党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，描绘了我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图，是今后一个时期推动中国经济社会发展的纲领性文件。根据《建议》提出的“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施，各级财政部门必须以科学发展观为统领，在全面总结“十五”时期财政工作与财政改革的基础上，认真分析财政发展中面临的问题，积极推进财政税收体制改革，进一步发挥财政职能作用，更好地为全面实现“十一五”规划的各项目标服务。

一、“十五”时期财税体制改革取得新的重大进展（略）

二、“十一五”时期公共财政建设面临的新形势和新任务

本世纪头二十年是我国发展的重要战略机遇期，“十一五”时期尤为关键。财政是国家职能的重要组成部分，是实现党和国家大政方针的物质基础、政策手段和体制保障。贯彻落实科学发展观、实现“十一五”战略目标，财政担负着重要历史使命。从经济发展全局和财政自身建设来看，当前和“十一五”时期的财政工作是机遇与挑战并存，机遇大于挑战。

从机遇看。一是社会主义市场经济体制将更加完善，政治、社会长期稳定，只要保持国民经济平稳较快发展，就可为财政事业的持续健康发展奠定坚实基础。二是各级党委和政府对财政工作更加重视和支持，为做好财政工作提供了政治保证。三是近年来我们按照党中央、国务院的部署要求，积极推进了一系列财税改革，财政职能作用得到进一步发挥，财政收入大幅增加，财政实力不断壮大，财政特别是中央和省级财政的调控能力比以前大为增强，为“十一五”时期的公共财政建设和发展打下了良好的基础。此外，近年来财政干部队伍的素质不断提高，为推进财政改革与发展提供了坚强的人才队伍保证。

从挑战看。一是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、推动改革攻坚和自主创新、完善社会主义市场经济体制、建立环境友好型和资源节约型社会及转变经济增长方式等各方面，对财政工作提出了不少新的课题和更高的要求。二是世界经济发展还有不少不确定性、不稳定因素，国民经济的持续较快发展也存在一些制约因素，这对财政工作的发展提出了更大的挑战。三是社会各方面的风险有向财政集聚的趋势，财政风险特别是隐性财政风险越来越大。

面对新形势、新任务、新要求，我们要抓住机遇，迎接挑战，奋力开拓，健全和完善公共财政体系，充分发挥财政职能作用，不断取得财政工作新成绩。根据“十一五”规划的要求，结合财政工作实际，“十一五”时期财政工作总的指导思想是：以科学发展观为统领，以推动全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会为目标，以多种财税政策工具为手段，充分调动各级财政的积极性，进一步健全和完善公共财政体系，积极主动地发挥好公共财政的职能作用。

三、“十一五”时期推进财税改革的主要任务和措施

《建议》不仅对财政支持落实“十一五”规划提出了明确的要求，也对财政税收体制自身改革提出了明确的方向。各级财政部门必须按照《建议》的要求，积极推进财税改革工作。

一是建立健全与事权相匹配的财税体制，进一步规范政府间财政关系。《建议》提出，要“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制”。这是各级政府履行职能、提高行政能力的重要体制保障。要按照公共性、市场化和引导性原则，进一步研究明确政府支出范围。凡属于社会公共领域的事务，而市场又无法解决或解决不好的，财政就必须介入，做到不“缺位”；凡是市场能够办得了的，要充分发挥市场机制的作用，财政则尽快退出，做到不“越位”；对介于两者之间的，财政要发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，积极引导社会资金投入。要根据支出受益范围等原则，进一步研究划分各级政府支出责任。要按照财权与事权相匹配的原则，进一步研究调整和规范中央与地方的收入划分。在此基础上，科学界定中央与地方的税收管理权限，明确中央集中管理中央税、共享税及对宏观经济影响较大的地方主要税种的立法权等，更好地维护国家的整体利益和统一税政格局。同时，结合实际，研究适当扩大政府间收入划分的覆盖面。

