国资委自成立以来，解放思想，实事求是，全面落实科学发展观，完成了建立和完善国有资产监管体制、通过公开招聘探索选人用人新机制，以及促进中央企业股份制改革、完善企业法人治理结构等多方面的开创性工作。其中，建设具有中国特色的外部董事选聘任用制度是建立健全现代企业制度、完善法人治理机构方面积极推动并努力实践的一项重要举措。在国资委成立五周年之际，及时总结成绩和经验，思考推进工作的着力点，是进一步促进中央企业改革发展的应有之义。

一、中央企业选聘任用外部董事的基本情况

中央企业选聘任用外部董事是国有资产监管模式改革发展的结果，是英美法系国家先进的公司治理经验与我国中央企业实际情况结合的产物。

（一）选聘任用外部董事是发达市场经济国家公司治理模式的基本制度

外部董事制度起源于美国，且在英美法系的一元制公司治理的国家中广为盛行。理论上，外部董事存在的必要性是因为那些被公司雇佣的内部董事不可能客观地评价经营活动，同时也不愿意对总经理提出批评——公司总经理的特殊位置可能会影响内部董事在公司的前程，而任用外部董事能够消除或影响未受控制的经营权的滥用。因此，外部董事实际上就是公司董事会的内部控制监督机构。

具体而言，外部董事有利于：第一，监督经营层，防止“内部人控制”。由于外部董事具有内部董事不具有的独立性，比较少地受到有机会主义倾向的公司经营层的干预和影响，其意见具有更大的公正性和中立性，能够更好地维护股东利益。第二，改进企业管理绩效，保证公司健康运行。外部董事具有专业知识背景、宝贵经验，能够优化董事会成员结构，能够为公司发展提供建设性的咨询和意见，有利于提高董事会决策水平。第三，约束控股股东，保护利益相关者利益。控股股东往往容易滥用董事会控制权进行不正当关联交易，外部董事可以在重大投资、财产处置、对外担保、利润分配等问题上防止控股股东任意妄为而损害利益相关者利益。

（二）选聘任用外部董事是中央企业改革发展的必然选择

董事会在法人治理结构中处于十分重要的地位，董事会能否发挥作用决定着公司治理的有效性，决定着现代企业制度建设的成败。对于中央企业而言，建立和完善董事会是在企业层面上全面落实出资人职责的关键措施，也是国资监管机构真正解决“婆婆加老板”问题的根本途径。因此，**3年国资委成立后不久就酝酿建立和完善董事会问题。**4年2月国务院召开第38次常务会议，国资委提出在中央企业国有独资公司建立和完善董事会试点工作。

在中央企业建立和完善董事会，将外部董事制度作为核心制度安排，符合中央企业董事会建设的客观需要，符合国务院关于国有企业改革发展的指示精神。首先，国资委监管的大部分中央企业是按照1988年的《企业法》设立的，实行“总经理负责制”，没有董事会。即使按照《公司法》设立的国有独资公司，董事会、党委会、经理层高度重合，决策权和执行权没有分开，董事会不能很好的发挥作用。英美法系国家的公司股权结构非常分散，以至于没有一个股东能够真正对公司进行有效的控制，因此才导致“内部人控制”。虽然我国中央企业不存在类似的分散的股权结构，但是在“总经理负责制”的领导体制下，国家所有者缺位而对人监督不足，就容易出现另一种意义上的内部人控制现象。因此，我国中央企业治理内在要求设立外部董事制度。其次，建立外部董事制度符合国务院关于以建立健全国有大中型企业董事会为重点、抓紧健全独立董事制度的精神。需要说明的是，外部董事的范畴是包括独立董事的，两者的区别在于独立董事还独立于股东，由于国有独资公司只有一个股东，所以这次试点没有强调这种独立性。

（三）中央企业选聘任用外部董事取得很大成效

**4年，国资委研究制定并下发了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》、《关于印发<国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）>的通知》，为推行外部董事的选聘任用奠定了政策基础。**5年试点开始至今，19家企业中的17家的外部董事人数达到或超过了董事会成员的半数，3家企业进行了外部董事担任董事长的探索，初步建立了外部董事人才库，有关工作得到了党中央、国务院的肯定。

中央企业选聘任用外部董事的成效主要包括以下几个方面：第一，由于建立外部董事制度，大多数董事不在执行层兼职，不负责执行事务，试点企业初步实现了决策权和执行权的分开；第二，除总经理外，副总经理和董事不重合，董事可以根据自己的判断独立地行使表决权，从而保障了董事会真正实现集体决策；第三，由于董事会成员中外部董事占多数，避免了董事和经理人员高度重合，为实现董事会管理经理人员奠定了组织基础；第四，由于外部董事除了在会议上的表决权之外没有其他权力，对该职务没有依赖性，在个人利益和权力上比较超脱，这种角色定位有利于更好地代表出资人的利益，客观、妥当地处理出资人、企业、经理层、职工等各方面的利益关系。

