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行政法中请求权体系及功能探讨

摘要:请求权在行政法中主要由公权利引申,作为其中的一种重要类型,其权能涉及公权利的各个方面。行政法中的请求权主要分为原权型和救济型两种,请求权之间具有一定的逻辑关系,进而构成对公民的保护。请求权有机联系行政法与行政诉讼法,对于行政诉讼中原告资格、判决类型及其规范体系化的确定具有十分积极的作用。

关键词:行政法;法律体系;法律功能

行政法是国家一类法律规范和原则的总称,该法律规范和原则是对行政关系和监督行政之间的关系进行调整,而不是别的社会关系。是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系,以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。请求权主要是根据相应法律规范提出一定的主张,在本质上属于一种民事权利,与人身及财产权都具有同样重要的地位。请求权主要是根据权利对作用的方式进行发挥,人身及财产权是根据权利确定应保护的利益形式。请求权的提出主要用于对产生诉讼前其合法权利被非法侵害的实体形态进行确定,并基于对请求权实体形式的有效利用,权利人的抽象权利逐渐演化为当事人及其权利形态[1]。也就是当事人权利采用请求权方式予以实现,这也被称为权利作用中的一个关键内容。请求权在民法中已逐渐成为该法律体系的一个重要基础,但在行政法中一直却被忽视,其主要原因是德国学者行为形式的有关理论对传统行政法学具有一定程度的影响。但这并不表示在行政法中请求权概念不具有相应地位。因行政法中行政的义务主要是针对公共利益及其相对人请求权,在行政机关存在违反相对人合理请求权的情况下,相对人方可采用行政诉讼方式得到比较妥善的解决。可以说请求权与行政诉讼的原告资格具有重要关系,因法院判决主要还是依据原告诉讼请求,法院可针对不同请求权采取相应的判决类型,请求权与法院判决类型也具有一定关系。法规范是请求权的基础,可利用确定的请求权使其体系化,这对于没有进行法典化的行政法规范具有十分重要的作用[2]。

一、行政法中请求权的发展

在民法中请求权是对民事权利的分类,而在行政法中就是对公权利的分类,请求权离不开公权利。

(一)公权利

公权利的研究通常被认为是始于德国,在《公权论》中曾有相关阐述,之后被一位德国学者定义为:公权是指人民制定以法律行为为基础或对个人利益提供相应保障并具有强制性的一种法规。公权不是对个人利益进行保护,不同于法院救济诉讼权能的发动,在本质上还依然属于公法中的法地位。因个人的法地位都是由法规所赋予,并请求权是结合有关规定而产生。国家请求权的赋予性、私益保护性、法规范强行性是被界定的公权三要素。之后又发展为具有通说地位的公权理论,公权利的产生应基于实定法,这被视为公权的请求权基础。实定法规范应具有强制性,方可对行政机关赋予义务。行政机关被赋予裁量权也可产生公权,由于裁量不标明行政机关能够自由,而一定要符合义务裁量,成为之后产生的无瑕疵裁量请求权的一个重要基础。实定法规范作为产生公权的基础不只是对行政机关赋予义务,还要对个人利益在法律层面上提供相应的保护。在通常情况下由于公法规范会保护公共利益,在法律上对人民不具有要求行政机关履行执行请求权的规范义务及诉讼途径。在此过程中,个人即便获得利益也只是“反射性利益”,而不是公权利。保护法规范的目的不是研究立法者的主要观点,而是客观评价利益,并不是评价研究制定法律过程中的利益。若在法律上将诉权赋予保护利益,表明此利益提升为主观权利。公权理论在二战后得到迅速发展,将基本权利与公权之间的关系厘清。早期因德国的违宪审查制度不完备,没有将基本权利视作主观公权利,而只是客观法对国家权力界限进行规定。但基本权利直接约束公权力在基本法中规定,明确可提起诉讼。通过法律解释而获得的相应公权利的传统方式显然比不上公权利由基本权利直接推导的更具有安定性和确定性。以前在行政法中针对第三人公权利的请求权只限于具体行政行为的直接相对人,与第三人无关。若对第三人不赋予请求权,则有违正义。事实上对公权理论产生冲击的就是利益说的兴起,传统公权理论认为,某种权利甚至某种利益一定是在法律中规定,才有可能解释为公权利。利益说在事实上认为对当事人有利的事实,即使在法律中没有进行相应的规定,也具有公权利。但若将公权利与事实利益相等同,那么保护规范说就不具有存在的意义。据此,在实际操作中对现有立法的解释方法,进而值得保护的某种利益成为公权利等问题值得反思。