二是完善财政转移支付等制度。努力促进地区间基本公共服务均等化。合理的转移支付制度是实现地区间基本公共服务均等化的财政体制安排。当前和今后一个时期，要按照《建议》提出的“完善中央和省级政府的财政转移支付制度”的要求，优化转移支付结构。严格控制专项转移支付规模和项目，增加一般性转移支付规模，重点帮助中西部地区解决财力不足问题。要完善激励约束机制。中央财政在加大对地方转移支付力度、完善分配办法的同时，继续安排一部分奖补资金与省级对下转移支付工作实绩挂钩，推动完善省级对下转移支付制度。要树立监督评价体系，确保转移支付资金用于基础教育等基本公共服务，提高转移支付使用效益。要进一步明确省级以下各级政府的财政支出责任。特别是在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，要尽快明确地方各级政府的支出责任和管理权限。按照财政与事权相匹配的原则，继续规范省级以下各级政府间收入划分。省级财政要承担起应有的调控职责，通过优化支出结构、增加一般性转移支付等措施，加大对财政困难县乡的支持力度。同时，要改革和理顺县乡财政管理体制，有条件的地方，要实行省级直接对县的管理体制；积极推进“乡财县管乡用”的改革。

三是完善相关财税政策，有效促进经济增长方式转变。《建议》明确提出，要“实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度。”这是对财税工作提出的新任务和新要求。“十一五”时期，要完善相关财税政策，积极支持实现经济增长方式转变、科技进步和能源资源节约。一方面，以支持企业提高自主创新能力为核心，促进科技进步。要通过财政资金的“杠杆”作用，引导和带动更多的社会资金，支持建设开放式的技术研发平台，促进信息共享和科技成果转化。

要完善税收政策体系，支持建立健全企业自主创新投入机制，鼓励企业加大研发投入。要加大政府采购对国内企业开发的具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品的支持力度。另一方面，研究实施激励和约束并重的财税政策，促进建立资源节约型和环境友好型社会。要研究取消或严格管理能源资源使用方面的各种优惠政策。要研究以矿产资源有偿使用为重点，全面实行矿业权有偿取得制度，完善矿业税费政策，做到矿业企业合理负担其成本等。要研究建立生态补偿机制，将环境产权纳入企业生产成本，将环境外部成本内部化。要按照谁开发、谁保护、谁投资、谁受益的原则，研究支持建立健全环境保护政策机制，促进人与自然和谐发展。还要研究采取财税政策措施，更好地引导循环经济发展等。

四是大力推进税制改革，完善税收制度体系。完善的税收制度，是保证财政收入稳定增长，发挥财政调控职能作用，支持经济和各项社会事业发展的重要手段。为此，《建议》对“十一五”时期的税制改革提出了许多新的、具体而明确的要求。“十一五”时期，要完善增值税制度，在认真总结增值税转型在东北地区试点经验的基础上，在全国范围内尽快实施。要研究推进统一内外资企业所得税改革。在适当降低名义税率水平的同时，实行统一的企业税收制度和税收政策。在此基础上，依法加强征管，使名义税率和实际税负尽量接近，促进公平竞争。要实行综合和分类相结合的个人所得税制。研究将工资薪金所得等有较强连续性或经常性的收入，列入综合所得的征收项目，实行统一的累进税率；对财产转让等其他所得，仍按比例税率实行分项征收；统一、规范费用扣除标准和减免税优惠政策，调整税率级距和税负水平，适当降低最高边际税率水平；建立支付所得的单位与取得所得的个人双向申报纳税制度等。要根据国内外油价变动等情况，择机出台燃油税，取代公路养路费等部分收费。要稳步推行物业税，在条件具备时，研究合并房产税和土地使用税等税种，建立统一的物业税。

