行政诉讼规章的分析与探讨

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一、平政院之宪法地位与组织制度

“平政院”之词源，据黄源盛教授考证:“平政”本为“平章”之义，即辨别章明。《尚书•尧典》记载:“九族既睦，平章百姓。”唐代中叶以后，凡实任宰职者，必在其本官外加“同平章事”衔，意即共同议政。①平政院滥觞于清末预备立宪中“行政裁判院”的筹设，亦是清末宪政思潮涌动与立宪实践的后续成果。②武昌起义之后，独立省份中湖北与浙江率先在本省宪法性文件中提及了行政诉讼制度，即《中华民国鄂州约法及官制》(草案)与《中华民国浙江省约法》。平政院之制度设想源于时任临时政府法制局长的宋教仁起草的《中华民国临时政府组织法》(草案)，该法第14条:“人民得诉讼于法司，求其审判。其对于行政官署违法损害权利之行为，则诉讼于平政院”。③尽管该《草案》随后被临时参议院驳回，但其关于设立平政院的构想，为后来立法采用。1912年3月，临时政府颁布《中华民国临时约法》，并首次在宪法层面规定公民的行政诉权与行诉审判机关。第49条:“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其它特别诉讼，别以法律定之。”第10条规定:“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权。”④《临时约法》拟建平政院以审理行政诉讼的制度设计，“其直接因缘，则来自日本《明治宪法》的牵引。踵式日本制度心切，因此，一切变法修律举措，目光无不投射在彼邦新制。”⑤《临时约法》对平政院的构思与规划，是中国第一次以根本法的形式规定了公民的行政诉权，并因此确立了民国行政诉讼的基本体制，对维护民权、遏止权力异化，推进近代中国法制建设具有一定创新意义。1912年3月10日，袁世凯于北京宣誓就任临时大总统。此后，关于采用何种行政诉讼体制，一度曾展开激烈争论，其中以1913年是否将“平政院”引入《天坛宪草》之争为最，而其焦点正在于究竟是采用英美法系的一元司法体制，抑或大陆法系的二元制，即是否设立独立的行政法院。

1914年3月31日，袁世凯以大总统第39号令颁布《平政院编制令》，而紧随其后的《中华民国约法》亦对此加以重申，使平政院的地位最终得以明确。依《平政院编制令》，①平政院是直隶于大总统的最高行政监察机关与最高行政诉讼裁判机关，职权一是纠弹，二是行政诉讼。前者由肃政厅执行，后者是对以下方面行使审理权:中央或地方最高行政官署的违法处分，致损害人民权利经人民陈述者;中央或地方行政官署的违法处分致损害人民权利、经人民依《诉讼法》之规定诉愿至最高行政官署、不服其决定而陈述者。平政院因直隶于大总统，故而在横向关系上，与一般行政权相分离，并独立于最高司法机关———大理院，与国务院、审计院等地位平行。

平政院设院长一人，判事十五人，下设三庭，执行审理权，各由判事五人组成。平政院院长为特任官，②为文官最高官等，由大总统特令任命，仅负责平政院之行政事务，不干涉行诉裁判。《平政院编制令》第3条:“平政院置院长一人指挥监督全院事务。院长有事故时由该院官等最高之判事之，官等同者以任官在前者之。”院内置肃政厅，设肃政史十六人，直隶于大总统，掌纠弹及公诉之责。又置书记处，掌记录、文牍、会计、庶务等事务，书记官分荐任、委任与练习三等。设立惩戒委员会，掌对判事的惩戒处分。第22条:“判事及监察官之惩戒处分以平政院惩戒委员会行之。委员会以院长为会长，其委员定额八人，遇有惩戒事件时，由院长呈请大总统于判事及监察官中选择任命之。应付惩戒及其该惩戒事件有关系之判事及监察官，院长呈请时应声明回避。”③平政院内置非常设机构———平政院总会议，由院长作为议长召集，全体判事参与，议决重大事项。议决范围，除法律特别规定外，由院长决定。议决事项，须有判事全体2/3以上人员出席，并过半数同意方可通过;仅可、否同票时，院长有权自行决定。

