千年封建专制思想对中国乡村的影响是巨大的。就连最基层的“官”——村官。广大群众也不太相信自己能够选出并监督他。另一最根本的原因在于农村土地的集体所有制。造成农民缺乏对最影响自己生活的——土地的关切，其结果便是使农民淡于关注以集体名义拥有土地的组织——村委会，从而对村民自治漠不关心。农村土地的集体所有制以及承包责任制分别解决了解放前广大农民无地可种和改革开放前没有生产积极性的问题。但是仍没有解决最根本的问题——产权问题。现代汉语词典对集体的解释是：许多人合起来的有组织的整体(跟个人相对)。而我国农村土地集体所有制中的集体是个很模糊的概念，我国《土地管理法》中集体被界定为乡(镇)、村和村小组，但土地到底归哪一主体所有，法律并没有明确规定。在我国，承担民事权利的最终主体有两种：法人和自然人，国家在特殊情况也可以是。但无论乡(镇)还是村或村小组，它们都既不是法人也不是自然人，不能作为最终的权利主体，这样土地的产权主体实际上被虚置。实际上，“集体”、“集体所有”、“集体所有制”都是政治经济学上的概念嘲，在法律文本中直接使用，会出现主体、内容等一些问题的不确定。现实生活中，土地集体所有制的这种缺陷使农民利益受到侵犯等各种问题的出现。同时由于土地产权不明晰，造成集体成员责任心不强(表现为村委会疏于对土地的管理、普通群众缺乏对土地的关切等)。村民参与自治的热情不高，最终使村民自治制度不能得到很好的实施。
(三)村民自治的过程缺乏监督
村民自治的过程的监督主要有两方面：对村委会选举过程的监督和对村委会日常工作的监督。村委会作为群众性自治组织，它的权力来自于广大村民的授予．对其的监督应该主要来自于广大村民。这种监督方式是自下而上、由内而外的，但是由于大部分村民缺乏参与村民自治的热情，致使这种内部监督很不到位；另一方面，由于法律对村委会的定位是基层群众性自治组织，不是基层政权。因而也淡出了政府系统内专门法律监督机关的视线，使这些机关对村民自治的外部监督也随之弱化。这样，在内外监督都非常不力的情况下，许多地方的村民自治十分混乱，干群关系紧张。
村民自治制度范文第5篇
--对叶阿金“选民资格”案件的思考
内容提要：本文试图从发生在浙江省瑞安市的一起村委会选举中“选民资格”案件的评论着手，对村委会选举中面临的困境之一--村民资格问题作出分析，提出解决的办法。村民自治是我国基层民主建设的重要组成部分，也是宪法规定的重要制度之一。现实情况的发展往往超过法律产品的供给范围，这就要求我们在依法治国的进程中，不断完善法律制度。
关键词：村委会选举 选民资格 村民资格 司法救济 2002年6月以来，一些媒体对发生在浙江省瑞安市的一起村民“选民资格”案件纷纷进行报道，称之为浙江省首例村民选举中的选民资格案件，是村民为维护自身政治权利的首创之举。一些法律界人士评述此案是农村政治民主意识的觉醒。那么，让我们先来回顾一下此案的基本情况。 叶阿金一直居住于莘滕镇星火村，于1998年4月将原农业户口转为非农业户口，并将户口从星火村迁出，迁至该镇农场村。户藉迁出后，叶阿金仍一直居住在星火村，其家庭财产与土地承包权均在该村，并按有关文件规定仍享有该村集体资产所有权。2002年5月，星火村进行换届选举时，公布选民名单中没有叶阿金。叶阿金向村选举委员会提出书面异议，要求给予选民资格。村选举委员会成员经讨论后，明确告知叶阿金户籍已迁出，在本村不享有选民资格。叶阿金不服村选举委员会的决定，因此向瑞安市人民法院提讼。法院认为，根据《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定：“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定。”由此可见，户籍不在本村的人员，并非一概不具有本村选民资格。叶阿金虽然不具有星火村的户籍，但享有的财产权益、政治权利与星火村紧密联系。叶阿金属于特殊情况。为保证叶阿金在户籍所在地和住所地的一处享有选举权，在星火村选举办法没有明确叶阿金选民资格的情况下，法院依法予以确定。因此判决叶阿金在2002年星火村换届选举中具有选民资格。 从本案中我们应当考虑的是，法院受理案件的依据是什么？村民的选举权如何得到保障？