一、社会服务与福利多元主义

（一）社会服务

社会服务是社会福利的实现载体，二战前，欧美国家把弱势群体作为社会福利服务的对象，弱势群体（vulnerablegroups）主要是指那些在社会生活中比较脆弱和易受伤害的群体。二战后，由于公民社会权利理论的提出和福利国家的形成，界定福利服务对象的标准和原则由无劳动能力和道德化因素转变为公民的社会权利，由此社会福利的对象超出了弱势群体的范围，社会服务的性质开始从救济延伸到发展。

（二）福利多元主义

福利多元主义是面临福利国家整体危机而引发的福利私有化的呼声，它要求减少政府在社会福利直接供给中的角色。在英国，有“福利多元主义”(Welfarepluralism),“福利的政治经济与混合经济”；在美国，有“共同生产”(Co-production)、权力下放(Empowerment)；在欧洲其他国家，则有“福利组合”、“社会经济”；在新西兰、澳洲有“从福利国家到福利社会”等政策被提出，这些名词虽然不同，但却有着很类似的内涵与发展方向，即政府不再是唯一的福利提供者。[i]

福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区四个部门共同来负担，政府角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色。另一方面强调非营利组织的参与，以填补政府从福利领域后撤所遗留下的真空，抵挡市场势力的过度膨胀，同时，通过非营利组织来达到整合福利服务，促进福利的供给效率，迅速满足福利需求的变化，以及强化民主参与等功能。[ii]

虽然对福利多元主义的讨论起源于欧洲福利国家，但是这一个概念的思想内涵仍然适用于当今中国所遇到的情况。改革开放以前，我国政府按照社会主义按需所取思想而建立的福利体系，其实要比任何一个欧洲福利国家来得更为彻底和公平，尽管这样的福利体系易引致民众的安逸和不利个人能动性的发挥。

二、社会福利社会化与NGO的涉入

（一）社会福利社会化的出现

理论界把社会福利从广义和狭义上来理解，广义上指一切旨在改善人民物质生活和文化生活的社会措施；狭义上指“专为社会弱者提供的社会服务”。

随着社会的发展，社会福利承担的主体也在发生变化。在人类社会未进入工业化和现代化之前，社会福利的主要责任是由家庭、社区、教会和民间慈善团体负担，政府很少对公民提供直接的生活帮助。从20世纪30年代开始，政府逐渐取代家庭和社区，扮演福利提供的重要角色。自1948年英国宣布为“福利国家”，其成为西方国家标榜和追求的一种理想制度。政府成为福利的主要承担者，福利范围“从摇篮到坟墓”无所不包，开支也越来越大。70年代中期，西方各国普遍遭遇经济衰退，福利国家面临危机。于是人们开始重新反思政府在福利制度方面的角色，主张福利的责任应该由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭社区等四个部门共同负担。政府应该与民间合作，共同提供社会福利的各项内容。福利开支将不再是完全由政府来创造和分配，而是由政府和其他机构（包括企业）一起通过合作来提供。[iii]

社会福利社会化要求福利由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区四个部门共同来负担，它与前面提到的福利多元主义实质上是一致的。吉登斯认为福利国家面临的风险是人为风险，福利国家的危机是风险管理危机，并非简单的财政危机。据此，他提出要彻底改革英国的消极福利政策为积极福利政策，强调“无责任即无权利”的新原则，主张个人、集体和国家共同建设社会投资型国家。[iv]

（二）社会福利社会化与NGO涉入

美国约翰－霍布金斯大学萨拉蒙（Salamon，1999）教授提出一个“结构－运作”性定义，该定义强调了NGO的六大特征：组织性（formalorganization）、民间性（nongovernmental）、非营利性（nonprofit-distributing）、自治性（self-governing）、志愿性（voluntary），后来又加入了两个要素，即非政治性（nonpolitical）和非宗教性（nonreligious），以进一步界定NGO，并逐渐成为国际上公认的关于NGO的界定标准。[v]NGO在我国官方文件里一般称之为民间组织，广义的NGO是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织，它在外延上包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其它组织（含单位内部的、以企业形式登记的、未登记的社团等）。[vi]狭义的NGO是指严格符合《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》的社会组织，即官方概念里的“民间组织”，在外延上就只有社团和民办非企业单位两类组织。[vii]

