一、行政指导的历史发展与现实意义

在世界范围内，自第二次世界大战以来，行政指导越来越多地运用于市场经济国家的经济与行政管理。在日本、韩国、德国、法国、英国、美国等国家，行政指导已经成为重要的行政管理方法。尤其是战后日本的市场经济之所以取得很大成功并能持续较快增长，各方学者普遍认为，政府科学的行政指导起到了关键性的作用。即便是基于自由主义治国理念的美国政府，在长期对日本的行政指导进行公开批评后，也开始自觉总结经济自由主义与国家干预主义的功过是非，逐渐改变初衷而采取了行政指导。在新中国建立以来的社会经济发展不同阶段，行政指导在不同程度上与行政指令、行政命令等方式共同发挥作用。在我国进行社会主义改造与推进农业合作化运动过程中，行政指导初露端倪，政府广泛运用示范、鼓励、帮助和教育训导的“诱导性政策”，以促进多种经济成分向公有制发展。在中国确立了计划经济体制后，政府全面推行指令性计划，行政管理较多地体现为行政命令，行政指导的功能与作用开始弱化。1978年以来，随着政治体制改革和经济体制改革不断发展，行政指导逐步获得发展空间，在一些领域取代行政指令和行政命令，成为重要的行政管理手段。尤其是上世纪90年代以来，各个领域的法律、法规、规范性文件关于指导、引导、支持、鼓励、促进、建议、限制等行政指导性用语不断增多。2008年4月17日，湖南省政府了《湖南省行政程序规定》，其中专设“行政指导”一节，对行政指导的有关问题进行了规定，这是行政机关对于行政指导的意义、作用的一次较为明确的肯定，是对于行政指导现状的正确反映。值得注意的是，尽管行政指导的领域既包括经济领域也包括非经济领域，但从当代社会经济发展过程来看，在经济领域发生重大变革的过程中，行政指导往往能够起到更为明显的积极作用，产生经济体制改革和经济整体发展的巨大推动力量。这是由于现代市场经济具有高效和民主两个突出特点，而行政指导所具有的非强制性、高效性、灵活性、民主性等特质恰恰契合了市场经济的这种特点。理清行政指导的一些基本理论，提高对行政指导的认识，进一步推行行政指导，对于促进经济平稳较快发展，有重要的现实意义。

（一）行政指导是发展社会主义市场经济和发扬社会主义民主政治的必然要求

当代行政法意义上的行政指导，一般而言，是指行政机关在其所管辖事务的范围内，运用非强制性手段，获得行政相对人的同意或协助，引导其作出或不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政指导从不同角度可划分为不同的类型。从行政指导行为的依据角度，可划分为既有组织法依据、又有行为法依据的行政指导和仅有组织法依据、没有行为法授权的指导；从抽象与具体的角度，可划分为抽象性行政指导（一般通过行政法规、规章、政策、规范性文件等实现，如产业政策等）和具体性行政指导（行政主体依法对特定相对方所作的示范、建议、劝告、提倡、赞成、鼓励、限制等）；从行政指导的功能角度，可划分为助成性行政指导（指以帮助和促进相对人自身利益或事业的发展为目的，为相对人出主意、指方向的行政指导，如投资指导、行政鼓励、行政资助、官方信息、导向性政策、指导性计划等）、规制性行政指导（指对妨害公共秩序或公共利益的行为加以预防或抑制的行政指导，如提醒、警示、告诫等）和调整性行政指导（指以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导，如行政调解、劝告等）。现代市场经济是富有活力和效率的高效经济，同时又是富有平等和自由内涵的民主经济。所谓高效经济，是指市场对资源进行基础性配置的高效率。现代市场经济体制是迄今为止最有活力和效率的一种经济运行载体。所谓民主经济，是指在现代市场经济体制下，市场是按照平等互利、等价交换的原则运行的；企业具有高度的自主性，在自由企业制度下运作，企业员工能够不同程度地参与企业的管理活动，在一定程度上实现某些作为“社会人”所具有的全面自由发展的需求。而民主是具有自由和平等内蕴的，因而具有这两项内蕴的现代市场经济又是一种具有较强民主性的经济形态。不言而喻，这种民主性经济必然要求灵活、民主的行政管理方式与之相配套。现代政府在资讯、专业性、权威性、组织协调能力等诸多方面具有特殊优势，所以在现代市场经济条件下不可能完全取消政府对经济和社会生活的干预，同时政府也不能完全凭借强制性手段进行粗暴的硬性干预。因此，行政指导作为非强制性的行政活动方式之一，就成为完善和丰富现代市场经济条件下行政管理方式的一种必然选择。

