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独立经济法

时间:2009-11-23 17:38:47   阅读:119

所谓市场经济就是法治经济,是因为市场经济的一个显著特征在于其经济秩序要通过一定的法律来维持。而市场经济的发展是一个长期复杂的过程,市场经济的法律秩序也需要通过连续发展的阶段来建立。在市场经济发育的不同时期。由于市场经济发育的方式的差异以及社会政治、文化因素的影响,法律对于经济生活的规范化方式和程度是不同的。本文拟通过对西方市场经济国家以及中国经济法产生和发展的不同历程的考察,探讨中国经济法产生的经济、社会及法律根源,把握中国经济法独特的运行规律,以求得对中国经济法更为深入的认识。

本文所称经济法是指产生于市场经济基础之上的体现国家干预经济的意志的法律新兴部门。它所要实现的目标是综合运用国家权力或宏观调控手段以不断解决个体的营利性与社会公益性的矛盾,兼顾效率与公平,从而促进经济的稳定增长和社会的良性发展。经济法起源于本世纪初,它是市场经济在欧美发展到一个新的阶段的法律结晶。实质意义上的经济法规范肇始于美国,但直到第一次世界大战后,德国学者们才使用"经济法"一词,并由此推动了世界范围内经济法的发展。世界各国均从自己的社会政治、经济制度出发,依据现实的经济、社会、文化、历史、法律传统,形成了各具特色的经济法体系。考察世界各国经济法产生和发展的历史,可以发现经济法具有显著的地域性和与一国政治经济政策密切联系的特征,比较西方经济法与中国经济法独立于其他传统法律部门的发展历程,对这一特征的认识将更为清晰。

西方经济法的产生于市场经济相当发达的阶段,在经历了充分自竞争的商品经济时期以后,市场机制的不足逐渐显露,民商法及行政法调节手段的局限性也日益明显,于是经济法得以产生。西方市场经济体制基础上的经济法,以美国《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》为起点,逐步发展到今天以宏观调控法为核心的经济法体系。迄今,西方经济法已剔除了各种非经济因素,成为国家调节现代市场经济必不可少的法律手段

。总结西方国家经济法产生和发展的历史,可以认为:经济法是产生于市场经济时代的法律部门,它从一开始产生就以弥补民法、行政法在运用国家权力干预经济生活方面的不足为己任。它一方面是弥补民法在自由主义状态下医治市场失灵不力的缺陷,另一方面也是弥补行政法为保障自由主义而过分强调政府权力的约束的不足,从而广泛地建立经济管理机关并赋予它们以较宽的行政权和自由量权,以保证政府管理经济生活成为经常性职能的需要。这样的经济法是政府直接运用公权力干预私法关系的法

。现代西方国家经济法已呈现出明显的国际化趋势,国家之间的立法差异性正在逐渐缩小。

中国经济法产生于经济体制改革时期,本世纪七十年代末期才开始出现"经济法"这一术语,但中国经济法发展过程中有两个特别值得注意的现象:一是在中共中央文件和国家领导人讲话中频繁出现的"经济法"始终是指与经济建设或经济运行有关的法,即所谓用法律手段管理经济的法

,而并非经济法学界研究的作为独立法律部门的法;二是在"经济法"概念不清的情况下出现了大量的以经济法命名或归类的法律、法规,这样的"经济法"涉及到中国经济管理的方方面面,现已形成了庞大的法规体系。这两种现象的长期存在已在一定程度上影响到中国经济法理论与实践的发展。

摈弃中国经济立法繁荣的表象,从经济法的本质属性方面考察中国经济法,却发现实质意义上的经济法规范并不多,我们从本文所定义的经济法概念出发,将中国经济法的发展分为两个阶段。

第一阶段从1979年到1992年,中国经济法的产生时期。这一时期,中国开始改革过去高度集中的计划经济体制,实行计划经济与市场调节相结合的体制,国家经济管理模式也发生了明显变化,逐步重视发挥价值规律和市场机制对国民经济运行的作用,重视以法律手段调控经济,这一时期颁布了大量的管理经济的法律法规,如经济合同法、不同所有制的工业企业法、外商投资企业法等。此时的"经济立法"具有如下特点:

