在不同的国家结构形式中，地方享有的财政自主权不一样。联邦制国家的地方一般享有独立的发债权。单一制国家的地方能否发债，情况则相对复杂得多，取决于该国的法治状况和财政体制。中国地方政府受制于《预算法》的限制，不享有独立发行债券的权力。不过，观察分税制实施以来地方债券发行的模式，可以体察国家在处理政府间财政关系问题上遇到的困难，为未来规范政府间财政关系提供一些思路，同时，对改进和完善地方债制度也会有所启示。

一、分税制实施以来的地方债券发行

分税制财政管理体制实施以来，地方债发行受到《预算法》的严格控制。该法第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在不与上述规定相冲突的前提下，迄今为止，地方债的发行和偿还曾采取三种模式，即中央转贷地方模式、中央代为发行模式和中央代为偿还模式。三种模式分别有不同的考虑，但基本上反映出同样的问题，即由于缺乏规范的法治化约束，政府间财政关系定位不清，地方难以成为独立的发债主体。

1.中央转贷地方模式1998～2004年实施积极财政政策时，中央政府曾经发行长期建设债券，并将一部分转贷给地方政府，用于国家确定项目的建设。在这种模式下，对于投资者而言，债务人其实是唯一的，即中央政府，而不是地方政府。中央转贷地方之后，中央成为地方的债权人，地方只是中央的债务人，而不直接面对投资者。1998年财政部制发的《国债转贷地方政府管理办法》规定，对到期不能归还转贷资金本金和利息的，财政部将如数扣减对地方税收返还。由于每年中央对地方都有大量的税收返还，如果严格执行上述规定，转贷资金的偿还根本不成问题。不过，不能偿还转贷资金的，往往就是财力不足的中西部地区的政府。中央每年除了足额进行税收返还外，还不得不进行大量的财政转移支付，才能维持这些地方的正常运转，如果扣减税收返还，必将使其陷入财政危机。最后执行的结果是，对不少地区而言，转贷资金变成了中央的财政拨款。财政部认为，由于国债转贷地方是中央发债，地方使用，不列中央赤字，因此，转贷资金既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目列示，不利于监督。同时，由于举借债务与资金使用主体脱节，责权不清，增加了中央财政负担和风险。针对这些情况，从2009年开始，地方债券发行不再采用转贷方式，而改用中央政府代借代还的方式。

2.中央代为发行模式2009年，国务院批准地方发行2000亿地方债券，由财政部代为发行，列入省级预算管理。中央代为发行地方债的基本原理是，在国务院核准的额度范围内，各省发行多少地方政府债券，需经同级立法机关审批通过，筹措的资金纳入本级预算管理。与此同时，地方债券会冠以发债地方政府名称。债券购买人名义上和发行债券的省份单独发生法律关系，债务人不再是中央政府，而是发行债券的各省级人民政府，以督促地方政府切实履行职责，保证资金使用的安全、经济和效率。按照《2009年地方政府债券预算管理办法》的要求，地方政府债券到期后，由中央财政统一代办偿还。地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金，及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1～5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。对债券购买人而言，既然地方政府债券到期后，中央财政统一代办偿还，那么，即使地方政府没有按时上缴债券本息，中央政府仍对外承担资金偿付责任，然后再按照一定方法向地方政府追偿。这种做法和中央转贷地方并无二致，由于中央财政提供信用担保，债券购买人其实也不存在风险。唯一不同的是，在转贷模式下，地方政府是间接的债务人，债权人无权向地方政府求偿。而在代为发行的模式下，地方政府是直接的债务人，债权人除向中央政府请求代还外，还可以直接向票面上列明的地方政府求偿。对于中央财政来说，代为发行其实是在提供信用，承诺代为偿还更是在进行担保，其风险是现实存在的。虽然中央提出，如果地方到期不提供偿债资金，则由中央财政罚息，并在办理政府间财政结算时扣回，但中央转贷地方的经验已经证明，对于财力贫瘠的地方政府，一旦到期不能偿还债务，扣减税收返还或降低转移支付都行不通。

