摘要:针对我国在建立现代社会保障制度过程中的资金障碍问题,系统分析了失业保险、养老保险、医疗保险制度三个核心体系中政府、企业、个人的资金分担现状与矛盾,以及由此产生的我国现行社会保障基金来源不足的尴尬局面,探讨了政府、企业、个人在社会保障基金中的角色定位,提出在社会保障基金筹措方式上通过发行特种国债、征收社会保障税、征收国家土地地租的方法,以解决其来源不足的问题。

中国社会保障制度以20世纪80年代为分水岭,可分为传统社会保障制度和现代社会保障制度两个部分。传统社会保障制度主要表征为以养老保险、医疗保险和隐性失业保险为主要构架的制度体系。现代社会保障制度与传统社会保障制度相比,有两个意义深远的转变:一是用现代社会保障制度取代传统的企业保险制度;二是用正规的公共社会保障计划替代非正规的群体行为。换句话来说,社会保障制度正纳入我国基本的经济制度。

一、社会保障基金的两种筹措方式对于第一个转变,毫无疑问,要肯定这种转变思路的正确性。资金来源的多样化也是使我国社会保障制度真正实现持久性、社会化的前提条件。在传统社会保障制度执行期间,国有企业承担了缴纳社会保险基金的重任,而且通过吸纳新增劳动力,以企业制度的形式替代了失业保险制度的功能和作用。从表现上看,高就业政策将劳动力的公开性社会失业转变成企业内隐蔽性在职失业。这样,国有企业对冗员的工资支付实际上类同于本应由政府承担的社会福利项目,此外还有名目繁多的各类补贴,包括住房等大量暗补。企业不仅要提供巨额的社会保险、社会福利资金,而且还要提供大量的直接服务。

总之,我国始建于20世纪50年代初期的企业保险制度违反效率和公平原则,由此导致企业的长期运行成本超过其制度收益,并进而危及宏观经济运行的总体效益和质量。到20世纪70年代末期,中国国民经济运行已濒临崩溃,与之相适应的传统社会保险制度也在劫难逃。统计资料表明,国有单位保险福利费总额1978年为68亿元,1995年达1980亿元;国有单位保险福利费总额相当于职工工资总额的比重不仅明显高于全国其他各类企业单位的水平,而且,从20世纪70年代末以来一直呈现高速增长趋势,国有企业实在难以承受如此巨大的负荷了。可见,合乎情理的推论是:必须改变以企业为唯一筹资来源的模式。另外,从市场经济国家的经验来看,保险资金的筹措渠道基本上沿袭同一种模式,即来源于三个渠道:政府、企业和个人。但各国具体的执行方法有区别,主要体现在政府、企业、个人三方负担比例上的差异。

二、中国目前社会保障制度中最大的障碍是资金问题社会保障制度改革后,我国目前社会保障资金筹措方式由企业保险方式逐渐转化为政府、企业、个人三方参保的社会保险模式,即“三个拿一点”的社保资金筹措方式。由于这种三方参保的模式制度设计中的缺陷,造成了我国现行社会保障制度的实行不尽人意。下面仅就社会保障制度中最大的障碍———资金问题作具体分析。由于我国目前社会保障制度的三个核心体系———失业、养老、医疗方面的统筹是分立而设的,因此,我们分别探讨这三个子系统的具体情况。

(一)养老保险制度我国目前养老保险制度的模式是“统账结合”,设计的目标是把现收现付制的社会统筹与储备积累制的个人账户结合起来,既体现社会共济,又体现自我保障。这样设计的出发点:一是为应付预计在2025年前后到来的人口老龄化高峰;二是为了适应市场经济的需要,在国家、企业和个人之间形成合理的责任分担格局。但是这个制度执行起来却不尽人意,养老基金收不抵支己经是非常普遍的现象。到1999年底,养老保险基金收支平衡后其滚存余额为734亿元,仅够支付当年基本养老基金的38%,根本谈不上什么积累。最近几年来,养老金开支总额大大超过了预算,以北京市为例,平均退休年龄降到了51.7岁。1996年人均月退休金为400余元,1999年增长到700余元,增长幅度远远超过了经济增长和企业平均工资增长率。退休人员和退休金水平增长过快这两大因素导致北京市的退休金支出总水平1999年比1996年翻了一番还多,1999年当年即出现收不抵支。而北京市的收支情况在全国还算好的。[1]