NGO涉入社会服务福利领域，不仅是社会发展的需要，也是NGO本身优势所在。社会的发展出现了福利多元化的发展趋势，对社会福利承担的主体要求多元化和社会化，同时NGO能以自身的特点，特别是其中的非营利性和支援性，能更直接、更灵活地接近服务对象，与服务对象形成某种互动关系，并能够以低成本获取较高的社会效益，运用自己的资源以及利用社会资源提供服务，减轻政府的负担，降低政府在社会福利支出上的成本，有效地满足其多样化和多层次的需求，保证服务质量，从而有利于整个社会的发展。[viii]

三、上海的实践及启示

（一）上海的实践

2003年下半年，上海市委领导进行专题调研后，依据当时上海社会的三大特征，即社会成员流动性大、社会治安问题较为突出、维稳工作不确定因素显现，提出维稳工作的四点思路：一是要解决这些问题，单靠政法部门力量不够，必须从大治安、大社会的角度形成整体合力的工作格局；二是“严打”不能解决一切问题，需要建立长效管理机制；三是当前单一行政管理模式已无法实现社会管理职能，需要形成社会化的整体管理理念和模式，要努力形成政府、社会组织和个人三位一体的管理构架，把社会人组织起来，将社区建设作为提高人员组织化的工作平台；四是要通过法制建设加强社会治安工作规范化程度。

构建预防和减少犯罪工作体系虽然是在原有的社会治安综合治理工作基础上的发展，但它又是在新的历史条件下探索的全新的工作，它不仅会带来工作方法的变化，更重要的是必须解放思想，转变观念，用新的理念指导。

经过反复研究，上海的领导们提出创建预防和减少犯罪工作体系，在社区戒毒、社区矫正、青少年管理的领域中，建立一支专业化、职业化的社会工作者队伍。市委领导十分重视，两次专门下发文件，指示在浦东、卢湾、闸北和徐汇四个区域先行试点，从2003年8月起先行在浦东、卢湾、闸北和徐汇等四个区开展试点，11月四个试点区的社工正式上岗。2004年2月，市委领导肯定试点工作成效，并指示全面推进预防和减少犯罪体系建设，按照“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路组建了的三个民办非企业性质社团组织，即上海市自强社会服务总社、上海市新航社区服务总站和上海市阳光青少年事务中心在“上海市青年文化活动中心”举行了成立揭牌仪式，标志着社团自主运行的实质性启动，2004年8月起，在试点工作的基础上，体系建设在全市各区县范围内全面推进，逐渐形成了多元化的、各司其职、协同管理的综合治理新格局。

构建预防和减少犯罪工作体系是上海社会经济发展的必然要求，其基本价值取向是维护社会稳定，从战略上实现社会的长治久安，为上海的改革发展创造一个良好的社会治安环境，政府职能与社会资源的最佳结合是保证这个体系有效工作的根本条件。

（二）上海实践的启示

1、为传统政府服务提供有效补充，促进了社会服务的全覆盖

传统的由政府提供的社会福利服务，往往都是面向一些普通的弱势人群，如老年人、残疾人、下岗人员等。但是随着经济转型和社会转型，社会中正形成一些人数日益壮大、状态不稳定的特殊群体，如禁毒人员、矫正人员、“三失”青少年等。类似的特殊群体都是被传统的社会福利服务所忽略的。正是考虑到维稳需要，上海市推出了预防与减少犯罪工作体系，为禁毒人员、矫正人员、“三失”青少年这三类人群提供免费的专业服务，所有这些服务都以政府购买NGO服务的形式进行。三家NGO的出现给传统工作带来巨大冲击，他们向世人展现了一种全新的社会服务，填补了传统社会福利服务的盲点。

以“三失”青少年服务为例，在中国内地青少年工作主要由共青团承担，但传统团工作的服务对象是精英青年。随着中国社会的转型，青年群体日益分化和多元化，其中“三失”青少年便是一个不容忽视的庞大群体，2005年阳光社区青少年事务中心排摸的全市“三失”（失学、失业、失管）青少年超过10万人。作为一个将青年和青少年定位为工作对象的团体，共青团的工作不能完全无视这一庞大群体的存在，而且这些“三失”青少年与其他青少年生活在同一个社会里，他们之间有着紧密的交流和联系。将“三失”青少年纳入日常团务会更好地促进传统团务的成效，在团组织的引导下，使不同群体的青少年之间逐渐形成良性的互动，有助于和谐社会的构建。更为值得关注的是，传统的团务基本上是以面上工作为主，很少深入到每个青少年社会网络。所有的这些不足都在阳光社区青少年事务中心这个NGO所提供的服务中得到了弥补。