1、经济法与民商法、行政法不分,将大量地应属于民商法调整范围的社会关系纳入立法范围,中国第一部以经济法命名的法律--《经济合同法》即为典型的调整民事关系的法律,而1986年颁布的《民商法通则》也带有浓厚的国家干预的色彩即为这一特点作了最好的注脚。同时由于国家直接介入经济活动,大量采用行政指令,使得以约束政府行政权力的行政法在中国难以发展,这种现象直到1989年《行政诉讼法》的颁布实施才有所好转。

2、国家的宏观调控主要依靠计划手段,由于国家管理国民经济的主要方式是投资开办国有企业并直接进行管理,使得国家投资和国有企业立法构成了有关经济立法的主要组成部分,但计划的指令性、强制性特征使其实际上代替了企业的自主行为,根本无法发挥以促导为主的宏观调控作用,国有企业因其附属地位也无法成为真正的市场主体。

3、规制市场主体行为的反垄断法、限制不正当竞争法缺位。

以上特点反映出计划经济体制或有计划的商品经济时期的经济立法并非真正意义上的经济法,由于没有市场经济作为基础,它不能解决效率与公平、个体营利性与社会公益性的矛盾,它在很大程度上已成为行政干预的手段。但是,不可否认,这一时期的经济立法也出现了一些具有经济法本质属性的规范,更重要的是这一时期的经济立法为1992年以后实质意义上的经济法的产生奠定了基础。

第二阶段从1992年至今,是中国经济法的迅速发展时期。这一时期,中国正式提出要建立和发展社会主义市场经济体制,并以此作为国家经济体制改革的目标。1993年以来,国家围绕推进改革和建立社会主义市场经济法律体系框架颁布了大量法律、法规,以颁行《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》为起点,进入了制定真正意义上的经济法的阶段,先后出台了有关产业政策、财政、金融等宏观调控的法律法规以及有关市场规制方面的法律法规,中国经济法体系正在迅速形成。这些法律法规直接以弥补市场缺陷、维护社会公平、促进经济与社会的良性发展为目的,逐步改变了代替民商法、行政法的局面,与民商法、行政法相互补充,共同发挥着调控市场经济秩序的作用。但由于长期计划经济体制的影响,这时期的经济法发展仍存在如下问题:

1、对经济法的理解,尚未完全摆脱大经济法的模式,仍停留在与经济运行有关的法律的认识上,缺乏对经济法的实质性把握。

2、有关国有企业的立法仍为经济立法的重点,其立法指导思想却不能适应市场经济的要求。如这一时期颁布的《国有企业转换经营机制条例》的主要目的是理顺企业与政府的关系,落实国有企业的经营自主权,但却采取了罗列企业权利的方式,令人感到企业的权利仍是由国家让与而不是企业作为市场主体所应该享有的。这样立法,既未真正解决国有企业的独立法人地位问题,也未真正解决经济法主体的行为规则问题。

3、经济法的立法规划与经济体制改革和市场经济发展需要之间存在较大距离。在这一阶段,国家为推进社会主义市场经济体制的发展进程,按照市场经济发展的一般要求制定了市场经济条件下法律体系的框架,排定了经济法的立法时间表。虽然按照这一时间表制定出来的法律对迅速完善经济法体系起到了良好的促进作用,但是这些法律的实施却由于缺乏相应的社会基础和经济条件而困难重重。

4、经济法的立法理论基础相对薄弱。诸多重要的经济法理论研究缺位、立法过程中法律专家的作用发挥不够,也使经济法的发展缺乏理论基础。

中国经济法产生和发展表明其有着自身的特殊性,而这种特殊性根源于中国市场经济发育方式的特殊性、产生法律要求的动机的特殊性,此外,也还有中国的政治制度、法律传统等不可忽视的因素

(一)中国市场经济的发育方式或过程完全不同于西方市场经济国家。我国市场经济的发育过程一开始就带有显著的计划性特点,这一特点必然会对经济法的产生和发展产生重大影响。

