一、国外法律制度现状

目前，除伊斯兰教国家外，世界绝大多数国家都发行了。在世界几大洲中：欧洲是发行国家和地区最多的洲，也是世界上销售量最大的洲，主要有英国、法国等37个国家和地区发行了；亚洲业要数日本、香港、澳门发达；美洲要数北美洲最为发达，美国是世界头号大国；大洋洲要数澳大利亚和新西兰最为有名；非洲约19个国家和地区发行，但整体欠发达。

近几年世界业一直以15％左右的高速增长，西方业之所以快速发展与其健全的法律制度是分不开的。目前世界上所有发行的国家或地区，都无一例外地制定专门法律，都是先制定一套完备的法律法规，提供游戏规则和法律依据，成为市场的繁荣重要前提和可靠保障，由于法律先行，依法管理和操作，各国业的发展，都没有出现一般人担忧的混乱。

综观国外150多个国家和地区的立法，其规范的要点主要集中在三方面：一是实施政策控制的形式和程序；二是维护市场统一有序的措施；三是对筹集资金使用方向和范围的限制。绝大多数法律条文中都明确规定了发行的目的和宗旨，经营机构的设立和组成；规定了的面值、种类、玩法、规则；指定了奖金设置、奖金等级、奖金金额、收入的分配比例和使用原则；零售网点建立的许可证发行程序和佣金、有效性的确认和纠纷仲裁。立法内容还包括业管理制度，协调关系和财务审计、经费开支以及主办单位工作人员的纪律要求和引进购买设备批准程序与的监管等等。

二、我国法律制度现状

1987年国务院允许财政部发行福利，市场最早由国务院直管到明确由人民银行管理，再到财政部接管，在综合计划司成立处，进行政策和额度管理。我国发行二十年来，早已被国家所认可，却未被明确赋予法律地位，更没有在法律中规定合法的种类，对的制作、发行、兑奖等程序以及在管理上却一直没有专门的法律，缺乏法律法规对业进行严格的规范和监管，业出现纠纷在所难免。2002年财政部颁发《发行与销售暂行管理规定》。其后中国体彩中心和福彩中心分别制定出了自己的《中国福利发行规则》等管理规定。由此内地业关于法规体系的初级模式基本确定。目前所依据的还主要是《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》等几部法律法规以及国务院及其主管部门颁布的行政性规章。而且在这些法律法规之中，都只有一些原则性的规定，对具体程序并没有明确的文字规定。问题上还存在着许多的法律空白，不能从法理上系统解释整个制度，而市场经济规律及国家法制建设的完善与发展以及我国业自身的发展都对的规范管理提出了更高的要求。

业立法的关键，首先在于认清我国业现状，找出我国发行和管理中存在的问题，实现对一些传统业的运作方式和某些观点的转变，所谓“兵马未动，粮草先行”，立法前对业基本精髓的明确是一部具有生命力的法诞生的基石，也是最终顺利实现我国发行的初衷的根本保障。目前，我国发行和管理中存在的问题主要有：发行正面宣传力度不够；部门利益之争，造成了彩市混乱；福彩体彩双寡头垄断竞争；业缺乏有效监管；品种过少，游戏规则滞后于市场发展；非法私彩屡禁不止。

三、构建我国法律制度体系

对于构建我国法律制度，笔者认为主要考虑以下三大方面：首先是问题，解决的合法性、定义、的公益性和公信力问题。其次是主体问题，包括购买主体权利义务，发行主体权利义务，监管主体的权利义务三方主体问题。再次，解决市场问题，信息披露等问题。

(一)关于基本法律问题

的国家立法，主要是要确定在国家政治经济生活中的地位。根据国际业发展的经验和我国实际情况，至少要明确规定以下内容：首先应明确赋予法律地位。我国当务之急是制定一部《中华人民共和国法》，明确发行的宗旨是促进公益事业，净收入应投向公众福利，任何未经国务院批准非法发行的个人或法人需承担相应的法律责任。其次，明确的定义。的定义至今没有在法律上统一。如果不从法律上界定的性质，业的发展就没有基础。现在需要一部位阶更高的法律文件给予一个统一的更具权威性的法律解释。再次，明确的公益性。《法》中应明文规定是国家授权进行的通过向社会筹集公益福利资金，资助社会公益福利的非营利事业。最后，明确的合法性。是一种利弊兼容的载体，它既可以其公益性造福社会，但如缺乏必要规制，诱人的“馅饼”也可能蜕变为危险的“陷阱”——毕竟，合法的与非法的只有一步之遥。作为一种市场潜力难以估量的博弈游戏，亟需刚性的游戏规则。我国发行20年，迄今尚未取得法律意义上的“身份证”。由于具有性，而我国现行刑法禁止一切形式的。由于的合法性不充分，司法机关和管理部门对发行过程中出现的各种不正当行为的性质无法进行法律认定，也难以进行有效惩处。此外，通过立法维护的公信力。信用是维系业生存和发展的命脉，而这种信用是离不开法律支持和保障的。我国现行法律对开奖规则缺乏明确具体的规定，因此导致各地产生的纠纷不断，降低了业的公信力，影响了彩民对的信任度。

