本文作者：刘畅作者单位：天津财经大学

中小企业税费政策属于典型的公共政策，它是“政治系统的产出，通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现”［1］，本文所称的中小企业税费政策，是指政府根据中小企业的实际情况和我国有关产业发展的特点，对各产业中的中小企业采取的一系列税费方针、措施和规定。改革开放以来，从中央政府至地方各级政府均制定出台了一系列引导和扶持中小企业发展的税费政策，加大财政拨款，支持中小企业改革发展［2］。截至2011年中央财政累计安排148.5亿元支持34.7万中小企业开展技术创新和成果转化，并且在安排其他涉及财政专项资金时也明确要求一定额度支持中小企业。2003年《中华人民共和国中小企业促进法》颁布实施后，又依法设立了中小企业发展专项资金，并逐年扩大资金规模。地方各级政府也相继制定扶持中小企业发展的财税政策。本文从历年《中国中小企业年鉴》和中国中小企业信息网上搜集了2001年1月1日至2011年12月31日，中央及地方颁布的有关中小企业政策共计408项，从中选取与企业税费相关性最强的217项进行仔细推敲，对每一部政策条例，从时间、机构、政策属性、法律效力、执行效果等方面进行分类和整理，在此基础上通过系统的定量分析，试图探索我国中小企业税费政策的一些基本问题和特征，并形成中小企业税费政策数据库。

一、中小企业税费政策的颁布数量

我国于2002年1月12日在北京举办首届“中国中小企业发展论坛”。2006年又召开新世纪首次全国科学技术大会，它是部署实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020年)》的动员大会。在此背景下，中小企业税费政策呈逐年增长趋势。从表1可以看出，自2001年以来，中小企业税费政策每年颁布数约为20项，其中中央政策与地方政策比例约为1:0.8［3］。虽然近十年来，中小企业税费政策颁布数量逐年提高，但是，相比其他政策，如中国高新技术政策、外贸出口政策等，涉及税费政策的颁布数量仍然有待增加。

二、中小企业税费政策的类型分布

一般而言，较完善的中小企业法律体系包括中小企业基本法、与基本法相配套的专门法律以及与中小企业发展不同阶段或不同需求相适应的一些具体法律条例。但从我国中小企业税费政策类型来看，如表2所示，其分布具有少法律、多规章、多通知的特点。表明政策制定的弱稳定性、强变动性和强指导性，带有明显的试探性和渐进性特点，集中体现了政府在对中小企业发展和创新的管理职能界定和监管等方面处于探索阶段［4］。近十年间，有关中小企业税费政策的法律仅有5项，其中，《中华人民共和国中小企业促进法》(2002)是唯一直接针对中小企业，被称为中小企业发展和创新活动的“宪法”。其他的如《中华人民共和国企业所得税法》(2007)、《中华人民共和国政府采购法》(2002)、《中华人民共和国清洁生产促进法》(2002)和《中华人民共和国合伙企业法》(2006)等，均是以所有企业为干预对象，针对性不强。同时，《中小企业促进法》是唯一的一部以法律形式执行的政策，其他如《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(2009)、《财政部、国家税务总局关于继续实施小型微利企业所得税优惠政策的通知》(2011)、《国家发展改革委关于治理和规范企业纳税缓解相关收费问题的通知》(2011)等大都是以意见和通知的方式来执行。这种缺乏立法支持的法律体系不利于切实减轻中小企业税费负担。

