为认真贯彻落实中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发号）、省委、省政府《关于深化集体林权制度改革的实施意见》（发号）、省政府《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（政发号）和市政府《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（岳政发号）精神，积极稳妥、规范有序推进我县集体林权制度改革步伐，根据有关法律法规，结合我县实际，制定本实施方案。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，在“林业三定”和分类经营的基础上，进一步明晰集体林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，建立和完善相关政策配套措施，最大限度地调动广大林农和社会力量造林、育林、护林的积极性，促进林业资源优化配置，进一步解放林业生产力，增加农民收入，促进生态、经济和社会协调发展。

二、总体目标

通过确权核（换）发林权证，力争用一年时间基本完成明晰产权、承包到户的主体改革任务。到“十一五”期末，全面完成全县集体林权制度改革任务，建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标。

三、基本原则

1、依法依规的原则。集体林权制度改革必须依照《森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《物权法》等法律法规和有关政策，依法保护林权所有者的财产权，维护和实现农村集体经济组织内部成员平等的经营权，做到还山、还林、还权、还利于民；做到公平、公正、公开。

2、稳定性、连续性的原则。稳定林业“三定”以来落实的林权，保持林业政策的稳定性和连续性，对已明确了林木所有权、经营权和林地使用权，并经实践证明是行之有效的经营方式应予维护，不得打散重来或借机无偿平调。对各种历史遗留问题，要妥善处理，对权属不清的，要依法确认、协商解决，确保林区社会稳定。

3、权益平等、尊重群众意愿的原则。集体林地、林木和森林属集体经济组织的内部成员共同所有，每个成员享有平等的权益。充分发挥林农在集体林权制度改革中的主体作用，做到改革内容、程序、方法、结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

4、因地制宜、分类指导的原则。尊重群众意愿，根据各乡镇、村、组的集体商品林状况和经济发展水平等实际情况，因地制宜，不搞“一刀切”，引导群众自主选择改革的具体形式和方法，允许经营和管理形式多样化，可以一村一方案、一组一策、一山一策。

5、统筹兼顾的原则。充分考虑林农生活水平和集体经济的实际，既要确保林农利益，让群众从改革中得到实惠；又要兼顾集体利益，努力发展壮大农村集体经济，充分调动集体和农民参与改革的积极性。

四、改革的范围

本次改革的范围包括集体所有的林地、林木，重点是林地使用权和林木所有权尚未明晰的集体林以及县级以上人民政府规划的宜林地。国有林地、林木暂不列入本次改革范围。

五、改革的内容

（一）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其它方式落实产权。集体林地的承包期限最高为70年，承包期届满，可依法继续承包。对于村级基层组织经济困难的，可视情况保留林地总面积10%以内的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

明晰产权有以下几种形式：

1、稳定自留山。已划定的自留山，继续实行“生不增、死不减”的政策，由农户长期无偿使用，允许继承，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有。自留山、承包山已“两山并一山”的，可按林业“三定”政策予以区分，不能区分的，按责任山的形式予以确权发证。

2、完善责任山。已承包到户的责任山，要保持承包关系的稳定，承包期内，山上林木归责任山户主所有，允许继承。原承包基本合理且执行较好的，可直接续包；对违法签订的承包合同，要依法纠正，重新签订家庭承包合同；面积及四至界线不清的，在进一步明晰的基础上，完善家庭承包合同；农户不愿意继续承包的，可交回集体经济组织。被划为公益林的责任山和被划为自然保护区的集体林，要依法维护经营区的稳定。

3、明晰集体山。对目前集体经营管理的山林，可采取多种方式明确权属：

一是“均山”。适宜于分户经营的，可以农户为单位，按人口折算人均山林面积，确权到户，实行家庭承包经营。

二是“均利”。不适宜分户经营的集体山林，包括宜林荒山荒地，可以交由有经营能力的农户或其它经营主体集中承包，其收益由集体经济组织内部成员共同分享。

三是“均股”。集体统一经营效益好且群众满意的山林，经三分之二以上村民或村民代表同意，可以继续实行集体统一经营。但要将现有林地、林木折股分配给集体内部成员均等持有，财务单独核算，70%以上的收益按股分配。

