作者：尹义坤吕海天单位：吉林大学军需科技学院黑龙江省农垦总局党委组织部

引言

农业保险是以农业为对象，以农业生产者支付保险费为代价，把农业生产经营过程中由于灾害所造成的经济损失，合法地转移给保险公司的一种制度安排。从分类上说，目前我国农业保险有两种基本类别，即商业化保险和政策性保险。其中，政策性农业保险是一种通过个人投保和政府补贴保费方式，利用保险公司商业运作的险种。它属于支持农业发展的一种政策工具，实质上是政府对农业的净投入。目前，农业生产性保险业务发展方兴未艾，涉农保险制度逐步规范，多元化农业保险发展格局初露端倪。但农业产业结构调整专项保险业务缺失。

农业产业结构调整是一把双刃剑，既有可能给农业生产者带来丰厚的收益增量，也有可能给农户带来较大的经济损失，因此，农业产业结构调整充满着风险，尤其是对涉及农业生产资本品具有投入大、回收期长和专用性强等特点的产业结构调整，其风险更大。在农业产业结构调整专项保险业务缺失的实情下，农民没有规避转换风险的条件，因此，他们在决定是否进行产业结构调整时会陷入“囚徒困境”的两难选择。大多数理性农民通常做出风险最小的选择——放弃农业产业结构调整。这就使得消费者总效用必然位于低水平的无差异曲线上，进而居民生活满足感被降低；农产品价格总水平被拉高，使消费者实际收入水平降低进而形成收入效应，催生消费者剩余减少，拉低居民的幸福指数；生产者因为维持问津者少的农产品生产安排，放弃农业产业结构转换，促使农产品市场超额利润无法得到变现，引起生产者剩余减少。消费者剩余和生产者剩余同时减少的结果通常表现为社会总福利的无谓损失，导致社会总福利水平降低，进而影响和谐社会的进程。因此，需要开办农业产业结构调整专项保险业务，为农民及时开展农业产业结构调整奠定基础保障。

农业保险发展中存在的主要问题

1、农业政策保险运行方式不合理目前，我国农业政策保险的运行方式是依托商业保险进行市场化运作，由于农业政策保险的非赢利性惠农目标与商业保险公司利润最大化目标不完全一致，因此，商业保险公司常常采取不积极的方式运行农业政策保险，在理赔时经常利用农民对保险信息了解不足而设置障碍，进而达到以牺牲参保农民利益的方式获得利润增量，由此说明，农业政策保险委托商业保险公司运行的方式不合理，即使是农业保险制度相对比较成熟的美国，也从没有把农业保险完全交由商业保险公司经营。保险公司面对日趋激烈的市场竞争，根本无法顾及农业保险对农业产业结构调整的保障作用。从长远来看，商业保险公司承办农业保险的经营模式有较大的局限性。

2、巨灾风险分散制度尚未建立理论上说，市场与自然因素对农业产业结构调整都有着十分显著的影响，从实证情况看，由自然力量导致的巨灾对农业产业结构调整产生的坏破力最大。目前农业产业结构调整多半是建立在设施农业基础上的，这就意味着在产业结构转换过程中，农民需要对生产性耐用资本品支付高额的建设成本，一旦发生巨灾，资本品将要遭到严重破坏，甚至失去生产功能，在巨灾风险分散机制缺失的条件下，生产设施的修复与重建都由农民完全承担，由此会使农民负债累累。目前，以国家财政支付为主体，旨在分散巨灾风险的制度尚处于探索阶段，虽然个别地区开始试行巨灾风险分散工作，但是就全国整体而言，一整套成熟的巨灾风险基金和再保险制度安排尚未出炉，在相当程度上约束着农业保险业的发展和农业产业结构的调整。

3、供求失衡制约了农业保险制度的发展一方面，农民对农业保险的有效需求不足。由于农民风险意识淡薄、保费负担能力有限等原因，使当前农业保险并未成为多数农民的普遍选择。另一方面，保险公司少且对农业保险产品供给相对短缺。目前，国内开办规模农业保险只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司两家，两者的保险产品均没有开办与农业产业结构调整相关的保险产品。在现行的农业生产性保险品的经营中，居高不下的赔付率已经导致农业保险日渐萎缩，那么，农业产业结构调整的风险比生产性风险还要高一筹，由此，商业保险公司对开办涉及农业产业结构调整的保险品望而生畏进而退避三舍。