(二)关于主体的法律制度

1购买主体——彩民的权利义务

彩民权利的法律保护是法中的一个重点，彩民权利的法律保护主要包括四方面：一是彩民的基本权利义务；二是对于过分热衷于，导致工作、生活以及心理受到很大负面影响的问题彩民的立法；三是市场准入问题。从世界范围来看，大多数国家都对市场的准入作种种限制，包括职业的与年龄等的限制，到底未成年人能否购买?我国目前并未对此有明确规定，出于保护未成年人身心健康的考虑，我国法律对未成年人的购买行为也应作出禁止性规定。对于除此之外的社会弱者、国家机关及其公务人员、企业团体是否允许购买，如果可以，对它们的购买行为应作怎样的限制，也需要有明确的界定。四是中奖彩民的知情权与隐私权保护等问题。由于我国目前没有完善的法律条文和对中奖者权益的相关规定，一些中奖者的人身安全由于媒体的公开宣传而风险剧增，“中奖成富翁，两小时后报案被抢”“百万巨奖让人有家难回”“中了奖担心，中不了奖伤心”。这就涉及中奖人的人身权和隐私权问题。有人认为奖金是个人收入，为保障彩民的个人财产不受侵犯，发行机构和彩民都有权拒绝新闻采访，以保护彩民的个人隐私；但也有人认为资金是从其他彩民的共同投资中提取的，广大彩民有权知道自己的投资是否被合理利用，因此，中奖者有必要公开其某些个人隐私。“中大奖的要保密，未中奖的要知情，业遇难题：隐私权遭遇知情权”。这种权利冲突亟待法律明确。

2发行主体的权利义务

在现行体制下，民政和体育部门是的发行和经营主体，兼有经营和行政管理双重职能，是机关、事业、企业三位一体的体制。而且现行福利、体育各执行一套发行管理办法和财务制度，虽然多年来监管部门在不断完善管理制度，但都是在既有的不合理管理体制上进行的。同时，发行单位内部管理不严，发行单位内部资金管理存在较大漏洞，对此，《法》或《管理条例》应明确发行主体的权利义务，使其享有权利的同时，承担起相应的社会义务和社会责任。

3监管主体的权利义务

目前，监管由财政部综合司处负责，但是，让一个处级单位去监管国家体彩中心和福彩中心两个正司级的事业单位，而且又没有相应的监管手段，根据有关规定，中国发行和销售的相关政策由民政部、国家体育总局分别制定执行，两大部门既当“裁判员”，又当“运动员”。发行销售所得，除奖金开支外，其余在很大程度上由民政部、国家体育总局自行打理。一直以来，能源、通信、航空等领域的垄断行为饱受诟病，与这些领域相比，中国业的垄断色彩更浓。因为其他领域至少还有相应的监管部门，业纯粹是自我监管。行政部门监管行政部门模式的作用有限，而且在省市一级财政部门中，几乎没有专门的监管机构，连“行政部门监管行政部门”都达不到，因此与其说财政部在行使监管职能，不如说民政和体育部门在自我监管。因此，建议统一行业监管权力，设置独立的专业化垂直监管机构。为了保持权利制衡，在监管者享有权利的同时，还应对监管者进行“监管”，使其承担相应义务。

(三)关于市场的法律制度

1发行体制

目前在世界上有两种比较流行发行体制的运作模式，分别是(1)国家由政府特许一家私人企业经营，同时允许其他公共的发展。(2)由国有(或国家控股)的公司垄断全国发行市场，代表国是法国。我国业的市场化改革究竟应当采行何种模式，理论界和实务界也有许多不同的声音。代表性的观点有：(1)主张成立全国统一的总公司(或专卖局)，垄断经营全国，改变目前中央、地方、部门分属管理局面，保证市场的统一性和完整性。在体制上，在各省、市、自治区、计划单列市可设由总公司投资的国有独资企业法人的子公司，而地、市、县、区设立非独立核算、非企业法人的分公司、支公司。(2)建议将全国市场划分为三块：竟猜型市场、数字型与乐透型市场、传统型与即开型市场。每一个市场通过竞标方式发放一张许可证，形成多寡头的间接竞争模式。这种模式的优点在于既能促进部分竞争、实现技术进步，又由于三块市场属于异质产品之间的间接竞争，出现恶性竞争的可能性相对较小。(3)认为只需在现有的中国福利中心和中国体育中心基础上予以改组，两家脱离行政依附，实行企业化运作。笔者以为，第三种模式的改革阻力或许相对较小，但其导致恶性竞争的可能性非常大，实不足取。第一种和第二种模式较好，基本能够兼顾效率和公平。至于采取何种发行体制，需要法律明确。