已经流转的集体山林，程序合法、合同规范的，要予以维护；对手续不完备、合同不规范的，要本着尊重历史、依法办事的原则予以完善；对不符合法律规定的，要依法纠正。

集体林产权明晰方式及承包方案，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。对于采取“分山不分林”或者“分股不分山”形式经营的，财务要单独核算，70%以上的收益按山林面积或者股份分配。将集体经营管理的山林流转出去的，要将流转收益分配给农户。

4、维护联营山。与国有林场、森工采育场等单位联营的集体山林，要履行联营合同，保持联营关系的稳定。自然保护区、国有林场、森林公园等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营区的稳定和林权权益人的合法权益。

5、调处纠纷山。对权属有争议的林地、林木，要依法调处纠纷，再落实经营主体；对权属不清或纠纷尚未解决的，暂不核发林权证。凡承包集体林地，必须签订书面承包合同。产权明晰后，要依法进行实地勘界登记，核（换）发全国统一式样的林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符。

（二）放活经营。坚持五统五放的方针，即统一公益林管理，放活商品林经营；统一“三防”管理，放活造林营林；统一资源流转管理，放活木竹交易；统一采伐管理，放活社会化服务；统一林业规划，放活林业投资融资。竹材采伐不纳入采伐限额管理。抚育间伐人工用材林胸径小于10厘米（含10厘米）的林木，不纳入木材生产计划管理。人工培育的珍贵树种用材林，按一般树种商品林进行管理。企业或个人营造的商品用材林和工业原料林，由所有者根据经营目标确定采伐林木的年限，林业主管部门按森林经营方案优先保证其采伐限额和木材生产计划。

林地经营自主权还给林农，允许林权所有者自主销售林木。在不改变林地所有权、林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

（三）规范流转。

1、坚持自愿、平等、合法的原则，推进山林有序流转。要充分尊重承包经营者的主体地位，由经营者自主决定是否流转以及流转方式，任何组织和个人不得强迫或者阻碍流转。凡自愿流转的，要依法签订流转合同，办理林权变更手续。已经流转但手续不完备的，要补充完善。集体经营山林的转让，应当经过村民会议或村民代表大会三分之二以上成员同意。

2、建立森林资源资产评估制度和评估师制度。组建森林资源资产评估机构，对森林资源资产提供评估咨询服务。县林业主管部门要加强对森林资源资产评估专业技术人员的培训，严格考核。对森林资源资产的评估按财政部、国家林业局《森林资源资产评估管理暂行规定》执行。森林资源资产评估收费标准按照有关规定执行。

六、方法步骤

（一）准备阶段（年3月底前）：建立机构，宣传培训、调查摸底、制定方案，落实经费。

1、建立机构。成立以县长为组长，县委、县政府分管领导为副组长，相关部门负责人为成员的县集体林权制度改革工作领导小组，领导小组下设办公室（以下简称林改办），办公地点设县林业局，由林业局局长兼任办公室主任。从相关单位抽调能力强、水平高、责任心强、业务素质高的工作人员组成工作班子，负责林改办日常工作。

组建驻乡镇工作队，由办点的县级领导任队长，牵头办点的县直单位负责人任副队长，其他单位负责人为成员，负责指导办点乡镇的林改工作。各乡镇和村委会也要成立相应的工作机构，负责本辖区的林改工作。要采取县级领导包乡镇、乡镇领导包村、村干部包组的分级负责制，层层签订工作责任状。

2、宣传培训。召开集体林权制度改革动员大会，充分利用电视、报刊、广播、网络等媒体宣传改革的意义、内容、方法及有关政策法规，让广大群众了解、支持、参与改革。逐级开展业务骨干培训，让各级工作人员和基层干部掌握有关法律、法规和政策。