村民选举能否寻求司法救济？这些问题的提出，关系到村民自治能否沿着民主设计的原则向前发展，草根民主能否演进到推进政治民主发展的原动力。列宁曾经指出，“政治是经济的集中表现”。这句话为我们透视这桩不平常的案子提供了一把锋利的解剖刀。 一、什么是选民资格 法律意义上的选民资格，是由宪法赋予公民的行使选举权和被选举权的身份的资格，也就是由选举法中明确的保障公民有直接选举县级以下人民代表大会代表的资格。因此，选民资格是指在选举组成国家权力机关中的代表的资格，是一项宪法赋予的政治权利。 相应的，选民资格案件，根据选举法和民事诉讼法的规定，是指在县、乡两级人大代表的直接选举中，选民对于选举委员会所公布的选民名单有异议的，可以向选举委员会提出申诉，选举委员会应在三日内作出处理决定，申请人仍不服的，可以在选举日的五日前向法院，法院由审判员组成合议庭，适用特别程序在选举日前作出终审判决的案件。 什么是村民委员会选举中的选民资格？《村委会组织法》并未出现“选民”这个概念，其中第十二条规定，“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外根据《浙江省村民委员会选举办法》第三条的规定，是将“有选举权的村民”简称为“选民”。因而可以认为村委会选举中的“选民”是一种约定俗成的称呼，与直接选举县、乡两级人大代表时的选民是两个不同的概念。叶阿金要求确认所谓的选民资格问题，事实上是要求确认具有本村“村民”资格的问题。 由此看出，在村委会选举中，如果村民对村选举委员会公布的“选民名单”有异议的，向法院提起要求确认其选民资格的诉讼，并不是民事诉讼法所规定的选民资格案件。对村委会选举中的“选民”资格案件，《村委会组织法》中没有规定。现行的村民选举中，村民对公布的选名单不服的，仅得向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会作出最后的决定。事实上，同在温州市的鹿城区人民法院，对今年同一时期姚某等人要求确认其在村委会选举中具有选民资格的诉讼作出的民事裁定，就认为村民选举资格案件不属于人民法院的受案范围①。而温州市瓯海区人民法院同样受理了一起与叶阿金的情形极为类似的案件，却驳回了当事人的请求②。这三起案件均发生在温州市，三个基层法院却分别作出了不同的判决和裁定。这也说明基层法院对此问题的看法是不一致的，存在着误解或者误读。笔者认为，鹿城区人民法院作出的民事裁定，从结果而言是正确的。如前面所述，村委会选举中的“选民”资格异议不同于民事诉讼法中规定的选民资格案件，因此从目前来说，法院没有法定依据来受理村民选举中的“选民资格”案件。 二、什么是村民 现在我们可以将讨论的重心转移到“什么是村民资格”这个真问题中来。 村民这一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我国现实生活中，大多数地方的村民身份并没有这么单纯，而是指自时期以来一直生产生活在某一村庄，属于农村集体经济成员并享有相应权益即具有本村农业户口的居民，当然也包括这些居民同样具有本村农业户口的子女③。 因而村民的概念已不是简单的自然地域的概念，它是附加了复杂经济条件并带有城乡分割特征的身份概念（相对应的是居民身份）。所以村民自治的内涵中，也就有了由村民选举产生村民委员会，由村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的职能。因此，村民资格，不是生活在某一村落就自然具备的，同时必须考虑到它的经济权利身份。 由于《村委会组织法》并没有明确界定什么是村民，加上各地农村的情况比较复杂，致使在对以下几类人的“村民资格”认定问题上存在较大分歧。 ——原是本村村民，现居住在本村，只是因为土地被征用后成了农转非人员，这些人还能否参加村委会选举？ ——原是本村人员，农转非后离开村子，但离退休后又回到村里居住，这些人能否参加村委会选举？ ——原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于户籍政策限制，户口仍未迁出的人员，能否在本村选举？ ——挂靠户口的人能否参加村委会选举？ ——小城镇综合体制改革中篮印户口人员能否参加村委会选举？ ——长期居住在本村的外来经商、打工人员能否参加村委会选举？ 诸如此类问题，在经济比较发达的沿海地区，以及城市化进程较快的地方如城乡结合部、小城镇等地，是在村委会选举中不得不面对的。不管《村委会组织法》的立法者当初是如何设计理想的村民自治制度，在村委会选举中暴露出来的村民资格认定问题，已日益成为干扰村民自治制度顺利实施的重大障碍之一。其弊有三： 一是长期生产经营并居住在本村的外来人员难以取得村民身份，不利于生产要素的合理流动与优化组合，阻碍着农村经济发展与社会进步。 二是按政策应该或可以转为城市居民户口的村民，由于产权利益上的考虑不愿转为城市居民户口，延缓着我国的城市化进程。 三是村民在生息繁衍的过程中，社区集体经济内部产权利益关系不清晰所产生的矛盾，侵蚀着经济发展的生机与活力。 造成上述问题的原因，是由于我国长期实行的政社合一的制度，将村民与社员一体化，在村民身上附加了不能分开的经济权益因素。农村经济体制改革以来所实行的家庭承包经营体制虽然改变了土地的经营方式，但并没有从根本上解除附加在村民身上的经济权益关系，其最基本的体现是农村集体土地承包经营权的分配仍然是以具有集体所有者成员身份的村民家庭人口为依据的，这种承包权是以产权所有为前提条件的，是产权利益分享的实现形式。因此，在村民与社员一体的条件下，村民的任何迁出迁入、村民家庭人口的任何增减，都会影响到包括耕地、山林、水面以及其他所有集体资产利益的再分配，这种再分配对于村民的利益关系重大，因而也倍受关注。 对于如何处理这些问题，有两种意见。一种是允许这些人员参加村委会选举，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含义，既然这些人经常生活、工作在村里，甚至还履行村民的义务，那就应当允许他们参与村庄的自治事务；二是目前我国有近亿的农村流动人口，如果不允许这些人员参加经常生活地的村委会选举，这些人的民利就没有履行的条件。另一种意见与之相反。理由主要有：一是村民自治讲的是本村的村民自治，不是本村的村民不能参加本村的村民自治。《村委会组织法》尽管没有给“村民”下定义，但从法的第五、十四、十六、十七条，多次使用“本村”一词来看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我国的村民自治主要是以集体经济为背景的，村民自治权利不同于公民权利，村民自治权利与一定的集体经济利益紧密联系，而集体经济利益是有边界的，不是任何人都可以分享的。村民资格的凸现，是社会转型期的积极现象，表明了村民权利意识的觉醒。但如何既能照顾集体经济上村民的既得利益，又能使更多的外来人员有参与基层自治的机会和权利，确实是需要很好地研究解决的问题④。 让我们回到《村委会组织法》，从立法原义来重新理解“村民”的概念。 从村民自治相关法律对“村民”、“本村村民”的法律规定来看，它的立法精神和立法原意所表达的意思其实是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真实的意思就是指居住在本村、户籍在本村并且属于农业户籍的人口，即具有农民身份的人。在村民自治相关法律中之所以没有明确作出这样的限定，主要原因就是，在中国大多数农村地区，“村民”本来就是居住在该村、户籍在该村并且具有农业户籍（农民身份）的人。中国农村村民是由身份、户籍和权利义务关系三个主要因素决定的，这是一种特定社会历史条件和现实状况决定的制度安排。在制定一项具有普适性的全国性法律时，国家立法机关主要考虑的是大多数地方农村的一般情况，不可能也不必要对居民构成比较复杂的城中村、城郊结合部农村的特殊情况作出具体、专门的考虑，这至多应当是地方立法机关的事情。另外，从比照原则来看，之所以说居住在农村但已经转为城市居民的人不属于该村村民，还在于国家另有一部规定城市基层社区居民权利和组织形式的法律，就是《城市居民委员会组织法》，这一法律对城市居民在基层社区的组织形式和基本权利作了明确的规定。 因此，从这个角度理解，《浙江省村民委员会选举办法》第十一条“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定”的规定，是符合《村委会组织法》的立法本意的。从这条规定看，它首先从严格的属地主义出发，即本村村民的认定，以户籍为准。其次，它规定的特殊情况考虑到了上面所提到的几类人的村民资格认定问题，只不过从村民自治的角度考虑，要由本村具体选举办法按有关规定来确定⑤。但在具体实施过程中，一些地方在其他特殊情况的认定上，还存在一些问题，即如何保证少数人的权利不受到“多数人的暴政”的侵害。这既是实际操作中的问题，更是立法的完善问题。