2管理体制

目前，财政部综合司管理处主管我国市场。而民政部、国家体育总局则负责的具体事宜。但在实际运作中日常管理被分割为福利和体育两大部分，公益金分别由国家民政部和国家体育总局集中筹资、管理、分配、使用和监督。这是一种职能交叉重叠的组织管理模式，存在明显的管理成本过高和公益金使用效率不高的弊端。因此，建议统一行业监管权力，设置独立的专业化垂直管理机构。

3监督体制

在监督体制上，我国可以借鉴欧盟各国的经验，欧盟大多数国家有单独的监管部门，我国可在财政部设立一个管理中心，负责管理政策法规的制定和使用方向的确定，监督公益金的使用，具体操作，可在现有管理机构的基础上组建全国统一的组织，并将其设在财政部，列为财政部直属单位，统一管理全国市场，同时在各省、自治区、直辖市设立办事处，通管全省市场。

此外，对于所得公益金的使用问题，在目前仅发行资金构成比例的规定，尚没有一个制度解决其分配、使用的实体和程序问题。关于承销体制，我国《法》应对代销商资格的认定、经营条件、经营地点、信誉、财务与纳税情况、市场因素等必需要有明确与严格的规定。还有在营销的信息披露方面，可参照英国、芬兰的做法，《法》确保开奖与兑奖应以公开、公正、公平的方式进行，在销售过程中有关经营机构必须在一定期限内向监管部门提交账目和运营计划，将发行方式、开奖过程、公益资金筹集数额及分配方式如实向社会公开，以保证信息的畅达和及时，也可体现国家公信力。

结论

我国是INTERTOTO(国际组织)和AILE(国家组织国际协会))的正式会员，要求我国业与国际接轨、与世界同步。并且业作为准金融业，在我国人世后金融业与国际接轨的过程中，若固步自封默守陈规，将不可避免地导致我国业危机四起，所以我们应坚定业改革的信念，理顺业的各种利益冲突，在制度重建与创新的基础上制定一部全面化、系统化、规范化的法，解决制度中诸多尚未解决的法律问题，是促进产业发展的当务之急。广大彩民也追切希望《法》或《管理条例》早日出台，切实保护彩民的合法权益，营造一个公正、公开、公平的环境，推动业的健康发展。尤其重要的是，应当将的发行正式纳入国家财政体系，让的发行和收益在国家财政的统一监管之内，消除部门利益之间的矛盾，公益金的收入和使用当在国家预算决算中体现出来，并且应当经过代表人民意志的全国人大的审批，真正做到透明化、公开化。

结束语

从1987年至今，中国业已经走过了22年。二十多年来，我们有幸见证了中国业从无到有、从小到大的整个发展过程。二十多年来，我们认识、实践和思考，并借助将社会福利事业和体育事业推上了飞速发展的快车道。

但是，针对目前法律制度空缺，如何使新出台的法消除部门利益影响，更好地保护彩民利益，维护市场的繁荣和稳定，体现公平、公正和效率，如何实现法律制度所应追求的公正、秩序和效率价值，所有这些问题都将伴随着业的立法和实践活动，虽然论文至此接近尾声，但对法律制度的思考和探讨还会不断深入。“吾生有涯，而学无涯”。相信随着我国法律制度的日趋发展和完善，我国业的明天会更美好!

摘要：近几年世界业一直以15％左右的高速增长，西方业之所以快速发展与其健全的法律制度是分不开的。我国自1987年发行第一张至今20年间，业也取得了辉煌的成就。但目前突出的问题是：与业快速发展相比，我国立法明显滞后，一直没有一部最基本的法或行政法规，由于立法的空缺，对的发行主体、购买、市场管理、资金分配和使用、监督、发行者与彩民的权利义务、对非法发行的惩处缺乏一套严格有效的规范体系。致使社会上出现了一些日益增多的“纠纷”、“官司”和“私彩”问题，各类案件频发。毫不讳言，我国目前关于发行除了国务院以若干“通知”的形式明确发行的基本要求外，的具体发行规则以及资金使用办法等则由民政部、财政部分别制定行政规章，这些法律层级比较低。事实上，我国的发行至今没有获得法律上的认可。而解决上述问题的有效途径在于，构建符合我国国情的法律制度。首先明确法律地位、合法性、公益性等问题；其次规定主体——购买主体、发行主体、监管主体三大主体的权利义务；再次建立公开、公正、公平的市场法律制度。

关键词：；法律制度；权利义务