“十一五”时期是我市全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，率先全面建设小康社会、加快现代化进程的关键时期，也是继续稳定低生育水平、统筹解决人口问题的重要时期。人口发展作为基础设施建设、资源开发利用、生态环境保护、公共服务体系建设及相关重要产业发展的重要基础，对国民经济和社会发展具有重大而深远的影响。为促进人口与经济社会和资源环境协调发展，根据《*市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，制定本规划。

一、“十五”时期我市人口发展的主要成就

“十五”期间，在市委、市政府的正确领导下，经过全市上下的共同努力，我市人口发展取得了突出成绩，有效缓解了就业、教育、医疗、交通等方面的压力，有力地促进了经济社会的发展和人民生活水平的提高。

（一）低生育水平继续保持稳定。全市*年末总人口435.09万，比*年增长2.4万人，年均增长0.48万，年均增长率0.11%，比“九五”低0.26个百分点。“十五”期间，户籍人口出生19.58万人，比“九五”少出生3.25万人；年均自然增长率为2.19‰，比“九五”低1.72个千分点。总和生育率在1.2左右，低生育水平进一步得到巩固。

（二）人口受教育水平有所提高。“十五”期间全市人口受教育程度稳步提高，*年1%人口抽样调查显示，*市6岁以上常住人口的平均受教育年限为7.00年，比*年提高0.3年，大专及以上常住人口所占比例为3.78%，比*年增加1.36个百分点。其中常住法定劳动适龄人口的平均受教育年限为7.93年，比*年提高0.42年；大专及以上人口比例为5.16%，比*年增加1.93个百分点。

（三）人口年龄、性别结构得到进一步改善。*年全市户籍人口中，劳动年龄人口285.91万人，占总人口65.76%，社会抚养系数继续处于较低水平，为促进经济发展和人口发展密切相关的各项社会事业健康发展带来了难得的“人口红利期”。出生人口性别比继续保持正常。“十五”时期全市户籍人口出生性别比为105.08，比“九五”低1.12个比值。

（四）人口城镇化进程进一步加快。积极引导农村富余劳动力转移就业和人口在城乡间、区域间的流动迁移，人口城镇化水平进一步提高。*年全市常住人口中，居住在城镇的人口239万人，占总人口55%，比*年上升了6个百分点。

二、率先实现全面小康社会所面临的人口形势

受人口增长惯性和经济社会发展条件的综合影响，“十一五”及以后较长一个时期，我市还将先后面临市外流入人口和老年人口“两大高峰”，人口数量、素质、结构和分布问题相互交织、相互影响，人口发展仍面临着十分复杂的局面，人口形势依然严峻，人口和计划生育任务更为艰巨，给率先全面建设小康社会带来巨大压力。

（一）低生育水平存在不稳定因素。在低生育水平基本稳定的前提下，“十一五”期间全市人口总量将在435万至440万之间波动，2010年前后会平稳下降。由于受人口年龄结构、人口增长惯性以及允许生育二个孩子的独生子女婚配对象逐渐增多等影响，今后一段时间政策内出生人口有所回升；同时由于群众生育意愿与现行生育政策的要求还有较大差距，加上行政管理手段弱化，违法生育有可能增加。人口流动性加大，增加了管理难度，富人、名人超生有增加趋势，城市计划生育管理难度进一步加大，个别农村地区计划外出生没有得到有效控制。任何政策的偏差、工作的失误及外部环境的不利影响，都可能导致生育水平反弹。

（二）人口素质总体上不高，制约我市综合竞争力的提高。全市出生缺陷发生率约为1－2%，虽然明显低于全国4－6%的平均水平，但由于受环境因素和实行自愿婚检等影响有一定程度的升高趋势。据我市监测点统计，2003年为1.18%，*年升高到1.40%。据此推算，全市每年有560例左右出生缺陷，加重了社会和家庭的负担。由于历史原因，人均受教育程度低于全国、全省平均水平，特别是农村人口受教育水平偏低，影响劳动力充分就业和农村劳动力转移，影响自主创新能力的提高。

（三）人口结构性矛盾突出，对经济社会发展影响深远。劳动年龄人口规模庞大，“十一五”期间始终保持在285万到275万之间。劳动力资源充裕，但低素质劳动力相对过剩，给就业、产业结构调整和社会事业发展带来巨大压力。人口老龄化进程加快，60岁以上老年人口占总人口的比例*年已达14.45%，2010年将达17.78%左右，2020年达到26%左右，2040年将达到峰值40%左右，呈现速度快、规模大、城乡倒置、未富先老等特点。同时，老年人口向高龄化发展趋势日益明显，对经济社会发展特别是养老保障体系产生重大影响。受经济社会发展条件和传统文化观念的影响，出生人口性别结构失衡的压力依然存在，对家庭稳定、社会和谐以及人口安全将产生一定负面影响。

三、“十一五”人口发展的指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想。按照“立足科学发展、促进社会和谐、率先实现全面小康、实现富民强市”的要求，坚持稳定低生育水平、统筹解决人口问题，控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，促进人口与经济社会和资源环境的协调、可持续发展。