(二)公权利内容

起初对于公权利的观点只涉及选举权,之后将公权划分为自由权、受益权和参政权三种。自由权主要是对不行使国家权力或将国家权力违法侵害个人自由等内容予以排除的请求,受益权由权利保护请求权、利益满足请求权、利益斟酌请求权构成,参政权不只是局限于选举权,主要是国家对公民为国家活动的权利所承认。当代学者也持有相同观点,选举及被选举权等都属于参政权,生存权、劳动权、受教育权等都属于受益权,行政主体不可违法侵害私人自由的权利为自由权。

(三)请求权与公权利之间的关系

请求权在表面上属于一种公权利,请求权权能涉及全部的公权利,尽管在公权利中,不只是请求权,还同时具有支配权和形成权,其中也可能具有请求权。诸如自由权是支配权中的主要内容,但行政机关侵犯公民自由权后,公民将产生排除侵害行为的请求权,也就是请求行政机关将违法干预行为予以撤销。为此,通常在民法上将请求权划分为独立和依附的请求权两种,前者存在价值独立,即公权利中原有的请求权,后者为公权利中受到侵犯的支配权、形成权,用于救济其而产生诸如排除侵害行为等请求权。行政法中的请求权主要是公民为贯彻公权利,要求行政机关作为或不作为。不仅能向行政机关直接提出,也能通过法院提出。可以说,请求权是将行政法与行政诉讼法建立一种联系的纽带。

二、行政法中请求权的划分类型

(一)原权型请求权

1.给付请求权。

给付请求权是比较原始的请求权,结合不同的给付内容,可将其分为作为请求权和一般给付请求权两种。前者是对行政机关具体行政行为的权利请求,在行政诉讼上与义务之诉相对应。我国相关法律规定,被告拒绝或部分拒绝公开依法应公开的政府信息,人民法院应将被诉不予公开决定撤销或部分撤销,并判决在一定期限内由被告予以公开。还需要被告裁量的,判决重新在期限内答复。被告对原告的有关政府信息记录依法应更正而未进行更正的,人民法院应判决在期限内由被告予以更正。还需要被告裁量的,判决重新在期限内答复。后者是对包括具体行政行为的请求为事实行为、请求金钱给付等其他给付权利由行政机关给予的请求。按照不同的给付理论基础,可将其分为两种:一种是原始给付请求权,即由基本权利直接导出请求国家财物给付或生活照顾的权力,此情况只能在最低限度内获得承认。另一种是分享权,主要是指国家存在的先行行为,拒绝他人的特定给付,这时他人能提出相同给付的要求。从平等原则间接导出分享权,也不是直接以宪法中的基本权利为来源,因此也被称为派生的给付请求权。

2.行政合同中的请求权

。尽管行政合同不是立法用语,但在法律中已存在很多行政合同则不容置疑,如公用事业特许经营协议、行政强制执行协议、拆迁补偿协议等都比较典型,可比照行政合同中的请求权进行处理。

3.公法中的无因管理请求权。

无因管理属于民法制度,主要是指在没有委托或其他根据的情况下,管理人为业主提供管理。管理行为与业主客观真实意思相符,或履行义务过程中,具有合法性的无因管理,该情况管理人具有对其支出进行补偿的请求权。无因管理请求权在公法中主要是指没受到委托时公民为行政机关从事的公权力行为,这时公民具有对行政机关提出其支出补偿的请求权利。如公民和组织对警察执行职务进行协助导致伤亡或财产损失的可根据国家有关规定获得抚恤或补偿。

4.公法中的不当得利请求权。

公法中的不当得利请求权也被称为返还请求权,主要是指公法范畴内缺乏法律原因而产生财产变动,导致受益一方,损害他方,受害方请求对所受利益进行返还。针对公民返还行政机关征收不法财产的征用行为请求。损害赔偿请求权范围远低于不当得利请求权范围,由于自始不存在法律原因或尽管存在法律原因,但因财产变动后不存在法律原因的情形都构成不当得利请求权的构成要件。损害赔偿请求权只限于自始不存在法律原因,主要功能就是返还财产,可采取金钱填补方法。

