一、基本情况

我市总面积1.82万平方公里，人口601万。下辖两区、一市、六县和两个开发区、两个农场管理区，共有207个乡镇（镇105个，乡102个）、10个街道。*年全市国内生产总值583.37亿元，财政总收入21.52亿元，其中市本级8.36亿元。乡镇机构和人员编制、经费情况如下：

⒈编制核定。全市乡镇机关共核定编制7256名，平均每个乡镇33.4名，其中行政编制6580名（含财政所专项行政编制897名），事业编制676名；全市乡镇站所共核定事业编制6888名，平均每个乡镇31.7名。

⒉实有人员。全市乡镇机关实有人员6045人，平均每个乡镇27.9人，其中使用行政编制人员5457人，使用事业编制人员588人。全市乡镇站所实有人员7040人，平均每个乡镇32.4人。

⒊站所设置。乡镇共设置事业站所1471个，平均每个乡镇设置6.8个，规模较大的乡镇设置了9个站所，*区、津市市的乡镇一般只设5-6个站所。

⒋领导职数。全市217乡镇机关共计核定党政领导职数2090名，平均每个乡镇9.6线；实际配备党政领导职务2441人，平均每个乡镇11.2线。

⒌经费形式。全市乡镇站所6888名事业编制，实有7040人，其中全额拨款事业编制2760名，实有2868人，年拨款2384.9万元；差额拨款事业编制2943名，实有3005人，年拨款1327.6万元；自收自支事业编制1185名，实有1167人，经费全靠站所创收解决。

（以上数据截止*年底，均包含了街道的机构编制和人员数据，乡镇站所均包含了乡镇国土所）。

二、主要做法

近几年来，由于农村税费改革步步深入，乡镇机构膨胀、人浮于事和乡镇运转困难的矛盾逐渐凸现，为了缓解这些矛盾，*年，我市根据省委《关于乡镇机关事业单位机构改革的实施意见》（湘发〔*〕5号）文件精神，结合农村税费改革，扎扎实实开展了乡镇机构改革。通过改革，全市217个乡镇、街道（改革前为220个），机关行政编制由改革前的8482名减少为7256名，精简14.8%，在编人员由改革前的7399人减少为6045人，精简20%。站所事业编制由改革前的14399名减少为6888名，精简52.16%，站所人员由改革前的17603人减少为7040人，精简60%。改革中共分流11789人，其中：提前退休378人，提前离岗1044人，辞职和自谋职业5274人、充实企业987人、充实基层52人。改革前，平均每个乡镇119人，改革后，平均每个乡镇62人。乡镇站所总数由改革前的2960个减少为1471个，精简了50.31%，平均每个乡镇由14个减少到7个。从目前的情况来看，改革的阵痛已经过去，乡镇机关和站所正逐步步入良性运行的轨道。

乡镇机构改革后，我们迅速把工作重点转移到了对乡镇机构和人员编制的控制管理上来。我们认为，只有切实搞好乡镇机构和人员编制管理，机构改革的成果才能得到巩固，乡镇机构和人员编制才不会陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的恶性循环怪圈。*年以来，我们在控制乡镇机构和人员编制方面主要做了以下工作：

一是明确了乡镇机构编制纪律。一直以来，市委市政府领导对机构编制工作非常重视，尤其是通过2年多的乡镇机构改革，进一步认识到了乡镇机构和人员编制实行严格控制的必要性和重要性。*年，我们接连下发了《市委市政府关于认真贯彻〈省委省政府关于进一步加强机构编制管理工作的通知〉的通知》（常通字[*]9号）、《市委机构编制委员会关于印发〈常德市机关事业单位违反机构编制管理规定处理暂行办法〉的通知》（常编发[*]2号）等几个文件，对包括乡镇在内的全市机构编制管理明确了纪律和工作程序。市委书记程海波同志在*年初的经济工作会议上明确提出“四不准”，其中之一就是不准乡镇乱设机构、随意进人。近2年来，我市乡镇机关事业单位除了少量的政策性安置城镇退伍兵和乡镇领导干部调整外，基本上没有进人。

二是规范了乡镇机构编制管理。机构改革前，我市部分区县（市）在乡镇机构编制管理上不够规范，改革中各种矛盾凸显出来，给我市乡镇机构改革带来了相当大的难度。我们认为，必须在全市范围内，对乡镇机构编制日常管理统一规范。为此，我们在*年初的全市编办主任会议上，结合机构编制部门的自身建设，对各区县（市）机构编制日常管理进行了规范，特别是对乡镇机构编制管理，要求按照统一的式样建立健全到站所的编制台帐和人员名册，对乡镇人员实行“实名制管理”。在确保5年内乡镇人员编制不增加的基础上，对空出编制确需进人的，也要求按照市直和县直单位的管理模式，进行严格的控编审批，严禁超编进人。