（二）行政指导是转变政府职能、创新行政管理方式和建设法治政府的客观要求

在市场化取向的改革进程中，转变政府职能、完善调控方式，将单一运用行政手段进行管理转变为综合运用经济、法律以及适当的行政手段进行管理，这已成为人们的共识。随着经济、政治、行政等方面改革的推进，指导性计划、规划、劝告、建议、协商等非强制性的行政活动方式，开始受到人们的重视，并在相关法律法规和政策中规定下来。人们日益认识到市场应起基础性的调节作用，政府应转变职能，将积极引导、指导、协调经济与社会发展作为重要职责，应在市场失效时进行必要的干预。而且应当尽量运用一些非强制性的行政调控方式进行适度干预。在摒弃“指令行政”模式的基础上，按社会主义市场经济和行政管理民主化的要求建构起“指导行政”模式，这正是深化政治体制改革和行政管理体制改革、转变政府职能、建设法治政府和服务型政府的必然要求。事实表明，在深化社会主义市场经济体制的改革发展过程中，政府职能和行政管理方式必须进行相应的调整和变革。正是在这样的认知下，国务院于2004年颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》提出了改革行政管理方式的要求，并首次在法规性文件的层面上使用了“行政指导”这一用语，并明确提出要充分发挥行政指导方式作用。因此，进一步增强政府对社会经济生活的指导和引导，积极采用非强制性行政手段以配合法律强制手段的运用，由指令性行政管理方式转变为指导性行政管理方式将是一种客观要求。

（三）行政指导是履行行政管理职能，应对国际金融危机及后危机时代有效行政管理的现实要求

国际金融危机在某种程度上来讲，是市场这只“无形的手”调节失灵的表现。美国政府和经济学界、金融学界再一次对自由市场理论和参与经济活动中人的理性假设前提进行反思。一般经济学观点认为，市场调节具有自发性、盲目性和滞后性，由于其内在功能性缺陷和外部条件缺陷可能出现“市场失灵”。而作为公共利益的代表者和维护者的政府有责任给予人们指导，以权威性的信息优势、专业知识优势给予宏观的、全面的、预见性的帮助。而现实中，政府有时不仅不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益，导致“政府失灵”。分析政府失灵的原因，重要原因之一在于政府干预手段的选择不当，要么行政命令和行政处罚等“硬手段”成为唯一的选择，要么财政货币政策等经济手段力度过猛，或时滞过长。在这种情况下，行政指导较其他经济手段、法律手段和一般行政手段成为更加有效的治理市场失灵和自身失灵的手段。从这种意义上说，行政指导是应对国际金融危机的现实要求。事实上，从各国所采取的措施来看，行政指导也已经成为各个国家应对国际金融危机的重要手段，如我国陆续出台了十大产业振兴规划，就是很典型的行政指导行为。

二、工商行政管理机关推行行政指导的实践

自2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，国家工商总局支持鼓励地方工商机关积极探索改革行政管理方式，并总结各地经验，制定了《关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见》，对行政指导的基本原则、适用范围和实施方式进行了统一规范，并将行政指导与行政许可、行政处罚、行政强制等行政管理方式统一于工商行政管理工作之中。工商部门推行的行政指导，是指工商行政管理机关在其所管辖事务的范围内，运用非强制性手段，获得行政相对人的同意或协助，引导其作出或不作出某种行为，以实现规范市场主体及其行为、维护市场竞争秩序、保护消费者权益目的的行为。工商行政指导手段和方式包括：建议、劝告、说服、宣传、辅导、调解、鼓励、引导、奖励、通告、信息公开、政策指导等。实践中，与工商行政管理职能相应，工商行政管理机关的行政指导呈现出具体行政指导多于抽象性行政指导、规制性行政指导与助成性行政指导并重的局面。在行政许可方面，推行登记事务助导制，帮助申请人了解登记条件和程序，解决相关问题，提供及时便捷的登记服务；在监管执法方面，推行执法办案疏导制，运用教育手段，让行政相对人知晓法律规定，自觉自愿纠正违法行为；在规范秩序方面，推行规范经营劝导制，对经营者预警提示可能发生的违法行为，引导其建立健全规范化经营管理制度；在服务发展方面，推行维权兴企引导制，引导经营者做大做强企业，提升维权能力和市场竞争力。综合运用行政指导和行政处罚等多种手段，做到疏导与执法相结合，教育与管理相结合，努力实现高效能的监管，达到高质量的服务。通过运用建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示等非强制性手段，引导行政相对人自觉、自愿遵法守法，促进了工商行政管理机关从刚性监管向刚柔相济、从管理型向服务型转变，促进了经济社会的发展和和谐执法环境的形成，促进了工商职能作用的发挥和监管水平的提高。受到了各类市场主体和监管服务对象的欢迎与好评，获得了各级党委政府、社会群众等多方面的广泛关注和积极评价。在2010年国务院召开的全国依法行政工作会议上，国家工商总局介绍了行政指导工作经验。回顾工商系统推行行政指导的过程，可以看出，工商行政管理机关推行行政指导的最初动力来源于国务院《全面推进依法行政实施纲要》所提出的改革行政管理方式，充分发挥行政指导方式作用的要求。在推行的过程中，逐渐融入了建设服务型政府、法治政府、建设服务型工商、法治工商的理念，并与国家工商总局提出的努力做到监管与发展、监管与服务、监管与消费维权、监管与执法相统一的要求进行了有机地结合。为坚决落实中央应对国际金融危机、保增长扩内需调结构的政策措施，工商行政管理机关着力加强助成性行政指导，积极支持各类市场主体健康发展、服务农村改革发展、促进区域经济协调发展、促进就业再就业，以积极促进经济社会又好又快发展。可以说，行政指导作为一种兼具高效与民主的行政管理手段，通过其非强制的、灵活的多种形式实现了多种功能，体现了其独特的制度价值。

