[摘要]2004年2月28日上午，中国（海南）改革发展研究院在京召开“以人为本的改革观”座谈会中改院改革形势分析会。原国家体改委党组书记、副主任、国家发展和改革委员会顾问张皓若，中国经济体制改革研究会会长、中改院院长高尚全，国务院发展研究中心副主任李剑阁，国务院发展研究中心党组成员刘世锦，中改院执行院长、中国经济体制改革研究会副会长迟福林等20余位领导、专家参加了会议。会议由国家发展和改革委员会宏观经济研究院常修泽教授主持。以下是专家的发言内容。

一、建议开展一个“以人为本”改革观的全社会大讨论

高尚全（中国经济体制改革研究会会长、中国（海南）改革发展研究院院长）：

十六届三中全会《决定》提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。在这段话里，一是“坚持”，一是“树立”，一是“促进”。“坚持以人为本”作为统帅性的东西，“树立全面、协调、可持续的发展观”是社会主义建设的指导思想，“促进”是目的，最后达到经济、社会全面发展和人的全面发展。第一，我认为“以人为本”就是把人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。“以人为本”与“以民为本”是一致的。两年以前我提出“民本经济”的概念，并对什么是中国特色的社会主义概括为五大特征：一是“以民为本”，是中国特色社会主义的出发点和落脚点；二是市场经济，是中国特色社会主义经济运行的基础；三是共同富裕，是中国特色社会主义的根本目标；四是民主政治，是中国特色社会主义重要保障；五是中华文化，是中国特色社会主义的内在要求。

提出“以人为本”是一个重大的突破，使得我们各项工作，有一个统帅性的思想。我们改革为什么？我们发展为什么？我们所有工作都是为了人民的根本利益。所以，坚持以人为本，应该作为经济社会发展和改革的长远指导方针。科学的发展观必须通过改革作为动力来实现。因此必须坚持以人为本的改革观。

第二，如何确立人民群众的主体地位。我们承认人民群众是先进生产力的创造者，也是先进文化的创造者。我们过去也讲过，人民是推动历史的动力，人民群众既是建设社会主义主体，又是市场经济的主体、改革和发展的主体。只有把人民的主体地位确立起来，才能实现共同富裕和人的全面发展。坚持以人为本，是贯彻“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民的本质要求，就是一切为了人民，一切依靠人民。

第三，如何理解人的全面发展。人的全面发展是建设社会主义的本质要求。坚持以人为本，体现了马克思主义的基本观点，马克思设想未来新社会是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。经济的全面发展和人的全面发展的关系是什么？我看经济社会的发展是实现人的全面发展的基础，而经济社会的全面发展也必须通过人的全面发展来实现。人的全面发展就是不断提高人们的素质，不光是满足人的物质需要，还要满足人的精神生活、文化生活的需要。要使人的内在创造性激发出来，创造更多财富，满足人的各种需要。人的全面发展是所有的人得到一个公平的发展机会。

第四，人的解放，人的积极性、创造性的充分发挥，才能促进社会经济的发展，才能促进人的全面发展。人民是创造财富的主体，而不是政府。在计划经济体制下，政府作为创造财富的主体，把纳税人的钱通过财政集中起来，然后去投资各个领域。又把老百姓存入银行的钱，大部分贷给国有企业，其结果，由于效益不好，不仅没有回报，还要财政补贴。这种国有企业、国有银行、国家财政三位一体的体制再也不能继续下去。政府应是创造环境的主体。我们经常看到报告里面写，要调动广大人民的积极性。谁来调动？政府来调动，主体是政府。我们常说造福人民，谁来造福？主体还是政府。实现老百姓作为创造财富的主体，成为政府造福人民的基础。主体的积极性没有调动起来，政府没有本钱去造福人民。人民要自己解放自己，自己创造财富，自己富起来。如果人的创造性、内在动力发挥出来了，那么其他的事情就好办了。

第五，如何通过激励机制来激发人的积极性和创造性，同时满足人的各种需要，包括生存的需要，发展的需要，享受的需要。大家有积极性，创造更多的财富，才可能享受生存、发展的需要。

第六，落实“以人为本”的关键在于政府转变职能，真正做到“执政为民”。政府治理改革和职能转变是当前改革的重点。政府要真正做到象十六届三中全会讲的那样，切实把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。要把管制型政府转向服务型政府，一是提供公共产品，二是搞好公共服务。

第七，掀起一个以人为本的大讨论。要进一步解放思想，进一步突破姓“资”姓“社”和姓“公”姓“私”的思想束缚，促进经济社会和人的全面发展。比如不能笼统去批“西化”，因为许多先进技术都是从西方来的，马克思主义也是从西方来的。我们加入世界贸易组织后，就是按照世界贸易组织规则办事。西方的一切先进技术和管理经验都值得我们借鉴。

坚持以人为本，是实现科学发展观的本质要求，但是如何贯彻落实，是当前我国经济社会全面发展和改革面临的一个突出问题，因此，我建议开展一个以人为本的全社会大讨论。

张皓若（国家发展和改革委员会顾问）：

“以人为本”，建设一个全面、协调、发展的社会，这是一个非常重要的指导思想。“以人为本”和“以民为本”还是有区别的，“以人为本”是“以民为本”思想的发展。“以民为本”在孔孟讲治国安邦之道中已有之。18世纪欧洲民权主义发展为理论，后来孙中山的“三民”主义里面就有这个思想。在中国，历来“官”和“民”是对立的关系。这次提出“以人为本”，是一个很大的进展。“以人为本”是以人的发展作为人类社会发展的总体目标，这个思想是非常重要的。社会发展不光是建立一个富裕的社会，物质上的富裕繁荣，社会的发展要以人与社会、人与自然高度和谐为目标，就是把求得人的彻底解放，作为人类最终的发展目标。

常修泽(国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授)：

现在领导层讲“三民”是很好的，即“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，真做这三条很不容易。但是怎样才能做到“三民”呢？还有什么更深层的东西呢？我认为需要第四个“民”，即“权为民所授”。应当是让人民居高临下看干部，而不是领导居高临下看人民。