2、通过专业化推进和规范化建设，提升了社会服务的品质

提及社会福利服务，人们立即会联想到社区服务，而社区服务在我们的印象中是那种只要有爱心和奉献精神就能做好的工作，其工作人员以中老年人为主，待遇也不高，让我们很难用专业化这个词来形容其职业形象。作为新社会组织的三大社团，塑造了一种完全不同的职业形象，从业者中年轻人占了一半以上，大专以上学历占了绝大多数，他们所提供的服务都需要按照统一便准的工作流程进行，为了保证服务品质，他们还需要接受社团为他们设计的各类培训，并在实际工作中处处受到严格的职业伦理的约束。在社团管理上，他们也引进了学多新的技术和方法，如员工职业生涯规划；此外，这些NGO的管理者们也十分注重服务品牌的建设，并已打造了多个有一定影响力的服务品牌，如禁毒社工的女子戒毒沙龙、自强家庭联谊会，青少年社工的网络脱瘾五步法。

3、在社会与政府之间架起了纽带，缓解了社会矛盾

缓解社会矛盾，就是要缩小人与人之间的差距，政府通过投放社会资源直接或间接地帮助那些身处困境的人。由于政府直接提供各类服务，就导致政府在处理各类社会事务时，常常冲在一线，一旦和老百姓发生冲突，没有缓冲区，没有调解方。由政府提供直接社会服务于大众，常常陷政府于被动。以禁毒社工参与世博动迁为例。在这次世博动迁工作中，政府已经将主要的拆迁安置工作委托给动拆迁公司，这种做法在形式上具备了市场化的特征，并在一定程度上缓和了社会矛盾。但是这种模式仍然存在先天不足，相对于“政府－市场－社会”的三元模式，除政府外，还缺少一方。此外，因为政府与动拆迁公司之间是委托关系和代言关系，并非相互独立的“政府－市场”二元模式，两者具有较高的利益一致性，这就导致动拆迁公司与老百姓发生冲突时，由政府进行的调解十分被动，且收效甚微。在这次世博动迁工作中，引进了禁毒社团这个社会组织，并在政府、拆迁公司和禁毒社团间形成良好的沟通和协调，三方各司其职，政府的主要职责是制定总体方针政策、协调各参与部门，拆迁公司的主要职责是拆迁和安置，禁毒社工的主要职责是为吸毒人员提供咨询、调解冲突、争取权益等服务。禁毒社团的参与，为传统动迁工作提供了一个有效的补充形式，开创了动拆迁工作的新局面。NGO在协调处理社会矛盾时，充分体现了社会的自我服务、自我管理和自我教育，其效能要比政府直接处理好。

4、通过对各类资源的开发和利用，提高了社会参与，积累了社会资本

经济学解释认为社会发育不成熟及社会管理水平的落后，导致社会面临严重信任危机，信任缺失会造成巨大的交易成本[ix]，在没有很好的制度以保障个人努力会得到相应的效应或回报时，个人对公共事务的参与便会减少，这是个人行为之于集体行为的选择。[x]经济发展导致深度分工，这强化了人们的自由思想，也强化了个人主义思想。人们总是需要在某种体制安排之下参与某些公共事务才不被认为是异类，而这种制度安排，通常是与社区自治组织密切相关的。

以禁毒社团为例，为了在全社会营造一种珍爱生命、远离的氛围，全新定义了志愿者，他们将志愿者分为个人志愿者和团体志愿者，一个公司或企业可以用团体志愿者的身份集体参与到抵制的社会行动中去，这些公司或企业需要为他们的员工定期举办相关知识的培训，而无需与禁毒社工一起探访社区，对禁毒社团来说，只要是自愿付出了时间和精力去宣传预防知识的都可以称为禁毒志愿者。正因有了广大公民的参与，在人与人、人与组织之间建立了各种联结，所以我们这个社会的社会资本存量才能不断增加。