(二)失业保险制度相对而言,中国失业保险制度的现行模式是与国际接轨的,即向所有企业职工收取失业保险费,一旦遭遇失业风险,他们就可以领取24个月的失业保险津贴。但是,由于目前我国严格区分了“失业”和“下岗”两种类型,而下岗职工生活费仍然从失业保险基金中扣除,所以失业保险基金的筹措仍然是个难题。按目前所见到的中等计算口径计算,1999年底国企下岗职工652万人,每人每年需要基本生活费和各项保险缴费5400元,每年共需352亿元,因而失业保险缴费率应该达到6.6%。但目前除了3%的失业保险基金外,尚缺一个其缴费率在3.6%左右的“下岗保险基金”。

按照目前的职工工资总额的规模(9875亿元),这个“下岗保险基金”的规模应当保持在每年355亿元以上,但从1999年全年的下岗职工基本生活保障金“三三制”筹资情况来看,失业保险基金调入企业服务中心的金额为40.9亿元,远没有达到1/3(即117.3亿元)。有下岗职工的企业70%左右是亏损企业,根本无法完成其1/3的筹资任务。[2](三)医疗保险制度目前医疗保险方面的问题,主要是实行医药分开和医政分开改革,以提高医疗行业的效率和杜绝医疗腐败和浪费问题。但是,在基本实现医药分开和医政分开以后,要建立城镇统一的基本医疗保险制度和农村的合作医疗保险制度,资金缺口也非常大。从医疗保险支出方面看,首先是基本医疗保险,按1999年已正式实施基本医疗保险制度的城镇职工为469.9万人和年支出保险金16.5亿元的水平,全国11773万城镇职工需要开支基本医疗保险约为413亿元。这个金额占城镇职工工资总额的4.19%。

其次,按参加职工大病医疗保险和离退休医疗统筹的总人数15503万人和每人每年须支出366.42元计算,每年的金额为568亿元,占职工工资总额的5.75%。这两方面需要的医疗保险全年支出规模为981亿元,占城镇职工工资总额的9.94%。[2]但目前企业或单位负担的医疗保险缴费为工资总额的6%,个人医疗保险缴费为2%,二者之和8%,尚有约相当于工资总额1.94%的所需医疗支出没有来源保证。从将来建成覆盖全国城镇范围的医疗保险体系看,每年需要弥补空缺资金量为192亿元,这一资金规模大约与目前全国医院每年靠售药获得的盈利200亿元相当,这意味着,建立医疗方面社会保险制度所需的大量资金目前尚无确定资金来源。面对建立社会保障制度所需大量资金,中国目前采取由政府、企业、个人三方共同分担的模式。然而由于制度设计中所存在的弊端以及中国计划经济体制时期遗留下来的种种问题,使得这种模式的实施效果不尽人意,政府、企业和个人都未能从中获益。

相反,制度设计的不完善激化了三者的矛盾,使我们现行的社会保障制度的实施陷入尴尬的境地。对业来说,负担过重是不争的事实,在社会统筹的各类保险基金中,国有企业目前承担的缴费率按照要求在30%左右。众所周知,目前国有企业面临困境,转困尚且不易,缴费谈何容易。庞大的社保资金缴费任务对没有利润来源的企业来说,无疑是一纸空文。于是,本应由企业承担的部分转嫁到政府头上。从政府的角度来看,存在的问题也不小。我国在养老保险和医疗保险领域,实行的都是“三支柱”模式。所谓养老保险三支柱模式,是指养老保险制度由政府负责的基本养老保险、企业或工会负责的职工退休金计划和个人负责的养老储蓄合成,三支柱叠加保障职工退休后能维持原有生活水平。按国际惯例在三支柱中,政府承诺的基本养老保险一般是低标准的,现收现付的;二、三支柱的水平视经济的增长和个人收入水平而定。但是我国政府承诺的基本养老基金保险目标过高、包揽过多、责任过大,甚至引发了承兑危机。目前企业养老金的平均工资替代率高达80%,追根溯源,是因为中国的退休制度只够吃饭穿衣,退休时,为维持本来就很低的生活水平,退休金的平均工资规模率高于国际实施社会养老保险的国家是可以理解的。但改革20多年了,中国城镇职工的工资早已超出了原先“生活费”的概念,我国的社会养老保险制度却依然维持了计划经济体制下的高工资替代率。而这部分人本来并没有实行个人积累制,所需退休金完全由企业转嫁到了政府头上。1999年,政府在社会保障方面的支出占财政收入的比重已接近11%,金额1100亿元左右,政府实际负担的缴费率为11%。个人也没有从现行制度中获得应有的利益。据调查,有60%以上的被调查者对“社会保障”不满。在调查中,公众最担心的家庭和个人问题依次是:生病住院、下岗和失业、家庭经济困难。