3.中央代为偿还模式2011年10月17日，经国务院批准，财政部《2011年地方政府自行发债试点办法》，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券，列入预算管理。2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。试点省（市）应当建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。此次地方政府自行发债试点可谓意味深长。首先，自2009年以来实施的代为发行模式并未废止，试点省（市）之外仍然沿袭既有的做法，地方政府债券由中央财政代借代还。其次，列入试点的四个省（市）财力雄厚，容易取得债权人的信任，债券发行应该不存在困难。再次，本次发行采取规模控制的办法，试点省（市）的发行额度由中央批准，地方不能自行其是，以便于有效控制风险。最后，此批试点地方债券仍由财政部代办还本付息，其偿债保障机制与往年相比并无改变。如前所述，无论是中央转贷地方，还是中央地方债券，就富裕地区的债务偿还而言，尽管中央需承担担保甚至直接偿还责任，但是，在目前的财政体制下，中央有足够的保障机制，可以督促地方提供偿债资金。所以，试点地方自主发债之后，尽管中央仍然承担代办还本付息的责任，但是，由于这些地方经济发达，财政力量雄厚，中央其实也没有多大的风险。问题在于，果真如此的话，地方试点自主发债的意义何在？它想要解决什么问题？它又能够解决什么问题？众所周知，债券究竟是由本人发行还是他人代为发行，这并不会影响投资人对债券风险的评价，债券的信用取决于偿还。因此，和中央代为发行债券相比，地方自主发债试点并无实质性突破，仅仅是在技术规则上的革新，帮助地方积累发行债券经验而已。确实，既然是地方政府债券，由地方政府自主发行就理所当然。而只要维持中央对偿债的担保，地方债券的信用就不会降低。因此，自主发债试点省（市）的范围还有进一步拓宽的空间。