四、社会服务与NGO的几个重要议题

（一）政府与NGO的关系

我们的社会治理模式与港台以及西方非常不同，我们的市民社会尚未成形，政府长期以来的大包揽作风，使得进行“政社分离”时，政府无法从社会中找到承接社会事务的社会组织。对急需完成转型的政府来说，最快捷的方式莫过于其自己成立一些独立法人的社会组织，即官办社团，上海的三大社团就具有这种性质。其实，官办社团也好，草根组织也好，大家殊途同归，目标都是促进市民社会的发展。向这个目标靠近的过程，即是官办社团的社会化过程。在这个过程中，政府与官办社团面临一个共同成长的过程，或者说在进行社会建设的同时也需要进行政府建设。目前的三大社团社工工作中存在着条线交叉的复杂状况，为社工有效提供服务带来阻力，为了使预防犯罪体系构建过程中真正实现社会多方参与的目标，建议推动政府跨部门合作，以联合项目的形式来加以推进，以项目促进多方合作，以项目促进服务效益，其中包括社区青少年家长的亲职培训项目。

（二）建立政府与NGO平行发展的模式

建立政府与NGO的平行发展即政府与NGO在合作中成长，在成长中合作，实现“共赢”。“小政府、大社会”是现代政府的治理模式，政府把社会事务下放或返还给社会，交给社会来承担，由社会组织自行管理也即所谓的“政社分开”。随着社会的发展，福利意识和服务理念日益深入人心，政府除了履行管理社会和发展经济等职责以外，服务全体人民以及为社会弱势群体建立安全网的职责日益突出。政治民主化、经济市场化、社会多元化都已经成为政府职能机构改革的重要社会目标。[xi]在多元化社会结构中，政府将不再包揽一切、包打天下，而是作为服务的提供者，主动为社会组织、社会团体搭建资源平台，达到资源共享，以促进社会组织共同参与社会管理，形成新的社会治理机制。

（三）做实政府购买服务

为吸毒人员、矫正人员、“三失”青少年提供社工服务的三家NGO，均采用了政府购买服务的模式。两年的实践下来，NGO在提供这类服务方面的成效十分显著。但是现在遇到了诸多发展瓶颈阻碍着这些NGO组织的继续发展。如何做实政府购买服务就是其中非常重要的一个方面。

三家NGO组织的政府购买服务方式都是在市级层面签订服务购买合同，再由区级（二级）财政买单。这一制度设计就导致了三家NGO不具备财政自主权、从而不完全具备人事自主权以及决策自主权。当前进的步伐走到当前这个阶段，如何做实政府购买服务、如何找到突破体制的切入点成为难题和重要话题。总体来说，做实政府购买服务可以包括这样几个具体方面，（1）调整拨款模式，改当前的“一级签约二级买单”为“整笔拨款”，通过拨款模式的调整保障社团自主的基础；（2）做实社团自主运作，即做实董事会领导下的总干事负责制；（3）做实政府对社团的干预评估，即从过程干预及评估转向目标评估或结果评估。

在社团自主运作方面，甚至还存在着这样一个认识逻辑：做实社团自主运作从做实董事会领导下的总干事负责制开始，在总干事责任制的前提下进行社团管理革新，以管理促专业、以专业促成效。周而复始，形成一个良性循环。

[i]林闽钢．福利多元主义的兴起及其政策实践．社会[J]，2002.7，36-37．

[ii]林闽钢，王章佩．福利多元化视野中的非营利组织研究．社会科学研究[J]，2001.6,103-107．

[iii]范健．福利多元主义视角下的社区福利．华东理工大学学报（社会科学版）[J]，2005.2,19-22．

[iv]吉登斯．第三条道路[M]．北京大学出版社，115-122．

[v]（美）莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门视界.贾西津等译.社会科学文献出版社,2002

[vi]王名，非营利组织管理概论，中国人民大学出版社，2002；张明，非政府组织与社区建设，社会，2001.88

[vii]齐丙文，民间组织，山东大学出版社，2000

[viii]齐丙文，民间组织，山东大学出版社，2000

[ix]孙立平．断裂：20世纪90年代以来的中国社会．北京：社会科学文献出版社，2003，124．

[x]曼瑟尔·奥尔森著，陈郁等译．集体行动的逻辑．上海：上海三联书店，上海人民出版社，1995.4（2003重印）．

[xi]吴锦良.政府改革与第三部门发展[M],中国社会科学出版社，2001，P21