一、市场经济对城市规划的影响

我国的城市规划工作基本是50年代初从原苏联引进的适合于集中式计划经济体制的一套理论、内容和方法，自80年代实行改革开放的政策以后，促进了城市规划的改革，但市场经济新的体制仍给城市规划工作带来很大影响和冲击，主要有以下几方面。

1.国民经济成份多元化从去年底开始，我国试用新的经济类型标准，将经济成份划分为国有经济、集体经济、私营经济、个体经济、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港、澳、台投资经济和其他经济等9种类型。各种类型的经济有着各自经营方式和特点，不同类型的经济可以用不同方式组合经营。多种经济成份和经营形式的企业都进入市场，平等竞争，共同发展，城市经济异常活跃，不仅使城市经济结构、产业结构都发生了新的变化，同时也给城市发展与建设注入了新的活力。过去在规划项目上单纯依靠国家投资及计划安排，而现在是多种经济成份并存。因此在制定城市发展战略、确定城市性质、规模以及用地布局、规划实施步骤和措施、规划管理等环节都要充分重视这个因素。

2.城市土地有期有偿使用制度的改革实行土地有期有偿使用就是把土地这一生产要素纳入市场经济的轨道，利用级差地租和使用价值规律作用，促成城市土地功能的组合与调配及结构的不断完善，发挥土地的最大效益。城市规划的核心内容就是城市土地的合理利用与分配，如何运用级差地租原理，优化城市用地结构和用地布局，来适应土地有期有偿使用制度的建立，这是摆在城市规划工作者面前的一个新课题。特别在当前城市土地出让转让中，有些城市不按已有的规划来审批土地，或者还没有作出规划就出让土地，出让签约后才指定规划部门进行规划设计。如何加强城市土地出让转让的规划管理，这也是城市规划界需要重视的一个问题。

3.房地产业的发展房地产业的发展促进了市场体系的完善，促进了城市投资环境的改善，为经济发展提供必要的基础条件，促进了城市土地资源的优化配置。在城市规划指导下进行的房地产开发，促进了城市规划的实施，在实践上突破了旧城改造难、用地结构调整难的关口。城市规划如何加强对房地产经济的研究，开展城市土地分等定级工作，并与有关部门共同进行地价和土地开发投入产出的测算，来适应房地产业和房屋商品化的发展，这也是一个新课题。

4.各类开发区的设立设立各类经济技术开发区、科技工业园和旅游度假区，在规划布局合理的情况下，集中力量搞好基础设施，’实行优惠政策，创造良好的投资环境，吸引外资，是我国改革开放的一项重要措施。但是经济技术开发区的规划指导思想、原则、内容和编制办法等是需要认真研究的新问题。一些开发区根本没有经过详细的可行性论证，就盲目“圈地”;有的虽有规划，但未履行报批手续;有的远离市区，既无依托，又无便捷的交通;有的沿公路两侧发展，影响交通;有的选址不当，违背城市规划原则，把不该占用的地段划分为开发区等等。如何加强各类开发区规划审查与管理，这也是需要引起足够重视的一个间题。

5.第三产业的发展第三产业的发达程度，不仅是衡量一个国家国民经济的重要标准之一，也是衡量一个城市综合功能的重要标志之一。从大多数发达国家的大城市来看，第三产业收入在国民生产总值中的比重和第三产业就业人口在全部就业人口中的比重都已分别超过60%与70%。我国第三产业发展速度与发达国家相比有很大差距，但也具有很大潜力，因此，在90年代第三产业将成为我国调整范围最广、发展速度最快的产业。在过去的规划中，对发展第三产业考虑不足，城市服务人口比例偏低，用地偏小，公建的设置靠千人指标定额不仅内容不全，而且这些指标大大落后于实际的需要。在市场经济体制下，第三产业的发展，会对城市人口规模、人口分类以及城市产业结构和用地布局等间题带来一些新的变化，这是城市规划需要认真研究的又一新课题。

6.城市体系的建设市场是市场经济的载体发展市场经济，必须大力培育市场，健全市场体系。这不仅要发展消费品市场和生产资料市场，而且要培育债券、金融、劳务、技术、信息、保险、房地产等各种要素市场。同时要打破条条块块分割、封锁和垄断，进一步形成与国内、国际市场相结合的开放的市场体系。目前，国家有关部门已提出要建设若干农副产品全国性市场，正在探索建立工业品全国市场，许多省(市)也都提出要建立省(市)级区域大市场。各类市场的建立，对规划布局、用地分类和定额指标影响很大，需要认真探讨，原规划中只考虑农贸市场，显然是不全面的。