人的解放和自由的全面发展，这里有两个关键词，一个是人的“解放”，一个是人的“自由”地全面发展。这很深刻。恩格斯在逝世前一年，卡内帕请他给《新世纪》杂志题词，他考虑再三说我不题词了，说从马克思著作里面找出一句话，也是最欣赏的一句话，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。恩格斯说，“除此之外，我再也找不出合适的了”。现在简化了，人的“解放”被淡化了，“自由的”一词也被淡化了。

赵晓（国有资产监督管理委员会研究中心宏观战略部部长）：

以人为本的改革观要重视“人的全面发展”，但是，满足人的全面发展,当然不光是要重视人在经济领域的发展需求，还应该重视人在政治、社会、文化等诸多领域的发展需要。科学、全面、协调的发展不仅包括经济与社会以及自然之间的平衡,还应该包括更广泛的发展,比如政治、文化的全面协调发展。十六届三中全会的文件里面，有很多新的提法，比如“五个统筹”，这很好。但政治、文化没有包括进去。真正全面协调的发展，包括物质文明、政治文明、精神文明(不仅是我们以前谈的精神文明，还包括信仰，道德，文化等诸多与人相关的内容)等各面全方位的发展。丁元竹（国家发展和改革委员会宏观经济研究院经济所研究员）：

党的十一届三中全会拨乱反正和改革开放以来，“以人为本”的提法逐步被我国的学者接受，“人权”概念也不再被作为资本主义的“专利”。这一方面是对“”的反思和批判，另一方面也是认识到“人本”和“人权”等概念既反映阶级性的内容，也有反映全人类共性的内容，不能简单绝对否定。“以人为本”的提法是一个非常复杂的问题。它在不同的国家，不同国家的不同历史时期都具有不同的内容。随着改革的深入，各种社会矛盾和社会问题日益突出，已经成为制约经济发展和经济改革的重要因素之一，强调以人为中心的发展尤其重要。在社会发展领域，可以使用“以促进人的发展为中心”的提法。这样做：其一，这实际上与马克思主义主张的要实现人的全面发展的讲法是一致的。经济发展的最终目的是为了提高人的生活质量，提高人类自身的素质。经济发展必须满足绝大多数人类的需要，并推动人类赖以生存的社会趋向于更公平，更合理。经济发展必须以建立一个合理的社会结构为目的，而不是造成社会分配不公和收入差距拉大。其二，发展中国家讲“人权”最重要的是要讲人的生存权和发展权。我国人民在解决温饱进入小康之后，已经解决了基本的生存问题，下一步要达到更宽裕的小康，就是要使人民在其生存权得到普遍实现后，进一步实现其发展权。其三，这样也可以与联合国等国际组织提出的“以人的发展为中心”保持一致。

二、“以人为本”，是改革发展指导思想上的一次新的思想解放

刘世锦(国务院发展研究中心党组成员)：

第一，提出“以人为本”，是改革发展指导思想上的一次拨乱反正、正本清源，也可以说是马克思主义认识问题上的一次拨乱反正、正本清源，也是一次新的思想解放。马克思主义，有早期和成熟期的区分。马克思写出来的东西，可能有些最好的思想在初期。

马克思有一句非常著名的话，讲无产阶级不仅要解放自己，而且要解放全人类，包括解放资产阶级。资产阶级也是人，也处在不幸之中，无产阶级受压迫，资产阶级也处在异化状态。搞社会主义革命，搞，包括改革开放以后，讲GDP，GDP成为目标，这里面我们需要吸取什么教训？过去很长一段时间，我们把手段性的东西作为最终目标，反而把最终目标忘记了。再一点，把一些阶段性的目标作为最终的长期目标。

第二点，讲“以人为本”，要关注现实中的三个问题。一是以解决大多数人特别老百姓的问题为主。提出“以人为”本很好，比“以民为本”前进了一步，但我认为在现实生活中强调“以民为本”仍然是重要的。仔细分析，“以人为本”实际生活当中人人都在贯彻，关键是这个“人”指的是谁？像地方官员把GDP搞上去，可以得到重用、提升，是以什么为本？是以“个人”为本，或者以升官为本，以官位为本。现在社会上办事的都是人，人都有一个利益驱动。前年在中央党校学习了一年，主要讨论如何贯彻实事求是，大家感到最需要研究的是为什么不实事求是。“以人为本”涉及很多的理论问题、体制问题，要更多考虑大部分人的问题，老百姓的问题，特别是农民的问题，毕竟占中国大多数。二是弱势群体的问题。这个问题相当的突出。现在讲表达的问题，这个问题解决起来难度很大。看一下媒体，有钱人的声音很大，有钱就有话语权。现在社会上声音多的一些人，是有财富背景的。我们不是说强势群体不能发出声音，现在问题是严重的失衡。三是人的全面发展问题。首先是生存问题。其次是就业、参与经济活动，这要求有公平的市场环境，应该说现在环境还是不太好。再次，表达权和参与权。“以人为本”，所有的人权力是平等的。我们原来讲官员是人民的公仆，从某一方面讲是对的。但你也是人，跟老百姓权力是一样的，管人的和被管的人都是中华人民共和国的公民。不管多大的官，你首先是一个人，享有中华人民共和国公民基本权利。

最后，从政策角度看，第一还是以市场经济的思路和方法推进市场经济发展。市场经济本质就是人本主义的经济。市场经济首先强调“消费者主权”。从事经济活动的是谁？是第一线最了解情况的人。我们口头上讲市场经济，而操作上往往是计划经济，包括最近对经济过热的理解问题，认为市场一旦放开肯定要过热，肯定要乱，不相信市场有平衡供求关系的功能。其实，你真正放开市场，市场也不会热这么厉害。第二个问题就是政府职能。现在的问题是要加快政府职能转换。政府工作人员违规，怎么约束它？有效的办法也不多。第三就是弱势群体的话语权问题怎么解决？不同利益集团的话语权严重失衡，这是不可持续的。

