CAS理论与公共危机决策机制的内在关联性

由于复杂性现象的普遍性使得CAS理论的思想和方法迅速地向自然科学、社会科学和人文科学等领域广泛渗透，更是为公共危机管理尤其是公共决策提供了新的系统研究范式。“公共危机牵涉各种复杂的社会现象，其产生和演化本质上是一类非线性的复杂演化过程”[15]。而复杂适应系统实质上是一个主动的、开放的、动态演化的、具有自组织能力的系统，其所具有的特征，在公共危机决策机制中同样被发现。也就是说，CAS理论与公共危机决策机制之间存在着紧密的关联性。（1）层次性。系统层次特性是复杂适应系统的典型特征。它是指整个系统是由多元主体构成，每个主体又是由单元构成的。而这些主体和单元被看作是具有自身目的性和主动性的自组织活动主体。CAS理论的层次性特征，在公共危机决策系统中体现为多元决策主体的层次化。从决策主体中的决策机构看，从中央政府到省政府、市政府，再到县级政府，每一级政府内部都有自己的决策机构。这些机构通常包括中枢决断机构、参谋咨询机构和综合协调机构，它们构成了决策系统的主体。从决策主体中的个体而言，决策主体中的个人包括最高行政首脑、专家、政府要员、非政府组织等，它们构成了决策系统中的主体单元。无论是个人还是机构之间，其分工都是十分明确的，具有鲜明的层次性、等级性，即最高行政首脑及其对应的中枢决断机构具有最终决断的权力，而专家等对应的参谋咨询机构的职能是协助中枢决断机构做出决策，综合协调部门则是按最高行政首脑领导的意图协调各个部门的具体工作。（2）适应性。CAS中的主体是主动的、活的实体。不同性能的适应性主体的行为可以描述为这样一个过程：“主体将探测器探测到的消息与规则集进行匹配，发现匹配规则后直接激活效应器产生行动或激活另一个相匹配的规则，这一过程是一个循环的链式反应过程。”[1]也就是说，主体正是通过与环境、与其它主体之间的相互作用，不断改变着自身及其所处的环境，从而实现对环境的高度适应性。同样地，在公共危机决策中，决策者在面对危机时，并非只是被动地接受危机所造成的各种现实，更不是对其束手无策。相反地，决策主体在收到公共危机的信息时，可以根据情况的轻重缓急，在职权范围内通过集中各种社会资源、调动各方社会力量进行统一决策，从而降低危机所造成的损失。（3）共生性。共生性是指决策主体之间、决策主体与环境之间、系统之间是一种共生关系，同处于一个共生系统之中。体现在决策主体（个人、组织）可以为了更好地实现公共利益，而表现对他人的迁就和融合，而不是仅仅为自己奋斗。这是因为处于复杂系统中的主体没有实际的方法来优化它们的行为，而最明智的办法则是通过其他主体的行动来改变和提高自己。在当前情势下，公共危机决策所面临的环境日趋复杂，政府已不可能单枪匹马地进行决策而需要把各种专家、政府要员及其各种社会力量纳入到决策中来。政府以外的决策主体之所以参与决策，或出于增加决策信息量，抑或是为了增进政策的可接受性，又或是为了促进政府与公民间强有力的合作关系。也就是说，公共危机决策系统中多元主体之间的组织行为是一种互助协作而非竞争的关系，他们参与决策的目的更多是为公共利益而非个人利益。但无论是出于何种目的，公众参与决策都将是各国政府进行决策的理性选择。（4）开放性。这种开放性体现为系统内部之间、系统内部与系统外部之间在空间上的开放。一方面，内部主体与主体之间沟通顺畅而没有阻碍，并且系统中的各种资源可以自由地流动和共享而不受阻滞。另一方面，系统内部与系统外部的各种资源可以实现自由进出而没有壁垒。而现有的公共危机决策系统，其开放性往往限于系统内部之间有限的资源流动。公共危机决策系统的相对封闭导致了各种信息无法顺利地到达决策层，从而影响了决策的效率和效果。事实上，在公共危机决策系统中，无论是专门部门之间，还是上下级部门之间，或是决策系统内部与外部之间，各种决策资源应该根据需要自由流动，它们之间应该建立一种沟通顺畅、资源共享的机制。只有这样，才能使决策的时效性和准确性得以保障。（5）非线性。复杂适应系统演变和进化主要来自于系统中的各种互动关系。“整个宏观系统的演变或进化，包括新层次的产生、分化和多样性的出现，新的、聚合而成的、更大主体的出现等等，都是在这个基础上逐步派生出来的”[16](P106)。这种演化或进化随着时间的推移不断螺旋上升并逐渐向更高一级的系统发展变化。公共危机发生的过程极为复杂，大致可以分为前兆阶段、爆发阶段、蔓延阶段、缓解阶段和终止阶段。在不同的危机时段，决策者所面临的决策环境是不尽相同的，危机所处的每一个阶段都具有自身的特殊性，因而导致了系统所面临环境的复杂性提高。因此，为了应对不断变化着的环境，公共危机决策系统中决策主体、决策模式等都不可能是一成不变的。

