一、中国流浪儿童救助工作概况

(一)流浪儿童的定义

流浪未成年人(以下简称流浪儿童)在国外也被称作“streetboy”,指的是那些整日流浪街头,以乞讨为主要手段生活的未成年人。虽然有关流浪儿童的定义有很多,但都大同小异,在核心的问题上基本达成一致的看法。笔者比较认同我国政府对流浪未成年人范围的界定,根据我国政府的官方定义,流浪未成年人应是指年龄在18周岁以下、脱离家庭或者监护人流落于社会超过24小时,并且基本生活条件无法得到保障而陷入生存困境。根据有关调查显示,我国目前大约有一百多万的流浪儿童。

(二)流浪儿童的特点

流浪儿童是一个特殊的群体,他们较之于一般的儿童既有一定的共性也存在着很多的不同之处。

1•辨别是非能力的不足。流浪儿童都处于十八周岁以下,而且根据有关调查显示,年龄在7至13周岁的占总数的八成以上,其中男女比例又大致为5:1。处于这个时期的儿童,对外界的感知和认识还处于一个较低的水平,自身的辨别能力很差。

2•行为特点。处于这个年龄段的儿童所具有的共同特点就是喜欢对外界事物的模仿,做事易冲动、自身的情绪难以控制等。

3•社会经历复杂。根据调查显示,流浪儿童中有七成以上的是属于反复流浪或长期流浪,这些儿童在长期的流浪过程中比一般的儿童接触到的社会环境要复杂的多,几乎他们每个人都有一段复杂的人生经历。受环境影响或是成年流浪群体的影响,在长期的流浪过程中多数流浪儿童也逐渐染上了一些不良的习惯,如抽烟、讲脏话、撒谎、打架斗殴等。此外,由于流浪儿童长期处于一种“以人格换生存”的环境中,多半的流浪儿童出现了一定的人格异化、心理扭曲等问题,甚至养成了对社会、对一般人的仇视心理。

(三)全国流浪儿童救助保护概况

儿童是祖国的未来,针对儿童的教育管理尤为重要,因此,针对流浪儿童的救助管理工作也历来备受国家的重视。根据民政部2009年民政事业发展统计报告,截至2009年底,全国各类收养性单位共收养儿童11•5万人,比上年增长27•8%。全国独立儿童福利机构303个,比上年增加13个,床位4•4万张,比上年增长9•1%。此外,我国自上世纪九十年代开始在一些城市试办流浪未成年人救助保护中心,至2009年底,全国有流浪儿童救助保护中心116个,床位0•4万张。全年救助城市生活无着的流浪乞讨未成年人14•5万人次。据调查,目前全国绝大多数流浪未成年人救助保护中心针对流浪未成年人的救助管理工作存在着工作程序千篇一律(救助—送返—再次流浪—再次送返)、救助内容单一(只提供基本的食宿)、救助数量不断攀升但救助成果微乎其微(反复流浪)等问题,就实际的救助效果来看,十分的不理想,反复救助现象严重,甚至在一些城市,某些流浪儿童成了救助管理站的常客,这在一定程度上了也打击了工作人员的积极性。

二、流浪儿童强制救助的必要性

(一)强制救助本质上是符合儿童的自身成长的需要

政协委员濮存昕提出对流浪儿童实施强制救助时,学术界立即展开了广泛的讨论,众说纷纭。有人认为实施强制救助是侵犯儿童人权的行为,笔者对此有不同的看法,如果说对流浪儿童的保护性强制救助措施是对其人权的侵犯,那么我们就能眼睁睁的看着他们遭受各种非人待遇甚至失去生命吗?如果一个人连起码的生命权都没有了,何谈人权?根据马斯洛的需求层次理论,个人的安全需求也是优先于尊重需求和自我实现等需求的。我们这里所讲的强制救助实质上是一种保护性的措施,是为了让流浪儿童免受饥寒交迫之苦,积极主动的给儿童提供一个避难的场所。目的是为了保证流浪儿童拥有一个相对稳定的生活环境,维护其起码的生命权,有了生命权才可以谈到其他的权利如人权等。因此,笔者认为,强制救助不仅不是对流浪儿童人权的侵犯,反而是为了更好的维护流浪儿童的人权。从本质上来说,对流浪儿童实施保护性的强制救助是符合《中华人民共和国未成年人保护法》等相关法律的。

(二)强制救助符合流浪儿童的自身的特点

流浪儿童由于年龄小、文化程度低、表达能力欠缺、表达渠道狭窄等多重原因决定了这一群体话语权的丧失和自身意愿的难以表达,直接导致流浪儿童的弱势处境愈演愈烈。针对这样一群弱势群体,政府应该变“坐等求助”为“主动救助”,积极主动的对流浪儿童实行救助保护,尽早的让流浪儿童脱离不良的生活环境,得到妥善的安置。