二、从地方债券制度看政府间财政关系

从中央财政转贷地方政府，到以地方政府名义发行，但由中央财政代借代还，再到由地方政府独立发行，中央财政代为还本付息，地方债的实验一步步在往前走。可以预料，在不远的将来，财力富裕地区可能拥有完全的发债权，自己发行，自己偿还，无需中央信用背书。西部地区还会继续借用中央信用。不过，如果地方财政收支没有稳定的保障，而是完全由中央政府单方面决定，那么独立地方的发债权对债权人未必公平。既然无论是采用中央转贷还是中央模式，或是中央代还模式，中央政府都有为地方债券充当第一债务人的风险，为什么《预算法》不全面禁止地方债券或者彻底放开地方债券？笔者以为，地方债蕴含着非常复杂的政府间财政关系。在目前的财政体制下，无论是全面禁止还是全面放开，都不具有现实可能性。特例允许地方发债，但由中央转贷或中央代借、代还，是迫不得已的办法。只不过，相对于中央转贷，在预算管理方面，代借或代还的模式更加规范一些，别的方面并无实质改变。中央之所以无法全面禁止地方举债，是因为地方政府确实有这样的需要。1994年之后，我国开始实行分税制财政体制，财力和财权都向中央集中，地方政府的财政能力很大程度上被削弱。然而在这段时期内，地方的财政支出不仅无法抑制，反而不得不大幅度扩张。首先，这段时期正是我国城市化飞速发展的时期，道路、水电、交通等基础设施急需改扩建。其次，地方政府的第一要务仍然是经济发展，而经济发展离不开政府投资。再则，1998年之后，为了应对亚洲金融危机，积极财政政策长期盛行。2008年之后，财政又陷入了危机治理模式，政府投资不断扩大。由于财政开支不断扩展，而财政收入来源有限，地方政府自然会产生举借债务的冲动。由于《预算法》不允许地方发行债券，国务院也不会对此轻易特批，通过设立融资平台变相举债，就成了地方政府不得已的选择。[1]如果中央无视地方的现实需要，对变相举债行为严厉查处，以中央政府目前的高度权威，全面禁止地方债并非没有可能。然而，如果不改变政府间财政分配方式，又不允许地方正常或变相举债，捉襟见肘的地方政府就会成为“维持会”，其对经济发展的贡献自然会大大降低。而一旦地方经济发展不起来，全国经济发展的目标就无法实现。因此，尽管中央对地方债务忧心忡忡，担心有朝一日演变成财政危机，但是，面对经济发展重任或其他特定需要，也只有暂时睁一只眼闭一只眼了。如果确实不能全面禁止，是否可以考虑彻底放开？早在十届全国人大组织修改《预算法》时，就已经有人提出这种观点。支持者认为，允许地方政府在一定限制条件下公开发行地方债，可以防止地方违规举债所带来的风险；只要中央政府制定严格的准入门槛，建立有效的约束机制和管理制度，加强监管，允许地方发债不会有大的风险。反对者仍然担心的是，目前地方政府投资扩张欲望强烈，同时没有形成有效的行为自律、债务风险自控等机制，所以暂时不应赋予地方发债权。[2]虽然《预算法》的修改目前还没有进展，但地方能否发行债券的问题一直延续至今。笔者认为，在加强地方债预算管理、提高债务资金的使用效率、控制债务偿还风险方面，2009年以来的地方债发行是有益的尝试。由于发债规模有限，对中央来说，财政风险也是可控的。即便有的地方政府最后无力偿还，需要中央兜底的数额也不会太大。然而，一旦取消规模和用途限制，放弃国务院的审批权，任由地方政府随意发行债券，对由此产生的财政风险，中央财政能否全部兜得住，就是一个大大的问题。有学者提出，如果地方政府还不起债，就应该让其破产，而不应该由中央来兜底。他还特别指出，地方政府破产是指地方财政破产，并不等于政府职能破产。破产之灾，也许有助于逼出一个廉价政府。[3]在国外，地方政府破产确实并不鲜见。不过，破产必须有一个前提，即债务人是独立的法律主体，有独立的财产，能对自己的行为独立承担法律责任。如果债务人不是独立的主体，而是受制于第三人，破产显然不利于保护债权人利益。然而，根据现行分税制财政体制的内容，地方政府在财政上并不是独立主体，而只是中央政府在地方的派出机构。如果地方政府没有能力还债，破产并非解决问题的良方，反而会带来一系列的恶果。为了保护债权人的利益，维护政府的信用，中央政府只能承担最后的付款责任。《预算法》虽然规定一级政府一级预算，并要求各级预算收支平衡,但地方政府并没有独立的收入权，而是受制于中央政府的单方面决定。可以作为例证的是，目前财政收支划分的依据是《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。这份文件既不是行政法规，更不是法律，而只是一种规范性文件。这种形式本身已经预示了它的非稳定性，一旦有需要，国务院可以随时调整，无需经过地方政府的同意。更为值得一提的是，在中央和地方的财政关系中，国务院本身是一个利益主体，而不是相对独立的第三人。国务院单方面决定中央和地方的财政关系，本身就否定了地方政府在财政上的独立性，使得地方政府无需为债务承担责任。如果一方面要求地方政府独立对外承担责任，无力偿还债务就实行破产，另一方面财政收入和支出的决定权都在中央，这对地方债券的债权人非常不公平，会极大地影响债券的信用评级，以至于导致无人认购的尴尬局面。当地方政府对外发行债券时，是以自己未来收入作担保的。如果分配规则确定，这种未来收入是可以测定的。但是，假如中央可以随时调整分配规则，将原本属于地方的收入转归中央，将原本属于中央的开支转归地方，地方债券的信用等级就会降低。这种莫名增加的风险，并不是因为债权人的行为所致，也不是因为地方的行为所致，而是因为中央修改了财政收支划分规则。因此，对于地方政府无力偿还债务的情况，中央政府理所应当承担偿还责任。而中央之所以能够单方面修改规则，恰恰是因为地方政府本身并不独立，在财政上只是中央的派出机构。综上可知，受现行财政管理体制的约束，将发债权完全下放给地方不现实。就特准地方发行债券而言，无论是之前的中央转贷，还是现在的代借或代还，都充分体现了中央决策的慎重。毕竟，比起彻底下放举债权给地方，这三种方法风险相对较低。不过，这些方法只是治标不治本。中央为地方债兜底，这一点一直没有改变。更何况，相对于地方政府庞大的需求而言，两千亿的发债规模无异于杯水车薪。为了解决建设资金的来源问题，地方政府还是会一如既往地变相融资。有鉴于此，不妨跳出固有思维的藩篱，从建设独立财政主体的角度思考地方举债问题。