7.流动人口的增加在市场经济下，人们的经济活动、社会活动将突破地域、宗族和行政区划的界限，相互交往更加密切，城市流动人口将会越来越多，城市人口构成正发生新变化。现在一般城市一的流动人口都在2。%一30%，县城一般在50%以上。众多的流动人口对城市公共服务设施和基础设施的规模、数量、标准及其布局都会产生很大的影响，需要引起规划界认真研究。原规划考虑人口规模时，忽视流动人口，这也是不全面的。

8.企业转换经营机制和自主权的逐步落实在市场经济体制下，企业作为市场竞争主体，是自主经营、自负盈亏的生产和经营单位，企业主要按市场要求，作出生产经营的各项决策，自主地进行生产经营活动，这是市场经济最基本特征之一。1992年国务院施行的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》就明确企业有14项权力。随着这些权力落实，城市中大批原有企业可利用自筹资金进行技术改造，扩大生产规模和品种，自行决定招工人数，有的还大力兴办中外合资合作联营企业、股份制企业、房地产开发公司、贸易公司，商场、旅馆、饭店纷纷建立，城市用地和建设量都大大增加。原来规划按计划经济模式分析研究城市产业结构、产品产量、职工人数及企业用地指标等一套办法显然不适应了。城市规划既要保证企业自主权的发挥，又要使企业的各项建设活动纳入城市统一规划和管理的轨道，防止各自为政、违法建设的产生。这又是规划界面临的任务之一。

9.对外开放的扩大和经济发展战略的转移目前我国对外开放的地域不断扩大，在继续提高沿释地区开放强度的同时，已向沿边、沿江和内陆省区扩展。对外开放的领域由工业、农业逐步扩大到金融、保险、商业、旅游和房地产等行业。全国开始向多层次、全方位的开放格局发展。国家在大力发展东部沿海地带的同时，开始向中、西部地区倾斜，特别是在发展乡镇企业等方面进行重点扶持，加决了全国生产力布局由东向西逐步推进的经济发展战略步伐。这些政策都直接或间接影响着城市发展战略、产业结构和空间布局，城市规划如何从宏观上指导生产力和城镇的合理布局，以此带动区域经济的发展，巩固和发展全方位开放的格局，是一项需要统筹研究的重要课题。

二、城市规划必须适应市场经济发展需要

(一)切实转变城市规划观念

解放思想，转变观念是市场经济发展的客观需要，也是城市规划学科本身发展的需要，更是城市规划者工作的理论依据和指导思想更新的需要。观念的转变大致有如下几方面:

1.要强化市场经济意识首先要树立市场经济的思想，学习市场经济的有关理论，并运用市场经济的客观规律，来指导城市规划工作，促进城市规划事业的发展;其次要扩展城市规划视野，拓宽城市规划领域，积极主动地参与城市各项经济活动，如经济区域规划、城市土地分等定级和地价的制定以及房屋开发和土地开发投入产出的测算等;第三，城市规划和管理本身要充分考虑和利用市场经济的作用，规划的核心内容要研究资金平衡问题，各种规划要有投入产出的估算。

2.要强化区域意识市场经济下的区域经济是一个突破了行政区划界限，多领域、多层次、多形式的联合与协作。城市是一定区域范围的中心，区域经济发展是城市发展的基础，城市发展产生的辐射力影响又推动区域经济的发展。因此要转变就城市论城市的狭隘观念，树立从一定区域范围来研究城市发展的区域观念。城市规划要积极参与不同层次的区域经济规划，搞好城镇体系的合理布局。

3.要强化开放意识目前世界经济的区域化、集团化、互补化趋势正在加强，我国多层次、全方位的开放格局正在形成。城市是改革开放的主要窗口，因此城市规划必须增强开放意识，在研究城市经济结构、产业结构和发展战略等重大问题时，不仅要立足本地、立足国内，而且还要面向世界。不仅要考虑国内市场，而且还要与国际市场接轨，并积极开拓国际市场。

