实施以扩大国债投资为重点的积极财政政策的基本目标是，通过国债投资的扩张，引导、启动民间投资，刺激消费需求增长，扩大国内需求，抑制经济下滑趋势，保持经济的稳定、健康发展。从实际政策结果看，1998~2001年，各年国债投资对经济增长的贡献率分别达到1.5个、2个、1.7个和1.8个百分点。据国家信息中心的分析，如果没有2100亿元的国债投资以及所带动的社会资金投入，1998年和1999年我国经济增速将只能达到6.3％和4.5％。国债投资政策的基本目标已经实现。

国债投资之所以能够拉动内需，促进增长，与国债资金正确的产业投向选择密切相关。从1998年至2000年间国债投资统计资料分析，国债项目主要集中在农林水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网改造、粮库、经济适用住房和技改贴息等七个方面。1998~2000年，上述七个方面合计的项目个数占全部国债项目个数的比重分别为100％、78.4％和79.6％。上述七个方面合计的计划总投资占全部国债项目计划总投资的比重分别为100％、96.0％和95.7％。国债项目及投资重点指向了基础设施建设，国债投资需求扩张主要影响了建筑业、交通运输设备制造业、机械工业、建筑材料工业、金属冶炼及压延工业、金属制品业、仪器仪表及其他计量器具制造业、电气机械及器材制造业等部门产出增长。因为，在上述部门中，资本形成诱发的产出占本部门总产出的比重大多超过50％，也就是说，这些部门受投资需求扩张的影响较大。

问题似乎到此应该结束了，我国近年来的国债投资的波及效果m及需求拉动都很明显，如果未来继续实施国债投资扩张，仍然可以坚持原有的基础设施投向。但是，实际情况远非那样简单。近年来的国债投资主要集中在农林水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网改造、粮库建设等几个领域，造成各地项目选择上出现困难，既能带来直接经济效益，又能拉动更多产业增长的项目逐步减少。大规模的国债投入已使一些地区(沿海地区)的基础设施规模大大超前于经济发展的现实需要，甚至出现很大程度的闲置与浪费。从总体上看，随着国债投资规模的扩大，国债投资效益呈递减趋势。这意味着国债投资的波及效果和需求拉动作用在逐渐降低。因此，目前有观点认为，要更有效地实现国债对经济的促进作用，应以提高国债项目的经济效益为重点，将更大比例的资金有重点地投向产业关联性强、需求拉动力强的项目。

产业的感应度系数和影响力系数是波及效果的重要指标。影响力系数从一个部门对其他部门产生的波及影响的角度来反映各产业间的技术经济联系。感应度系数从一个部门所受的感应程度的角度来反映各产业间的技术经济联系。在1995年33个部门影响力系数和感应度系数排序表中，影响力系数大于1的部门有18个，主要集中在除食品工业以外的制造业和建筑业，这些部门对其他部门的生产所产生的需求波及效果高于影响力系数小于1的农业和矿业等初级产品部门、食品工业、电力生产以及服务业等部门。感应力系数大于1的部门有13个，包括初级产品中的农业和石油开采业，商业和货运业等部门。这些部门大多属于基础产业和基础设施，它们对其他部门的需求感应程度高于感应力系数小于1的部门。当经济过热时，这些部门的投资扩张，有利于缓解国民经济的瓶颈+上述分析表明，在1998年以来内需不足、经济减速的条件下，投资发展影响力系数较大的产业对经济增长更有利。这似乎意味着国债投向制造业对经济增长更有益。

但是，上述想法也存在某些矛盾。国债投资属于公共支出，主要应用于提供市场机制不能解决、私人资本发展缺乏起码条件的、外部性较强的公共产品，而不应直接投入属于企业投资范围的制造业等竞争性行业。国债投资的真实效果应以能否带来社会福利水平的提高和经济发展环境的改善为标准，而不能主要以产业的即期波及程度和直接经济效益进行衡量。国债投资是要创造环境，而不是创造收益。只要通过国债筹集的资金用于基础设施和公共服务，能够给人们提供应有的效用，能为私人投资创造良好的条件，国债政策的作用就越强；只要国债资金投入诸如教育、培训等方面，形成人力资本，就会产生正的外部性，提高政府投资的社会效益和长期效益。基于这一原则，国债资金以创造环境为目标，继续投向基础设施和公共事业的大方向是正确的。只是要根据不同基础设施或公共事业项目对经济发展的适应程度，进行国债投入结构的适当调整。