陈淮（国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员）：

第一,“以人为本”的改革观，是对我们原有认识的重大调整。比如在很长时间内占统治地位的“阶级斗争理论”总是首先把社会矛盾区分为人民内部矛盾和敌我矛盾，然后强调以哪个阶级为本。党的“十六大”说，我们不应当再以人们有产还是没产、资产多少来区分人们在政治上的先进与落后。这就是以人为本。再比如，过去我们熟悉于“枪杆子里面出政权”。现在国家机器的作用仍不能否定，但在此基础上我们巩固执政党地位的根本大计是“执政为民”。这就是以人为本。

第二，改革就是调整社会经济关系。“以人为本”的发展观强调用协调的办法，而不是对抗的办法、一方打倒另一方的办法来对待社会群体之间的利益矛盾。我们曾长期依靠否定一切原有社会财富契约，重新分配社会财富的办法来解决社会群体之间的利益冲突。而现在党的“十六大”提出，我们要用“让社会各利益群体各尽其能、各得其所，和谐相处”的办法来解决这样的矛盾。这是“以人为本”的发展观最深刻的内涵。

第三，要准确把握“以人为本”改革观的范围，不能无限夸大。

一方面，在过去长期过程中，我们吃过否定人、忽略人的大亏；但也同样吃过无限夸大人的作用、地位的大亏。比如“人定胜天”、“人有多大胆地有多大产”。后一种认识也同样给我们的民族带来过巨大灾难。在这个客观物质世界中，人不是中心。其发展、运动、变异等方面的规律并非是以人的意志为转移的。

另一方面，我们决不能忽略辩证法。“以人为本”是本质。但在市场经济中，本质和现象经常是颠倒地表现出来的。比如在改革中，我们就得把国有资产回归到“国有资本”这种与人、与劳动者利益直接对立的社会属性上。这种颠倒是符合规律的。不是别人，正是马克思发现和深刻论证了这种本质与现象颠倒的必然性、合理性。

第四，要分析眼前的改革中有什么新倾向。现在有两种舆论趋势不应忽视。一种是趋右的倾向。例如在提出农民问题时，好像现在农民苦、农民穷是共产党没有把事情办好，或者共产党根本就不能把农民的事情办好。中国确实存在很多发展不平衡的矛盾。这个事实不应否认，而且还必须高度重视和认真解决。但是必须说明白的是，这些矛盾是今天才有，还是过去历史上长期就存在的？经过这些年的改革发展，我们解决这些矛盾的物质基础是强大了，还是弱化了？中国农民在改革中总体的生存状况是明显改善了还是恶化了？再进一步说，农民问题能否在一个晚上，或者短期内就解决好？对这样的声音，“以人为本”改革观应当给以科学的回答。另一种是趋“左”的倾向。有人说，既然是“以人为本”的改革观，国家就应当多办、大办国企；国企就应当负有把职工养起来的责任；建立现代产权制度就是不“以人为本”。对这种声音，也应当有正面的回答。

三、“以人为本”改革观和发展观的关系

范恒山（国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长）：

“以人为本的改革观”这个题目出得很好。党的十六届三中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”确实来之不易，它是历经数十年经济社会发展的曲折实践，用很高昂的成本换来的真谛，是关于发展观的一个历史性的重大突破。这个发展观可以概括为“以人为本的发展观”。在这个基础上引申出“以人为本的改革观”，是很顺理成章的。三中全会的《决定》是专门讲改革的文件，而在这样一个专门讲改革的文件中提出新的发展观，本身就表明了它们之间的逻辑联系：以人为本的发展观，寓含着以人为本的改革观。实现以人为本的发展观本身就是一个改革的过程。不树立以人为本的改革观，不按以人为本的要求推进改革，就不可能实现以人为本的发展观。

1、改革的目的是为了人。我们行为的目的是什么，长期以来并没有搞的太清楚。发展的目的没有搞清楚，改革的目的也没有搞清楚。其实，发展和改革的最终目的都是为了人。马克思主义经典作家明确揭示过这一点，即社会发展的最高目标是实现人的自由的全面的发展。马克思把人的发展概括为三个阶段，即从一部分人对另一部分人拥有人身强制的人对人的依赖的阶段，向在物质条件不丰富情况下以追求物质利益为基本目的的人对物的依赖的阶段发展，再到既不依赖于人，也不依赖于物的自由的全面发展的阶段。后一个阶段指的是共产主义阶段，它以两点为前提：一是物质财富的极大丰富，能满足人们的各种需要；二是人的素质的极大提高，人人都为他人而工作。而前者又是后者的基础。这就是说，发展的目的是为了人，应该围绕人的需要，人的自由来推进发展，同时选择发展的内容和道路。但如何能够实现发展，实现有益于人的发展的发展，毫无疑问要靠一套体制，而这不是一般的体制，是能够激活人，有利于人的体制。建立这种体制，需要靠改革，但不是一般的改革，是立足于激活人、有利于人发展的改革。所以，改革的目的是为了人，而以人为本的改革，才能受到人民的拥护，才能历经曲折而不败。如果说以人为本的发展是目的，那么以人为本的改革是手段。从这个意义上说，以人为本的改革观可能比以人为本的发展观更具基础性，也更有针对性。

2、改革措施的制定与选择要立足于关怀人。改革是通过一系列改革措施体现的。改革要以人为本，核心是使改革措施以人为本，而其中的关键是关怀人，即从现阶段的人的特点或实际出发，提出有利于增进人的物质利益需求和精神需求的措施。换句话说，所提出的改革措施，要体现人性，要考虑人情，要尊重人权，不能超越人的发展阶段，不能忽视人的需要。比如说，现阶段的人还是利益人、经济人，我们不能脱离这个实际去搞改革，去制定改革措施。我们一定要学雷锋，如果没有雷锋精神的召唤和雷锋式的行动，社会就不能进步。但我们不能把社会上所有的人都看作或定义为雷锋，如果人人都是雷锋，或都被定义为雷锋一样的人，那学雷锋就没有必要了。我们现阶段的绝大部分人既不是雷锋，也不是坏分子。这就是人的实际。要从这个实际出发来进行制度设计，来推出和选择改革措施。有一点特别重要，就是要学会用利益机制来激励人、约束人。与此相联系的另一点，就是改革措施的推出，要适当考虑现阶段的利益格局。不同的人群有不同的利益格局，应该适当考虑所有人的既有利益基础，尽量通过增量改革来解决利益差别上的不合理悬殊，这样有利于改革的顺利推进，并最终解决难以解决的问题。制定改革措施时要充分考虑并适当照顾既得利益，并不是不要剥夺不合理的既得利益。这两者是不矛盾的。