4、农业保险财政补贴政策带来潜在问题目前，国家各级财政对种养两业进行固定比例的保费补贴，在有力地推动农业生产结构调整和农业保险发展的同时，也引发一些潜在的问题。一方面，从现行农业保费构成结构看，20%份额由农民承担，80%份额来源于国家、省、市和县级财政，固定比例财政保费补贴给地方财政带来很大的压力，使原本财政吃紧的粮食主产区、商品粮基地和贫困县等地方财政更加紧张；另一方面保费补贴仅仅是针对大农业范畴的种植业和养殖业进行补贴，而对林业和渔业几乎没有问津，这不利于引导农民因地制宜地进行产业结构调整，进一步羁绊农业资源优势向经济优势和财政优势的转变。

5、农业保险有效支持政策不足首先，涉农保险公司缺少成本方面的政策支持。目前保险公司的一切运营负担和管理成本缺乏相关政策的有效支持，使得大灾风险的准备金在扣除成本之后所剩不足，在应对大灾大难时显得乏力，由此导致涉农保险公司不愿意再增办高风险的农业产业结构调的保险业务。其次，涉农保险公司得不到税收政策的优惠。纵观世界发达国家的农业保险，它们普遍的做法是对各类农业保险品都给予免除税收的政策支持。目前，我国涉农保险公司还没有得到税收政策的优惠。

对策建议

1、加强政府政策的支持政府对农业保险至少应在三方面给予政策支持。首先，政府出资建立农业产业结构调整风险基金（至少应该包含初始资本和准备基金）。涉及农业产业结构调整的农业保险相关计划都应该由政府出资建立风险基金，以产业结构调整的难易程度和农业保险相关计划与农业产业结构调整关联度为依托，细化风险基金的比例；其次，政府为农业产业结构调整专项保险支付运营和管理费以及保险费补贴，为保险公司开办此项业务提供政策支持。最后，实行税收优惠政策。一则对重大基础性农业产业结构调整和社会需求大且关乎百姓基本生活的农产品生产结构调整保险项目，政府应该给予免税待遇；二则对一般性的产业内部生产结构调整要给予低税优惠；三则对涉及农业产业结构调整的其它涉农保险产品应该给予适当的税收优惠。

2、推进农业保险政策管理制度化目前，农业保险主要由“国十条”和中央一号文件中的涉农部分予以管理，印证我国农业保险是由政策进行管理。政策与制度存在一定的区别，政策往往因为作用的时间较短而使得其效能有限，制度一般在一定时间内不变，从而使制度效用能得到充分的积累和功能有效的释放，容易使既定目标得以实现。在农业保险制度化方面，无论是发达国家或是保险业健行的发展中国家，它们的做法都是以相关制度作为农业保险运行的后盾。据此，我国应该借鉴外国有益经验，推进我国农业保险政策管理制度化工作。

3、构建全国政策性农业再保险公司农业再保险意指农业保险的保险，是利用市场的力量充分化解农业保险中各类风险的有效措施，尤其是分散农业巨灾风险的基本依托。政策性农业再保险的作用是分散保险公司的风险压力，即使在巨灾发生的条件下，商业保险机构也能获得不低于社会平均利润的收入。因此，构建全国统一的政策性农业再保险公司，不但能充分体现最大救助原则，而且能有效地化解各地区农业保险业务自身风险的问题，最大程度地实现农业区域风险全国分散化，促使商业保险公司开办以农业产业结构调整为代表的新保险业务，推动农业保险品多样化，进而拓展农业保险的功能。

4、实行法定保险和自愿保险相结合利用法律手段，对居民生活必须农产品、涉及国民经济和社会发展目标的农产品生产要依法进行保险，对法定农产品保险的农业生产结构调整给予法律保护和政策支持。同时，依法创新农村金融模式，将农业保险和农业信贷、农业融资关联起来，凡是拥有农业生产借贷和融资的农业保险标的，也应依法强制投保。对资源消耗少而经济、社会和生态效益高的农产品生产，采取自愿投保与行业要求投保相结合，其他农产品的生产实行自愿保险。