本文作者：郑琦作者单位：中共中央党校

公共政策参与的模式分析

在公共政策参与的过程中，发起者是影响参与效果的重要因素之一，直接决定了政策参与的易进入程度。一般而言，政府主导的模式意见易于被政府采纳，而民间主导的模式公众参与的意见则较难被纳入政策过程之中。此外，参与环节决定了公共政策参与的目的。执行阶段更注重政策的落实而制定阶段更关注利益的分配。由于决策和评估阶段的公民参与较少，目前学者对公共政策参与的研究基本集中在政策制定和政策执行两个环节。因此，根据公共政策参与过程中发起者和参与环节的不同，在此将公共政策参与划分为以下四种不同的模式，分别是：监督式参与、咨询式参与、申诉式参与和倡导式参与参与（见表1）。这些模式在理论上是独立的，但实践中一项政策参与活动有可能涉及多种参与模式。

1．监督式参与模式

监督式参与模式是由政府发起，在公共政策执行阶段主动引入公众个人及其团体的参与和监督，从而保证公共政策的顺利执行。监督式参与模式的动力机制在于公众监督是抑制腐败和行政权力滥用的有效手段。总理就曾表示：“只有人民监督政府，政府才不敢懈怠”。但如何调动公民的参与积极性，保证公民有效地监督是这一模式要解决的核心问题。监督式参与模式的具体形式包括政府公开聘请政务监督员、在网站上公布政务信息等。这一模式在实践中也出现过一些问题，例如2003年吉林市政府聘国企退休工程师肖龙云为政务公开监督员，但由于他的监督行为影响了一些部门和官员的利益，在次年的重聘中，他因“年龄太大”落选。又如，2011年中央部委公开“三公经费”，结果在网络上激起极大波澜，很多公民持抵触情绪，把“不相信”当做信仰，妄加质疑[8]。这些事件反映了监督式参与模式中存在的一些问题：一是政府与公民之间信任关系的缺失。公共政策参与需要基于政府及公民间良好的信任关系，但目前部分政府官员对公众的参与缺乏信心，认为它不仅浪费时间、增加行政成本，而且普通公民难以理解某些复杂公共事务，另一方面部分公民也质疑政府的公正性，总是担心政府通过操纵公民参与的程序，如参与者挑选、议程设置、信息提供等[9]，从而导致公民监督政府的形式意义大于实际意义。二是公民监督的权利和义务不明确。在引入公众监督前，政府需要事先明确监督者的权利和义务。哪些领域是公民需要介入并重点监督的？哪些领域可能涉及技术、安全等问题，无法置于公民的监督之下？公民行使监督权时，政府需要提供哪些配套机制？公民需要遵守哪些原则？这些问题需要事前界定清晰，以防止监督名存实亡或由于过分监督导致影响政府日常工作的现象发生。三是公民参与的能力有待提高。高质量的公众监督需要高素质的公民付出较大的监督成本，如：学习相关的政策法规、了解实际运作情况、提出合理化的建议等。目前，部分公众缺乏必要的知识储备，单凭个人情绪提出批评意见，误导舆论方向，不利于推动制度完善和问题解决。

2．咨询式参与模式

咨询式参与模式是由政府发起，在公共政策制定阶段主动获取公众基本信息，从而保证公共政策反映公众的现实需求，平衡和维护公民利益的行为及过程。咨询式参与模式的动力机制在于政府希望广泛吸纳民意，使涉及公众利益的决策更趋于公正合理，同时提高公民对政策的理解度和接受度，在执行阶段保证政策的顺利实施。因而，如何实现信息的完整性、充分的代表性以及沟通渠道的通畅性是这一模式要解决的核心问题。目前咨询式参与模式的主要方式包括征求意见稿、组织听证会等。但调查显示，认为听证会对公民参与决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者占被调查总数的62.5%[10]。越来越多的公众对政府的咨询式参与模式表示了质疑，其中的矛盾在于：一是被咨询的对象不具代表性。咨询式参与面临被咨询对象的遴选问题。选择什么人咨询，用什么标准选择，谁来选择，是保证信息的完整性和代表性的关键。目前很多征求意见的专家讨论会和听证会都没有公布遴选参会人员的标准，个别部门还专门选择与自己意见一致的人员参会，导致咨询从一开始就缺乏公正性和代表性。二是缺乏咨询后的回应和采纳机制。部分咨询式参与活动在意见汇总后，没有成为决策依据而是被束之高阁。政府的决策仍然按照旧有的模式进行，缺乏对公众意见的回应和采纳。三是弱势群体的话语权缺失。法律赋予个人平等的参与权利，但由于公民占有资源的不同导致参与的效果并不均等。强势集团利用掌握的资源，可以购买复杂的研究报告，游说政策制定者，影响媒体的报道方向，而弱势群体则很难在同等条件下发出声音，导致了咨询的结果无法完整地反映民意。