3、改革的重点应是束缚人发展的体制和滥用权力管人的人。既然改革的目的是为了人的自由的全面的发展，那么很自然，束缚人的发展的一些体制都应该根据现实条件及时或逐渐进行改革。而那些滥用权力管人的人不仅在滥用着人民的权利，而且很可能是束缚人的体制的构建者和维护者。因此，坚持和落实以人为本的改革观，同时也应该通过改革，用制度和法律去约束那些滥用权力管人的人。按照以人为本的要求推进改革，解决束缚人的发展的体制和权力的滥用，这样三个方面的体制建设很重要：一是大力发展混合所有制经济。这种所有制结构产权清晰、权责明确，既能够充分发挥人的积极性、自主性和创造性，又能有效摆脱外部力量的不合理约束，是一种体现以人为本要求的经济成份。二是努力构建公正的规则体系。规则是约束人的，但是没有规则看似每个人都不受约束，实际上却是少数强势者对大部分弱势者的约束，是少数人的自由。公正、公平的规则看似人人都受了约束，但真正受约束的是少数希望行使特权的人，是实现了大部分人的自由。所以，公正的规则体系是人们自由的全面的发展的条件，在改革中，要大力加强规制建设，形成适应社会主义市场经济的规则体系，这里的关键在于体现的公正性。三是推进政府职能转变，构建服务型政府。政府部门，政府官员不应高高在上，其真正合理的职能是为社会、为人民服务。这不是一件容易的事，它涉及到很多重要的改革。但只有把热衷于管、审、批的管制型政府真正转变成为致力于扶、帮、助的服务型政府，则以人为本的发展观才能真正落实，也才能最大限度地激发人的活力，最高程度地构建社会和谐，使各方面都积极充分调动起来，最终实现人的自由的全面的发展。

赵晓：

“以人为本”的改革观和“以人为本”的发展观是没有任何矛盾的。因为改革是为发展服务的。“以人为本”的改革观有两个特质。一是为所有的人服务，而不是为部分人服务。二是满足人所有需求，而不是部分需求。

“以人为本”的改革观有四大突破：

第一，“以人为本”改革观的建立，有利于我们从执政党变为革命党。执政党首要的任务就是分清谁是我们的敌人，谁是我们的朋友。它只为朋友服务，只作为工人阶级的先锋队，为一部分阶级服务。而另外一部分是专政的对象。但在“以人为本”的改革观下，执政党要向革命党转变，不再有原来简单敌人和朋友的两重划分。包括犯人也不再是我们的敌人。

第二，从过去注重效率或者效率优先的改革，转向以公平为目标的改革。

第三，由过去只注重人的物质需求的改革转向满足人全面需求的改革。

第四，使制度平台，从专制的权力架构转向公权与私权界定清晰的新的制度平台。

“以人为本”改革观可能蕴涵两大问题：

第一，现在所谓的“以人为本”还是官本位下的“以人为本”，而不是民本位下的“以人为本”。这种官本位下的“以人为本”，很可能会扩大政府的作用。比如最近提出制定最低工资法，这是非常荒唐可笑的。

第二，我们的改革一直是以扩张人的需求为取向的，而不是适当约束人。我们过去只讲人的物质需求，把人当成动物来看，认为老百姓的需求就是物质需求，导致的结果就是大家追求金钱，从个人崇拜到金钱崇拜。我们现在除比较注重人的物质需求之外，还注重政治需求，包括话语权、知情权等等，但没有注重满足人的精神需求。如果你把百姓当成动物看待，那么百姓也会那你当动物看待。在西方，政治、法律和文化是一脉相承的。我们现在的改革是经济改革突起，这是非常重大的问题。我一直研究西方文化、道德、信仰问题。有一个结论就是不要把市场经济认为是“以人为本”，市场经济做不到“以人为本”。

丁元竹：

从“以人为本”的新发展观进入到“以人为本”的改革观，是一个很大的进步。现在回过头来看看，“九五”我们提出两个转变，但从“九五”到“十五”并没有从根本完成这两个改变。为什么？原因在哪里？仔细看一看，这与当时的改革指导思想有关。

当时提出实现体制改革和增长模式的根本转变，起中把体制改革的目的定义为保证企业的稳定性，增长模式的转变是为了增加效益和提高企业的质量，都是见物不见人。目前又提出新的转变，即发展模式的转变，内容更丰富，这个发展模式的转变包括制度创新。因此提出“以人为本”的改革观，又是一个进步。没有以人为本的改革观，就不能实现发展模式的转换。

我觉得推进中国现代化进程，第一就是靠发展，发展是硬道理，包括经济、社会全面发展，这是实现现代化的手段之一。第二是靠改革。第三是靠开放。发展应该是“以人为本”，改革也应该“以人为本”。那么需要进一步考虑的问题是开放以什么为本？是以人为本还是以国家基本的战略利益为本？如果以基本的国家战略利益为本的话，中国的基本国家战略利益是什么？是建设惠及大多数人民的小康社会？如果是，这个基本的国家战略利益与发展观和改革观中的以人为本是什么样的内在逻辑关系？我们需要深入研究。在这三者联系之中，找出一些具体的措施，这对于推动中国的现代化是有重要意义的。所以今天中改院提出“以人为本”的改革观是把我们的思维大大推进了一步，非常有意义。