三、村民选举权的司法救济途径 从村民自治的内涵来说，村民资格本应不是问题。因为所谓自治，就是自己管理自己。所谓基层群众自治，就是基层群众自治组织管理与自己利益密切相关的本区域内事务，依法实现基层群众的自我管理，自我教育和自我服务。哪些人属于村民，哪些人不属于村民，本应当是属于自治范畴。但是，如前所述，村民身份中附加了经济权益之后，问题就复杂化了。此外，由于中国历史上长期缺乏民主的传统，近代以来，民主的理念被引进国内以后，仅仅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中国社会的基层；民主被异化掉了，成了给专制披上外衣的套子。民主成了中国人民远不可及的事情；但实行村民自治与选举，一下子将把民主政治摆在中国农民的眼前。这是村民选举制度的重大贡献。民主是一种习惯，只有操练熟了，久而久之，才会转换成人们普遍遵守的生活方式，才能为整个国家发展健康成熟的政治民主奠定深刻的基础。而民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。从这个角度说，村委会选举中司法救济途径的缺失，是现行村民选举制度的一个法律漏洞。为使宪法规定的村民自治制度得以全面实施，并且不突破现有制度产品供给的范围，那么在村民选举制度中增加选民资格案件不失为一种现实的选择，即村民对于村选举委员会所公布的选民名单不服的，可以向村选举委员会提出申诉；村民对于村选举委员会作出的处理决定仍不服的，可以向当地基层法院。这样至少在程序公正的层面上可以解决不服村选举委员会对村民选举资格认定的纠纷。具体理由如下： 第一、村民对选民名单不服的，向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会作出最后的处理决定，这种制度，因为村民选举委员会自己既登记选民名单，又自己审查自己登记的选民名单有没有不当违法之处，所以违背了自己不得成为自己法官的自然公正原则。 第二、根据选举权的普遍性原则，选民名单上不予登记选举权的仅限于以下三种情形：年龄至选举日止未满十八周岁，不具有本村村民的身份，被剥夺政治权利。法院是与保护公民的权利的观念相联系在一起的，因而，认定公民是否具有某种权利，如果撇开法院，就显得突兀了。 第三、民事诉讼法设立选民资格案件的目的在于救济选举权。从实践中看，村委会选举中的很多做法完全是模仿县、乡两级人大代表选举时的做法，比如选民登记、候选人产生、投票等等程序，在形式上并无二致。因此，完全可以对民事诉讼法第一百六十四条规定适当地加以扩大解释，使村民委员会直接选举参照适用。从全国范围来看，除了浙江瑞安市的叶阿金案之外，至少还有广州天河区、辽宁省康平县等地的法院均受理了村民选举资格的案件，并且均适用民事诉讼法有关选民资格案件的规定。司法实践中已有先例。从可行性的角度分析，各地法院在实践中对选民资格案件的审理积累了良好的经验，因而将其推广到村民选举中，完全可行。 第四、村民自治制度不仅是宪法规定的法律制度，更是由《村委会组织法》具体规定之。从法律的实施和救济的一般原则出发，法院就是公民寻求司法救济的最后希望。因此，从这个角度说，法院应当履行作为司法救济机关的职能。 由此得出的结论是，由于村委会选举与县乡两级人大代表选举性质上的不同，在村委会选举中直接适用选民资格案件目前没有依据。为了程序公正，在村委会选举中引入司法救济途径的可选择方法是，由国家有权机关对民事诉讼法第一百六十四条作出解释，使村民资格案件参照适用之。这也只能是解决处于转型期的中国农村选举问题的权宜之计。 