如今我国正处于城镇化高速发展的阶段，但真正实现城镇化却是一个相对漫长的过程，尤其是我国长期处于“二元”社会结构，尚不完善的社会保障政策已然成为阻碍中国城镇化进一步发展的核心问题。所以，全面完善社会保障政策并以此大力促进城镇化进程，已经成为当前面临的突出问题。

一、完善社会保障政策的意义

城镇化是随着社会和经济发展水平不断提高而渐进产生的社会现象，尽管学术界对城镇化解读的角度不尽相同，但绝大多数专家都认为城镇化不仅是一个过程，而且还是社会进步的标志。城镇化的核心就是农村人口不断流向城市、农村逐渐向城市转变，由此引发人们在生活、思想、文化方面的变化。要实现城镇化就必须大力促进经济发展，逐步完成产业结构升级，吸收更多的农村剩余劳动力，借以为农村人口转移提供条件。随着我国综合国力的持续增强，目前已初步具备实施城镇化的条件，逐渐完善社会保障政策具有重要的意义，主要体现在以下两个方面。

1．促进城乡居民精神文明和物质文明建设

由于我国正处于工业化快速发展阶段，逐步健全社会保障政策必将极大改善广大居民的生活。有了物质基础做保障人们就会把更多的精力转移到提高自身素质上来，从而推动精神文明建设的发展。由此可见，精神文明与物质文明建设是并行不悖、相辅相成的。进一步来说，物质文明本身就是精神文明的物化表现形式。

2．有利于提高广大城乡居民的生活水平

以实施城镇化为突破口，通过完善社会保障政策，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，不仅是发展我国社会保障事业的内在要求，也是实现小康社会、构建和谐社会的基础条件，其意义不可估量。

二、社会保障政策存在的问题

1．农村中非农人口缺乏政策保护

我国农村存在着大量的非农人口，比如农民工，他们没有城镇户口，也不同于农村居民。土地被政府征用后，非农人口既不能享有城市居民的社会保障待遇，也不能享有农村居民的土地保障政策，转变为一种完全游离于社会保障政策之外的“边缘群体”。农民工不是工人，在社会保险方面，他们没有工伤保险；农民工不存在就业、失业，自然也就无法享受失业保险；农民工在就业、收入等方面存在着极大的不确定性，因而家庭保障也受到越来越大的冲击；由于受到我国社会经济发展水平的限制，农村最终能依靠的还是土地保障，而土地对于失地农民已经不具有任何保障作用。因此，应尽快建立并完善针对农村非农人口的社会保障政策，以此保障其基本生活。

2．城乡社会保障政策覆盖面差距较大

从公平角度而言，城乡居民理应同样享受国家社会保障政策带来的福祉，但实际能享受到国家社会保障政策的农村居民却是少之又少。我国各级政府在制定社会保障政策时，也主要是针对城镇居民，很少考虑占我国人口绝大多数的农村居民，其根本原因还是受我国长期以来形成的“二元经济”社会发展结构的影响。虽然我国农村社会保障覆盖率近年有所增加，但同发达国家相比依然存在较大差距。

3．各级政府财政投入严重不足

就社会保障工作而言，政府资金的投入无疑具有举足轻重的作用，特别是对于我国农村贫困地区，那里的社会保障资金主要来自于政府的财政转移支付，因此，各级政府应给予农村地区更大的财政支持。要建立统一的城乡社会保障体系，我国政府目前所能给予的资金投入是远远不够的。在社会保障工作中，只有加大政府财政资金的投入，切实解决财政资金缺口问题，才能真正实现城乡社会保障政策的有机对接。

4．社会保障方面的法制不健全

在党和各级政府的努力下，我国社会保障工作近年来取得了长足的进步，城镇居民中已经建立起包括养老、医疗、失业、工伤和最低生活保障在内的较为完备的社会保障体系。与社会保障事业飞速发展相比，我国在社会保障立法方面却相对滞后。就目前情况看，我国社会保障方面立法不仅层次较低，各地区标准不一，而且缺乏科学性、合理性及可操作性，甚至在社会保障的一些领域中存在空白地带，造成具体工作无法可依的局面，这都与社会保障法作为一门独立法律的地位是极不相符的。

三、建议

1．完善农村中非农人口的社会保障政策

近年来，我国大中城市正有计划地将工业重心向郊县转移，这不仅促进了中小城镇的发展，而且使传统农业获得了更多的外部支持，但也造成了一定的负面影响。农村人口非农化使农村中被非农化的人口不仅丧失了赖以生存的土地，而且无法得到社会保障待遇。如何统筹兼顾农村中非农人口的合法权益，扩大产业吸收范围，为农村非农人口参加社会保障创造便利条件，成为党和各级政府在城镇化进程中面临的突出问题。社会保障始终是城镇化进程中农民工最为关注的问题。随着我国经济和社会的进一步发展，有条件地将农村非农人口纳入城镇居民社会保障体系中，一方面可以进一步促进工业化的迅速发展，吸引更多的农村居民到城市生活，另一方面对于和谐社会的构建也将起到至关重要的作用。