“以人为本”的改革涉及的重要问题。在谈发展问题、改革问题时，我们都没有注意到的一个问题，就是关于社会改革和社会创新的问题。我们可以以就业为例看看这个问题，我们现在的就业模式，建立在几十年前全球人口总量30亿左右的前提下的。人类发展到现在，已经有六、七十亿人口，现在不光是就业模式的问题，劳动力绝对过剩，仅仅靠扩大就业恐怕不能解决问题，需要研究社会创新的问题。我们不能仅仅就就业谈就业。

历史证明，我国的经济体制创新释放了巨大的经济增长能量。几乎经济的每一次经济的巨大飞跃，都伴随经济体制的巨大变革。社会创新，也是如此，社会的不断创新将缓解人类面对的若干压力，使经济社会协调发展处于积极、合理状态。在中国当前形势下，面对人口不断增长和环境恶化的巨大的压力，如果不进行某些程度的社会创新，要真正解决经济社会协调发展问题是根本不可能的。所以推动以人为本的社会政策，不断解决发展过程中出现的社会问题，在发展中不断开展社会创新是实现经济社会协调发展的基本途径和方向。

社会改革还很大一块，我们都没有触及到。现在没有一个组织为农民说话，我们必须进行社团改革，社团改革应有一个进步，在经济组织发育的同时，社会组织要有一个发育和完善。

政府要研究和修改现有社会组织，特别是非营利组织管理的法规和法律，保证非营利部门在法律框架内运做。同时政府可以通过加大对社会服务项目的投入来推进非营利部门的发展，在社会服务领域要充分发挥非营利部门在提供社会服务中的作用，这也是转变政府职能，充分发挥社会力量的重要途径和方法。在为非营利部门和组织创造环境，促进他们发展的过程中，政府社会管理部门要逐步从兴办事业的角色中退出来，专心承担社会事业行业管理的角色，把兴办社会事业的责任转移给社会。

方恭温（中国财经报社原社长）：

十六届三中全会提出了“以人为本的发展观”，我们今天又把它延伸到“以人为本的改革观”，这是重大的突破。今后，以人为本的发展观和以人为本的改革观要在思想上真正被接受，并且真正落实下去，还将经历长期的过程，会遇到许多阻力，其所以是长期的过程，与我国的改革是自上而下的渐进式改革有关。

我国原来的计划经济体制，权力高度集中在政府手中，各级政府官员掌握着决策、审批等等大权。这种体制也可以说是“以官为本”的体制。从“以官为本”的体制转变为“以人为本”，是脱胎换骨的转变，这个转变又是自上而下由政府来发动、依靠各级政府的官员来贯彻和实施的，也即要各级官员“自己革自己的命”，自己来限制、削弱自己的权力，其难度可想而知。这必然是一个逐渐的、长期的过程。改革本来是为了促进和推动经济、社会的发展，经济社会的发展又是为了提高人民的生活和改善人民的生存环境，而在相当一部分官员的思想里，不论是改革还是发展都只是他的政绩的体现，是他得以升迁的资本。这种改革观和发展观的异化现象相当普遍。改革事业、建设事业，最终目的都是为了人民群众的利益，只有得到最广大的人民群众的拥护和支持，才能取得成功。改革观和发展观发生异化的结果，伤害了广大群众的利益，必然要遭到群众的反对。这种状况不改变，就会葬送我们的改革事业和发展事业。

现在，中央提出“以人为本的发展观”，由此合理地延伸到“以人为本的改革观”，非常重要也非常及时。要真正能够落实“以人为本的发展观”和“以人为本的改革观”，必须在进行经济体制改革的同时，进行政治体制改革，使广大群众有权参与重大的决策，官员的任命最终的决定权属于人民，人民有权监督官员。当前应该努力做的是，加快政府职能的转变；通过立法，对官员职责范围内的权力加以规范，明确禁止官员行使超越法律规定的权力，对此建立起严格的监督机制；通过立法，加强对公民权利的保护，严惩任意侵害公民权利的现象。让借口改革、建设等名义侵害人民群众利益的现象不再发生。

四、关于“以人为本”改革观的内涵

汪玉凯（国家行政学院教授、北京大学博士生导师）：

第一，现在我们为什么要回过头来审视改革观？

中国改革开放已经经历了25年了，从改革的政策效应上看，大体可以分为三个阶段：一是改革开放初期，以市场导向为标志的各项改革政策的出台，几乎所有人都是受益的；到了第二阶段，随着改革的深入，改革政策变成了“双刃剑”：往往是某项改革政策的出台，有一部分人受惠，而另一部分人则可能受损。比如下岗分流，减员增效，那些下岗的人就成为改革政策的受害者，但中国的改革不走出这艰难的一步，就很难继续深入。再往后来，到了第三阶段，改革的难度愈来愈大，于是少数人、特别是少数当权者，有可能把改革作为一种旗号，利用改革为自身某私利。这就出现了一系的列改革“黑洞”：如权力“黑洞”、财富“黑洞”、社会“黑洞”等。如极少数官员为了获取更大的权力，不是以人为本，也不考虑是否真正对老百姓有利，而是从个人出发，做出种种违背规律、甚至是伤天害理的事来。比如一些政府官员，不考虑实际，一味地追求GDP，追求所谓的形象，而不考虑这样做到底对当地的民众带来多少实际的好处。还比如，国有企业改制，企业经营机制转换等，好好一个国有企业，三转两转转到个人名下，造成大量的国有资产流失。有专家测算，从改革开放到今天，几乎每天平均流失国有资产1个亿，现在已经有9000亿国有资产流失了。所有这些都说明，中国的改革发展到今天，重新审视我们的发展观是多么的重要。

第二，如何把握“以人为本”改革观的内涵和目标？

以人为本的改革观必定有它自身的内在规定性，也就是我们所说的内涵。作为一种观念形态，以认为本的改革观自少应该包括三个方面的基本含义：即利益观、发展观和权力观。

所谓利益观，就是说国家也好，政府也好，它的所作所为，要看它到底为谁的利益？利益主体是谁？谁的利益最大化？“以人为本”的改革，肯定有一个利益观在里面，为少数人，还是为绝大多数人。只有把绝大多数人的利益放在第一位，才能体现以人为本的深刻内涵，否则就可能是奢谈以人为本。