3、调查摸底。一是在县集体林权制度改革工作领导小组的统一部署下，由各驻乡镇工作队组织驻村工作组，对各村森林资源现状进行调查，内容包括森林类别、森林权属等，填写集体林权现状各类调查表。二是查阅台帐、合同等文书档案，对已经流转的基本情况进行摸底调查，如自留山、林改以前已流转的山场、“四荒”拍卖、个人造林及林地开发利用情况进行收集汇总，重点调查经营面积、林种、树种、经营形式、流转时间、期限、是否办证等基本情况，同时对林权权属、面积、四至边界进行登记造册。三是开展走访和座谈，充分了解广大群众对以往改革的意见和本次改革的总体要求、具体设想等。

4、制定方案。在充分调查研究、摸清情况、了解群众意愿的基础上，各乡镇要针对不同地域、不同经济社会条件、不同森林资源状况，科学制定改革实施方案，明确改革的指导思想、基本原则、目标任务、政策措施、方法步骤、组织保障等内容。各乡镇的改革实施方案要按县改革方案制定，并报县人民政府批准。各村组的改革实施方案经村民会议或村民代表会议讨论通过后，报乡镇人民政府批准，报县林改办备案。

5、落实经费。财政部门要将集体林权制度改革工作经费纳入本级财政预算，及时安排、拨付林改工作经费，确保林改工作顺利进行。

（二）勘界确权阶段（年4月至12月）：现场勘界、张榜公示、纠纷调处、签订协议。

1、实地勘界确权。各乡镇根据林改方案要求，由各行政村或拥有林地所有权的村民小组组织人员核实山林权属、面积和四至界线，在县、乡有关负责人和技术人员指导下进行逐块调查登记和地形图小班勾图。

2、张榜公示。将实地勘界确权结果张榜公示，二榜定案。首先对村小组林权地界进行勘查，进行第一榜公示，公示期7天。对林地、林木权属明晰的，进行宗地勘界；权属不明晰的，由矛盾纠纷调处组进行调处。宗地勘界结束后，进行第二榜公示，公示期30天。

3、纠纷调处。对引发的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，积极予以调处解决；对历史遗留问题，本着“尊重历史、依法依规、妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过协商妥善解决。

4、签订承包协议。经公示无异议的林权，由村委会、村民小组或农村集体经济组织与林农签（补）订林地承包合同书，再将权属落实情况登记造册，连同与林农签订的合同书一并报乡镇人民政府审核。

（三）建档发证阶段（年1月至6月）：全面建档、统一发证、理顺关系、规范管理。

勘界确权完成后，各乡镇将审核无误的林权登记基础材料报县林业主管部门，林业主管部门核实录入微机后报县人民政府批准发放林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符。因流转或其他原因造成林权变化的，应当进行变更登记或换发林权证。对权属不清或纠纷尚未解决的，不得登记发放林权证。核发林权证后，对原有的山林权证要依法予以注销。完成新（换）发林权证的，一切林事活动均凭新证办理。

（四）综合配套阶段（年1月至9月）：建立市场、规范流转、理顺体制、完善服务。

1、完善林木采伐管理制度。在坚持森林采伐限额制度的前提下，改革商品林采伐管理办法，适度放宽公益林的采伐强度和采伐方式，积极推进森林经营方案的编制和实施工作，实行木材采伐指标分配公示制度，依法落实林农和林业经营者的林木采伐自主权。

2、推进林业投融资改革。落实林权抵押贷款政策，加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策。要落实好森林保险政策，加快建立政策性森林保障制度，通过政府保费补贴与商业性保险相结合等方式，充分发挥保险对林业和金融信贷的补偿保障作用。

3、建立健全林业社会化服务体系。组建林业服务机构，为林农和林业生产经营者提供政策、信息、技术咨询服务。扶持林农组建各类林业专业合作组织、行业协会等中介服务和自治组织。引导林农建立民间护林防火、防治林业有害生物组织，提高林农的自律意识和自我管理水平。

