环境资源区域补偿制度是一种新型的区域问资源环境管理模式．是新时期我国环境保护政策创新的重要内容。在水环境治理工作中，引入环境资源区域补偿机制是解决跨区、跨界水环境污染问题的的重要手段之一。

1环境资源区域补偿制度的建立环境是重要的自然资源．根据环境经济学理论．生态环境资源有价值．利用生态环境资源或对生态环境资源造成污染理应支付相应补偿水环境污染在众多环境问题中较为突出．环境资源补偿制度考核重点是水环境资源．考核范畴有多个方面．可对污染源向水体排污进行付费．实行“谁污染谁付费”：职称也可重点强调地方政府对辖区内水环境质量负责的法律责任．重点关注在跨行政区域水环境保护与污染所引发的上、下游间的经济赔偿．实现“谁保护谁受益、准破坏谁补偿”．有利于加强河流上下游相邻区域问水环境保护工作．促进跨区域行政交界河流水环境资源区域补偿制度．就是为落实政府对本辖区内环境质量负责的法律责任．对损害环境资源或保护生态环境的行为建立一种政府间的经济赔付、补偿制度。它既要体现出交界水体污染中上游对下游的赔偿．也要研究水体保护与治理中下游受益对上游水环境改善行为的补偿．促进上游地区进行污染防治、保护生态环境的积极性．实现区域问环境利益与经济利益的均衡

2我国实施环境资源区域补偿的现状《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”．并将“加快建立生态环境补偿机制”列为2007年度政府工作总体部署中环境资源区域补偿制度是生态补偿机制在环境保护领域的进一步深化．是完善环境政策、保护区域间环境的重要措施，也是落实科学发展观和建设和谐社会的重要途径l3l。针对我国建立生态补偿机制存在的政策障碍和要解决的现实问题．国家提出构建一个发挥路线图作用的战略与政策框架浙江省2005年出台了“关于进一步完善生态补偿机制的若干意见”．确立了本省建立生态补偿机制的基本原则．提出了开展生态补偿的主要途径和措施．并在钱塘江流域、杭州市开展了生态补偿试点安徽省在新安江流域进行了生态资源补偿试点．福建省在闽江流域开展了上下游生态保护补偿标准的研究与实践江苏省2007年出台了《江苏省环境资源区域补偿办法(试行)》［苏政办发(2007)149号］。同时为推行环境资源区域补偿制度，加快太湖流域水环境综合整治．组织了在太湖流

域进行了补偿的试点工作．其主要思路是对确定为区域间考核的断面水质指标值超过控制目标的．上游地区政府给予下游地区相应的环境资源区域补偿资金：直接排入太湖湖体的河流．考核断面水质指标值超过控制目标的．当地政府将补偿资金交省级财政。上述省份开展的生态补偿机制或环境资源区域补偿制度的研究和实践．补偿主体大多是依靠政府买单．由上级政府在财税政策上补贴对生态环境的保护者．或是建立上下游政府间的补偿行为．前者激励政府在生态环境保护上的积极性．对其贡献进行补贴，后者更多地是强调政府对环境质量负主要责任的法律职责

3实施环境资源区域补偿制度的困境国内环境资源区域补偿工作尚处于试点阶段．从试点经验来看，由于牵涉到区域间政府政绩考核、资金划拨、利益与责任挂钩等层面．触动各方利益较多，补偿积极性不高．执行难度较大．全面推行还需要解决不少技术及管理问题

3．1法律依据不强

“依法行政”是新环境管理制度实施的前提和基础．明确的法律法规体系是实现区域间环境资源补偿的重要保障。我国现行法律法规中．尚没有专门的环境资源区域补偿支持条款．部分地方颁布实施的环境资源补偿办法还处于地方性试用阶段．没有形成强有力的立法支持151

3．2监管体制不完善

环境资源区域间补偿涉及评价政府对环境资源的责任，政府是补偿主体．部分补偿断面还会涉及到对政府政绩的考核．一些利益群体出于自身利益或追求考核目标而抵制环境资源区域补偿政策的实施，执行过程中会出现行政支持积极性不高的问题．补偿资金及时到位得不到保障由于补偿主体涉及到跨省、市、县等政府层级．因此它既是促进流域水环境改善的重要手段．也体现了域间利益调整和责任分担，是环境问题．也是经济和政治问题，这就要求尽快建立一套完整的监督管理体制．明确考核层级各部门职责分工．落实牵头考核单位．建立跨考核区域的协调机制．实现对补偿全过程的统一监督、统一管理．为补偿经费真正到位建立通畅的资金渠道，避免在制度实施的各个环节中，各方职责不明、相互推诿、考核不到位、缺乏强势推力等原因，使得补偿工陷入讨价还价、各说其词、拒不执行等僵局。