三、法治化视角下地方债券制度的走向

如前所述，在我国现有的政府间财政关系模式下，地方债既不能完全禁止，也不能彻底放开。转贷制度虽然结果并不理想，但毕竟有助于中央控制风险。代借及代还制度比转贷更进一步，它在法律上将地方政府推向前台，使其与债券投资者建立直接联系。这既可以增加地方政府的风险意识，也有利于加强对资金的预算管理。不过，既然实行一级政府、一级预算，地方政府就应该成为独立的财政主体，有明确的财政支出范围和收入来源。而只有将财政收支划分纳入法律的范畴，使其脱离中央政府单方面的支配，地方政府才有可能在财政上独立。地方政府只要获得本级人大的同意，且能够得到债券投资者的认可，就可以对外发行债券，不必经过中央政府的审批。根据宪法的设计，我国是一个单一制国家，除了特别行政区之外，地方政府不是独立的法律主体，必须服从中央政府的领导。国务院统一领导全国地方各级行政机关，规定中央和省级行政机关职权的具体划分。全国地方各级政府都是国务院统一领导下的国家行政机关。不过，笔者并不认为，有了宪法授权之后，国务院就可以自主决定所有行政事项，包括与地方政府之间的财政关系。鉴于宪法的内容相当抽象概括，基于建设法治国家的要求，应该通过制定法律的方式将其落实。只有同时符合宪法和法律的规定，国务院行使职权行为才算是合法的。因此，比较合理的表述应该是，国务院“依法”领导地方政府，“依法”规定中央与地方之间的职权划分。《宪法》第89条第1款第1项要求，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，决定和命令。笔者认为，该项职权与同款有关国务院职权的其他规定不应并列，而应理解为一个总括性的要求。这种规定方式既是授权也是限权。它意味着，国务院规定行政措施，制定行政法规，或者决定、命令时，必须遵守宪法和法律。同样的道理，国务院行使具体的职权时，更应该遵守宪法和法律。这不是笔者妄加揣测，而是有实际的例证。全国人大制定《立法法》，就是这一理念的充分体现。《立法法》第8条明确列举了需要制定法律的事项，其中有些就属于《宪法》第89条所赋予的国务院职权。例如，《宪法》第89条第1款第9项规定，国务院管理对外事务，同外国缔结条约和协定。但《立法法》第8条要求，有关国家主权的事项只能制定法律。只有当法律确实还没有做出规定，而现实中又不得不进行规范时，才能采取一些过渡或变通的措施。一旦条件成熟，仍然必须制定法律加以规范。笔者充分注意到《宪法》第89条第1款第4项和第110条第2款。既然国务院有权决定其与地方政府之间职权划分，既然全国地方政府都服从国务院领导，有关中央与地方之间财政收支的划分，由国务院单方面规定似乎并不为过。国务院1993年制定《关于实行分税制财政管理体制的决定》，以及2001年制定《所得税收入分享改革方案》，应该就是这种指导思想的产物。不过，这种做法有其负面作用，前文已经对此充分阐述。即便从程序正义的角度看，政府间财政关系也应该由法律来规定。虽然国务院也属于“中央”，但它并不能代表地方政府的利益。在我国现有的宪政体制下，只有全国人大才能代表地方的利益，超越国务院和地方政府之间的对立，从而对国务院起到重要的制约作用。毕竟，全国人大是一个议事和表决平台，行使表决权的代表大部分来自地方，对地方政府的利益会更加关注。只有通过这种设计，才能平衡政府间财政关系，并使其相对稳定，不至于朝令夕改。也只有这样，地方政府的财政收支范围才能规范化，投资人对其偿债能力也才能合理评估。至少从财政法的角度而言，这样的地方政府才会具有“法人”资格：能拥有独立的财产，能独立行使决策权，能够独立承担责任。虽然即便按照这种模式运作，地方政府仍然要接受国务院的领导，但是，游戏规则已经改变了。国务院只能在法律规定的职权范围内，按照法律规定的程序行使领导权。如果国务院希望调整财政收支划分，就必须提请全国人大修改法律。