4、建立健全林农负担监督机制。对涉及林农负担的各种收费项目进行全面清理整顿，向社会公布现行涉及林农的所有收费项目、标准和程序。建立健全林农负担监测、信访举报、检查监督、案件查处等各种工作制度，严肃查处各种乱收费和加重林农负担的行为。

5、深化林业行政管理体制改革。推进基层林业管理机构改革，重新核定基层林业站、木材检查站的机构、职能和编制，将核编定岗后的人员经费全部纳入财政供养范围；建立专门的林权管理机构，加强管理，提供服务。

（五）总结验收阶段（年12月底前）：县乡自查、市级核查、总结表彰。

对外业区划勘界、林权登记发证、微机录入建档以及林权流转等进行全面验收，总结完善。验收工作由县、乡镇集体林权改革领导小组组织逐级逐项检查验收。验收结束后，县、乡镇集体林权改革领导小组总结评比，迎接市级核查。对成绩突出的，给予表彰奖励，对于工作失误或有违法违纪行为的，责令限期改正或给予行政处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

七、保障措施

（一）统一思想，加强领导。各乡镇要成立相应的集体林权制度改革工作领导小组及办公室，乡镇党政一把手要亲自抓、负总责，负责组织实施本乡镇的集体林权制度改革工作。各村委会要成立集体林权制度改革工作领导小组，负责本村的集体林权制度改革工作。各村民小组要组建包括包组村干部、村民小组长、原林业“三定”时的老村干部和村民代表3人以上的工作组，负责本小组的林改工作。各级各部门要各司其职，各负其责，通力协作，确保改革取得成功。

（二）广泛宣传，强化培训。各级各部门要充分利用广播、电视、简报、标语、座谈会等形式，广泛宣传集体林权制度改革的重要意义和法律法规、方针政策，营造良好的舆论氛围。林业主管部门要逐级组织业务培训，让各级工作人员和基层干部熟练掌握和运用有关的法律法规、政策。

（三）明确责任，加强配合。要落实领导包干责任制，采取县包乡、乡包村、村包组的办法，将责任落到实处。要建立奖惩机制，把林权制度改革作为考核、使用和提拔干部的重要依据。各级林权改革领导小组及其办公室，要组织力量深入乡、村、组对改革情况进行指导检查，林业、发改、财政、编制、劳动保障、农办、税务、金融、民政、监察等部门和新闻媒体要高度重视，积极支持，相互配合，形成合力，确保林权制度改革积极和稳妥推进。

（四）确保经费，专款专用。在上级财政给予经费补助的基础上，县、乡财政要保证林改所需经费，并将林改经费纳入当年度财政预算。要加强林改经费的监督管理，确保资金拨付到位、使用高效、专款专用。

（五）严明纪律，确保质量。集体林权制度改革涉及广大林农的切身利益，要切实做到林权制度改革内容、程序、方法、结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。要严格按照改革方案，周密、稳妥、有序推进。坚决杜绝暗箱操作、以权谋私的行为。

（六）重视信访，维护稳定。各乡镇要高度重视改革过程中出现的矛盾纠纷，对出现的问题，要依法协调，妥善解决。各级干部要深入一线，主动发现问题，及时采取措施，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。要严格执行国家有关森林资源保护管理的法律法规，严防因山林权属或承包合同纠纷引发不稳定事件。各乡镇和县直有关单位要安排专门力量接待和处理群众来信来访，对反映突出的问题，要及时进行调查处理。要把上访和越级上访减少到最低限度，保持社会稳定。

（七）及时确权发证，加强档案管理。各乡镇、村场和县直有关单位对在集体林权制度改革中的所有材料要落实专人负责，分类装订成册，建立完整的档案。具体包括：林改实施方案、林改领导小组名单、林改实施方案的批复、林改摸底调查表、会议通知、会议签到、表决签字、村民代表会议记录（含每次林改会议）及公告、公示、村规民约、集体林权制度改革工作总结、林地林木产权明晰清册、林权申请材料、合同、集体林改工作成果表及统计表等，均要收集、整理、归档。