1914年6月8日，《平政院裁决执行条例》④以大总统令公布，全文共5条，主要内容为:经审理，平政院有权取消或变更主管官署的违法命令，由院长呈请大总统令主管官署遵照执行，拒不执行的，肃政史有权纠弹，请付惩戒;纠弹执行涉于刑律的，由院长呈请大总统令交本院增加纠弹审理权。通过平政院的机构职能(参见上图)，可以看出，平政院的设立是近代中国司法体制的重大变革，是传统法制、传统监察模式与西方民主宪政思想融合的产物，既承袭了清末司法体制改革的成果，又为其后南京国民政府时行政诉讼制度的建立提供了蓝本，成为中国法制近代化的标志之一。

二、平政院之行政诉讼制度

《平政院编制令》第2条:“平政院审理权以判事五人组织之庭行之。前项之判事，每庭须有司法职出身者一或二人。”第4条:“平政院置三庭，每庭以判事一人为庭长，指挥监督该庭事务。庭长有事故时以该庭官等最高之判事之，官等同者以任官在前者之。”⑤平政院判事为简任官，定额15人，庭长由平政院院长从判事中提名，呈请大总统任命。第14条:“判事及监察官须年满30岁，具有左列资格之一:一、任简任以上行政职2年以上者，二、任司法职2年以上者。”第17条:“庭长由平政院院长开列判事呈请大总统任命之。”第18条:“判事及监察官由平政院院长、各部总长、大理院院长及高等咨询机关密荐具有第14条资格之一者，呈由大总统选择任命之。”①同时，为保证判事立场公允，裁判公正，规定其在职期间不得为:(1)政治结社、集会之社员;(2)国会及地方议会之议员;(3)律师;(4)商业之执事人等。平政院，因其地位特殊，并时刻牵涉北洋政治走向，而历任院长、判事亦均为一时才俊，任用极为慎重，并网罗了当时国内众多司法行政专家。尽管缺乏法律专业判事，但所铨选亦皆为饱学之士，又具开拓变革视野，如院长汪大燮曾任赴英、德等国考察宪政大臣等。总体而言，平政院人员事简而责专，其素质之高、阅历之丰，对于切实履行职责、整饬吏治，保障北洋政权正常运作，均具有重要作用。平政院首先是审理行政诉讼的最高并是惟一的行政法院，而此职能通过以上三庭实现。当时的行政诉讼是指公民、法人、行政官署、肃政史等认为某行政官署或官员的行政违法行为侵害公益或自身合法权益时，依法向平政院提起诉讼，由其审理并做出裁决的行为，并包括对内部行政行为不服的受理;而平政院兼采直接诉讼主义与诉愿前置主义。依1914年《行政诉讼法》第23条:“被告提出答辩书后，应指定日期，传原被告及参加人出庭对审，但平政院认为便利，或依原被告之请求时，得就书状裁决之。”②即案件审理以言词主义为原则，以书面审理为例外。在审理过程中，除肃政史提起之行政诉讼外，非经平政院许可，不得撤诉。③

公民依法得提起诉愿，而未于期间内提起;或依法可提起行政诉讼而未于起诉期间内提起者，肃政史代替公民起诉的，应在期限过后60日内提起诉讼，并执行原告之职务。④在诉愿、诉请期限内，公民如遇有事故，应向平政院说明理由，由其决定是否延期。公民或法人提起行政诉讼，须撰拟诉状，由原告或其人署名签押。平政院受理诉状后，分由三庭之一审理，并指定一名判事专任负责，并即就案情拟具报告书，连同所有涉案文件一并呈庭长交由书记官制作副本五份，分发该庭各判事，以资合议。若诉状经庭长及专任判事审查后，认为无须受理时，应合议裁决，而后专任判事依此裁决拟具决定书呈交庭长。诉状经审查认为不应受理时，应附理由驳回。若诉状仅违反法定程式，则发还原告，令其限期补正。凡肃政史为民公诉者，不适用此规定。依《行诉法》，原被告享有同等答辩权。案件受理后，诉状副本及其他诉讼文件副本均须送交原被告各一份，被告可限期答辩。肃政史为民公诉者，由平政院将以上文件副本送交被告。公民或法人向平政院起诉时，可委托人;行政官署提起时，可委任本衙属官或申请上峰特派专员为人。肃政史为民公诉时，担任本案原告。审理前，平政院应认定原被告所呈证据，必要时可派判事取证，或委托司法机关调查。之后，庭长应依专任判事拟具的报告书择日开庭，为求便利，审理往往就地进行。依《平政院处务规则》，平政院审理行诉案件适用司法程序，奉行审判公开制、判事回避制、诉讼制等原则。开庭审理时，双方亦可补充书状或另举证据。案件裁决由合议庭判事过半数通过，仅可、否同票时，由庭长决定。必要时，除地方最高行政官署为被告之诉讼外，平政院院长可委托被告所在地之最高司法官署派员与判事一并审理，仍为五人，临时庭长由其指定。案件裁决后，由专任判事拟具裁决书，应载明:案由、当事人信息、事实理由、裁决、评事及书记官签章、年月日等。依《平政院处务规则》第21条—第25条，裁决宣告前，应由庭长呈平政院院长核阅。“若院长指告本裁决中存在除文字讹误或体裁未备者之外错误，应再由同庭判事合议裁决。”⑤裁决宣告后，应缮具数份分交原被告及相关人员。