三、中小企业税费政策的主体

中小企业税费政策的主体，中央层面主要涉及全国人大、国务院办公厅、国务院各部委及直属机构等，地方层面主要是各地方政府及地方职能机构。由于中央层面的政策主体较为复杂，现整理成表3和表4具体分析。表3所列2001年—2011年中央中小企业税费政策的主体分布，其中，联合政策文件的数量最多，达到76项，占总数的63.3%，这体现了集合多元力量和资源减轻中小企业税费负担的发展思路，说明为中小企业减负问题已经得到中央政府的高度重视［5］。通过表4的分析进一步发现，在联合发文的各机构主体中，国务院部委和直属机构间联合发文数量最多，达到48项，占中央颁布政策总数的63.2%，这主要以财政部和国家税务总局联合发文为主，如《财政部、国家税务总局关于提高劳动密集型产品等商品增值税出口退税率的通知》(2008)、《财政部、国家税务总局关于部分行业广告费和业务宣传费税前扣除政策的通知》(2009)、《财政部、国家税务总局关于继续实施小型微利企业所得税优惠政策的通知》(2011)等。国家各部位之间联合发文多集中在财政部和发展改革委之间，如《财政部、国家发展改革委关于对从事个体经营的有关人员实行收费优惠政策的通知》(2008)。国务院机构与其他部门联合发文情况较少，十年间仅有5项，且以多机构联合发文为主，如《财政部、国家发展改革委、工业和信息化部、海关总署、国家税务总局、国家能源局关于调整重大技术装备进口税收政策的通知》(2009)等。联合发文加大了工作的协调难度，纵横交织的政策制定者可能导致“政策重叠、多重目的下目标功能不同”等问题，降低资源配置和管理的效率。

四、中小企业税费政策的主题

从表5可以看出，2001年—2011年有关中小企业税费政策的内容主题，大致可以分为综合性政策、出口退税政策、税收返还政策、税前扣除政策、减免税政策、收费优惠政策等六个方面。其中，涉及中小企业税费优惠的综合类政策相对较少，只有14项，占总数的6.45%。而单项优惠政策的数量较多，且分配相对平均，除了减免税政策稍多一些，占到政策总数的26.73%，其余四项占比都在政策总数的15%－19%之间。不同主题的税费政策反映了政策对中小企业税费支持的方式多种多样，力图通过多种方式共同作用，达到减轻中小企业税负的目的。

(一)出口退税政策

出口退税政策主要是对企业出口货物退还其在国内生产和流通环节实际缴纳的增值税、营业税和消费税等［6］。自2001年起，我国颁布了37项有关出口退税的政策，逐渐上调部分劳动密集型和高技术含量、高附加值商品的出口退税率，仅2008年11月颁布的《财政部、国家税务总局关于提高劳动密集型产品等商品的增值税出口退税率的通知》，就调整涉及3486项商品，约占海关税则中全部商品总数的25.8%。部分纺织品、服装、玩具出口退税率提高到14%。2009年又进一步将纺织品、服装出口退税率提高到15%。自2004年我国实行出口退税机制改革后，出口退税由中央财政全额负担改为中央和地方分担，各地方政府往往用这种办法鼓励辖区内企业加快提升自主创新能力和节能降耗。如《安徽省国家税务局关于进一步做好出口退税工作促进我省外贸健康发展的通知》(2009)、《浙江省宁波市人民政府关于建立出口退税激励机制进一步存进全市外贸可持续发展的实施意见》(2010)等。

(二)税收返还政策

税收返还是政府按照国家有关规定采取先征后返(退)、即征即退等办法向企业返还的税款，属于以税收优惠形式给予的一种政府补助。各地方政府普遍重视税收返还，如《天津市促进现代服务业发展财税优惠政策》实施办法(2007)中将财政部门给予企业的一次性补助资金、返还的企业所得税以及购买办公用房的补助资金等的财务处理情况作了明确规定。《上海市促进中小企业发展条例》(2011)中对企业税收返还的具体项目和额度做出明确规定。