二、中央企业选聘任用外部董事的主要方式和亟需探索的问题

选聘任用是外部董事制度实施过程中首要、关键的环节，能否选聘任用合适的外部董事人选，事关外部董事制度的成败。目前，外部董事主要通过直接选聘和市场选聘产生，总体而言，选聘方式科学合理，结果富有成效，但随着这项工作的深入推进，将会出现一些需要进一步探索的问题。

（一）直接选聘和市场选聘是外部董事产生的主要方式

1、直接选聘

直接选聘主要包括个人自荐、他人推荐和组织推荐三种形式。根据董事会试点的实践，组织推荐是最主要的选聘任用外部董事的直接选聘方式。在计划经济体制下，组织推荐是选拔国有企业领导人员的重要方式，曾经发挥了很大作用，但随着企业人事制度市场化改革的不断推进，民主推荐、竞争上岗和市场招聘逐渐成为选任企业领导人员的主要方式。由于中央企业外部董事的主要职责是参与企业重大决策，对企业进行战略性监控，保证出资人职责到位，在企业治理结构中的地位和作用完全不同于经营管理人员；同时，由于外部董事不可能从企业内部通过民主推荐、竞争上岗的方式产生，因此，“组织推荐”就成为目前选聘任用外部董事的主要方式。

2、市场选聘

市场选聘是指国资委面向社会，按照公开、公正、公平的原则，通过公开招聘或委托推荐的途径选聘外部董事人选的方式。市场选聘企业领导人员是深化干部人事制度改革、坚持党管干部原则和市场化选拔人才相结合的选人用人新机制的有效探索。市场选聘外部董事主要适合于岗位专业性要求较高，而社会上此类人才资源相对比较丰富的情况。比如，**5年底组建的宝钢、神华集团董事会成员中都有通过国际猎头公司推荐的外部董事。市场选聘外部董事，拓宽了选人用人渠道，有利于广泛吸纳社会上的优秀人才资源，促进外部董事人才资源的合理流动和外部董事人才市场的建立，有利于营造公开、公平、公正的选拔人才的良好氛围。

（二）进一步推进外部董事选聘任用亟待探索的问题

1、外部董事任职资格条件的一般原则性和实际操作性的协调以及外部董事独立性的强化问题

只所以要对外部董事任职资格进行限制，因为这是“董事行使职权的事前制衡机制”，是保证外部董事履职能力的前提条件，是选聘任用外部董事的基本标准。但是，根据全球企业治理的经验，企业外部董事任职资格的内容设置，与该国的企业监管模式、文化传统、价值追求甚至哲学观念有很大的关系；而且，外部董事任职资格条件随着企业外部环境变化而呈现出不断变化的特性。例如，随着企业改革发展的不断推进，对于外部董事的时间、精力、专长和信息方面的要求越来越高。

目前，中央企业可遵照执行的有关外部董事的任职资格，主要来自于《公司法》和国资委颁布的有关文件。《公司法》规定了董事消极任职资格，没有明确规定积极任职资格，另外，《公司法》相关规定是涵盖董事、监事、高级经营管理人员的一般性规定。国务院国资委关于外部董事任职资格的规定比较完整，有很强的针对性。但是，上述相关规定都是一般的原则性要求，在选聘任用外部董事的实际操作时，还必须考虑董事会和所服务企业的具体需要，这些需要又受各种各样因素的影响，包括公司规模、成长阶段、财务状况、市场、竞争和技术变化等。因此，有必要在法定任职资格和部门规章规定的任职资格基础上，进一步研究制定适合不同类型企业实际情况的差异化规范标准。

另外，外部董事的独立性是外部董事区别于内部董事和经营管理人员的独特价值，也是中央企业引入外部董事的重要依据。关于外部董事“独立性”的资格条件，目前主要体现在外部董事的消极资格中，如何通过一些更加具体明确的规定促使外部董事独立地做出判断、独立地行使职权，是一个需要长期探索解决的问题。

2、优秀外部董事资源的稀缺性以及建立专业化外部董事队伍问题

根据国资委有关规定和董事会试点的实践情况，目前外部董事主要来源于国内外知名专家学者、企业家、中央企业有关人员等方面。例如，中央企业第一家规范的国有独资公司董事会——宝钢集团的5名外部董事中，冯国经先生是香港利丰集团董事局主席，李庆言是新加坡港务集团董事局主席，杨贤足是原中国联通董事长，吴耀文是原中国石油天然气集团公司副总经理，夏大慰是上海国家会计学院院长。由于目前正在试点，企业范围还不大，因此对于外部董事人选的数量要求不多。随着董事会建设工作的不断推进，优秀的外部董事资源的稀缺性就逐渐地表现出来，因此如何建立专业化队伍，及时满足不断扩大的需求，将是一个重要问题。