三是定期监督检查，搞好指导。为了巩固改革成果，落实上级关于严格控制乡镇机构和人员编制的精神，我们从乡镇机构改革后期开始，采取督促、指导、检查、调研等多种方式，多次对各地乡镇机构和人员编制管理工作进行监督检查，实行跟踪管理。市编办还明确了专门的科室和人员负责乡镇机构编制的具体指导，明确了领导专门分管。今年10月，我们又在全市部署了各级行政事业单位的清编换证工作，对包括乡镇机关站所在内的全市所有行政事业单位的机构编制和人员情况进行全面清理，同时换发由市里统一印制的《机构编制管理证》，这项工作目前正在紧锣密鼓地进行之中，预计在年底前可全面完成。

四是通过进一步深化完善乡镇机构改革，推动乡镇机构和人员编制的严格管理。按照省里的统一部署，结合我市乡镇机构改革已基本完成的现状，我们提出进一步深化和完善我市乡镇机构改革，并根据省里的精神，通过多次论证和修改，拿出了《关于进一步深化完善我市乡镇机构改革的意见》（征求意见稿），从转变乡镇职能、规范设置各类机构、减少领导职数、重新核定编制、妥善安置分流人员、加强乡镇机构和人员编制管理等六个方面，提出了进一步深化完善我市乡镇机构改革的意见。征求意见稿拟在11月9日全市农村税费改革会议上再次讨论通过后下发。

三、困难和问题

目前，我市乡镇机构改革尽管取得了一定成效，乡镇机关和站所在改革后也基本上能够正常运转，但通过调研和自查，我们认为目前乡镇机关事业单位在机构和人员编制管理上还存在以下困难和问题：

⒈乡镇机构改革之后，乡镇站所有所增加。我市乡镇机构改革结束后，到目前为止，乡镇站所在精简之后又增加了198个，其中动物检疫站134个，劳动保障服务站59个，安全监督管理站5个。这些站所都是根据上级文件的明确要求和规定设置的，也是形势发展的需要，但对乡镇机构编制的正常管理造成了一些影响。

⒉乡镇政策性人员安置矛盾突出。乡镇每年都要接受一批政策性安置人员，主要是城镇退伍兵，这就与改革分流形成了矛盾，一方面人员要精简，在岗的要分流；另一方面，退伍兵年年要安置，而且2年之内还不能下岗，乡镇党委政府很难处理，不少地方只好采取待岗或超编暂挂的形式来应付。*年以来，全市部分乡镇共安置了200多名城镇退伍兵，这些退伍兵安排到乡镇后，既无工作又无工资，长期下去，将会成为新的不稳定因素。

⒊乡镇领导职数存在超规定核定和超规定配备问题。目前我市乡镇机关共有6045人，其中领导干部就达2441人，占总人数的40%多，平均每个乡镇11.25线，高的达到16线。一方面，在核定乡镇领导职数时，各地都是按照上限进行核定，而且，个别职务如科技副乡镇长、武装部长等又有明确规定可以不占职数，导致超过湘发[*]5号文件“9－11线”的规定。另一方面，少数区县（市）在实际配备乡镇领导干部时把关不严，职数意识不强，也造成超职数配备领导干部的现状。我市乡镇机关核定的领导职数是2090名，实际配备了2441人，超职数配备了351人，超配近17%。

⒋站所上岗人员的工资难保障。农村税费制度改革后，站所人员的工资和有关经费已不能从统筹提留中解决，应当由财政给予保障。但我们在调查中发现，站所人员工资待遇很难落实到位，尽管多数地方在机构改革“三定”文件中，对乡镇站所均核定了财政拨款事业编制，但有的地方县级财政根本就没有纳入预算，一些乡镇站所工作经费和上岗人员工资得不到保障，能不能发工资，能够发多少，都由乡镇或站所自己想办法解决。汉寿、*、鼎城等地虽然由县级财政解决了工资，也统一了工资标准，但待遇较低，站所长每月550元，其他人员每月500元。这不仅挫伤站所人员的工作积极性，而且站所人员的主要精力用在生存上，对管理和服务考虑得少。

⒌站所分流人员“三金”难落实。部分乡镇拖欠站所人员特别是分流人员的“三金”（再就业补偿金、养老保险金、工资和集资借款）数额较大，且乡镇偿还能力有限，有些乡镇还没有偿还的具体意见，造成分流人员对乡镇政府失信。去年初我们针对乡镇拖欠分流人员“三金”的问题进行过一次摸底，从当时统计的情况看，全市各乡镇共计拖欠站所分流人员“三金”14226人次，拖欠金额达15030.22万元，其中拖欠分流再就业补偿金2770人，拖欠金额2055.58万元；拖欠分流人员工资借款集资款项4939人，拖欠金额8124.74万元；拖欠分流人员保险金集体应交纳部分6517人，拖欠金额5122.9万元。一年多来，虽然各区县（市）在社保问题上下了很大的决心，通过财政专项拨款支付或挂帐的方式，基本落实了站所人员的社保问题，但县乡两级受财政能力的限制，在分流补偿金和尾欠工资借款上仍有较大缺口。大部分站所人员分流后，对改革的政策、竞争上岗的操作程序等都没有什么大的意见，但要求政府进行补偿和归还所欠款项的要求迫切。