（二）基本原则。

－－以人为本。树立优先投资于人的全面发展的理念，用人的全面发展统领人口数量、素质、结构与分布，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，促进经济社会和人的全面发展。

－－综合决策。把人口发展纳入经济社会发展总体规划，实行人口与发展综合决策，综合运用人口与经济社会政策，对人口问题实行综合治理，实现人口与经济社会和资源环境之间的协调、可持续发展。

－－稳定政策。坚持计划生育基本国策不动摇，稳定现行生育政策，推进依法管理，实行处罚和奖励并举、限制和提倡结合，完善利益导向机制，依靠综合措施落实人口和计划生育政策。

－－改革创新。用发展的思路、改革的方法，正确处理政府与市场的关系，推进人口发展领域的社会管理与公共服务体制改革，不断创新人口发展思路和工作机制。

－－分类指导。根据人口与经济社会发展特点，从实际出发，因地制宜，制定行之有效的人口发展目标和政策，抓重点，破难点，整体推进人口问题的有效解决。

（三）主要目标。全市“十一五”期末人口总量控制在440万人以内，人口自然增长率控制在2.71‰左右，总和生育率控制在1.3以内，五年出生总数控制在21万人以内，计划生育率在95%左右。出生缺陷发生率有所降低，出生人口性别比继续保持正常。区域人口分布趋于合理，转移农村劳动力25万人，人口城镇化水平达到60%左右。新增城镇就业25万人，养老保障体系进一步健全，高标准高质量普及十五年教育。深化人口发展战略研究，建立人口基础数据库。

四、“十一五”时期我市人口发展的主要任务

（一）稳定低生育水平，实施“一项制度、五大工程”。

1．稳定低生育水平。将人口总量控制在规划目标之内作为首要任务，坚持稳定现行生育政策不动摇，坚持党政一把手亲自抓、负总责不动摇，坚持稳定计划生育工作机构、队伍不动摇，坚持不断创新人口和计划生育工作思路、机制和方法不动摇。推进工作思路和方法的转变，建立健全利益导向机制，制定和完善有利于人口和计划生育工作的经济社会相关制度和配套政策，建立和完善“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”工作新机制，依靠宣传教育、依法行政、利益激励、信息引导、优质服务等多种综合措施落实人口和计划生育政策，努力消除低生育水平反弹的各种隐患。

2．实施“一项制度”。建立健全人口和计划生育“奖励与保障”制度，努力营造有利于稳定低生育水平的政策环境。认真落实法律法规和政策规定的各项计划生育奖励保障政策，全面实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，进一步完善计划生育家庭的优先优惠措施，规范计划生育公益金制度，加大对计划生育困难家庭的生活救助和生产扶持力度，继续实施新家庭计划少生快富项目。各级政府、各部门在制定经济社会政策时要向计划生育家庭，特别是农村计划生育女儿户家庭倾斜，在实施社会保障各类项目中要体现对计划生育家庭的优先优惠，并积极探索农村计划生育家庭的社会养老保障机制。

3．实施“五大工程”。实施“阳光计生”工程，维护群众权益，构建“权责统一、公开透明、行为规范、高效便民”的依法管理机制；实施“民主计生”工程，还权于民，构建“政府指导、民主管理、群众参与、非政府组织监督”的村民自治机制；实施“亲情计生”工程，提高群众满意度，构建“需求引导、科学管理、分类服务、全程关爱”的优质服务机制；实施“人文计生”工程，加强政策推动，构建“多层次保障、多元化奖优、多形式救扶、多渠道筹资”的利益导向机制；实施“和谐计生”工程，贯彻统筹协调理念，构建“政府主导、部门联动、社会参与”的综合治理机制。

（二）提高人口素质，开发人力资源。

1．提高人口健康素质。宣传婚检、免费婚检、方便婚检，在婚前检查或孕前检查时，在知情选择前提下，开展巨细胞病毒、风疹病毒、弓形虫三项优生检测，普及优生优育知识，降低出生缺陷发生率，提高出生人口素质。结合“农民健康工程”和查环查孕，开展妇女病定期检查，做好艾滋病的防治工作，寓管理于服务之中。

2．提高人口科学文化素质。加大人力资本投入，开发人力资源，化人口压力为人力资源优势，促进我市向人力资本强市转变。高质量普及十五年教育，切实加强农村教育，促进教育均衡发展。提高职业教育办学规模和水平，加快培养技能型、实用型人才。大力发展高等教育，提升高等教育质量。率先基本实现教育现代化。

3．提高公民思想道德素质。认真贯彻《公民道德建设实施纲要》，加强社会主义荣辱观教育，加强社会公德、职业道德、家庭美德和青少年思想道德教育，加强人口和计划生育宣传教育，积极倡导生育文明理念。