3、外部董事市场化选聘机制的进一步完善问题

对于原来担任过中央企业负责人的外部董事人选，上级党组织对他们的能力、责任心、经验都是相当了解的，因此，选聘任用的成功率很高。但是，通过市场机制选聘的外部董事人选，如何通过有效的能力素质测评技术和方法解决信息不对称问题，就需要不断研究探索。

三、进一步推进外部董事选聘任用工作的重要举措

17大报告指出：“深入贯彻落实科学发展观，要求我们继续深化改革开放。要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向。提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。”因此，进一步推进外部董事选聘任用工作，我们就必须坚持改革创新精神，深入研究总结选聘任用外部董事的规律，积极探索解决上述有关问题。具体而言，可以从以下几个方面着手：

（一）充分利用公司《章程》的规范作用，增加符合具体企业实际的外部董事任职资格条件

由于立法和部门规章本身的宏观性要求，使得《公司法》和国资委的关于外部董事任职资格的相关规定，更多地体现了一般原则性和宽泛性。另一个方面，这也就为微观层面操作留有很大的余地，因此，公司《章程》可以在法定任职资格和部门规定的任职资格基础上，根据董事会和企业自身的需要，增加、细化外部董事的任职资格限制。例如，公司《章程》可以对于外部董事的国籍资格进行约定。要求外部董事具有本国国籍，有利于在其失职时追究法律责任，也有利于经济独立性和经营管理人才的培养，不利的方面是限制了选人视野，不能在全球范围内吸纳优秀人才。因此，如果某些国民经济重要领域，保持外部董事的本土化有利于保护本土知识产权和经济发展命脉，可以考虑在公司《章程》中对国籍条件加以限制。对于无此重要性的企业，可以考虑从全球范围内选聘任用外部董事。

（二）强化外部董事的独立性，明确公司的法定协助义务

有学者认为“外部董事的独立性是有成本的”、“真正的外部董事独立性是心理上的独立”。因此，外部董事的独立性包括形式上的独立和实质上的独立两个方面，形式上的独立并不能确保实质上的独立。为了进一步促使中央企业外部董事独立地做出判断、独立地行使职权，必须注意以下两个问题：

1、外部董事与高级经营管理人员的“同质”性问题

根据实践经验，来源于高级经营管理人员的外部董事，由于相同的经历，往往容易对公司高管人员在经营过程中面临的压力和不确定性持理解和同情态度，从而产生“纵容”情绪，影响了判断和评价的客观公正性。因此，为了保证判断评价高管人员经营行为的客观性，董事会部分专门委员会负责人的人选安排就必须考虑如何防止“同质”性因素的影响作用。

2、外部董事获取信息的依赖性问题

外部董事不负责执行层的事务，不直接参与企业日常经营管理，对企业的所有信息包括对决策产生重大影响的信息均来自于总裁等处于信息优势地位者，这些信息不可避免的带有一定的主观性和不完全性，甚至有可能被弯曲。因此，为保证外部董事履行职责的独立性，公司和经营管理人员必须履行法定的协助义务，为外部董事及时提供真实可靠的信息，否则就应追究相关行为人的责任。

（三）扩大视野，拓宽渠道，充分吸纳国内外优秀人才资源

目前，试点的19家中央企业的66名外部董事半数以上，是从数百名中央企业退出班子的优秀人员中选拔出来的，履职情况良好。因此，下一步选聘任用外部董事，首先，还是要大力发挥组织推荐的作用，充分利用中央企业退出班子的优秀人才资源。其次，进一步利用有关协会、中介机构、境外中央企业等多种渠道，从境外大公司的高层次人才、具有境外大公司高管任职背景的海归人员等群体中选聘外部董事。另外，考虑到从中央企业选聘外部董事具有干部范围广、选择面较宽、具有权威性、便于操作、效率较高等好处，因此，能否从中央企业现职领导班子成员这个群体中选聘外部董事？有学者认为，在职总经理兼任另一个公司的外部董事，有利于提升个人管理才能。当然，这种建议还需要进一步研究探索，因为客观上也存在障碍因素，比如分散精力的问题等。

（四）完善选拔任用方式，增强选聘任用的科学有效性

完善的能力素质测评技术和方法，是科学、客观、公正地甄别、选拔外部董事的重要基础。由于外部董事选聘任用的尝错成本极其高昂，因此有必要探索建立一套成熟有效、符合中央企业特点的人才能力测评方法。一方面可以有针对性地引进国外比较先进、成熟的能力素质测评方法和技术，在部分中央企业试行，如若可行，再推广使用。另一方面，借鉴国际上先进企业高管能力测评的经验，进一步完善现有的考核测评方法，构建科学的能力素质测评体系，达到更准确地测评人才能力和素质的目的。