四、根本解决之道 引入司法救济途径只能解决一个程序公正的问题。要彻底解决村民身份问题，打破户籍制度的障碍乃根本之道。中国城乡二元分割的实质问题是现行户籍制度的改革滞后于现实社会的发展。一些有识之士已大声疾呼，要给中国农民第三次解放。“中国需要进行第三次‘解放农民’的制度革命，以从根本上解决长期以来城乡隔绝、对立、分离的不公平和不公正局面。” ⑥ 这场制度革命的核心，是解放农民、投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民。简而言之，就是使农民从土地、农村永久性解放出来，使农民尽快变为非农业人口，特别是为那些具有初、高中文化水平的乡村青年，提供进城务工的机会。 第三次“解放农民”最根本性的措施是消除城乡居民两种身份制度，使农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务水平，包括自由迁徙和自由居住权利、平等接受基础教育权利与职业培训机会；平等就业竞争机会和享有劳动保护权利；享有居住或者工作所在地社区同等民主选举和被选举权利等⑦。 目前户籍制度改革已经启动，人为地城乡分割已经打破。广东省已在全省范围内率先取消城镇户口和农村户口，统称为居民户口，浙江省的杭州市也同样。这无疑为解决村民资格问题部分铺平了道路。 当前，我们还要从具体操作层面来研究解决问题的方法。社会总是在为自己的发展开辟道路的，问题的解决方式也往往是在那些首先出现问题而且迫切需要解决的地方产生的。为了稳定土地承包关系，保护承包者预期利益，于二十世纪八十年代一些地方就提出了土地承包权长期不变，实行“增人不增田，减人不减田”，进而转化为第二轮土地承包中实行的三十年不变的政策。对一些为了务工经商或子女上学谋求将户口迁到城乡结合部村庄的农户，迁入地实行了只接收户口关系而不享受当地集体经济产权利益的“变通性挂户”政策。一些因建设性征地成批转为城市居民户口的原村民，也被许诺可以继续享有村组集体经济成员的福利待遇，有些地方还出台了户口进城可以不退出承包田的政策规定。所有这些，都是农村干部群众从实际出发的积极探索，都体现了村民与社员相对分开的改革思路，并在一定程度上缓解了二者一体化所造成的种种现实矛盾，为农村户籍制度的改革提供了经验。但是，这些变革都是在原体制内进行的局部调整，并没有从整体上和根本上解除一体化所造成的经济社会问题。尤其值得关注的是，到城乡结合部或其他经济发达地区务工、经商、长期居住的外地村民，一般都不能取得当地的村民身份。即使一些当地允许“挂户”的外来村民，也不能享有当地村民的同等经济社会权利，即使是个别地方允许他们参加村委会选举，也由于他们不享有集体经济产权利益而难以享有村民委员会组织法赋予村民的所有权益，因为现行的村民委员会组织法，也是立足于村民与社员一体化这一现实基础之上的。 上述问题的根本解决办法，是实行村民身份与集体经济成员身份的分离，实现村民自然身份的回归⑧。其要点是，对现有集体经济组织实行股份制改造，按照农户人口并结合对集体的贡献，将所有集体资产折合的股份一次分配到户到人，今后不再随村内及各户人口变动增减并允许继承，同时按照股份制企业的规则形成新的治理结构和分配制度。在此基础上实现村民身份属地化，外地外村人员只要长期在村居住，即可成为该村村民，履行村民义务并享有相应权利，人口流动不再与集体资产权益发生任何关系。事实上，一些地方在解决“城中村”、“村改居”等问题时，也是采用了这样的思路，即把原村集体资产股份化至个人，实现经济权利与居民身份的分离。 一种比较现实的选择是从进一步完善村民自治制度出发，对现实中两种身份一体化产生的体制采取一些诸如适当延长土地承包期限、户口进城原村民可以不退出承包田、允许家居本村的退休职工在不侵犯其他村民经济权益前提下享有村民待遇并发挥积极作用等方面进行一些变通性的改进，以利于当地经济社会的发展。叶阿金所处的情形就属于这样一种制度变迁的结果⑨。 也有人提出了另外一种思路⑩。因为从1997年以来，国务院、公安部连续了《关于完善农村户籍管理制度的意见》、《小城镇户籍管理制度改革试点方案》、《关于小城镇户籍管理制度改革试点和完善农村户籍管理制度有关问题的解答》、《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》等一系列行政法规、规章。