3．申诉式参与模式

申诉式参与模式是公民个人及其团体发起的，在公共政策执行阶段表达自身利益和要求，通过直接或间接的方式影响公共政策执行的行为及过程。申诉式参与模式的动力机制在于公民期望在公共政策的执行过程中，切实保障公民权利、维护公民利益。但公民如何介入政策执行过程并对其产生影响，是这一模式要解决的核心问题。前几年的“绿坝-花季护航过滤软件”暂缓执行、近期的“四川什邡钼铜项目”不再建设等都是在政策进展到执行阶段，遭遇了公民的申诉式参与，政府迫于压力，最终使决策无疾而终。但这些事件也反映出了目前申诉式参与模式面临的一些问题：一是缺乏制度化的参与渠道。虽然中央一再强调要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，但既有制度仍然无法很好地保障公民的知情权和参与权。一些涉及公共利益的决策，在制定过程中不是有意识地屏蔽了公民的参与，就是人为操纵了公民参与的环节，使很多有争议的公共政策也能顺利通过决策环节。但在执行阶段，由于关系到了公众的切身利益，信息无法继续封闭，以至引发公众的强烈质疑甚至反对。这表明公民在政策制定阶段仍然缺乏制度化的参与渠道。二是缺乏有效的沟通渠道。公民在面对与自身利益不符的公共政策时，缺乏与政府相关部门的有效的沟通渠道，这使得网络上的肆意宣泄和现实中的聚众抗议成为了公民反映自身立场的首选途径，希望能够以此来引起媒体关注并放大自己的声音，对政府施加一定的社会和舆论压力。三是缺乏理性的回应机制。政府在面对来自公民申诉的初始阶段，往往希望能在最短时间内将事态控制在最小范围，习惯于在网络上屏蔽相关言论，在现实中动用警力压制公众，导致一些民商矛盾演化成官民矛盾，公众的怨气和不满情绪急剧上升。在事态不断激化、上级政府出面协调的情况下，出于维护稳定、平息事态的考虑，政府又会在短时间内通过非常态的行政手段满足公众诉求，导致的结果是使公众误认为极端的方式和手段才是保障自身利益的有效途径，进而在遇到类似的问题和矛盾时，非理性的公众参与途径变成了公众参与公共政策的理性选择。