平政院不受理行政损害赔偿案，对原行政命令亦仅作撤销与变更之裁决，并且一审终审，再审禁止，即使事后发现是错误的裁决亦无挽救余地。平政院裁决，有拘束本案相关者之效力，关系人必须遵守。肃政厅不干涉审理，但监督裁决执行。依《行诉法》第33条:“裁决后，对于主管官署违法处分，应取消或变更的，由平政院院长呈请大总统批令主管官署执行。”①若其置之不理，依《平政院裁决执行条例》第3条:“肃政厅得提起纠弹，请付惩戒。纠弹涉于刑律的，由平政院院长呈请大总统令其遵照执行。”②

三、平政院之行政监察制度

1914年5月7日，肃政厅正式成立，并承担起前清都察院纠弹行政官吏之职责，为平政院内设机构之一，但直隶于大总统，独立行使职权，以“共扶国纪，整顿官箴”。同年8月10日、14日、9月19日分别颁布的《肃政厅处务规则》、《肃政厅书记处办事细则》、《肃政厅肃政史办事细则》三部法律文件，规定肃政厅具备纠弹及公诉两项职权:纠弹，即肃政史纠举弹劾国务总理、各部总长及各级官吏的违宪违法、行贿受贿、营私舞弊、渎职殃民等行为;公诉指肃政史对于人民未陈述之事，得依法令向平政院提起行政诉讼，并监督其裁决执行之职权行为。③

肃政厅的设立，使得平政院具备了纠弹职能，这就使传统监察制度与近代西方行政诉讼制度及行政监督体制得以融合，极具本土化特色。肃政厅设都肃政史一人，特任官，指挥监督本厅各项事务。肃政史十六人，一级简任官，依《行诉法》及《纠弹法》查办、审查、纠弹、公诉行政案件并调查取证。肃政史在任职资格、任命程式、职务保障、惩戒、身份独立等方面与平政院判事同。该厅设肃政史总会议，由都肃政史及肃政史组织，其议决事项，除特别规定，由都肃政史经肃政史四人以上同意定之。同时，内置厅书记处，下设记录、文牍、会计、庶务四科，分掌服务之责。肃政厅的设立，是对中国古典文化的传承，是传统监察制度在近代的延续。然而，肃政厅之进步之处则正在于其作为近代行政监察机关，一切职权均应有法可依、依法而行，依靠证据，并不得风闻言事之特征。《中华民国约法》第43条:“国务卿、各部总长有违法行为时，受肃政厅之纠弹。”④《平政院编制令》第12条:“监察厅对于平政院独立行使职务。”第9条:“监察官依《纠弹条例》纠弹行政官吏之违反宪法、行贿受贿、滥用威权、玩视民虞事件。”⑤《纠弹条例》是肃政史纠弹行政官吏的主要法律依据。第1条:“肃政史纠弹官吏违宪违法、行贿受贿、营私舞弊与渎职殃民事件。”⑥其发动情形有三:一是肃政史直接依职权呈大总统纠弹。…二是大总统特交肃政厅查办事件。…三是经人民告诉或告发。肃政史纠弹权是否行使，最终取决于大总统。若大总统核定后，认为应付审判的，由其特交平政院，经合议庭审理并裁决;裁决结果由平政院呈大总统交主管官署执行。平政院审理纠弹案件，并不妨碍司法官署行使职权。纠弹涉于刑律者，涉案官吏均应声请先行去职;应付司法审判者，由大总统特交司法总长，由管辖该案检察厅立即向管辖该案法院提起公诉。⑦