第一,西方国家市场经济的发育是与所有权私有化紧密地联系在一起的,所有权运动对于这些国家民商法、行政法、经济法的发展起着决定性的作用。而中国从计划经济向社会主义市场经济转变的前提是坚持公有制,不可能也不允许在中国出现以私有化为目的的所有权运动,因而其法律的调控方式显然不能等同于私有制国家。

第二,西方国家市场经济发育的前提是市民社会中独立于政府权力的"第三等级"的形成以及他们在市场活动中存在的不同利益要求,经济法的产生也来源于协调不同利益主体的权利要求的需要。而在中国,市场经济的发育起始于计划经济体制,缺乏独立于中央集权政府的市场主体,更没有独立的利益要求。如果说西方市场经济发育的启动力量来自于市民社会内部,那么,中国市场经济发育的启动力量则主要来自于国家。这就使得国家容易作出代替市场主体的决策,经济法在产生之初也就不可避免地会出现取代民商法、行政法的现象。

第三,西方国家市场经济的发展是由自然经济逐渐发展而来的一个连续过程,调控各种经济行为的法律制度也在这个自发的过程中逐步走向成熟。其法律的发展与经济发展的不同阶段相适应,经历了由刑法到民商法、行政法,再到经济法、社会法的过程,基本上是在一个法律部门已充分发展的基础上才逐渐分离出新的法律部门。而中国市场经济的进程起步于计划经济并且是由国家这一外部力量直接启动,国家从发展市场经济的需要出发有计划地设计和推动市场经济的发育,并且力图运用法律来加速这一进程,于是便形成了在民商法、行政法、经济法都缺位的情况下同时上马,各项法律均由政府按照立法时间表来制定的情况,导致各种不同性质的法律部门发展的脉络不清,理论研究与实践的脱节。这种仍然以计划经济的思维方式指导市场经济的发展过程的作法难免使中国民商法、经济法的发展带有浓厚的计划经济时期的色彩,一方面是政府制定的经济立法时间表与社会发展的实际法律要求不相适应;另一方面则使民商法、行政法同经济法的分离相对困难。

(二)由于中国市场经济发育的启动力量来自于国家,从而使得国家或政府行为在中国市场经济的建立和发展过程中具有决定性的作用,这一点完全不同于西方国家的特点直接影响到中国经济法产生的动机和要求。

西方国家的经济法产生于自由资本主义发展过程中日益显露的市场机制的缺陷,市场失灵是国家宏观调控行为存在的前提。实践证明,这些市场缺陷一般是在市场经济体制国家都共同存在的,它与一个国家的发展阶段无关,中国要发展市场经济必然也会遇到同样的问题,这是中国经济法与西方经济法产生的共同原因或市场经济体制的共同法律需求。但是,在中国,市场经济的发展阶段不可与西方国家同日而语,这种发展阶段的因素又是不可忽视的。中国的市场不发育或发育不足、市场主体的缺位使得对于发展中国家有特殊意义的资源优势无法靠市场自身的力量在短期内发挥出来,本应对资源配置起基础性作用的市场体系和市场机制由于发育不足而无法正常发挥的作用,这便在客观上要求政府承担起创造条件促进市场发育,即由政府有效地组织、利用社会力量来超越一些发展阶段、缩短超越过程,促进市场经济的迅速发展的任务。于是政府便面临着双重压力:一方面是要肩负起培育市场主体、建立市场体系的重任,表现在法律上为促进民商法的发展,否则,市场运行缺乏基本规则,但民商法强烈的自由主义理念要求限制政府行为或干预的程度。另一方面市场缺陷严重存在又使政府调控必不可少,表现在法律上就需要建立和完善经济法,否则,市场失灵会使本来就很脆弱的市场经济更加难以健康发展。于是政府在市场经济发展初期就有立法重点的选择问题,而中国刚刚走过特有的计划经济时代,政府权力对于经济运行的命令性和强制性作用令人记忆犹新,行政手段使用起来也得心应手。计划经济惯性的影响使政府当然选择了便于运用国家权力的法律手段,并将之称其为"经济法",这个"经济法"当然应以计划法为核心,以企业立法为主体。这样我们便不难解释为什么在西方国家是先有公司这一企业形式而后建立法人制度,在中国则是先赋予各种企业的法人资格而后才有公司和公司法的现象了。这一切都充分表明国家在中国市场经济中的特殊地位和以国家利益为起点的法律动机和要求。