如果全国人大的表决结果是同意，即表明中央和地方在新的形势下达成共识。假如表决的结果是反对，原有的规则还必须继续执行。其实，《立法法》已经对此提出了明确要求。根据《立法法》第8条第1款第8项，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。政府间财政收支划分毫无疑问属于财政基本制度，应该通过法律来调整和规范，而不应继续由国务院单方面决定。《立法法》第9条又规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”不过，迄今为止，就政府间财政收支划分而言，全国人大及其常委会从来没有对国务院授权。虽然《立法法》的生效时间为2000年7月1日，对于1994年分税制方案并无溯及力，但是，《立法法》生效之后，分税制方案仍然继续实施，其合法性就值得怀疑。《立法法》实施一年半之后，国务院又推动了所得税收入分享改革，仍然是采用了规范性文件的形式，似乎缺乏充分的合法性。就政府间财政关系而言，需要制定的法律主要是两部，第一部是《财政收支划分法》，第二部是《财政转移支付法》。在2003年十届全国人大的立法规划中，《财政转移支付法》被列入“研究起草、成熟时安排审议”的类型。《财政转移支付法》最后没有安排审议，表明有许多问题当时难以解决。而其中最大的问题是，缺乏《财政收支划分法》，政府间财政收入和支出的范围不确定，不能为财政转移支付奠定科学合理的基础。从这个意义而言，必须先制定《财政收支划分法》，然后以此为基础制定《财政转移支付法》。只要这两部法律能够制定出来，而且确实赋予了地方明确的财政权利，地方政府就可以自主决定举债问题，无需再经过中央政府的特别批准。当然，地方举债本身可能产生系统性风险。为了防范这种风险，在《财政收支划分法》和《财政转移支付法》之外，立法机关还有必要专门对地方举债做出限制，既可以考虑单独制定《地方公债法》，也可以在《公债法》中分设“地方债”专章。地方是否发债，发行多少，这应该是地方自主决定的事情。但是，债务必须经过同级人大的批准，债务资金必须用于规定的用途。为了防止地方滥发债务，损害投资人的合法权益，维护正常的财政金融秩序，还必须特别强调政府信息公开。公债不同于企业债，没有商业秘密可言。要求政府充分披露债务信息，不仅可以帮助投资者决策，而且对地方政府构成监督。基于政府间财政收支划分由法律规定，财政转移支付有法定的测算标准，基于法律对地方债务的种种风险控制，特别是相关债务信息的充分公开，地方政府在财政法上已经成为独立主体。对地方政府发行债务的要约，受要约人必须仔细慎重考虑，对各种可能的风险进行评估，最后才决定是否接受。如果发生地方不能偿债的情况，除非事先中央政府明示担保，否则中央没有义务替地方偿还。也只有满足这些条件，地方政府破产才有可能被提上议事日程。如果中央基于政治考虑，愿意替地方偿还债务，那是另外一方面的事情。至少，在保护债权人利益方面，此时，破产法才能真正发挥作用。

综上所述，在我国现行财政管理体制之下，中央既不可能完全禁止地方借贷，也不可能彻底放开地方发债。无论是对地方举债的默认，还是由中央转贷地方，或者由中央代借、代还地方债，对中央政府而言都是无奈的选择。由于财政收支划分的权力集中在国务院，财政转移支付的标准也由中央制定，从法律上看，地方政府并不是独立的财政主体，而只是相当于中央的派出机构。地方政府不能偿还债务时，中央必须承担最后清偿责任。为了将地方建设成为独立的财政主体，应当由全国人大制定《财政收支划分法》、《财政转移支付法》。以法律的形式规范政府间财政关系，不仅可以增加地方政府的财政自由性，而且有利于债权人准确评估债务风险。与此同时，还应当对地方公债立法，规定发行债券的条件、资金用途、信息公开等事项，推进地方财政民主化进程。在满足这些条件之后，才有可能让地方政府独立发债，自主偿还。