自1914年5月成立至1916年6月裁撤，肃政厅运行两年。客观而言，尽管存续短暂，然而肃政史履行职务却是坚定有力、成果丰硕的，影响了当时的国家政治与社会生活。最具代表性的案例是1915年肃政厅纠弹筹安会案。肃政史呈称筹安会“成立以来，虽宣言为学理研究，然各地谣言蜂起，大有不可遏抑之势，…杨度身为参政…彼等唱此异说…大总统迅予取缔，以靖人心。”肃政史据理力争，合乎民情国法，无奈之下，袁氏批令:“主张君主之说，暗潮鼓荡，已非一日，前者之鉴，可为寒心……著内务部确切考查，明定范围，以示限制，通饬遵照。”⑧此外，1914年12月，肃政史纠弹粤省官吏纵容赌风，称“粤省大吏准商民承办铺票，肃政史孟锡玉等，以近日禁赌命令，雷厉风行”，认为该省官吏是在教唆民众赌博，请大总统饬令从严从速禁赌。⑨

肃政厅“自经成立，所上纠弹之案已不下数百余起，动辄牵连数十人，而其中居显要者颇众。”①肃政史监察职权广泛，纠弹所涉官员从中央高官、甚至袁氏亲信到地方知事、将军、巡按，遍及民国文武，几乎无所不至，并可会同其他机关共同行使职权，故往往能在民初政坛掀起波澜，震撼人心，甚至“身居显要者人人自危”。由此可见，肃政厅的存在对当时的封建逆流与官场腐败确实起到了一定的震慑与整肃作用。

四、平政院之制度性批判

民初中国，尽管已终结绵延二千年之君主专制制度，然而在走向民主共和的道路上却步履维艰，既面临诸多困惑与迷茫，又恰逢新的机遇与环境。平政院作为近代中国行政诉讼制度之草创，尽管对之后制度的形成、发展具有一定的启蒙意义;但其本身却也存在着诸多制度性缺陷，在此稍作评析。

(一)平政院之制度渊源批判

平政院本身是清末民初立宪实践的成果，其设立初衷原本在于限制行政权力，保障政府合法运作，以利于宪政建设，并期许借此有助于实现国富民强。行政诉讼制度是纠正行政违法的重要法律手段，是宪政国家借以限制行政权力，保护人民合法权益，实现司法救济的人权保障机制，是近代法制文明的产物。行政诉讼制度的本质就在于以司法权对抗行政权，制止行政权力滥用，并对其进行有效的监督与制约。博登海默教授认为:“一个现行有效的行政法制度在未规定法院或某种其它公正机构及裁判庭对政府官员的行动至少做一种有限的审查的情况下，就不能防止政府官员任意滥用权力的现象。”②然而，平政院于民初社会大背景下却难以对宪政之实现做出实质性贡献。北洋时期，政局动荡、经济贫弱、军阀割据、人民饱受欺凌、国家遭到前所未有的破坏，旧的秩序已被摧毁，新的秩序未曾建立，宪政之实现正缺乏应有之社会基础，此绝非平政院一己之力所能弥补。或者说，在此新与旧、立宪与独裁相互交替出现，徘徊中探索前进的时代，宪政恰恰是最为缺乏社会根基与前进动力的。这就注定了，当立宪前途尚未可言时，平政院作为其政治实践，前景就更无从谈起，因此也就注定了它只能是无根之木，无源之水，只可昙花一现，久则难以为继的悲剧命运。平政院最终的惨淡结局并非仅是其自身制度的失败，而是这个时代的使然。1923年俗称“贿选宪法”的《中华民国宪法》第99条规定:“法院以法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼;但宪法及法律有特别规定者，不在此限。”③某种程度而言，一元制司法体制已成为宪法选择，尽管未提及平政院裁撤，但它作为独立的最高行政法院之地位明显已受动摇。从此之后，平政院就一直处于进退两难之尴尬境地，碌碌无为，勉强支撑，颇受世人讥笑，并获“贫政院”之称谓。