从这些法规和规章出发，涉及农村户籍管理和农民进城后城镇户籍管理最重要的有两条：一是要求建立健全农村常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入和变更更正等项登记管理制度，二是要求经批准在小城镇落户的人员，必须向原所在地的集体经济组织或村民委员会交回承包地和自留地，凭交回承包地和自留地的证明在城镇办理落户手续。这就清楚地表明，村民同农村社会经济组织和土地的关系是身份契约关系，只要农民的身份存在，同农村社会经济组织和土地的权利-义务关系就存在；一旦身份发生改变，其所隐含的契约关系也就随之而发生改变。根据上述法规的精神，那些具有城市户口的居民都不是本村村民，而只能算是常住本村的城市居民。自从他们把自己的户口从本村农业户口转为了城市居民户口以后，就意味着他们终止了同村集体经济组织和土地的契约关系，同时也放弃和改变了同村的权利与义务关系，当这些决定村民身份的关键要件不存在以后，他们的村民身份已经不复存在，哪怕他们事实上一直仍然居住在本村，哪怕他们的家庭成员中仍然有人属于地地道道的本村人。 五、结论 村民自治是中国社会主义民主政治的一项重要制度，是人民当家作主的一个重要方面。村民自治的内在含义是自我管理、自我教育、自我服务，实行村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。本文所论及的村民资格问题，只是村民选举过程中暴露出来的诸多问题之一。对村民自治的前景，我们有理由乐观，因为一旦村民自治成为广大农村居民自觉的行动时，就没有理由不让这种制度推进下去。但在具体操作中，如果不及时对有关配套的规则加以完善，则会给村民自治的实施带来很多障碍。 在村民资格认定上，由于各地情况千差万别，国家法律没有必要也毋须作出明确规定，但地方立法中应当考虑到这个问题。由此反观《浙江省村民委员会选举办法》第十一条的规定，确可进一步加以完善。基于当时的情景（《浙江省村民委员会选举办法》于1999年10月制定），可以说立法者已经作出了努力。但经过两届村委会选举（1999年、2002年）的检验，实践中提出了对此问题作出明确规定的要求。笔者建议对该选举办法适时加以修改，对村民作出明确的界定，除了户籍因素，必须要考虑权利义务关系。由于人户分离现象的大量存在，不履行义务者则不享有权利。最现实的做法就是实现村民自然身份与经济权利身份的分离。自然身份就是以居住地为划分标准。村民自治中的民主管理的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务，一个人是否属于这个社区的成员，应当考虑其是否与该社区有密切的公共事务方面的利害关系。经济权利身份表明了其是否属于该集体经济组织的成员，可否参与集体权益的分配。这样，就可以解决参与公共事务管理（选举权利）与享受个人经济权益（集体权益的分配）的矛盾。中国农村正处于转型期，各地结合实际的一些创造性做法应当给予肯定。如前所述六种情形的人，如果不再履行村民的义务，就不能享有作为村民的政治权利，就不能参加村委会选举。反之，从政治权利与经济权利可分离的角度，即允许履行了村民义务的人参加村委会选举，但村集体的收益分配等权利只能够由集体资产的所有者来享受。 村民自治制度的实施，使广大农村村民的民主观念、民主意识都有了全面的提高。在“5.31”重要讲话中提出，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设有重要目标。村民自治是农村基层民主建设的重要内容，也是社会主义民主政治的重要组成部分。但不容否认，在村民自治制度实施过程中尤其是村委会选举中出现了不少问题，如候选人资格是否要规定的问题，选举中的贿选认定问题，罢免中的问题，以及村党支部与村委会关系的处理、新老村委会班子的交接、村务公开等方面都有值得探讨和完善之处。村民自治面临很多困境，本文所涉的村民资格问题无非是一个侧面而已。村民自治作为一项理想政治制度的设计⑾，需要在实践层面和法律制度层面不断地加以完善。