相当长时期内,经济法直接体现的是国家利益而不是市场主体的利益,这样才出现了真正规制市场主体行为的立法缺位的情形。

(三)西方国家在发展商品经济的过程中,为保障自由主义的经济秩序,在法律上强调对政府行政权力的制约和限制,行政法相当发达,政府的行政职能与经济运行相对独立,政府仅充当"夜警"角色。只是到了市场经济阶段,由于市场失灵对经济造成的毁灭性打击有可能影响到国家的命运时政府才逐渐开始介入经济活动领域,担当起经济管理的职能。而在中国,长期的计划体制使得政府的经济权力无限膨胀并缺少制约和限制,企业受制于政府,既没有力量与政府讨价还价,又没有充分的条件参与市场竞争,相反却是离开了政府就难以生存,根本无法形成合理的经济行为和自觉的法律要求。中国经济体制改革过程中出台的一些法律与其说是市场主体自身要求,还不如说是政府的要求,市场主体始终处于初动地位。目前理论界已形成共识的一个命题使我们清楚地看到这一点:经济体制改革的核心在于转换国有企业经营机制、落实企业经营自主权,但经营机制的转换、企业经营自主权落实的关键却在于转变政府职能,真正实现政企分离。要改变这种局面,必须在中国市场经济体制建设过程中逐步建立对政府权力的约束机制,规范政府经济行为,完善行政法与经济法。

(四)西方国家经济法成长于良好的法律资源基础,它们经过几百年的历史发展,有相对成熟的公民商法律意识和法律制度框架,其法律主要是对社会已有的关系和人们行为方式的认可,这样的法律在产生、发展及实施诸环节均形成了良性循环。而在中国,法律传统中以诸法合体、民刑不分为特征,四十年来,一切以国家为本位的公法精神渗透了整个法学领域。缺乏公民商法律意识和适应经济运行的民商法制度,但今天经济法以及民商法、行政法的任务是要重构社会,改变人们长期形成的行为方式,因此,大量的法律法规是由国家强制提供给社会的。由此我们看到:在中国公民商法律意识淡薄、权利本位观念尚无力对抗国家本位观念。法律自身条件尚不完全具备的情况下,经济法产生和发展的道路自然是异常艰难。这也许正是导致中国经济法基础理论研究至今未能形成自身范畴和体系的一个重要原因。

当然,影响中国经济法成长的因素远不止本文论及的这些,但从已有的分析便不难看出,中国经济法由于其产生的经济、政治、文化、社会及法律背景均明显不同于西方经济法,从而具有显著的独立性,但中国经济法的真正独立和充分发挥其调控经济运行的作用尚需从理论到实践进行艰苦的探索。

当代中国以建立社会主义市场经济体制为目标的改革进程,为中国经济法的发展提供了良好的契机。但是,法律本身并不能创造市场经济,由于中国市场经济发育的先天不足,经济法产生于商品发展极不充分,民商法极不发达的计划经济体制向市场经济体制转轨时期。长期实行的高度集中的计划经济忽视和排斥价值规律和市场调节的作用,在法律上一方面表现为漠视市场主体的自由意志,将诸多的民事行为变为执行国家计划或行政命令的手段,以国家直接参与经营管理替代企业市场行为;另一方面将行政法理解为执行国家政策的工具,使其失去了约束政府行政权力、规范政府行为的本意,行政法由西方国家的"控权法"变成了中国的"设权法"乃至"放权法"。如果说西方经济法从一开始产生就以弥补民商法、行政法中国家对经济的干预不足为己任,那么中国经济法的独立则应从转变政府职能、规范政府经济行为为起点,一方面承认民商法、行政法的独立地位与作用,彻底改变以经济法替代民商法、行政法的"大经济法"观念,另一方面深入研究经济法自身的发展规律,创立经济法的基本范畴和理论体系,使经济法在中国逐步走向成熟。那么,应如何认识中国经济法的发展过程呢?