4.要强化综合意识现代城市是一个多系统、多层次的高度复杂的综合体，城市规划要转变过去那种偏重研究工程技术的单纯物质环境的观念，要重视对经济、社会、文化等各方面发展间题的研究，规划的内容不仅是用地和建设的规划，还要逐步深入到经济、文化、科技、政治、社会等各个领域。

5.要强化动态意识市场经济与计划经济有一个很大的不同，就在于市场经济是一种在变幻不定的市场中有应变能力、伸缩能力的经济，是一种富有弹性和可塑性的经济，城市的发展是以城市的经济发展为依据的。因此要改变过去规划一味追求终极目标最优化，搞得过死、不留余地的静态规划观念，使城市规划成为一种既有长远的战略设想，又有分阶段的实施目标，并根据市场经济的发展要求，适时进行调整和补充的滚动式的动态规划。对长远的城市发展方向、规模、空间布局等战略布署，宜粗不宜细，要留有余地，增强规划的弹性和应变能力。

6.要强化竞争意识随着市场经济的发展，现在许多城市重要地段的规划设计都是实行招标、投标、择优选定规划设计方案。采用公开竞争的办法可以不断提高规划设计水平，因此城市规划也要引人竞争机制，增强竞争意识。在城市规划主管部门把住资质管理的前提下，应逐少打破各城市一家规划设计单位垄断的局面，逐步放开规划设计市场，允许国有、集体、中外合资、民营等多种所有制规划设计单位并存和平等竞争，逐步建立富有活力的规划设计市场体系。

7.要强化时效意识在市场经济体制下，“时间就是金钱”二“效率就是生命”的观念在深圳等沿海经济特区得到充分体现。如果没有时效观念，到手的财富也会付之东流。因此城市规划者必须树立强烈的时效观念，各类规划编制和审批都要高效率、快节奏，缩短周期，节约时间，提高效率，这样才能适应市场经济快速节奏发展的步伐。

8.要强化超前意识在市场经济体制下，由于投资渠道发生了重大变化，城市建设项目、资金来源、建设方式等日趋多样化，要使城市各项建设纳人城市统一规划和管理的轨道，保证城市合理、有序、协调发展，关键是要做好超前性的规划工作。凡是城市准备出让的地块、开发区、城市中心区等都要超前编制好控制性详细规划，城市总体规划也要根据市场经济发展需求及时调整或修订。

9.要强化法制意识市场经济是一种以法律为规范的经济。失去法律规范作保证，市场经济就会处于混乱、无序状况，因此，国家需要通过法律、法令、条例等手段进行合理的必要的行政干预和调控。在市场经济体制下，一些企业或单位(特别是外商)为了单纯追求最大经济效益而不顾社会效益和环境效益，他们的要求往往与城市规划有矛盾。城市规划代表城市整体利益和长远利益，不可能照顾到每一个人或一个单位的局部利益。那么城市规划如果仍然采取过去那种以行政的人治管理办法来处理上述问题就不适应了，必须依靠各种行政的、技术的，经济的法律法规来协调各方面的关系，保障城市的整体利益和长远利益。因此，城市规划工作者必须强化法制意识，熟悉和掌握城市规划的各种行政的、技术的和经济的法律法规，并运用这些法规来处理好城市建设的各种矛盾。必须坚持原则，严格依法办事，坚持城市的整体利益和长远利益，决不能在金钱面前和在某些行政的压力下，一味迁就一些单位(特别是外商)不合理的要求。

10.要强化服务意识在市场经济体制下，转变政府职能是最重要的环节之一，政府的职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查。城市规划是一项政府职能，要为经济建设提供服务，这种服务是通过规划方案的制定和实施来实现的，而规划方案的实施必须通过规划管理这个环节。因此要树立规划管理与规划服务一致的观念，寓管理于服务之中，一切要为经济建设服务，一切为建设单位服务，并要主动服务，超前服务，以优质的服务强化管理。最后必须强调，在转变观念的同时，城市的基本原则，城市规划体现城市综合效益，即城市经济、社会、环境三个效益的统一，体现城市整体利益、长远利益，城市规划是政府的职能和行为并应具有权威性、严肃性是毋庸置疑和只能加强不能削弱的。