(三)税前扣除政策

主要涉及企业所得税税前扣除的相关项目，这是减轻中小企业税费负担最直接、最有效的方式之一。自2001年以来，从中央至地方都很重视对企业的税前扣除，颁布的有关政策数量也较多。中央层面的如《财政部、国家税务总局关于部分行业广告费和业务宣传费税前扣除政策的通知》(2009)、《财政部、国家税务总局关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策的通知》(2009)等。地方层面的如江苏省地方税务局关于《企业所得税税前扣除凭证管理办法》(2011)，继续规范企业所得税税基管理和税前扣除凭证;湖北省国家税务局关于《企业资产损失税前扣除管理实施办法［试行］》的公告(2011)，结合本省工作实际，进一步规范和完善企业资产损失所得税税前扣除的管理工作。

(四)减免税政策

主要是通过缩小计税依据的方式来实现税收减免。如《企业所得税法》规定，对符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税;对小规模纳税人的征收率统一下调到3%;对符合规定条件的中小企业信用担保机构3年免征营业税。其他的如《工业和信息化部、国家税务总局关于中小企业信用担保机构免征营业税有关问题的通知》(2009);《财政部、国家税务总局关于继续实施小型微利企业所得税优惠政策的通知》(2011);天津市财政局、市中小企业发展促进局关于印发《支持中小企业发展若干财税政策》(2009)等，均对中小企业实施了若干减免税的优惠。

(五)收费优惠政策

涉及取消企业缴纳的相关培训费、换证费等收费、规范企业纳税环节违规收费等。最主要的是《财政部、国家发展改革委关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费的通知》(2008)和《国家发展改革委关于治理和规范企业纳税环节相关收费问题的通知》(2011)等。

(六)鼓励科技创新政策

值得关注的是，在样本中，涉及鼓励企业科技创新的优惠政策最多，达到133项，占政策总数的六成以上。如《企业所得税法》中，对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税;《沈阳市促进中小企业发展条例》(2011)中明确提出鼓励中小企业进行技术改造，加快技术升级，争创名牌产品，对这些企业给予税收优惠;河北省中小企业局关于印发《河北省中小企业名牌产品管理办法》的通知(2011)中明确，为优化中小企业产品结构，提高产品质量，增强市场占有率和竞争力，对申报河北省名牌产品的企业给予税收优惠。上述政策充分体现了国家和地方对中小企业科技创新的支持力度，也表明中小企业是我国科技创新的主力军。

五、完善中小企业税费政策的对策建议

(一)加强中小企业税费立法工作，完善税费政策体系

通过制定更多有关中小企业税费政策的法律，为企业创造公平竞争的法律环境已成为各国政府鼓励中小企业发展的主要方式。相比较而言，发达国家普遍重视减轻中小企业负担，在税费方面大都制定特别的法律法规。20世纪40年代美国颁布了一系列与支持中小企业发展及创新有关的法律，涉及基本法、投资研发、税收减免等方面，并依法制定具体的扶持计划，如1982年和1992年分别设立小企业创新研究计划和小企业技术转移研究计划，分别给予相应的财税支持［8］。日本是中小企业立法最健全、最完善的国家之一，从20世纪50年代起相继制定颁布30多个有关中小企业的法律，构成了较为完整的中小企业法律体系。1995年日本制定了《关于促进中小企业创造性事业活动的临时措施》，对开展科研开发活动的中小企业给予减免税优惠［7］。这些法律的制定和实施确立了中小企业的法律地位，切实减轻了中小企业的负担。我国也可以借鉴美日的成功经验，在落实《中小企业促进法》的基础上，出台更多符合我国国情的中小企业税费法律政策，尤其重点扶持那些经济基础相对薄弱、科研能力总体偏低的小微企业，减轻他们的税费负担，最终建立全面的中小企业税费政策体系。