(一)从国家本位到社会本位

长期以来在中国的计划经济体制下形成的国家至上、国家中心、国家意志决定一切、国家统筹一切的国家本位观念,将社会看作是国家的附属物,社会缺乏自身的独立性,社会生活的一切方面都要有国家的干预。"强大的、无孔不入的国家干预成为我国长期以来社会经济生活的写照

。"在这种观念下,不仅民商法无从建立,而且经济法自身也难以发展。

在市场经济条件下,效率竞争是市场经济领域不可缺少的基本要素,而在一般的经济状态下,唯有效率竞争,才能达到资源优化配置和总体经济目标的实现,即使在非竞争领域,也必须制定限制垄断的法律与政策,因此,保护竞争,限制垄断是政府经济行为的基本前提。国家为保护竞争,促进竞争至少有三方面的任务:第一是建立明确界定的,可以进入交易和受到社会保护的产权制度;其次是制定竞争的游戏规则;再次是建立特殊产业的非竞争性运作体系,界定非竞争行业,对一些必然会产生的垄断进行限制,制定垄断的标准等等。国家这三项任务在法律上是由民商法和经济法来共同完成的:

首先竞争存在的前提是多个竞争主体的出现,竞争主体进入市场交易的前提则是具有独立的法律资格,能够享有权利,而权利总是与其主体--人(自然人、法人)分不开的,没有无主体的权利、也没有无权利的主体,因此,产权制度的建立、竞争规则的制定极大程度上要求建立权利本位观,要求有权利自主、企业自治、契约自由的法律基石,要求有民商法的充分发展。

其次,市场主体在价值规律的自发作用下的竞争又是盲目的和无序的;因此,现代市场经济条件下的竞争都是在政府干预下的效率竞争,政府通过自身的经济行为一方面保护和促进竞争,以提高经济运行效率,另一方面又通过对不正当竞争行为和垄断的限制,解决效率与公平的矛盾,这正是经济法所担当的主要任务。为解决效率与公平的矛盾,经济法必须从维护社会整体利益和经济运行的全过程及长远目标出发,运用法律手段创造公平竞争的市场经济,限制市场经济主体盲目的逐利行为。

在市场经济条件下,无论是民商法的发展,还是经济法的成熟,都是与国家本位观念相悖的,在国家本位观念下既无民商法、也无经济法。因此,中国经济法的成长首先必须改变国家本位观念,建立社会本位观。

(二)从微观管理到宏观调控

中国的体制改革和社会主义市场经济体制的建立,是由政府领导和推动的,这是一个无法改变的前提,正是在这样的前提下才出现了无所不包的大"经济法"概念。然而,在中国经济体制改革过程中和中国经济法建设的进程中,所要解决的一个基本问题自然是"政府到底应当干什么,怎样才能干得更好"。我们遗憾地看到:中国经济体制改革的一个致命弱点恰恰是政府行为定位不准、操作不适度、法制不健全造成现实中的政企不分、官商不分、权钱交易现象,在法律上则表现为经济法民商法行政法不分、市场主体尤其是企业的权利缺如、市场监督规范薄弱,这些现象是中国经济体制深层次矛盾的集中表现,必须尽快通过改革加以克服。在中国现行的经济体制下,政府在经济发展和法制建设中仍起着主导性作用,中国经济法的发展必然要受到这种政府主导型体制模式的影响,这就要求我们对这一模式的运行机制和操作原则作出科学的把握,保证其符合市场经济的一般要求。这样的经济模式要求政府充分尊重企业的自主权,保证其竞争主体和利益主体的地位,承认市场机制在资源配置中的基础性作用,由过去的微观管理转向宏观调控,在经济法上则表现为制定和完善各项宏观调控的基本法律制度。