3．3技术支撑不够

评估和补偿标准的确定还需要进一步通过实践检验．补偿初期往往出于对污染加重处罚的角度出发，提出的补偿标准过高．导致赔付的经费总额大，挫伤了地方政府的积极性其次．如何科学选定补偿河流及其考核断面．保证期代表性．达到分清区域污染责任．取得补偿双方的一致意见．是实施补偿制度中的难点。断面设置合理、可操作性强．有利于补偿工作的顺利推行．减少上下游区域行政推诿现象。补偿河流及断面选取应抓住主要矛盾．科学选择区域间通量大、污染问题突出、支流汇聚相对较少的河流进行试点．保证上下游考核水域的相对一致性：断面设置上可从原有监测网中优先选取下游区域内的交界对照断面．能说清交界水质状况．且尚未受纳下游区域任何污染源及生活、面源污染，符合人工采样条件．周边环境适宜建设水质自动站断面选取过程中要由上级管理部门组织进行现场核定，联合上、下游相关管理部门现场调研单一河流区域责任的划分相当容易，河网密布地区跨区域、流域的多分支河流污染责任如何划分需要深人探讨确定控制目标也是个技术难题．实际执行过程中．说不清河流污染责任、断面选取代表性不强、控制目标不合理往往是补偿双方讨价还价的主要借口

3．4数据代表性不强

要实现区域间补偿．测算合理的补偿资金是关键。实际工作中存在2种测算方法：一是按污染总量进行补偿，二是按污染物浓度实施补偿前者技术难点是如何获取准确的、代表补偿时间段的污染物浓度和流量．依此计算出合理的污染总量．在河网密布、流向不稳定的区域要说清时段总流量相当困难，单次监测的污染浓度没有代表性．必须依靠水质、水量同步自动监测来实现说清总量的目标阎：后者仅依靠补偿污染物浓度与地表水功能区标准对比．按超标一个浓度单位核算补偿金额．相对于前者操作简便，较适合补偿制度实施初期试行．但补偿力度明显不足．达不到通过补偿促进环境改善的目的

3．5资金渠道不畅

以政府补偿为主体的环境资源补偿．裣资金在从上而下的流动带有扶助性质．比较有保障但上下游政府补偿资金的流动．存存较大的阻力．如不建立稳定且有保障资金划拨渠道．往往是补偿方积极性环技2008年10月不高，不能主动缴付，受补偿方没有催办、直接划入的权利，使得区域间的补偿资金很难到位。

4完善环境资源区域补偿制度的对策

4．1加强立法

需要建立一套有效的环境资源法律体系．缓解各地方、部门间利益的冲突．明确制度实施责任部门法定职责和政府企业对环境资源补偿的相关责任．纳入到地方政府政绩考核．通过环境资源补偿来评估政府对辖区环境资源保护或损耗的程度建立全国统一的规范性法律法规文件．改变地方立法为主的现状。推动环境资源补偿制度的规范化．指导全国环境资源区域补偿机制的开展．为制度实施确定一个“依法行政”的政策和法律保障

4．2制定科学的标准

一是补偿标准要科学、合理，在试点过程中，逐步修订评估和补偿标准．根据污染物对环境的贡献率、采取相关治理措施能降低污染程度．以及污染物在环境中超标倍数等确定单项污染因子的补偿标准．确定的补偿标准应具有惩罚性．要高于环境治理成本．使得污染治理成本小于排污赔付总额．达到鼓励污染治理、遏制不法排污的目的二是正确核定实施环境资源补偿考核河流水质考核目标水质考核可采用考核河流出境水质与入境水质进行比较的方式．也可在区域交界断面进行目标考核．后者适用于区域问进行环境资源补偿交界断面水质目标的确定应充分参考国家考核、水环境功能、城考等目标，结合考核河流水质现状．充分分析考核目标的可达性，使得所确定的目标既能达到考核、补偿的目的，又能维护地方政府的积极性．引导其采取措施进行污染治理．促进区域水环境改善。

4-3实施公正的监测

监测数据在环境资源区域补偿实施中将起到非常关键的作用。补偿断面水质、水量监测，必须构建以自动、连续监测为主的监测体系，才能保证监测数据科学公正．保证监测的污染物交换总量接近真实情况没有建立自动监测的补偿断面。应当建立完善的监测制度．由上级环保行政主管部门负责组织上下游环境监测机构进行联合手工监测、水质水量同步监测．所有有效监测数据的月平均值作为该断面当月水质指标值对监测数据有异议的，由上级环境监测机构裁定对水质的监测，首选是通过自动监测技术来实现对水质的连续监测．客观公正地反映考核时段内的水质状况对联合监测的频次应按照每个河段的水质状况及稳定性、受周边污染影响可能产生的水质异常等情况进行分析后．对不同河段实施不同的监测方法．做到优化监测力量、实现节约监测成本与保证监测公正性最优结合

4．4建立协调协商机制

实施环境资源补偿制度是一项复杂的系统工程，需要环保、水利和财政等多部门紧密配合。建立部门与地方政府间的协商机制以环保为主制定补偿政策需要多部门参与。在制度研究、试点工作、补偿金额测算、区域推行及立法等方面要得到相关部门的支持．确定的补偿内容和考核的河流断面要与地方政府全面沟通．取得被考核层政府间的共识．尤其是上下游对考核断面的双方认可在层级政府间建立补偿经费通报制度，核定的监测结果、测算的补偿经费要树立权威性．补偿经费的落实到位要发挥实施考核层级政府的行政主导作用．具体一定的强制性。

4．5建立补偿资金的测算、营运机制依据是水质水量监测结果科学测算补偿资金．建立补偿资金的划拨、分配、使用等一整套的制度，是环境资源区域补偿的难点和关键环节要解决好补偿资金的营运管理。包括补偿资金的来源、转移支付渠道、资金的使用与管理等内容。重点是建立资金转移支付渠道，主要有上级财政直接代扣、划转．