摘要:古今中外的社会保障实践证明,高效而有序的管理是社会保障制度健康、可持续发展的前提和基础。因此,选择适合我国国情的管理模式是建立新型社会保障制度的关键。在总结文官制与新公共管理的利弊,分析我国社会保障制度管理现状的基础上,提出了以完善文官制为前提,吸收新公共管理的精髓,适度发展企业化运作的社会保障管理机构的新型社会保障管理模式。

关键词:文官制;新公共管理;管理模式

1引言作为一个后发国家,中国在现代化进程中,要在经济领域实现计划经济的市场化和自由化、自然经济的货币化与市场化;在政治领域实现集权制度的民主化;在社会发展领域实现农业社会的工业化、工业社会的信息化;在行政管理领域,则要承受改革传统行政模式逐步实现文官化和为应对全球化挑战而推行新公共管理的双重压力。那么,作为行政管理重要组成部分的社会保障制度的管理到底应采用何种模式呢?

2中国社会保障制度的管理模式现状中国社会保障制度的管理模式经历了一个由乱到治、由分散到统一的发展过程。1998年3月,九届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》,新的一届中央政府中,在原劳动部的基础上写作论文组建劳动与社会保障部,把人事部,民政部,卫生部及原国务院医疗制度改革办公室管理的有关社会保险事务划归劳动与社会保障部统一管理。1998年4月1日,劳动与社会保障部正式成立,并在此基础上建立了新的由政府统一集中管理的社会保障管理体制。即由中央政府设立劳动与社会保障部,下辖养老保险司、医疗保险司、失业保险司、农村社会保险司和社保基金监督司;在省级政府设立社会保障厅,在市级单位设立社会保障局,实行统一政策、统一制度、统一标准、统一表格,经费统收统支。管理机构包括行政管理机构和业务管理机构两个部分,也就是说劳动与社会保障部除了要承担政策法规的制定,社保基金的监督等责任之外,还要负责社会保障的业务管理,包括受保人的登记和审查;保障基金的筹集、计算和支付;保障基金的使用、调剂和运营等责任。因此,中国社会保障制度的管理模式在经历1998年的行政体制改革后,基本确立起以劳动与社会保障部为领导机构的分部分层、集中运作的管理模式。它的运作和管理方式具备了西方文官制的某些特点。从分散管理逐步走向集中统一管理;从行业统筹逐步走向省级统筹,并进一步迈向全国统筹;从大范围粗线条管理逐步走向分部门、分项目管理,为建立广覆盖、低水平的社会保障制度打下了良好的基础。但是,现行的管理模式仍然存在一些问题第一,文官制不足,劳动与社会保障部尚未建立起足够的权威和严格统一的制度规范。各部门出于局部利益的考虑,纷纷涉足社会保障事务。如今,社会保障管理与经办已涉及到劳动、人事、卫生、民政、财政、教育、工会、妇联、银行、保险等多个部门,由于各部门所处地位不同以及利益的驱动,认识很不一致。所以,在实际工作中经常发生矛盾,难以综合规划和统一协调。在管理决策上,各订各的办法,各有各的政策界限,难于统一政策;在资金管理上,各有各的条块壁垒,资金过于分散,不能统一挑拨,调剂余缺,资金整体使用效益差;在监督机制上,仍缺乏严格制度规范并存在较大的漏洞。如电力、石油、通信等垄断行业以及事业单位职工的社会保险本应计入所在地区的省级统筹,但在推行的过程中,由于劳动与社会保障部权威不足以及利益冲突,最终不了了之;又如某些地区的社会保障主管机关没有建立起严格监督机制,地方政府便通过各种关系重重施压、巧立名目来挤占挪用社保基金,严重威胁了社保基金的安全。上海社保案就是一个鲜明的教训。第二,由政府集中统一管理所带来的高额管理成本严重影响了社会保障制度的运行。我国实行的具备一定文官制特色的政府集中统一管理方式决定了我国各级别社会保障管理机构都属于政府机构。社会保障的行政管理即制定法规及相关政策和业务管理即登记、缴费等日常事务性工作都集中在政府部门;管理人员享受政府编制,工资与福利都来源于国家财政。这种管理模式有利于中央政府制定的各项社会保障政策的贯彻实施和维护整个社会保障制度的稳定,但同时却产生了高额的成本。这种成本是维护政治系统稳定、遏制腐败所必需的,也是政府内部性所导致的必然结果。但随着社会保障覆盖面的进一步扩大、社会保障水平的刚性增长,尤其是人口老龄化的进一步加剧,所需的社会保障基金的数额越来越大,仅仅靠提高费率扩大缴费人口已无法承受为维护政令畅通、体制稳定所带来的高额成本。而人口老龄化给社会保障制度带来的最明显的压力就是快速增长的老年人口抚养比加重了赡养负担。老年人口扶养比是从经济学角度反映人口老龄化社会后果的动态指标,即老年人口与劳动年龄人口的比例。通常用百分比表示。随着我国老龄化社会的到来,我国人口扶养比在未来50年中的变化将非常明显。我国60岁及以上老年人口的扶养比将从2000年的15.7%上升到2050年的56.8%,上升41.1个百分点。少儿人口的扶养比则将从2000年的37.2%下降到2050年的28.3%,下降8.9个百分点。即便是少儿人口扶养比下降,但由于60岁及以上老年人口扶养比上升的幅度较大,也将导致总人口扶养比从2000年的52.9%上升到2050年的85.1%,将上升32.2个百分点。大幅度升高的老年人口扶养比加重了劳动人口的赡养负担,这是我国养老保险和医疗保险项目必将面对的一个严峻考验,它将会影响我国经济社会的可持续性发展。在大幅提高劳动人口缴费比率已变得比较困难的将来,只有在管理方面进一步优化组合,积极引入效率机制,在维持制度稳定的同时降低管理成本,才能使社会保障制度健康良性发展。综上所述,我国现行的社会保障制度管理模式的弊病集中在混乱和低效这两个方面,未来的社会保障制度管理模式必须要同时克服这两种缺陷以形成统一的制度和高效的管理。