二是权力观。为什么有一些官员通过强制手段，推行一些老百姓并不认可、而他自己认为是“改革”的事情呢？实际上这种所谓的改革，就是平常我们所说的政绩。因为对少数官欲迷心的官员来说，千方百计得到升官的机会，获得更大的权力，才是最重要的。至于这些权力的运用，是否对广大民众有利对他们并不重要。否则，你难以解释，为什么有些腐败官员，包括我们看到的一些被查处的高官，几乎都是别腐败别升官。在他们那里，党和国家给他们的权力已经完全变成了他们谋取私利的工具，在这个工具里已经不可能有任何以人为本的含义。我认为这种东西就有权力观的问题。

三是发展观。中央提出要协调各种关系，促进我国各项事业的协调发展。如经济与社会的协调发展，城乡协调、地区协调等。

从这个意义上说，以人为本的发展观与以人为本的改革观是完全一致的。也可以说是以人为本的发展观在改革实践中的体现。

那么，以人为本改革观的目标究竟是什么呢？我认为，第一就是要解决人的生存问题。我们改革20多年付出了非常大的代价，也取得了非常大的成就。在某种意义上说，我们这些年的主要任务就是首先解决了绝大多数人的生存问题，解决了温饱，正在奔向小康。但是我们看到，人的需求是多方面的，人决不是解决了生存问题就可以满足了的，如果是这样，社会就不可能向前发展了。

所以，以人为本的改革观还必须有第二个目标，这就是人的表达权。现在我们很多人没有表达的途径，特别是中国最大的弱势群体农民以及城市的待救济阶层，更缺少必要的表达权。据资料显示，目前我国的农村有2000万农民失去了土地；城市由于政府强行拆迁，使很多人没有住处，他们找不到正常的表达途径，就只能采取一系列极端的表达方式，如集体上访、跳楼等，给我们这个社会带来很大的危险因素。我问过民政部的官员，他们说城市享受最低保障的人数字不断的增加，有2000多万，这是保守的。中国人比较虚伪，好多家庭下岗了，不愿意去民政部门登记，觉得拉不下面子。

第三个目标，就是要解决人的参与问题。人不仅要有表达权，还一定要有广泛的参与权，这样才能真正体现民众在国家治理中的作用。对我们国家来说，我们明确承认人民是国家的主人，那么，给人民广泛的参与权，更应该是以人为本改革观的直接目标之一。

第三，如何评价新一届领导群体以人为本的改革路径？

就中国的现实情况而言，要坚持以人为本的改革，解决面临的一些深层次问题，光有政治体制下端的改革是不够，也就是说，经济、社会层面的问题，真正解决问题的答案并不在经济、社会领域本身，而是在政治体制的上端。比如说在行政体制方面我们进行了多年的改革，但很多问题如效率低下、体制障碍等靠行政体制改革本身难以解决，这就必须推动政治体制上端的改革。如宪政体制、政党政治、民主法制等。不从政治体制的上端进行必要的改革，“以人为本”的很多问题是很难得到真正解决的。

按照这样的理解，我们看看新一届领导集体在政治体制上端所进行的一些列改革举措：

第一是修宪，提出要保护私有财产；对征用农民的土地要给予一定的补偿；要建立社会保障制度，这些无一不体现出浓厚的以人为本的改革思想。

第二就是全面修正我们的发展观。过去只注重GDP，现在注重多种协调，而且作为整个发展的基本指导思想。

第三就是严厉惩治高层腐败，2003年查处了十几个高官的腐败案件，其中有4、5个正部级，在社会上产生了广泛的影响。

第四就是高度关注弱势群体，特别是以农民为代表的弱势群体的利益。

第五就是严厉惩治司法腐败，强调司法的公正性。

除了上面这些改革举措外，特别在共产党内部进行一系列改革：如颁布党内监督条例和纪律处分条例；建立对党政高级官员监控的巡视员制度；恢复了共产党组织制度的本来面貌，中央政治局向中央全会报告工作等等。所有这些，都可以解读为新一届领导集体以人为本改革观在政治体制上端改革的集中体现，也极大地鼓舞了全国人民继续把改革推向深入的坚强决心。

五、树立“以人为本”改革观涉及的重大问题

迟福林（中国(海南)改革发展研究院执行院长）：

什么叫“以人为本”改革观？我的概括是，“以人为本”改革观就是改革体现对人的关怀，满足人的基本权利和需求，以实现经济社会和人的全面发展为基本目标。

1、如何在新阶段实现改革观的转变或发展问题。

中共十六届三中全会顺应了实践的要求、客观的要求、形势的要求，提出了“以人为本”的重要思想。我看，目前改革有三大趋势：第一，已经到了利益关系调整最关键的时期。如果调整好了，改革、发展就没有大的问题。如果利益关系调整不好，不仅影响改革发展问题，还可能危及社会稳定。就是说，当前改革已进入以调整重大利益关系为重点的新阶段。第二，社会结构发生了重大变化。由于利益主体的变化，利益结构的变化，现在社会结构已形成或者基本定型。谁是强势群体，谁是弱势群体，这种利益结构正在快速的形成当中。第三，到了全面开放时期。全面开放条件下，大家了解外部世界，了解人基本的权利、需求，各方面都关注人的全面发展。

由此可见，经济社会进入全面转型时期，对“以人为本的改革观”提出了客观的需求。十六届三中全会正是从这个客观实际出发，强调“三个注重”，第一，坚持统筹兼顾，注重改革中各种利益关系的调整。第二，注重经济、社会和人的全面发展。第三，注重制度建设和体制创。三中全会的决定是从完善社会主义市场经济体制的目标、任务出发，提出了“五个统筹”。这是新阶段改革的重要指导思想，是改革观、发展观的重大突破。