(二)改进和完善城市规划编制内容和方法

1.进一步充实、完善和深化城市规划的内容

在城市总体规划中，首先要重视城市发展战略的研究，研究城市发展战略应从发展市场经济的战略高度，立足长远，立足区域，面向国际。其次确定城市人口规模要考虑流动人口的因素，要留有弹性。城市人口分类要破除以往按照基本人口、服务人口和被抚养人口三种类型的分类方法，建议采用一、二、三类产业人口划分方法，以便和国际通用标准相接轨。第三，城市用地评价不仅要考虑工程地质和水文地质因素，同时还要做好用地区位优势分析和评价以及分等定级工作，建议补充用价格等高线表示的地价级差图。城市用地分类要划出各类市场用地和商业用地，并要提高其用地比例和标准。城市用地功能分区和布局要运用级差地租原理进行优化，把能够创造经济效益(物质财富)的土地的产出率高低与地价高低大致对应起来，使用地的区位和使用性质与土地价值高低直接挂钩。各类用地性质也不能太单一，要有一定的互换可能，即要有兼容性。第四，城市总体布局结构和各项经济技术指标等都要留有一定的余地，富有可塑性。

详细规划可参照温州市的做法，重点是要做好控制性详细规划。一是要改变传统的摆房子的规划方法，依据建设地段的使用功能和接近交通与居民难易程度，来确定不同的房地差价或基础设施费用，进而来确定各类建筑面积的比例和各项经济技术控制指标;二是打破传统规划按千人指标来拟定公建设施、商业用地数量和建筑面积指标的做法，而是依据地段不同功能和土地开发资金平衡的原则来拟定;三是根据建设地段的使用功能、建筑密度、建筑高度、容积率和绿地率，着重研究基础设施和公用设施的配置要点与设计要求，研究提出各地块的空间景观与环境设计要求。

要把城市新开发区和旧城改建地区的道路、交通、给水、排水、邮电通讯等基础设施的专项规划超前做好。当前要十分重视市场体系、商业网点等公用设施专项规划的编制，以适应市场经济发展需要。

2.进一步改进城市规划的方法和手段

在规划程序上，既要按总体、分区、详细、修建规划的正规程序进行，又允许几种规划交叉进行。在编制方法上，既要采取领导决策与专家评价相结合，由规划设计单位单独编制，又可采取管理部门与规划设计单位共同编制，还可采取集规划管理与规划设计职能于一体的一些小城市规划部门自己直接编制规划。在技术要求上，既要遵循国家统一的技术规定编制规范化的规划，又可按建设急需，因地制宜，灵活掌握，采取不同标准，编制粗线条规划。在工作手段上，要积极采用微机和遥感等先进技术，提高规划的科学性。

(三)强化和完善城市规划管理

当前，城市规划管理急需重视的问题是:

1.尽快建立健全城市规划法规体系并严格执法

市场经济在一定意义上说就是法制经济。愈是发展市场经济，愈是要加强立法、执法工作。因此，必须进一步强化城市规划法规体系建设，尽快建立健全以《城市规划法》为主体的国家立法与地方立法、基本法规与专项法规、行政立法与技术立法相配套的城市规划法规体系.针对当前的热点间题，要尽快研究制定各类开发区规划管理、城市房地产开发和城市建设综合开发的规划管理的具体办法，引导各类开发区和城市各项建设健康发展。同时，城市的各项用地和建设，要严格执行《城市规划法》规定的“一书两证”制度，要加强执法检查，做到有法必依，执法必严，违法必究，保证城市各项建设按城市规划有序进行。

2.进一步加强规划机构与队伍的建设，理顺管理体制

要进一步健全规划管理机构，使之能够有效地行使国家城市规划法所赋予的职权。管理人员要不断加以充实并要不断提高业务素质。要理顺市、区两级规划管理部门的关系，明确职责范围，搞好分工协作，共同把城市管理好。这里应该强调的是，规划管理权和审批权应依法集中在市政府或市的规划主管部门，决不能层层下放。城市是一个整体，市辖区再大也是整体中不可分割的一部分。为了维护城市整体利益，保证城市各项建设活动协调进行和城市整个系统的正常运转，必须加强城市规划管理的统一领导，城市的行政区和各类开发区都不能脱离城市规划主管部门另设独立的规划机构，可在市规划主管部门统一领导下设立分部，办理有关规划业务。