4.倡导式参与模式

倡导式参与模式是公民个人及其团体发起的，在公共政策制定阶段表达自身利益和要求，通过直接或间接的方式影响公共政策制定的行为及过程。倡导式参与模式的动力机制在于公民期望通过参与公共政策的制定，使最终的政策反映并维护公民的利益。但公民属于政府体制外的力量，因而其利益诉求如何反映到体制内，并被政策制定者关注甚至采纳，是这一模式要解决的核心问题。2003年的怒江电站事件、2007年的厦门PX事件、2010年的番禹垃圾焚烧事件等都是倡导式参与模式的典型。它们的共同点在于决策初期，政府仅仅将其作为技术性问题，依据理性取向，在封闭的行政系统内依赖专家和技术人员进行决策，忽视了与政策相关的公众利益的表达。但政策的公共性是客观存在的，一旦决策信息曝光，自然引发了公众的参与。公众不断扩大的质疑与反对倒逼政府进一步公开政策信息，引入公众参与，甚至在很大程度上被社会舆论“绑架”，向公众意愿妥协。这些事件反映了目前倡导式参与模式中普遍存在的一些问题：一是体制内沟通渠道的单一性及低效性。目前我国体制内公共政策参与渠道大致可以分为两类：一是一年一度的人民代表大会和政治协商会议，但对于普通公民而言，深度接触甚至当选代表或委员的机会很少，将自身需求通过代表或委员形成提案的可能性也很低，而提案最终能引起政府重视并予以采纳的几率则更微乎其微。二是信访、上访、领导接待日、领导热线等渠道，虽然这些渠道常年开设并且容易进入，但它设立的目的是为了“党和政府密切联系群众，解决人民群众与领导机关和领导者官僚主义作风的矛盾”[11]58而非吸纳和反映公民的诉求，并且没有约束机制保证政府必须对公民的参与予以回应。因而在倡导式参与中虽然公民会尝试体制内参与的途径，但由于缺乏实效，他们普遍将策略的重点放在体制外。二是信息公开的滞后性。有研究表明，有意义的公民参与主要发生在议程设置阶段，而在政策形成的其余阶段，专家和政府就取代了公众的地位，成为政策形成的主导，公民参与所能发挥的作用逐渐减少。[12]但在我国，政府部门在政策过程初期向公众公开政策议程的情况较少，在政策形成后公开的情况较多，并且通常只有决策结果而缺乏论证过程，导致了公众参与普遍发生在政策形成之后。三是缺乏利益协调机制。理想的决策过程是政府在不同利益群体之间通过充分积极的对话形成共识，但目前这种协调机制还不成熟，更多地体现为政府与公众之间的博弈。在决策初期，政府完全掌握决策权力，随着公众参与的深入，政府有限度地开放一定的空间，引入适度的公众参与，如果公众参与的压力持续上升，政府则更大限度地与公众分享决策权力，直至让公众掌握决策权。这两种极端都是危险的，“（并不是）在所有时候，在所有公共决策中，我们都应该要求实施公民参与”[2]13，需要根据政策性质的不同，选择不同程度的参与形式，既保证决策的有效性，也能代表公众的意愿。四是倡导策略单一且内容缺乏专业性。公民及其团体最常采用的倡导策略是通过媒体或群体性事件引发社会关注，进而向政府施压。这一策略虽然使公众的诉求容易获得满足，但也减少了政府在小范围内协调的可能。其他倡导策略，例如：游说、劝说，在我国运用还比较少。此外，公民及其团体由于专业化程度有限，目前仅停留在就现有方案或政策提出质疑或者反对的阶段，无法向政府提供有说服力的研究报告或具有可行性的政策建议。

公共政策参与的原则

就公民而言，进一步加强公共政策的理性参与，充分反映自身诉求，维护自身合法权益在现阶段显得尤为重要。它还需要遵循以下原则：一是尽可能广泛地了解政策内容。从多个渠道、不同侧面判断信息的真实性和可信性，不轻信网络谣言或小道消息，更不被情绪化的言论所煽动。二是以公共利益为基准寻求共识。公共政策涉及利益调整，就某一项具体政策而言必然会有群体获益或受损，此时多元利益主体之间应尽可能以公共利益为导向，在基本公平的情况下相互认同和宽容，不要固守自身或本群体的特殊利益。三是开展积极的公共政策参与。建设性的意见比单纯的情绪宣泄或坚决抵制更有益于政策的改善。当然这需要公民提高自身的专业素养，一方面在与政策问题相关的领域掌握一定的专业知识，提供一些专业意见；另一方面了解并掌握一些公众参与的基本知识和技能，理性选择适宜的参与策略，提高参与效能。四是明确参与的目标和空间，理性选择参与策略。公共政策参与之前，明确政府希望从公共政策参与中获得什么，公民在参与过程中的优势在哪里，参与的空间在哪里，能在多大程度上对政策产生影响等核心问题。对公共政策参与的效果有一个合理的预估，会使参与活动更具针对性，也更容易产生积极的效果。同时，学习并掌握多种参与策略，根据政策问题的不同，理性选择适宜的参与策略。重视参与策略的合法性，避免出现“过激言行”，尽可能做到合法、有序、积极的参与。