1新公共管理思想的产生过程及其内涵

在西方的公共行政学传统中,管理主义和宪政主义是西方公共行政研究与实践的两个基本取向。公共行政学的主流思想随着环境的变化一直在这两者之间摆动。新公共管理思想从属于管理主义。管理主义的主要内涵包括:公共行政的主要价值取向是经济、效率、科学和理性;主张政治与行政二分;核心内容是公共行政对社会的管理应当仿效私人部门的管理方法、模式和思想。主张公共部门与私人部门具有互相融通的管理机制、管理思想、管理方法和手段。管理主义包括两个主要时期。首先是19世纪末20世纪初的传统公共行政时期。这一时期,管理主义的理论基础首先来自威尔逊的政治-行政二分法。威尔逊认为“行政管理的领域是一种事务性的领域,它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远[1]”。

行政学研究的目的在于“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作[1]”。另一个理论基础来自韦伯的官僚制,韦伯提出了官僚制的特点:层级节制的权力体系、明确合理的职能分工、明确可行的规章制度、非人格化的组织管理等。这些特点赋予了官僚制比其他组织更高的效率。第三个来源是20世纪的科学管理思想。这种思想认为认为企业管理的本质是追求效率(而非公平)。泰罗(FredrickW.Tailor)指出,“在科学管理上,劳资双方的思想要发生大的革命,这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上,不再把盈余分配看成是最重要的事情。他们要把注意力转向盈利增加的数量上,使盈余增加到如何分配盈余的争论变的不必要。通过共同努力就能创造比过去大得多的盈余[2]”。这种以效率为核心科学管理的精神和意图也渗透到公共行政中来,构成传统公共行政的理论基础之一。

从20世纪70年代开始,曾经长期主导西方公共行政,并被誉为是主流的传统公共行政思想,遭到新的社会环境的越来越严峻的挑战。构成公共行政的理论基础,包括威尔逊的政治—行政二分法和韦伯科层管理理,论均无法解决当时政府所面临的日益严重的问题和困难:政府财政危机、社会福利难以为继、机构日益臃肿、政府行动效率低下等,一时间“政府失败”论开始出现。新公共管理作为管理主义的第二个时期在这种情况下产生,如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分法和韦伯的科层管理理论为基础,新公共管理是以现代经济学、管理理论为自己的理论基础。两者以不同的方式追求同样的目的(经济和效率),都可以被纳入管理主义范畴。新公共管理并不是一个严格界定的概念或统一明确的模式,它可以被认为是对80年代以来西方国家公共行政改革的新信条和新举措的一种概括。在宽泛的意义上,它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论,又指一种不同于传统官僚制的新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域进行的政府改革运动[3]。具体来说,新公共管理思想具有如下内涵。①以市场为导向,将私人部门的管理方式引入公共部门。基于公私部门管理共通性的假设,在公共部门广泛采用私人部门的管理方式。②重塑政府与社会的关系。③由注重工作过程和投入转向注重结果和产出。④通过多种形式的授权改善公共部门的工作。⑤将政策职能与管理职能分开,实现职业化管理。⑥放松规制,强化政府的使命感。⑦利用信息技术改善政府的组织和管理,建立电子化政府。⑧政治中立原则受到挑战。

2新公共管理对我国行政管理改革的影响

由于新公共管理在西方国家长期盛行,并且新公共管理对解决西方国家行政困难起了很大的作用,一些学者把新公共管理视为解决我国行政问题的灵丹妙药,把其视为行政改革的方向。但对于新公共管理在我国的应用性,我们要从两个方面辩证地认识。

2.1新公共管理对我国的行政改革的借鉴意义

2.1.1在政府职责方面,重塑政府与社会、市场间的关系在我国传统的政治生活中,在政府、社会、市场三者之间政府一直居于主导地位,政府代替社会和市场履行了职能。新中国成立之初,政府以政治职能为重心,用政治手段履行经济、文化职能。另外政府对政治、经济文化乃至公民的私人生活进行全面管制。行政体系严格控制着社会、企业,造成我国企业缺乏自主权,市场发育很不规范。社会组织发展也很落后。这种体系长期延续,一方面造成我国社会组织发育的迟滞,另一方面造成政府职能扩张,进而政府机构膨胀。新公共管理的一个重要内容就是要重塑政府和企业、社会的关系。政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负有责任的“管理人员”。政府部门的职能定位是“掌舵而不是划桨”。即政府制定各项政策而不是亲自参与到向社会提供服务中来。鼓励私人投资和经营公共服务行业,提供竞争,打破垄断,提高公共服务的质量和效率,同时也可以很大程度上缓解政府财政困难。另外,通过广泛采用分权和授权的方式,重塑政府与社会的关系。把有利于社会发挥的职能交给社会组织去完成,不仅可以对迅速变化的社会迅速做出反应,也有利于解决政府部门因为职能过多不断膨胀的问题。