⒍乡镇站所人员的结构和素质不能满足服务的需要。尽管在改革中，各乡镇普遍通过竞争上岗，完善了乡镇站所的用人机制，但是站所人员结构不合理和素质不高的问题依然存在。其主要原因是专业技术人员缺乏，不少年龄不大、素质较高、技术过硬的专业人员自愿选择了自谋职业的路子，留下来参加竞争上岗的人员无论从年龄还是能力上，相对来说都要弱势一些，加上改革后对乡镇站所进人控制严格，专业人才一时难以补充。调查中我们了解到，多数乡镇在农业生产服务、水利工程管理、计划生育服务等方面的专业技术人员都相当匮乏。

四、思考和建议

⒈乡镇机构要规范设置

我市乡镇机构改革后，机构的设置已大致规范，但还有进一步精简的必要。乡镇机关可根据前面提到的主要工作任务，设置3-4个的内设机构，一般可设党政综合办公室（加挂社会治安综合治理办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（加挂计划生育办公室牌子）、农民负担监督办公室等。乡镇事业站所控制在5个以内比较适宜，一般可设置农业综合站、社会救助和劳动保障服务站、水利管理站（山区乡镇设林业管理站）、计划生育服务所、规划城建环保管理站等。其他未设的站所，如文化站、广播电视站、经管站等等，一律将管理职能划入乡镇政府，服务和经营职能走向社会。此外，今后如形势发展需要增设站所，建议由一个部门统筹协调，杜绝个别业务主管部门借项目、资金、评先等干预乡镇机构设置的事情出现。

⒉乡镇编制应重新核定

一是乡镇机关编制的核定。乡镇机关使用省核定的行政编制，从调研的情况看，多数乡镇都认为有精简的余地。建议按照乡镇类别，对乡镇机关的编制进行重新核定，一、二、三类乡镇分别核定35、28和20名行政编制。若按照省编办的要求，以目前乡镇机关的行政编制为基数再按10%进行精简，也有再分配的空间。

二是乡镇站所编制的核定。乡镇设置5个以内的站所，按照每个站所至少需要3名编制的标准，再结合不同的乡镇类型，一类乡镇的站所可核定编制25名左右，二类乡镇的站所可核定编制20名左右，三类乡镇的站所可核定编制15名左右。从我们调研的情况来看，站所编制控制在这一幅度，只要站所人员的素质能得到保证，是基本可行的，也符合省里提出的乡镇机关行政编制与站所事业编制1：1.1的比例。

⒊站所人员应由财政供养

如按前述标准设置机构并核定编制，我们认为乡镇站所人员必须由财政供养，保证其运转经费，工作人员与乡镇机关干部一视同仁，都实行打卡发放工资，否则，站所就没有设置必要。因为乡镇站所改革后主要行使公益服务职能，其经营性职能已经剥离。农业税取消后，乡镇机关和站所已没有任何收入来源，所以乡镇站所的经费必须由县级财政统筹考虑。

⒋乡镇党委政府领导职数应大幅精简

乡镇领导职数（含乡镇党委正副书记、正副乡镇长、专职党委委员、人大主席和武装部长）的配备，建议一二类乡镇不超过9名，三四类乡镇不超过7名。在法律和有关政策规定允许的范围内，乡镇领导班子成员实行交叉任职，其中，党委书记兼任乡镇长；设副书记1名；副乡镇长2-3名。

目前我省正在进行乡镇机构改革试点，但就我市情况而言，乡镇机构改革已基本结束。我们认为，乡镇机构改革在转变政府职能，合理配置资源的基础上，还需进一步精简人员，特别是乡镇站所人员，分流人员应通过给予一定补偿置换其身份，解除劳动关系，切实做到“脱钩断奶”，唯有这样，乡镇政府尤其是乡镇站所才能甩开包袱，轻装上阵，才真正符合农村税费改革后乡镇的实际。我市乡镇机构改革的实践证明，补偿置换式分流的改革才是乡镇机构改革唯一的出路。同时，我们还要以科学的态度对待改革，不能寄希望毕其功于一役，要做好长期准备，通过不断深化和完善改革，逐步将乡镇机构编制和人员管理推上法制化、科学化的轨道。