(二)平政院之权力渊源批判

北洋时期的立法者并未纯粹仿照德、日等大陆法系国家的二元司法体制建立起完全独立的行政诉讼与行政监察制度，而是将平政院与肃政厅分别直隶于大总统之下。这就使得本应独立的司法权，因受最高行政权的规制而变得不伦不类，成为大总统的“御用机关”与行政权力的附属品。平政院及肃政厅，其地位和职权虽源于《中华民国临时约法》与紧随其后的《中华民国约法》及《平政院编制令》等法律文件，然而《临时约法》在1914年5月，即平政院成立后不久便被俗称为“袁记约法”的《中华民国约法》所取代，并且与其直接相关的《平政院编制令》等一系列法令亦均为大总统教令，几乎完全秉承袁世凯之意。可以说，平政院与肃政厅实质上出于袁氏、成于袁氏并服务于袁氏。平政院及肃政厅，直隶于大总统，权力自大总统出，人事由大总统任免，履职仰大总统批准，裁决呈大总统审阅，为大总统负责，受大总统监督，彻底丧失了独立地位，这不免使人联想到中国古代司法及监察皆从属于皇权的传统体制。近代行政诉讼与行政监察制度无疑是将一国内所有行政权力，包括国家元首的权力，均纳入监督并制约的范畴之内，而平政院制度却是为大总统服务，制衡百官的政治安排，显然大总统是不受节制的。因此，可以认定平政院制度只是学习了近代行政监督体制的外形，而其制度内核却是完全沿袭了司法、监察为行政服务的专制遗风，是基于传统治国之术而设的专为“皇权”服务的政治布局。何况行政官吏是否受到纠弹，最终取决于大总统，故而平政院也无法真正起到对行政权有效的监督与制约作用。“中国古代社会有一个极为重要的特点，即行政权力支配社会。”①传统社会中的立法、司法、监察均是为行政权力支配社会提供辅助与保障的，甚至可以认为它们都是行政的手段。平政院虽创于民国，宣称为监督并制约行政权而存在，实则却是真正继承了司法、监察为行政服务的传统，并始终未能摆脱这一政治格局;尽管在其整饬吏治、维护民权等方面始终发挥着一定积极作用，但不得不承认这一切之初衷首先是在于维护大总统之政权稳固。本质上，平政院源于大总统，是其对内制衡百官、维护政权的御用机关，是为最高行政权力服务的;平政院之职权与其说是司法权不如认定为行政权或行政权之附属更为准确。

结语

辛亥革命终结了清王朝以及其上所依附的君主专制制度;然而后继之民国并未能给中国带来和平、民主与宪政。民初社会，兵祸连年，几无宁岁，政权频易其主，新旧各种思潮涌现，国人不得不在徘徊与彷徨中次索前进，以求济世安民之良方。纵然历经沧桑，饱受磨难，但国人对立宪与民权的追求却从未间断，并始终充满着期待与向往。在治国亟需良策之际，平政院之创设无疑彰显着民国厉行宪政之意，行政官员因而得以直接受到监督，亦有助于政权顺畅运行，并得保民众合法权益。从此，近代中国开始拥有属于自己的行政法院。平政院对于后世行政诉讼与行政监察体制的形成、发展具有一定开创性意义。尽管对其一直有绩效不彰、聊备一格等批评;然而，平政院于民国开基伊始，中国行政诉讼正待萌芽之际，于此动荡不安、法制不全的北洋时代，专理行政诉讼14年，其间为惩治贪腐、维护民权等做出过积极贡献，并为南京政府时行政诉讼制度发展奠下根基，即使是于今日而言，亦颇多启迪，也属难能可贵了。平政院，作为中西合璧的二元司法体制代表，实质上仅仅学习了近代西方行政诉讼与行政监察体制的外形，其制度内核则是彻底继承了古代司法、监察为行政服务的传统，沿袭专制遗风，仅是基于维护北洋政权之初衷，为制衡百官，掌控权力而设立的大总统“御用政治机关”。平政院及肃政厅之权源于大总统之权，本属行政权力，并非真正的司法权。身处军阀混战、政局动荡的北洋时代，在先天不足，宪政前途未卜，国家积贫积弱的情况下，平政院无法真正起到对行政权有效的监督与制约作用，也无法对宪政之实现做出实质性贡献，其本身也只能沦为行政权之附庸。

1926年，国民革命军北伐，北洋政府顷刻垮台，而平政院亦随之化为历史尘埃。1932年11月，南京政府颁布新的《行政法院组织法》与《行政诉讼法》，次年9月，行政法院正式成立;然而这一切依然未能有效缓解行政权力难受节制之痛，更无力遏止权力膨胀带来的恶果，近代中国的行政诉讼制度仍任重道远。