“以人为本”既是发展观的要求，也是改革观的本质内容。改革不仅要解放发展生产力，而且要“以人为本”，促进经济社会健康发展。我国正处在经济社会全面转型时期，实现科学的发展观，前提是要树立以人为本的全面改革观。“以人为本”是改革观的本质要求，其次它又是发展观的要求。到了改革发展新阶段，改革观的转变和改革观的发展都是一个客观的需求。

2、如何使多数人能够不断地分享改革的成果。

从90年代中期到现在，改革面临一个缺乏基本动力的突出问题。前几年我去一个地方，工会的负责人对我讲，你千万别讲改革，讲改革工人都不愿听。我很吃惊，工人为什么反感改革，他们说改革就是让我们下岗。我认为，改革在目前有三大问题：第一，部门利益化的倾向、趋势在扩展；第二，权金交换的趋势在扩展；第三，单纯追求GDP政绩观的倾向在扩展。在三个倾向或趋势扩展的前提下，逐步出现全面失衡的问题，例如：

第一，公平和效率失衡。比如公共产品，经济发展了，现在一些人，尤其是农民享受不到最基本的公共产品，义务教育、公共卫生、社会保障，相当多的人享受不到，这是利益再分配的问题。当前，改革已进入利益关系调整的阶段，主要矛盾是社会再分配。由此，必须从改革新阶段的矛盾和问题出发，全面认识和处理公平与效率的问题。我认为，从重大利益关系调整和社会严重失衡的现状来说，当前要着重解决好“公平”的问题，在实现“公平”中追求效率。也就是说，在当前解决不好“公平”问题，也很难实现“效率”的目标。真正解决发展问题，离不开“五个统筹”。

第二，经济、社会发展严重失衡。由此开始产生一些突出的社会矛盾和社会问题，并且社会危机的某些因素有所增加。

第三，强势群和弱势群体严重失衡。改革走到这一阶段，谁来支持改革？改革的目的体、改革的动力和改革的结果在哪里，确实需要思考。提出“以人为本”改革观，实现多数人不断地分享改革的成果，才是广大百姓欢迎的改革。

3、改革进程中如何满足多数人的基本权利和基本要求。

现实来说有五个大问题：第一，多数人应当享受基本的公共产品。第二，多数人开始拥有自己的资产后，要求一个好的制度，明晰的产权制度来保护自己的财产。现在受到侵占最大的是农民。至今为止，农民长期而有保障的土地使用权并没有完全解决好。现行的制度，只承认农民对土地的债权关系，而不承认农民对土地的物权关系，这样就没有彻底解决农民对土地的产权关系，农民还不是自己土地的真正主人。就是说，改革不但要使人们获得财产，而且获得的财产要得到制度的保护。第三，广大人民的知情权。知情权比什么都重要。有知情权才知道怎么保护自己的利益，包括公众参与、社会监督等等。第四，各种利益主体的表达机制。现在农民工也好、农民也好，不同的弱势群体也好，他们只有一个办法——上访。利益关系走到这一步，已经提出相当迫切的要求。没有弱势群体表达利益的机制，也有一个良性的谈判与协商对话机制。如果长期不解决好这个问题，就会发生各种极端行为。第五，广大人民要求的人权保护。由此可见，如何在改革的进程当中逐步满足广大人民的基本权利和基本要求，已成为改革进程中的基本性问题。

4、关于“以人为本”改革观和政府转型

现在看，第一，政府改革走到今天矛盾越来越突出，尽管在很多方面有一些进展，但是始终没有解决问题。为什么呢？到了利益关系调整阶段，部门利益扩张普遍化，其中有相当一部分就是地方政府、基层政府。各部门在利益的驱动下，更多的占有资源，拥有更多的权力，出现各种扭曲行为。因此，在现阶段，政府转型不仅仅是经济职能、一般职能的转变，涉及到政府同社会各个不同利益群体之间的关系，涉及到执政党转变问题，涉及到社会经济持续发展的问题。按照以人为本改革观的要求，政府面临两大转型问题，一是由经济建设型政府向公共服务型政府转变。二是由统治型向治理型转变。政府转型是落实“以人为本”改革观最具关键性的大问题。

周天勇（中共中央党校研究室副主任、教授）：

目前最突出的三项改革：

一是行政许可问题。政府职能转变主要是行政许可问题，即要大量地减少行政审批。审批有许多部门利益的，审批与收费有关的，而且收费已经进入预算外支出盘子的，要减下来有非常大的阻力，甚至有可能审批变换一个花样又反弹。因此，转换政府职能的改革非常艰巨。

二是就业体制问题。从去年、今年的形势来看，就业的压力越来越大。每年再就业和就业大约是2000多万人，去年只解决了1000多万人，当然可能有漏统计，这个压力很大。据测算，去年城镇人口失业率达到15％。就业问题的危机越来越大，财政是养不起的。就业工作会开了很多次，说大力发展第三产业、劳动密集型企业、高科技企业等，我认为现在不是开会的问题，而是劳动体制的改革问题，即劳动、择业和创业的准入和劳动权益，即对创业的劳动体制压制问题。我们老是算解决就业，怎么办大企业来解决就业，实际上国外大企业和政府的就业一般不超过20％，一般是15％；而自由职业者、微型企业、中小企业，这三项就业占到75％到85％。国外很多企业不需要到工商注册、审批、登记等等，就是到商会，有的是在法院注册。从英国、日本分析资料来看，三分之一的中小企业不用登记，是备案制，个体户根本不用登记，个体户就是自由职业者，劳动是自由的。我们现在对个体户审批，对中小企业审批，这种准入限制了劳动和创业的自由。再就是收费也大大限制了自由职业者和创业。我们的体制，非常的怪，我们现在很多的执法单位也收费，工商局一年大概收300个亿。工商局收支两条线，实际上是自己养自己。我觉得劳动就业体制主要还不是劳动部门的事，而是工商准入问题、收费问题。但是这个问题老是没有人呼吁，两会期间能不能把工商局收支两条线废除了？现在一个教授背一个电脑去讲课，一次挣几千元没人管，而老百姓一个车子贩点儿水果，马上工商、税务就来了，不合理。