寻找复杂性中的平衡：基于CAS理论的公共危机决策机制构建

1.优化公共危机决策主体

决策主体是公共危机决策机制的重要内容之一。公共危机决策主体是指“为避免和应对公共危机而履行决策职责、参与决策过程的特定个人和组织机构”[17]。通过完善主体中的个体和建立通行法约尔桥的决策组织系统两种途径可以达到优化公共危机决策主体的目标。（1）优化主体中的个体。CAS理论认为，系统的主体是多元的，作为系统的主体具有主动性、能动性。主体处于一种持续不断的交互过程，不断进行“学习”和“积累经验”，并根据自己所积累的经验来改变自身的结构和行为方式。公共危机决策系统作为一个复杂适应系统，其主体应该通过不断地优化以维持组织的复杂性高于环境的复杂性。第一，决策个体的多元化。长期以来，在公共决策系统中，政府或行政首长往往成为主导决策过程的家长式人物。他们通过强调政策质量要求而排斥“外人”参与决策。事实上，这种理由是不充分的。因为在公共危机决策环境日趋复杂的条件下，管理者需要更多的信息以促进政策质量，这就通常需要依赖更多的公民参与而不是更少的参与[18](P27)。因此在公共政策中，政府应该从以往的单一决策主体的决策模式到多元决策主体的转变（见图2）。在确保行政最高首脑在决策中具有最后决定权的前提下，根据其能力和现实要求，允许专家、企业、非政府组织以及公民个人等在危机的不同阶段参与到决策中来。第二，转变危机决策观念[19]。观念是行动的先导，转变观念是政府做好优化公共危机决策机制的基础。通过树立效率和授权意识，解决危机决策的时滞性问题；通过树立沟通、协调与合作观念，解决危机决策信息闭塞和力量分割的问题。第三，提升决策主体能力。对于参与到公共危机决策中的个体，不管是政府人员、专家还是非政府组织人员或是公民个人，都应该具备一定的危机管理方面的知识，并且这些个体应该不断进行学习，从每次的参与中不断地进行总结和积累经验，只有这样，才能真正做到为公共危机决策出谋献策。（2）建立通行法约尔桥的中枢决断系统。中枢决断系统是“按照一个国家或地区的有关法律，在出现危机状态下，拥有做出最终决定的权力并承担相应责任的特定个人或政府机构”[17]。中枢决断机构的主要职能在于负责公共危机事件的预防和处理的方针、政策指挥和总体协调。传统的中枢决断系统的决策过程是（见图3）：基层政府在接收到危机信息时，首先上报到省政府决策机构，省政府再上报到中央政府决策机构，是遵循着严格的等级性原则。其结果是，不仅速度慢而且还会造成由于信息传递链过长而导致信息失真，甚至还会因为时间的搁置而导致贻误决策的最佳时机。CAS理论认为，系统中的主体实质上是一种智能体，具有很强的灵活性和环境适应性。因此，在公共危机决策中，当决策主体通过探测器探测到危机信息时，他们应该根据相应的决策规则直接激活效应器产生行动。这就要求建立一种通行法约尔跳板的决策系统（见图4）。如图4所示，公共危机决策系统包括中央级、省级、市级和县级四个层级，当公共危机发生时，处于第一线的地方级政府决策机构首先做出相应的决策，同时及时地向上级决策机构汇报危机实情，接受上级的行政指导和行政监督。在征得上一级决策机构允许的条件下，A下级决策机构可以直接与同级的B决策机构进行沟通、交流。法约尔跳板的搭建不仅可以使下级及时的做出决策，同时还能使决策机构集中更多的可供决策使用的资源。