(二)加大税费政策的监督力度

首先，由各省市以及各系统相关部门按照财政部下发通知的要求，把目前所有的收费项目重新进行梳理，看哪些是属于规定范围内的合理收费，哪些是不符合要求的不合理收费，整理好之后就要逐级上报到工信部［8］。其次，在工信部内形成一个班子专门进行核查。这个班子是由非常熟悉这方面工作的专家组成，同时，工信部、国家发展改革委、监察部、财政部、质检总局要分别牵头组成5个督查组在各省进行督查。每个督察组安排督查2至3个省，主要督查减轻企业负担专项治理工作的完成情况，以及中央关于中小企业相关政策、措施的落实情况［9］。同时，督查组还重点调查、了解当前企业负担存在的突出问题，为进一步减轻企业负担、促进中小企业发展创造良好的环境。

(三)多部委协调配合

首先，由各省市以及各系统相关部门按照财政部下发通知的要求，把目前所有的收费项目重新进行梳理，看哪些是属于规定范围内的合理收费，哪些是不符合要求的不合理收费，整理好之后就要逐级上报到工信部。其次，在工信部内形成一个班子专门进行核查。这个班子是由非常熟悉这方面工作的专家组成，同时，工信部、国家发改委、监察部、财政部、质检总局要分别牵头组成5个督查组在各省进行督查。每个督察组安排督查2至3个省，主要督查减轻企业负担专项治理工作的完成情况，以及中央关于中小企业相关政策、措施的落实情况。同时，督查组还重点调查、了解当前企业负担存在的突出问题，为进一步减轻企业负担、促进企业发展创造良好的环境。从上文政策主体的分布中可以看出，多主体联合发文已成为税费政策发展的一种趋势。其中中央层面以财政部、发展改革委和国家税务总局联合发文为主，地方层面则以地方财政局和税务局联合发文为主。且三主体、四主体甚至更多主体联合发文的数量也不在少数，最多的一项政策《财政部、国家发展改革委、工业和信息化部、海关总署、国家税务总局、国家能源局关于调整重大技术装备进口税收政策的通知》(2009)涉及6个主体，充分体现出税费政策涉及的领域广泛，需要政府部门协调合作，优化资源配置，共同将政策落在实处。

(四)完善中小企业税费立法工作

中小企业不合理负担难以根治的重要原因是治乱减负工作缺乏有效的法律保障。我国目前仍属于发展中国家，经济不够发达，政府财力有限，税收总量无法满足财政支出需要，因而收取税外费是无法避免的。但是，这种收费应当制度化，规范化运行，不应成为个别部门谋求私利的行为。一方面，应通过立法建立一种规则，什么该收，什么不该收，收多少;不同区域，不同规模的企业的所有收费项目都应以立法形式明文规定，明确收费义务，统一收费标准。我国目前的教育费附加就比较规范，具体规定了计税依据，征收税率等，其他的收费项目也应借鉴。另一方面，要加强对收费的管理，将收入和支出纳入财政预算专户管理，确保收支两条线。通过制定更多有关中小企业税费政策的法律，为企业创造公平竞争的法律环境已成为各国政府鼓励中小企业发展的主要方式。相比较而言，发达国家普遍重视减轻中小企业负担，在税费方面大都制定特别的法律法规。20世纪40年代美国颁布了一系列与支持中小企业发展及创新有关的法律，涉及基本法、投资研发、税收减免等方面，并依法制定具体的扶持计划，如1982年和1992年分别设立小企业创新研究计划和小企业技术转移研究计划，分别给予相应的财税支持。日本是中小企业立法最健全、最完善的国家之一，从20世纪50年代起相继制定颁布30多个有关中小企业的法律，构成了较为完整的中小企业法律体系。1995年日本制定了《关于促进中小企业创造性事业活动的临时措施》，对开展科研开发活动的中小企业给予减免税优惠。这些法律的制定和实施确立了中小企业的法律地位，切实减轻了中小企业的负担。我国也可以借鉴美日的成功经验，在落实《中小企业促进法》的基础上，出台更多符合我国国情的中小企业税费法律政策，尤其重点扶持那些经济基础相对薄弱、科研能力总体偏低的小微企业，减轻他们的税费负担，最终建立全面的中小企业税费政策体系。