三、关于社会保障基金筹措方式的几点探讨在完善现代社会保障制度的过程中,应对政府、企业、个人在社会保险基金中所充当的角色有一个正确的定位。政府应该保障社会保障制度的基础部分。这些部分包括:政府设立的公立医疗的全部成本,包括药品的成本;基础养老金当年收不抵支的部分;以社会救助的方式,援助最低生活保障线以下的贫困人群;以就业培训方式,资助失业下岗人员转岗培训,并以培训期间生活补助金的方式,资助受训人员的生活费(这笔费用和可能会大大超过企业缴纳的失业保障费);以合约形式,支持部分甚至大部分承担社区服务的非营利组织的服务成本。基础养老金随物价增长的部分也来自政府。企业应该保障的部分包括:按法律规定的比例缴纳基础养老保险费;按照法律规定的比例缴纳就业培训费和失业救济费。间接来源于企业的有———以纳税方式偿付医疗健康服务的部分社会成本;以纳税方式偿付政府支持社区服务的成本。个人应该保障的部分包括:以税管所代缴方式,强制扣缴私营企业、个体工商户基础养老保险费;以付费方式抵偿各项社区服务的部分成本。间接来源于个人的有以纳税方式偿付医疗健康服务的部分成本及政府支持社区服务的成本。同时,社会保障基金筹措方式可以考虑通过“发债、征税、收租”来解决其来源问题。超级秘书网

(一)发行特种国债由于作为现行筹资来源的财政、企业和职工的经济状况都不好,潜力有限,不如将社会保障基金的缺口即每年1000亿~2000亿元左右作为特种国债发行,吸纳社会较富裕人员和家庭的资金,在目前社会保障较困难的阶段可以实行10年左右,以渡过这个困难时期。我国的国债负担率(国债余额/GDP)目前仅有10%~12%,离国际通行的60%警戒线还较远,财政赤字负担率(财政赤字/GDP)也在l~2%左右,没有达到3%的国际警戒线。所以,中国尚有较大的社会保障债券发行空间。社会保障国债的发行,其优势在于政府凭借自身的信用,可提前实现收入以应付即时支付需要,以后的还债负担分摊还体现了社会保障中的下一代供养上一代的原则。而且还有助于改善人们的预期,在一定程度上促进投资、消费。

(二)提高缴费率或征税率社会保险基金的不足就是因为缴费率不够高和覆盖面不够广,可以设想将目前社会的养老、失业和医疗合并为一种社会保障税,具体税率应根据我国现阶段居民生活费开支的平均水平和近期经济发展趋势,测算养老保险和失业保险支出的需要,并参照目前各地区、部门这两项统筹缴费的实际情况来综合计算确定。在社会保障税税负水平的确定上,我国可以考虑将社会保障支出占GDP的比重定在15%左右,待国力进一步增强后,再做相应的调整。

(三)征收国家土地地租中国实行的是土地国家所有制,国家对农村土地拥有终极所有权,对城市土地拥有直接所有权。但长期以来,城市土地所有权的经济利益并未得到实现,单位对国家土地的占有和使用是无偿的。如果实行地租收归国有,按现有城市建成区每平方米收取0.1元计算,地租收入可达1400亿元~1700亿元,这笔资金可以弥补相当一部分社会保障基金的缺口。通过以上“发债、征税、收租”三种综合改革措施,可以弥补现时的社会保障基金的缺口以应付近期的支付需要。但要获得长期稳定的社会保障基金,就必须将这三方面的措施作为一种制度,用法律的形式固定下来。

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