三是财政体制问题。“以人为本”，财政体制就应该是“以人为本”的财政体制。现在财政体制有什么问题呢？从中央到地方，特别到县一级财政，对公共财政没有硬性的比例，县一级财政，乡一级财政对公共教育、卫生，能挤一点儿，就挤一点儿，公共财政没有建立起来，基本上养人了，再就是养了不应该养的一些政府后勤、应当企业化的事业，一些没有货币的公务消费和浪费。而教育、卫生、生态环境、城市建设民、城市管理等等没有钱，一些本应该政府负担的执法单位，如工商、技术监督、公安、法院，财政也不给，或者不给够经费，让他们去收费执法，利用权力收费供养自己。很多腐败就产生在其中。另外，目前中央与地方的财政关系中，中央集中过多，中央靠60％的钱负担40％的社会事务，而地方40％的钱负担60％的社会事务。地方靠收费过日子，预算外的政府收费估计7000－10000亿左右。有的地方，收费虽然略有下降，但是罚款特别多，有的地区一年增长了80％。个体工商户、中小企业，在这样的收费和罚款下，很难生存，就业机会也很难扩大。

孙宽平（中共中央编译局《经济社会体制比较》杂志社执行主编）：

目前提出以人为本，是在20多年改革积累的前提下提出来的。地区之间的发展差距，农村和城乡之间的差距，社会各个群体之间的差距，已到了引发出现严重社会问题的阶段。在短期内，到底如何落实“以人为本”发展观和改革观的问题，我认为关键在建立公共服务型政府。

六、树立“以人为本”改革观要重点解决好“三农”问题

晓亮(中国社会科学院研究员)：

提两点具体建议。一是解决“三农”问题，让农民成为土地的真正主人，必须落实土地所有权。集体所有是一个含混不清的概念。本来农民是有土地的，集体所有，合作化时被剥夺了。农民没有财产了，怎么能提高农民收入？怎么消灭贫困呢？现在是到了该解决的时候了。要还土地所有权于农民，才能把使用权落到实处，才可以使土地流转起来。这是一个打好市场经济基础的问题。

还有一个问题就是金融体制改革。金融体制改革的根本问题就是打破垄断，发展民间多种所有制的银行，包括大量的小银行，合作制信用社，私人钱庄等。这样才能从根本上解决民营经济、中小企业的融资问题。现在的国有银行解决不了这些问题，也不会解决，它根本看不上。这也是很大的政策问题。金融体制也应当是多种所有制共同发展，同整个国民经济的所有制结构相适应。

王景新：（中国(海南)改革发展研究院农村所所长、浙江师范大学农村研究中心主任、教授）：

我长期从事农村调查，发现有四个值得高度关注的社会问题。

第一，农村转型发展中，无地、失地、打工农民问题正在逐步胶合成的一个重大问题。一是因土地承包“起点”不公平、限制土地调整等原因，造成大量失地农民。二是“新圈地”运动，包括农村土地向非农村住户流转、国家征地、开发区圈占、乡村集体非农化利用、新乡村运动（全面小康新农村建设）用地等五大因素导致失地农民加速扩大。三是外出打工农民队伍越来越庞大。

第二，外出农民工组织和管理问题凸现出来。失地农民、无地农民、外出打工农民（“新三农”）问题逐渐胶合成一个社会问题，即农民的生存、发展权问题。“新三农”的经济收益和社会地位最低，政治参与最少，分享精神文明和政治文明成果的能力最弱，是一个非常需要帮助和保护的群体。同时，也要看到：无地农民因土地财产缺失而产生人生依附关系，严重障碍社会进步；失地农民因土地产权被剥夺而生怨恨；外出打工出于生存、经济交往、安全保障等多重需要，他们已突破传统的地缘、血缘、业缘关系，在更大的范围内以“老乡”关系为纽带逐渐联合起来。尽管这种联合是临时性的、小规模的、松散的，但是，许多苗头表明，他们比传统农民有更大的活动范围、地域空间及号召和组织能力，这是应该特别予以关注的。

第三，劳务型输出地区农村发展差距进一步扩大。劳务输出不仅是农民增收的途径，而且是一种经济发展模式。我2003年12月在江西调查发现，江西农民在本地非农产业就业比例极低，外出农民工的比例之大超出我们的想象。江西全省约1600万农村劳动力，“非典”时期统计，外出打工的劳动力达到480万，占农村总劳动力的30%。但实地调查证实，样本县有42.4%的农村劳动力外出打工。我们实地观察,凡输出劳动力达到50%以上的农村社区，显现出农户与农户间、农户与社区、经济和社会发展的极不协调：一边是外出打工者家庭修建的越来越漂亮的民居；一边是贫穷的“留守”农民和清冷萧条的农村氛围。

第四，长三角农民工短缺初步显示出农村劳动力供求关系的变化。农民工短缺在长三角初步显现出来。长期以来，我们看到听到的都是农民工找不到工作，大量滞留在城。但今年春节过后，长三角确实出现了农民工短缺现象：浙江湖州织里镇号称中国童装之都，有5700多家童装加工企业，今年有许多业主找不到熟练缝纫工，媒体形容为《招供难过娶媳妇》，《民工也敢翘尾巴》。这里的企业主蹲守在车站争夺熟练缝纫工，成为一道招眼的风景；绍兴县也是著名纺织工业城，今年缺缝纫工1.5万人，杭州媒体报道，这些服装企业主蹲在杭州火车站枪农民工。有媒体说，杭州今年的外来劳动力比往年下降了30%—50%。这是20年来民工第一次短缺，这种现象预示着什么值得关注。我们的初步分析是：劳务输入地企业快速扩张，引起劳动力需求快速增加；劳务输出地经济、社会发展，为农民创造了更多的就业机会；劳务输入地盘剥农民工的环境仍未根本改变；越来越多的农民工已经完成了原始积累，加入到返乡创业的行列。无论哪种估计，我们都必须予以关注。农民工结构性短缺的时代正在逐步到来，鼓励农民工外出的政策也应该逐渐调整。