（三）改善人口结构，促进社会和谐。

1．努力扩展就业空间。确立“就业优先”政策导向，坚持实施积极的就业政策。发挥劳动力资源优势，发展劳动密集型产业和企业。调整产业结构，大力发展第三产业。积极扶持民营企业和中小企业发展，增加就业容量。鼓励劳动者通过多种形式实现就业，切实缓解劳动年龄人口增加所带来的就业压力。

2．积极应对人口老龄化。探索多种形式的养老保险制度，构建全市城乡统筹的社会养老保险体系，扩大城镇基本养老保险覆盖面。按照个人养老储蓄为主、集体补助为辅、政府适当补贴的原则，加快建立新型农村社会养老保险制度。要探索建立城镇无养老保障的老年居民生活保障制度。积极促进养老服务业的发展，重视老年人口的健康和精神文化生活，鼓励全社会兴办老年卫生保健、老年教育、老年公寓等老年服务事业。适度调节生育数量，改善抚养结构，缓解人口老龄化程度。

3．建立出生人口性别比治理的长效机制。加大宣传教育和奖励扶助力度，深入开展关爱女孩行动，大力营造男女平等、尊重女性的良好社会氛围和道德规范。推动部门协调配合和综合治理，完善和落实二孩生育全过程管理，加强对B超、终止妊娠手术和终止妊娠药品的管理，严厉打击非法鉴定胎儿性别和非法终止妊娠行为，把综合治理出生人口性别比作为政府目标责任制考核内容。

（四）引导人口分布，统筹区域发展。

1．引导人口有序流动和合理分布。强化区域规划的引导职能，按照主体功能区划的要求，统筹人口分布与生产力布局，引导人口向重点开发区域和优化开发区域集聚。坚持*大城市、县域中心城和中心镇协调发展，积极培育三大组群，进一步推进人口城镇化。深化户籍、就业、社会保险、土地管理等制度改革，依法保障流动人口的合法权益，逐步消除阻碍人口流动的制度和政策障碍。加强农民就业技能培训，加大农村人口向城镇转移的引导力度。制定相关政策措施，努力使外来流入落户人口素质与当地经济社会发展需要、产业结构调整和人口承载能力相适应。

2．加强流动人口计划生育管理服务。加强流动人口计划生育综合治理，建立市内“一盘棋”管理机制，落实户籍地和现居住地共同管理、以现居住地为主的管理责任，实行流动人口与户籍人口同宣传、同管理、同服务，加强属地化管理，推行市民化服务。

（五）加强人口发展战略研究，构建人口发展综合决策支持系统。

围绕人口安全和区域热点，加强人口问题和人口发展战略研究，完善人口综合信息的预测、预报和预警机制，定期研究成果，加速研究成果的转化和应用，提供政府宏观决策参考。加强相关部门、学术团体和研究机构之间的交流与合作，健全“部门主导、专家负责、政研结合、课题运作”的运行机制。开发利用人口信息资源，建立人口基础数据库和部门人口信息共享机制，加强对人口与经济社会和资源环境协调、可持续发展相关数据的综合分析和动态监测，为政府宏观管理和公共服务提供信息支持。

五、保障措施

（一）完善人口发展政绩考核体系。坚持和完善人口和计划生育工作目标管理责任制，把人口发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划，把稳定低生育水平、统筹解决人口问题纳入政府的重要议事日程，把人口和计划生育工作纳入各级党政领导班子和领导干部政绩考核重要内容，建立责任追究制度，切实做到认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。坚持完善党政一把手亲自抓、负总责的责任制度，每年至少开展一次工作调研、听取一次专题汇报、作一次工作部署、解决一两个实际问题。完善考核评估方法，加大督查、检查力度，严格执行“一票否决”制度。

（二）建立健全稳定增长的投入保障机制。确保县级以上人口和计划生育财政投入增长幅度高于经常性财政收入的增长幅度，落实农村部分计划生育家庭奖励扶助经费以及人口和计划生育事业发展的其他必要投入。到2010年，全市县级以上人口和计划生育事业费在“十五”期末人均10元的基础上增加到25元，继续安排“十五”期间已将社会抚养费、乡（镇）统筹费纳入财政预算的人口和计划生育事业费支出。“十一五”期末，全市县级以上财政投入人均达到30元以上。鼓励企业、社会团体和个人向人口和计划生育事业投入。

（三）建立健全工作运行保障机制。建立政府领导、部门协作、群众参与的工作运行机制。各相关部门要积极履行法定职责，形成齐抓共管、通力合作的工作格局。发挥人口和计划生育部门职能作用，依照法律法规稳定人口和计划生育工作队伍，努力构建行政管理、技术服务和群众工作“三位一体”的社会管理和公共服务体系。确保乡镇（街道）有专职从事计划生育工作的公务员，大的乡镇（街道）应配足必要数量的从事计划生育工作的公务员。计划生育技术服务机构应加强标准化建设，坚持宣传教育、避孕药具发放、技术服务、人员培训“四位一体”的服务特色，规范服务流程和质量标准，提高服务水平。加强人口和计划生育工作从业人员教育培训，提高干部队伍素质和职业化水平。充分发挥计划生育协会等组织在基层人口和计划生育工作中的生力军作用。