3文官制与新公共管理的有机融合———中国社会保障制度管理模式的理性选择如果我国的社会保障制度推行彻底的文官制管理模式,建立分部分层、集权统一的组织机构和管理模式;树立严格的制度规范和监督体系,虽然会统一社会保障制度,打破行业、地区壁垒,快速实现行业统筹、省级统筹乃至全国统筹,但却会导致整个管理体系效率低下、冗员众多、浪费严重,进而形成官僚垄断。这些都是官僚制与生俱来的内部性以及公共服务成本与收益脱节所带来的缺陷,难以彻底根除。这些缺陷会极大地加重社会保障制度的经济负担。在人口结构逐步老龄化的今天,如果稍有不慎,就会造成整个社会保障制度因资金入不敷出而崩盘。但是,如果我们在文官制尚未完全成型的制度基础上全盘套用新公共管理模式,打破制度规范和政府垄断的坚冰,大力推行企业化管理,在政府部门之间展开竞争,奉行效率优先和弹性机制并引入社会资本,虽然会大幅提高管理机构运作效率和社会保险基金增值力度,但却违背了社会保障制度追求公平的初衷并使整个制度逐步脱离政府的有效控制范围,成为滋生贪污、腐败等丑恶社会现象的温床。因为在制度体系普遍缺乏足够的法制、理性和规范的前提下就贸然对国家管理进行市场化、分权化改革往往会造成大范围的混乱状况。因此,在我国社会保障制度的管理模式的选择问题上,将文官制与新公共管理进行有机融合,建立以文官制为主、新公共管理为辅的管理模式也许是一个更为适合中国行政环境的解决方案。其具体措施如下:第一,完善文官制。现代文官制具备浓烈的法治与理性主义色彩;奉行等级权威和层级节制;制定严密的制度和规范。而在中国传统行政体制里,人治大于法治;人情超越制度;权利胜过法律。社会保障体系混乱的管理状况就是其微观表现形式。因此,要完善文官制,必须从以下几个方面着手:首先,提高社会保障立法层次,逐步由地方立法转为中央立法;由行政立法转为人大立法,为劳动与社会保障部开展管理工作和推行相关政策打下坚实的法律基础。其次,提高劳动与社会保障部的地位,在其机构内部奉行严格的等级权威与层级节制,将垂直管理延伸到市一级的社会保障局。各级社会保障管理机构应无条件服从上级主管部门的命令与安排;地方政府在一般情况下应无权干涉当地社会保障管理机构的正常工作;利用我国行政体制中党政系统与宪政系统双重领导的特色,在各级党委建立社会保障委员会,配合各级社会保障管理机构的工作。再次,在社会保障管理机构内部建立严格的规范与制度并完善监督机制,破除人情和人治的桎梏,逐步在管理人员心中树立牢固的理性与法制精神。第二,适度发展企业化运作的社会保障管理机构。首先,在经济和社会发展较为成熟的地区将区、街道及以下级别的基层社会保障管理机构改制为接受劳动与社会保障部监管的企业化运作的事业单位———社会保险公司。这些社会保险公司负责社会保险的办理、咨询和征缴等业务管理。它们的运营经费并不来自财政拨款而是从企业和职工缴纳的社会保险费中提取一定比例作为公司利润以维持其正常运营,而国家则对其提供一定的财政补贴和税收优惠。改制之后,公共服务的成本与收益紧密联系;管理人员的收入与社会保险公司的效益直接挂钩,社会保险公司的运营效率较改制前将有所提高。其次,将竞争意识与效率机制注入社会保险公司。国家应将一个地区的基层社会保险管理机构分拆成几家社会保险公司,以破除垄断并鼓励它们之间的竞争。企业和职工应有权自主选择投保机构。由于市场和竞争的压力,这些公司会自发提高运营效率并提供更好的服务以吸引更多的企业和个人投保。同时,这些社会保险公司在经济利益的驱动下还会主动利用其社会资源和关系网迫使那些违反劳动法和相关规定的企业为职工办理社会保险,扩大社会保险的覆盖面。劳动与社会保障部还应对社会保险覆盖率进行考察,与当地社会保险公司签订合同,将社会保险覆盖率作为绩效考核的标准之一以确定其享受国家财政补贴和税收优惠的额度。

参考文献

[1]刘淑周.完善社会保障体系构建和谐社会[J].福建省委党校学报,2005,(1).

[2]韩春明.我国居民收入差距扩大的现状、原因及对策[J].中共云南省委党校学报,2005,(1).

[3]张祖平.试论社会转型因素对我国社会保障制度的影响[J].江苏商论,2005,(11).