当然，从根本上讲，经济发展的根本目标不是经济增长本身，而是要促进人民生活水平不断提高，实现更充分意义上的就业。投资是经济发展的重要手段，因此，投资增长也就不单纯只是为了经济增长，更重要的目标应该是充分就业。如果投资增长不能明显带动就业增长，促进居民收入增长和消费增长，则投资增长将是低效的。近年以来，由于国债投资强大带动作用，我国的固定资产投资呈现显著的基础设施化特征。2000年底，电力、交通、通信等基础设施投资占国有投资的比例已达到45％左右，这一比例高于20世纪90年代初18个百分点。这部分基础设施投资能够对就业产生短期的需求影响，但是，与工业中的制造业相比，基础设施项目完成以后所能提供的就业量较少，也不能对就业产生稳定、持久的需要。因此，国债投资扩张虽然有利于投资增长和经济增长，但是，对就业增长的影响则是有限的，不能过分夸大。

目前，我国就业压力逐年增大。实际城镇失业率可能达到10％左右。未来五年累计的失业人口将达到4000万人，失业率可能接近14％，超过国际警戒线。在转轨时期的中国，体制改革和结构调整带来高速经济增长的同时，却也难以避免地造成了下岗、失业人口的迅速增加。体制型及结构性失业是我国市场化改革面临的深层次问题。这意味着未来在我国相当长时期的经济增长过程中，就业水平并不一定上升，反而可能出现明显的下降趋势。当相当一部分的社会群体的贫困状态对社会经济稳定造成威胁时，宏观经济政策就有必要进行调整，从强调效率与增长转变到重视公平与就业。投资政策也一样，也要更加关注不断加剧的失业状况，从以刺激经济增长为单一目标逐步过渡到以不断创造就业机会为主要目标。所以，不单要从产业波及效果考虑投资重点的选择，更重要的应该从就业的波及效果考虑投向。投资政策可以在两方面刺激就业的增长，其一，促进传统产业的发展；其二，促进劳动密集型产业的发展；其三，促进教育的发展，提高劳动力的素质。

为更大程度地拉动增长、促进就业，未来国债投资应该发生两方面的转变。第一，根据经济发展的阶段性特征，围绕结构调整和产业技术升级，继续有重点地支持企业的技术改造和高新技术企业的发展，增强企业国际竞争力，培育国民经济新的增长点。鉴于国债的公共投资性质，不易对企业进行直接的投资，仍应大量采用贴息的方式，加大国债资金对企业技术改造的支持力度，鼓励用高新技术和先进适用技术改造和提升传统工业，在能源、化工、冶金等基础工业部门，以及与产业升级关系密切的机电一体化设备、发电设备、大型石油和化工设备、环保设备等装备工业部门重点支持一批核心企业的技术改造和创新。

第二，以国债投资促进就业的重点是大力发展劳动力市场以及相关的职业培训和教育体系，更多的为劳动者的就业与再就业创造良好的软硬件条件。应加大政府投资力度，建立健全包括职业介绍服务体系、职业培训体系、监督调控体系和社会保障体系在内的劳动力市场支撑体系。要发挥社区作用，规范职业中介活动，健全就业服务网络，及时搜集和提供各种就业信息。要跟踪劳动力市场的需求，建立社会化职业培训网络，使职业培训与劳动力市场更紧密结合。要更有效地解决就业问题，必须注重劳动密集型产业、社区服务、中小企业、民营经济和第三产业的发展。鉴于劳动密集型产业属于竞争性行业，政府不应直接参与投资，但是，仍可通过投资补贴方式促进其发展。“公务员之家”版权所有

第三，加大国债对公益性、基础义务教育的投入力度。促进教育水平的提高是提升就业人口素质、适应人世要求、降低失业率的重要方面。因此，加大人力资本投资意义重大。我国义务教育公共投资不足现象尤其严重。许多地区义务教育办学基础设施、投资水平仅能满足最低的标准，政府公共投资的保障机制尚不健全。国债教育投资是中央政府对贫困地区教育事业宏观调控的重要手段。国债教育投资应重在扶贫，重在扶持贫困地区、边远地区和县以下农村地区的基础教育，以从根本上改善这些地区中小学校的办学条件。从这个意义上讲，长期建设国债也应该向长期得不到重视的公益性部门倾斜。