(三)强制救助符合流浪儿童所处的环境的要求

流浪儿童外出流浪的原因有多种,如经济贫困、家庭暴力、教育失当、自身贪玩等。在外出流浪的过程中,流浪儿童多半会结伴而行,有自己的小团体,但是这些小团体通常会被一些个人或组织所操控。根据有关调查显示,流浪儿童中有八成以上属于被不法分子、非法组织控制,这些人利用儿童的畏惧心理常常逼迫他们乞讨,为自己牟利。近年来,全国拐卖犯罪活动非常猖獗,受害人及受害家庭数以万计,不法分子通过拐卖儿童,对其进行人为的致残,然后卖给犯罪组织继而强迫儿童乞讨,从中谋取私利。同样,也有一些地方文化落后,人民愚昧,如安徽某村专门将本村的残疾儿童出租给一些不法分子替他们乞讨,从中收取租金,但是由于流浪儿童自身的自主性不够或者对家庭的依赖程度较高等原因,他们无法寻求合适的方式来维护自己的利益。而强制救助则刚好弥补了这一不足,强制救助强调的首先就是“主动救助”,通过强制救助,能够及时有效的发现流浪儿童,进而对其实行有效的救助。

三、强制救助可能面临的挑战

(一)监护权与法律责任的承担

根据我国有关法律规定,监护权是指监护人对于未成年人和精神病人等无民事行为能力人和限制行为能力人的人身权益、财产权益所享有的监督、保护的身份权。是对于无民事行为能力和限制民事行为能力的未成年人和成年精神病人的合法权益实施管理和保护的法律资格。实行强制救助后所面临的首要问题就是监护权的所有权问题,因为根据我国目前的法律规定,未成年人的首要通常也是唯一的监护人为其父母。实行强制救助,从一定程度上来说就是对其父母的监护权的剥夺,但据笔者所知,目前我国在这方面的法律法规还不够完善。根据法律规定,监护权的所有人要对被监护人的行为承担一定的责任,如果实行强制救助后,在救助保护过程中,流浪儿童有违法等行为的发生,责任该由谁承担?这也是一个值得思考的问题。

(二)政府各部门职权的交叉

一旦实行强制救助,将涉及到公安、城管、民政等多个政府部门之间的权力交叉,政府部门之间的合作是很重要的一环。强制救助的主体应该是各地的救助管理站或未成年人救助保护中心,如果要实施强制救助,必然赋予救助管理站一定的行政执法权,而公安、城管等部门也拥有这方面的行政执法权,势必会引起权力划分不够明确、责任归属不够清晰和遇事推诿扯皮等现象,不利于整个救助管理事业的发展。

(三)面临制度异化的挑战

《救助管理办法》的前身《收容遣送制度》正是由于在长期的施行过程中,执行者不断的扩大收容范围、违背制度的初衷导致了制度的异化,并最终促使了“孙志刚事件”的发生,这项制度终于得以终止。实施《救助管理办法》几年来,有些地方的城管、公安部门又在不同程度的重演着救助度下的角色,如广州市就曾为整改市容市貌,当地公安、城管部门强行将流浪乞讨人员送至救助管理站,而根据《救助管理办法》的规定,公安、城管等部门只能是协助民政部门做好相关救助工作,在执勤时发现流浪乞讨人员有告知、引导至救助管理站的义务,换言之,如今的公安、城管部门的权力和一个普通的公民无二,他们并没有权力对流浪乞讨人员采取强制措施。因此,不少学者担心如果不对目前的相关现象引起警觉,难免会出现在“新制度”下行“旧事”的现象。笔者对强制救助的看法是,强制救助一旦形成制度性的政策,在长期的施行过程中,制度的执行者是否能一如既往的秉承“强制救助”的宗旨和目标开展工作,如果肆意扩大执行者的行政执法权,“强制救助制度”很可能重蹈《收容遣送制度》的覆辙,面临着制度异化的挑战。

四、做好强制救助工作的几个必要条件

(一)法律法规的支持

强制救助工作要想得以顺利的开展,首先必须有相关的法律法规的支持。建议国家立法部门,应该联合民政、公安、城管等多个部门进行协调,广泛征求社会意见,在此基础上对强制救助的具体实施细节做一一规范,为强制救助工作提供一个可靠的法律依据。

(二)必要的资金投入

强制救助并非是一劳永逸的,它是一个长期的、缓慢的过程,在此过程中,为了儿童的身心健康发展,国家必然要投入大量的资金予以保障救助的后续工作能够顺利的开展。其中除了最基本的衣食住行方面的投入,还应该包括儿童在教育发展、医疗卫生等方面的投入。

(三)专业人才队伍的建设

再好的制度还要由人来实行,因此,要想搞好强制救助的工作,必然要求建立起一支业务素质能力强,技术过硬的专业化的人才队伍,工作人员需要掌握教育学、心理学、社会学、法律等多种学科的知识。目前我国的社会工作专业人才紧缺,国家应该在这个方面加大人才建设的力度,为社会救助管理事业培养出更多的人才。

(四)政府各部门之间的分工与合作

强制救助工作的开展涉及众多部门,如民政、卫生、公安、城管、司法等,不仅要求各级政府部门在纵向上能够合作一致,同样要求同级政府的各个部门在横向上也能力往一处使,在具体的执行过程中各个部门之间能够同心协力,齐抓共管,只有这样,才能做好强制救助工作。但是,目前我国政府存在机构庞杂、人员混杂,行政程序冗繁等严重问题,因此,各级政府或同级政府各个部门之间的合作将成为本项工作开展的一个突破口。