2.决策组织网络化

CAS理论研究表明，“一个能够在复杂、不确定、快速变化的环境下生存和发展的组织，其关键的特征是内部单位的‘自治’、‘关联’和‘变革’，具有比环境更高的复杂性”[10]。也就是说，基于CAS理论的公共危机决策组织机构必须是能够根据环境的变化（包括外部环境以及内部环境）不断地调整自身以适应其变化，并向着最有利于组织本身的方向发展，并不断地增强内部结构的自组织能力[15]。传统的公共危机决策组织是典型的直线制或直线—职能制的层次结构，它要求下级必须接受上级的监督和控制，是一种封闭性的组织结构。在这样的组织里，个体与整体的行为通常是保持高度一致性，组织整体行为可以根据个体行为进行推测，因而组织的复杂性程度低。而现有的公共危机决策组织是一种事业部或矩阵式的混合组织结构。下级具有一定的自我管理权限，个体行为和整体行为之间存在一定的差异性。由于上级对下级的控制力有所减弱，因此组织的复杂性上升。但是根据各种组织结构的特征并结合当前公共危机决策面临的复杂性不断上升的环境，混合组织结构并不能使组织本身造就高于环境的复杂性。层次结构组织和混合机构组织都属于环境复杂性高于组织复杂性，根据优胜劣汰的自然法则，这两种形式根本无法适应当前公共危机决策的需要。因此，新形势下的公共危机决策组织必须是一种新型的组织形式，即网络化组织。这是因为，网络结构组织中的各个主体既相互独立又相互依赖。当他们相互关联时，整体就会出现难以预测性，个体行为亦难以描述，组织的复杂性程度高。网络化的决策组织形式，要求做到“一个中心，两个基本点，一个辅助”。“一个中心”，即决策组织做出任何决策都应该以公共利益为中心。“两个基本点”，即保证中枢决断机构、参谋咨询机构和综合协调机构的自治性；使决策机构内部的每个单位、部门、个人相互之间以及他们外部环境之间建立起相互依赖关系[10]。“一个辅助”，即完善的决策信息采集系统。信息是决策生成的基础，是决策执行的依据。因此要确保决策的时效性强、准确性高，一方面，从中央政府部门到地方政府部门及其各级危机预防控制中心必须构建相应的政务信息资源网，实现电子信息自由交换。另一方面，在遵循保密性原则的前提下，政府与社会之间遵循开放性原则，实现信息无障碍共享。

3.决策模式的创新

公共危机的发生是一种危机状态持续的过程。一般而言，公共危机的过程可以分为危机潜伏时期、危机形成时期、危机高潮时期和危机消退时期四个阶段。根据格雷厄姆•阿利森的观点可以将决策模式分为理性行为体模式、组织行为模式和官僚政治模式三种[20]。约翰•克莱顿•托马斯将决策参与途径分为五种，分别是自主式管理决策、改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商以及公共决策[18]。公共危机决策模式创新指的是改变以往的单一决策模式，代之以选择性的决策模式，即根据危机发生的不同阶段采取不同的危机决策模式和决策参与途径，这与CAS理论所强调的非线性、动态性的特征相契合。（1）危机潜伏期：理性行为体模式与分散式的公众协商。理性行为模式是“基于现实主义思路，认为国家能采取理性的行为，计算不同的政策选择带来的利益和成本，并能找到效用最大化的政策”①。康奈德和戴森认为，“将功效（utility）最大化（max-imization）或是将利益提升至最大的做法就是理性”②。在危机潜伏期，由于危机所造成的社会危害范围、危害程度相对较小，因此政府在感知危机信息情况下，应该采取理性行为体的决策模式，即在制定各种危机决策时，应该在确保公共利益为首的前提下，把社会利益最大化和社会成本最小化作为决策的目标之一。同时，由于此时的决策环境的复杂性程度相对较低，公众参与决策，尤其是各类专家的参与，可以为政府提供更加广泛的问题解决办法的信息。因此，政府应该“分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策。”[18](P27)这里的公众界定为专家、各种行业组织和利益团体。（2）危机形成期、危机高潮期：官僚政治模式与自主式管理决策或改良的自主管理决策。官僚政治模式认为政策的形成“并不是取决于对问题的理性判断，也不取决于常规的组织程序，而是取决于参与者的权力和讨价还价的技巧”[18](P27)。由于参与者的官位、职级不同，观察问题的角度和立场必然存在差别。位高权重者往往从整体利益出发，而职位低者则更多地关注局部利益。因此，在公共危机的高潮期，政府作为拥有最后决定权的参与者，必须确保其在众多决策主体中的权威，使决策的结果更加接近国家利益而不是组织或派系利益。与这一时期相对应的决策参与途径应该是自主式管理决策或改良的自主管理决策，这是由此时公共危机所面临的高度复杂化的环境所决定的。所谓自主式管理决策，是指“管理者在没有公民参与的情况下独自解决问题或者制定决策。”改良的自主管理决策是指“管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独自决策，公民群体的要求可能会也可能不会得到反映”[18](P27)。（3）危机消退期：组织过程模式与整体式的公众协商。组织过程模式认为，“政府的行为不完全是什么人决意选择的结果，而更多地是由若干较大的组织互动直接产生的后果，一切决策实际上是各种集团、组织在追求权力与利益的过程中进行竞争后达成妥协的产物”[20]。政府可以对组织的行为产生一定程度的影响，但不能从根本上控制它。在危机消退期，由于决策环境的复杂性程度提高，决策者进行理性决策的难度随之增加。因此，此时的决策不应该再强调以实现国家的利益最大化为目标，而应该以结果更加满意为决策目标。并且这一时期各方力量对公共危机的反应不断增强，公共危机决策应该更加关注各种社会力量的参与，即“管理者应该与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映公民团体要求的决策（这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会，但并不要求每个人都实际参与）”[18](P27)。

本文作者：李娜姜庆志作者单位：华中师范大学