2.1.2引入新的管理方式与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府应广泛采用私营部门成功的管理方法、手段(如成本—效益分析、目标管理、全面质量管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性。新公共管理认为,政府是公共服务的主要提供者,但这并不意味公共服务要全部由政府提供。政府应根据公共服务的性质,采用多样的供给方式。①宪法规定由政府承担的职能,同时没有竞争者,应由政府承担,如国防、规则制定等;②宪法规定的政府职能,但有许多竞争者。政府可以采用招标、合同出租、政府购买等方式,将其交给其他公营部门或私营机构来经营,以提高效率、减低成本。但政府要加强多方面监管;③宪法没有规定是政府职责,同时又有许多竞争者,此类活动完全交给市场去承担;④宪法没有规定是政府职责,同时没有竞争者,这种情况下,政府积极培育市场。

2.1.3从注重投入转为注重产出传统公共行政只计投入,不计产出,在某些情况下,效果越差,得到的投入反而越多。例如,当治安工作不利,犯罪率上升时,通常会得到更多的拨款。与传统公共行政不同,新公共管理不仅仅重视投入,更注重管理活动的产出和结果,应更关心公共部门直接提供的服务和质量[4]。应能够主动对外界情况的变化做出有效地反映。对公共服务的提供可以在保证质量的条件下有效地节约财政预算。

2.2新公共管理与我国国情不适应之处

2.2.1“经济人”假设的简单化

新公共管理以“经济人”假设、经济学和管理理论为自己的理论基础,以经济和效率为问题的核心,分析的起点是“经济人”假设:包括公共行政人员在内的各类人员基本行为动机是个人利益最大化。这种“经济人”假设建立在完全自利的基础上,否认公共伦理,不符合我国的实际情况。中国共产党领导下的各项行政改革,是中国共产党执政理念在社会主义现代化建设中的具体实践。都要体现出“全心全意为人民服务”这一中国共产党执政理念的唯一出发点。早在民主革命时期,就指出,共产党人要“全心全意为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发”[6]。到了社会主义现代化建设时期,邓小平指出制定路线、方针、政策首先要看人民拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应、高兴不高兴[6]。指出,“必须坚持立党为公、执政为民、始终保持党和人民的血肉联系。人民群众的拥护和支持是我们党的力量源泉和胜利之本。”我国的绝大部分行政官员都具备以公共价值观为核心的公共组织文化,其行为的出发点是强制性和志愿性的利他,而不是新公共管理所谓的志愿性利己。

2.2.2忽视了公平、正义等基本价值

新公共管理受管理主义传统的影响,将经济、效率和效能作为价值基础,强调企业价值的优先性和工具理性,这在很大程度上忽视了政府公平、正义的基本价值。过分强调对经济和效率的追求,使公共行政变为执行与管理的工具,日益忽略对目的本身的关切。在工具理性下的种种行动,使公共行政越来越远离社会价值的体现,很可能会只是计较于行政成本的减少。针对新公共管理在效率追求上的片面性,英格拉姆指出:“对许多公共组织来说,效率不是追求的唯一目的,还存在其他目标[7]。”对我国这样一个发展中国家来说,政府追求经济和效率是必须的,但政府不能把经济和效率作为唯一追求目标,不能忽视政府本身应该追求的公平、正义的社会价值。在我国,从2000年开始,基尼系数已越过0.4的警戒线,并以每年0.1%速度递增。在2006年就已达到0.49[8],跨入收入差距悬殊的国家行列。在当前我国收入差距不断扩大的情况下,更要加强对社会公平和正义的追求。否则,政府合法性就会受到质疑和挑战。

2.2.3新公共管理中“顾客”隐喻的不当

新公共管理把公共服务接受者的公民看成顾客,主张为顾客提供及时的服务。出发点是好的,但把公民比喻为顾客存在诸多方面的问题。首先,顾客和企业是基于市场交换的平等关系,而公民与政府是主人与仆人的关系。把公民视为顾客就降低了公民的宪政权力和法律地位。其次,政府不仅是服务的提供者也是规制者,在许多情况下,政府必须限制公民的某些需求以保证公共利益的存在,而不是一味的提供服务。再次,对于政府来说,公众具有彼此冲突的双重角色,他们既要求政府提供更多服务,同时又抱怨纳税太多。

2.2.4忽视市场失灵

新公共管理以经济学、管理学理论为自己的理论基础,对市场有过多的崇拜。有意无意地忽视了市场失灵,而夸大了政府失灵。我国作为一个后发国家,在追赶发达国家的道路上,不能忽视政府的强大作用。20世纪80年代以来东亚经济的持续发展在很大程度上是因为有一种有助于经济增长的秩序和有效的制度。东亚国家和地区政府正是这种秩序和制度的提供者。可以说,东亚模式其本质内涵就是东亚国家、地区形成了致力于经济发展的“强政府”。而这种“强政府”很大程度上克服市场体系的不发育和市场体系的不健全,有效地实施了“政府替代”。我国目前政府除了补充市场失灵外,还应该替代一部分尚未发育的、残缺的市场机制。在此期间,培育市场行为主体和社会中介组织,市场行为主体的发育水平和经济发展水平足够高时,政府逐渐从“强化替代”到“弱化替代”,使市场进入正常的运作。

总之,新公共管理是一种新的管理理论,在西方社会发挥了巨大的作用。在我国的行政改革中,要充分借鉴其优点,摒弃其不适合我国国情之处,使之对我国的行政改革发挥应有的作用。