三、推行行政指导遇到的问题

正如所有行政管理手段一样，行政指导一方面具有许多特点和特殊功用；另一方面其自身也存在一些不可忽视的、可能产生负面效应的缺陷。另外，由于行政指导还是一个未被普遍认知的概念，更由于行政指导制度还不够成熟和完善，在实际操作中行政指导的负面效应可能会进一步放大。综合理论与实践中的各种情况，行政指导存在以下几个主要问题：

（一）界限不够清晰

由于行政指导是政府职能转变过程中出现的一类积极行政管理方式，具有多样性、广泛性、灵活性、特定条件下对于相关行为（例如行政处罚行为）的替代性、前置性等诸多特点，加之目前人们对于行政指导行为的研究和知晓程度不够，因此它与行政主体的其他行为方式的区分界限尚不十分清晰。因而可能出现两种不正确的倾向：一种是行政管理者不确定将作出的行为是否属于行政指导，从而怠于作出其应当作出的行政指导；另一种是行政管理者将行政指导扩大化，用行政指导取代其他行政管理方式（如行政处罚行为），或将所有政府为社会公众所提供的服务行为均当作行政指导。

（二）程序不够完善

尽管行政指导行为具有且需要保持及时灵活的特点，不宜设定过多过繁的程序规范捆住行政指导者的手脚，但基本的程序约束是行政指导法治化的内在要求。我国许多法律、法规和规章都对行政指导有所规定，但缺乏具体明确的程序保障，可操作性不强。

（三）指导者素质能力有待提高

行政指导是深刻的行政管理理念变革和制度创新。行政指导必须通过行政机关工作人员来实施。这就对行政指导人员的素质和能力提出了很高的要求。一方面，人们习惯于传统的命令、强制式的管理方式，对行政指导还不熟悉、不适应甚至排斥；另一方面，人的理性能力的有限性、动机的纯正性、各地实施行政指导条件的差异性，都使行政指导过程中的偏差和问题在所难免。因此，推行行政指导，对行政指导人员的教育、培训、管理尤显重要。

（四）监督力度不足

由于行政指导行为具有公权力背景，而且还可能存在主观专断、公权私用、不正当考虑等情形，具有造成公民合法权利伤害和损害政府形象的可能性，因而必须予以有效的监督制约。但由于认识、体制、经验等方面原因，现在对于行政指导的监督机制尚不完善，应从内部监督和外部监督两个方面加大对行政指导行为的监督制约。

四、解决问题的思考与建议

解决行政指导的现实需求与我国行政指导尚不完善之间的矛盾，应当从我国实际出发，加强行政指导的理论研究，强化行政指导的制度建设，培育正确的行政指导观念，实现行政指导行为的法治化。

（一）推动行政指导的理论研究

尽管在行政管理实践中，行政指导已经被广泛运用，并取得了明显成效，但从客观上讲，关于行政指导的理论研究明显落后于实践，存在很大的理论研究空间。行政指导的概念、特征、权力来源、范围、程序、责任划分、救济途径等问题需要认真加以研究解决。

（二）加强行政指导的制度建设

制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。应当对行政管理中的行政指导实践进行总结，将其中科学的、切实可行的做法进行抽象、提炼，上升到制度层面。既要注重建立关于行政指导的主体、权限、程序、监督等一般性的制度，也可以针对行政指导的不同形式建立与之相应的具体制度。制度化是行政指导法治化的关键所在。

（三）开展行政指导的观念培育

现实中，行政指导作用发挥的制约因素是多方面的，除制度缺失等客观原因外，行政指导者与被指导者对于行政指导所持态度的偏差也是一个尤为突出的主观因素。行政指导的一个重要特点体现为行政管理主体与行政管理相对人的配合与互动。行政指导的任何一方对于行政指导的认识误差都将导致行政指导的目的无法实现。对于行政管理机关而言，这种认识的误差突出表现为传统权力意识固化所导致的对行政指导的轻视，同时也可能表现为出于多种目的而导致将行政指导扩大化。对于行政管理相对人而言，这种认识的误差突出表现为由于历史原因形成的权利观念淡漠所造成的对行政指导的忽视。因此，就政府法制机构而言，注重开展行政指导的观念培育工作，加强对行政管理人员的教育培训，加大面向社会公众的宣传普及，具有重要意义。