建立社会主义市场经济体制的每一项改革,本质上都是政府行为的调整,而且这种调整又是必须由政府自己来作出。所以,作为规范经济运行规则的经济法,在促进政府职能由微观管理到宏观调控职能的转变中有着特殊作用,它与中国行政法共同完成规范政府经济行为的任务。首先,要明确政府经济行为的范围,使政府做到该管的管,不该管的不管,从原来的一些职能中退出来,更好、自有力地执行另外一些政府应该执行的职能。过去在传统体制下,政府在当"资本所有者"管企业、管生产方面做得太多,而在服务于公共领域方面却做得很不够。政府的作用主要应放在提供公共物品、建立和稳定社会秩序,协调各利益集团和个人利益之间的关系、保障宏观经济经济、建设基础设施和提供公共服务等方面。其次,明确政府经济行为的范围,把握政府经济行为的"度",划清政府经济行为与企业行为的界限,规定把握宏观调控力度的原则,确立各级政府主体自身的行为对象范围和程序等。

(三)从意志性到规律性

法律虽然是意志的产物,但其首先应该体现经济运行的规律,离开市场经济的自身规律人为地依照立法者的愿望而制定出的法律,必然不会有利于市场经济的发展。过去,我们强调法是统治阶级意志的表现,在经济领域中造成了违背经济规律的恶果,应使我们引以为戒。还经济法以其客观规律的本性,这是经济法的第一要义,违背经济规律的经济法规则既不正确也不能代表正义,在实施过程中必然会碰壁,因此,经济法绝不仅仅是统治阶级手里的武器和工具,还应当是公平和正义的体现。

在中国目前的现实状况下,已经出现了以计划经济的思维方式来指导经济法的发展的现象,过分强调经济法的意志性,而不承认缺乏客观性、规律性的法律是无法实施或难以发挥作用的基本事实。在一谈到建立社会主义市场经济体制时,最好的药方便是多多地制定法律,似乎经济体制改革中碰到的一切困难和阻力都可以随着某部法律的出台迎刃而解,忽视对经济法运作和实施的法律运作前提和法律运作规律以及各种相关因素的研究。这种现象对于中国经济法的发展是有害无益的。我们遗憾地看到在中国经济体制改革过程中,一方面是经济立法的空前繁荣,各类法律法规大爆炸,另一方面则是每一部法律都未能得到真正的实施,使老百姓感到中国的法律"无用"、"无能"。因此,必须改变经济法是由国家强制实施的命令、法律的发展只是法律规范实体内容的变化和量的扩张的观念,正确地认识国家立法的作用,研究经济法运动变化的规律,制定出真正符合市场经济体制发展要求的经济法,这样的法律法规的内容并不在多而在于真正地体现客观经济规律并能切实地发挥作用。

(四)从感性到理性

中国经济法的发展,一直受到经济体制改革思路的重大影响,"摸着石头过河"、"成熟一个制定一个"是经济立法的主要思路,在这种思路下,缺乏立法内在体系化的思考和设计,缺乏立法完整体系的基础,缺乏厚实的理论基础作为指导。在这种立法指导思想下,中国经济立法一是变动性大,往往容易就一时一事作出规定,缺乏对某一社会现象全面的完整的规定;二是立法的合理性差,各部门分别从有利于自己的角度推出于己有利的法律法规,缺乏对法律运作规律和基础理论的深入研究。这两种现象与中国经济法发展中立法缺乏深层次的理论研究,"重实践,轻研究"以及法学家的作用未能受到应有的重视密不可分。在中国并不缺少经济法,而是缺少能够作为中国市场经济体制建立的基础的合理的经济法。因此,要提高中国经济法的合理性,实现经济法从感性到理性的迅速转变,必须强化经济法的基础理论研究和重视法学家在经济立法过程中的作用。

通过对西方国家经济法和中国经济法产生、发展历史及特征的比较,展望中国经济法的未来,使我们看到:对中国经济法的认识和研究,既不能停留于对经济法理想状态的应然设计之中,将西方国家相对完备的经济法模式照搬于中国;更不能因中国经济立法的繁荣而乐观。离开了中国特定的市场经济发展模式和阶段,离开了中国现实的法律经济,任何关于中国经济法的构想都可能成为一纸空文。因此,分析中国经济法产生和发展的特殊性应成为研究中国经济法理论的起点,只有把握了中国经济法成长的独立性才能获得对中国经济法的正确认识;也只有从这里入手才能真正建立中国经济法的理论体系。

说明:本文发表于《法商研究》1997年第4期。

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