五是全面推进农村综合改革，巩固农村税费改革成果。明年将全面取消农业税，但建设社会主义新农村的任务仍十分艰巨。要按照《建议》提出的要求，“巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革”。要进一步推进乡镇机构改革。加快乡镇政府职能转变，精简乡镇机构和人员。严格核定和控制乡镇行政和事业编制。按照事业单位公益性职能和经营性职能分开的原则，整合乡镇事业站所。有条件的地方，继续做好撤并乡镇和村组工作。要加快推进农村义务教育管理体制改革。继续巩固和完善“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制。切实贯彻中央关于新增教育投入主要用于农村的要求，确保农村中小学教职工工资按国家规定标准及时足额发放，确保学校公用经费的正常需要，确保危房改造资金的必要投入。逐步加大并认真落实好国家对农村义务教育阶段家庭经济困难学生“两免一补”政策(免杂费、免课本费，补助寄宿学生生活费)，确保中小学生不因家庭贫困而失学。进一步规范农村义务教育收费管理，严格执行“一费制”收费办法。大力发展职业教育，培养高素质的劳动者，支持农村劳动力转移。要突出抓好县乡财政管理体制与管理方式改革。总结完善中央缓解县乡财政困难的“三奖一补”办法(即对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助），切实增强县乡财政的自我保障能力，提高地方基层政府的执政能力。此外，还要加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度，尽快建立坚决制止发生新的乡村债务的有效机制，以及积极推进农村金融等农村其他方面的改革。

六是继续深化预算管理制度改革，提高财政管理的规范性、安全性和有效性。规范的预算管理制度，是完善公共财政体制，推动依法理财的必然要求。《建议》对此也提出了具体而明确的要求。“十一五”时期，要进一步深化“收支两条线”管理改革，扩大部门预算编制的部门和单位，完善定额标准体系和项目预算管理模式。要深化国库集中收付制度改革，规范国库单一账户管理，改进国库动态实时监控系统，建立健全现代财政国库管理体系。要进一步扩大政府采购范围和规模，充分发挥政府采购的宏观调控作用。要建立财政支出绩效考评制度，提高财政资金使用效益。在总结试点经验的基础上，抓紧制定统一规范的绩效评价管理办法。要加快金财工程建设，推进政府收支分类改革，为上述改革提供支撑和保障。此外，要积极探索并加快建立国有资本经营预算制度等。

七是完善相关办法，规范土地出让收入管理。加强土地管理，事关国家粮食安全、经济社会可持续发展和国家的长治久安。要按照《建议》提出的“规范土地出让收入管理办法”的要求，切实加强土地管理。要研究调整国有土地出让金征收管理政策。在保持现行国有土地出让金一次性收取方式不变的基础上，按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用，避免“寅吃卯粮”。同时，研究调整国有土地出让金收入分配政策；研究允许农民将承包集体土地作价入股参与土地开发，保障失地农民的生产和生活权益。根据土地增值收益状况，适当提高支付被征地农民的土地补偿费标准和安置补助费标准；在土地出让金中划出一定比例的资金，用于保障失地农民的基本生活，以规范土地使用权流转的补偿标准、收益分配等，确保农村土地流转的合理有序；各级地方财政部门要研究探索在国库中设立“国有土地有偿使用收入专账”，专门核算土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费收支情况。

八是继续调整和优化财政支出结构，支持各项改革和经济社会发展。以人为本是科学发展观的本质和核心。公共财政满足公共需要、提供公共服务的公共性特征，不仅要求财政支出安排要以人为本，为最广大人民群众的根本利益服务，而且还要大力支持其他经济社会事业的改革发展，不断满足人民群众各方面要求，促进人的全面发展。为此，要按照《建议》提出的要求，“调整财政支出结构，加快公共财政体系建设”。要在支持经济发展、做大财政收入“蛋糕”的基础上，大力调整和优化支出结构，有保有压，有促有控。一方面，要逐步减少直至退出对一般性竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约一般性开支，坚决反对铺张浪费；另一方面，要加大对重点支出项目的财政保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，特别是积极支持收入分配、社会保障、教育、投资、金融、国有企业等其他方面的体制改革创新，积极促进完善社会主义市场经济体制，着力推动经济社会事业全面协调可持续发展。

“十一五”时期财政改革与发展的方向已经明确，蓝图已经绘就。各级财政部门要在以同志为总书记的党中央领导下，振奋精神，扎实工作，锐意改革，开拓创新，为实现国民经济和社会发展第十一个五年规划作出新的贡献!