2．努力扩大社会保障政策的覆盖面

发展城镇化就是要努力扩大社会保障的范围和社会保障政策的覆盖面，以便使更多的群体享受到社会保障政策给他们带来的福利。社会保障政策的覆盖面是反映社会保障政策有效性及可行性的重要标准。我国要建立覆盖城乡的一体化社会保障政策，必须综合考虑城乡社会保障政策的衔接，要逐渐创造条件，争取将尽可能多的群体纳入社会保障政策的覆盖范围内。我国在发展城镇化、扩大社会保障政策覆盖面工作中，要立足于城乡二元社会结构的历史与现实，高度重视灵活就业人员及农民工等特殊群体的参保工作，着重解决由于历史原因造成的遗留问题。只有加大宣传力度，给予优惠政策，才能引导符合参保条件的群体积极投保，进而扩大社会保障政策覆盖面。完善覆盖城乡一体化的社会保障政策，不仅有利于促进社会主义和谐社会的建设，还有助于提高社会保障水平，使更多的群体享受到社会进步、经济发展带来的成果。

3．大力增加政府社会保障资金投入

作为一项公益事业，发展社会保障工作离不开政府财政的大力支持，城镇化进程中也应加大政府在社会保障方面的资金投入，以此确保社会保障政策的顺利推进。除社会统筹基金外，社保资金主要还是依赖政府财政政策及社会福利的支出。要增加政府在社会保障方面的资金投入，调整我国现有的财政支出结构势在必行，要始终确保社保资金在财政分配过程中处于优先考虑地位。我国是发展中国家，政府财力有限，为此还要全方位扩大社保资金的筹资渠道。要立足于政府的财政支持，还要充分利用社会保险、、社会捐助等方式，采取“集中管理，合理使用”方式，缓解政府在财政方面的压力。在我国农村现阶段社会保障难以迅速普及的状况下，还要大力推动农村经济发展、增加农民的收入，从根本上增强农民自身的养老能力和投保能力，这种做法目前仍然具有很强的现实意义。

4．加强社会保障法制化建设

依法治国要求法制先行，《社会保险法》的制定在一定程度上弥补了我国社会保障方面立法的空白，已成为我国社会主义市场经济法律体系中不可或缺的组成部分。与社会保障事业迅速发展相比，目前我国社会保障方面的立法工作稍显滞后，这也严重制约了社会保障政策的统筹规划。因此，必须不断完善并强化城镇社会保障方面的立法工作，特别要针对特殊群体进行专门立法，以此改变目前农村社会保障工作基本处于无法可依的状况。加强社会保障立法，目前要着重做好以下工作：

（1）尽快出台《农民工社会保障法》。农民工问题始终是我国城镇化进程中的关键问题，目前我国尚无专门针对农民工社会保障方面的立法。有鉴于此，我国必须加快社会保障立法工作进程，力争在最短时间内出台《农民工社会保障法》，对农民工的养老、医疗、工伤保险及社会救济进行全方位的详尽的规定。唯此才能切实维护农民工的合法权益，推动城镇化进程的顺利开展。

（2）全面发挥政府主导作用，加大行政执法力度，为农民工社会保障维权创造便利条件。这就要求各级政府充分整合资源，相关职能部门也要积极配合，不断强化行政监督检查工作力度，努力创新工作方法，依法查处各类违法事件并追究相关人员责任，使法律赋予农民工的权利转变为现实的利益。

（3）不断推进司法改革，提高办案效率，完善法律援助机制。要切实维护农民工的合法权益，就必须促进社会保障政策的贯彻实施。有关农民工社会保障维权的案件各级法院要公正并及时地审理；对部分缺乏维权意识的农民工，应免费提供法律援助。与此同时，各级政府还要建立法制化的社会保障争议仲裁机构和专业化的仲裁队伍，逐步完善各项制度及仲裁程序。

四、结论

完善城乡社会保障体系，进而不断缩小城乡间差距，是实现城乡社会保障均衡和共享的必由之路。我国目前要实现城乡社会保障统筹发展还有很长的路要走。在完善城乡社会保障体系建设工作中，政府要统筹全局，始终发挥主导作用，不仅要高度关注农民的切身利益，还要把更多的资金投入社会保障相对薄弱的农村。此外，各级政府还要从实际出发，因地制宜，充分发挥地区优势，积极为农民探索实现社会保障服务均等化的有效路径。

作者：薛维然 单位：沈阳大学政法学院