5.无瑕疵裁量请求权。

行政领域中,在行政裁量方面行政机关具有一定的空间,但在对某种特定职务向行政机关法律义务转变的执行过程中,都会在一定程度上对行政机关的裁量空间进行相应的限缩。其前提条件是:行政机关采取无裁量瑕疵的决定时,在限缩裁量过程中,行政机关应采取唯一的无瑕疵决定。并符合此前提条件,公民就享有对行政机关的公法请求权。裁量瑕疵、裁量权收缩、裁量滥用三个要件具有一定的逻辑关系,只有在客观上行政机关存在具体危险的紧迫性,就可能预见到产生危险的可能性,而行政机关具有此意识;就可能采取回避措施。6.行政程序参加请求权。随着出现的行政程序法而产生行政程序参加请求权,主要包括阅览卷宗、听证及保密请求权等参与行政机关的意志形成。尽管我国还没有专门的行政程序法,但《行政许可法》等很多法律中都存在行政程序,听证请求权是最重要的行政程序参加权请求。行政听证分为正式听证和非正式听证两种形式,其区别主要是在正式听证中,各当事人都能够了解对方的有关证据及辩论理由,非正式听证无须行政法官,比较便捷。

(二)救济型请求权

在重要性方面,救济型请求权相对低于原权型请求权,通常采取行政诉讼中诉之利益方式。

1.防御请求权。

防御请求权主要来自宪法中的自由权,根据防御时机的不同,可分为排除请求权和不作为请求权。前者是行政机关将已做出违法干涉行为的结果除去,使其恢复到没有受到侵害前的状态;后者要求行政机关消极不作为对其权利的行为妨害进行发动,具有一定的预防作用。在行政诉讼中,不作为请求权具有请求不作为的给付之诉表现,排除请求权是当事人向行政机关请求将违法侵害行为的权利除去,在行政诉讼上与撤销之诉相对应。

2.填补损害请求权。

填补损害请求权主要是指受到行政机关行为造成当事人的损失,当事人要求行政机关补偿其损失的法律权利。在本质上填补损害请求权属于给付请求权,但作为最后的救济措施,具有独立存在性。结合其行政行为导致当事人损失的合法性,可将其分为赔偿请求权和补偿请求权两种。行政机关及其工作人员、职权行为,侵犯公民、法人等合法权益及存在损害后果等都是赔偿请求权在公法上的构成要件。

3.请求权存在情况的确认。

救济型请求权源于救济公权利中原本不属于请求权的权利。对诉讼中正当利益的确认通常被称为确认利益,基于此而逐步发展为确认请求权的方式,德国学者也具有相同观点,其主要原因有以下三点:一是基于保障诉讼权;二是基于对诉讼经济的合理考量;三是基于解释行政诉讼制度体系。主要对当事人确认利益的请求权进行保护,也就是确认当事人在经济、法律或理念方面的地位改善具有一定帮助,当事人有权请求行政机关对此进行确认。在行政机关为进行确认或结果与期望存在一定差距时,当事人可将确认之诉提至法院。在对具体行政行为确认为无效诉讼中,确认利益为无效的具体行政行为将对当事人产生不利影响,所以,当事人应采取确认方式解决此项问题。主要涉及以下的确认利益:一是若违法不能确认,就容易重复产生危险。二是原告对恢复名誉利益进行确认时,确认利益也得到承认。三是对先例拘束力判决的确认,为法院的损害或其他补偿程序提前做好准备。在一般情况下,确认原告利益诉讼过程中,可通过判决澄清法律关系中的具体争议。

三、行政法中请求权之间的逻辑关系

综上分析结果发现,在行政法中可建立相应的请求权体系。但在行使请求权方面需根据固定顺序,在请求权之间建立与之相应的逻辑关系。

(一)原权型请求权之间的逻辑关系

在民法上行使原权型请求权可严格根据法定顺序,其原因是尽可能避免对某特定请求权的检讨,并受到一定影响。原权型请求权被检视早于救济型请求权,程序性请求权比实体性请求权优先,由于缺乏正常程序保障,难以产生正确结果。

(二)救济型请求权之间的逻辑关系

针对侵害公民正当权利的非法行为,公民可提出不作为请求权,作为一项重要的保护内容。如果产生相应的侵害行为,公民对侵害其行为的情况提出请求权以得到有效解决,行政机关将侵害行为撤销用于保护。若排除侵害行为后,存在一定的侵害后果,公民可请求将侵害除去,恢复没有受到侵犯前的权利状态用于第三层保护。若不能除去侵害结果,也就是产生了无法恢复的损失,行政机关应采取适宜方式对公民损失进行相应弥补以用于第四层保护。

四、行政法中请求权可发挥作用的展望

综上所述,在行政法上请求权具有三个作用:一是请求权与行政诉讼原告资格具有一定的关系。保护规范理论具有关键性作用,但因传统保护规范理论具有一定的复杂性,而对于直接相对人所实施的具体行政行为,在一般情况下都认可请求权。二是不同请求权的类型与法院采用的判决类型具有一定的关系,也能对行政诉讼判决类型进行优化。三是利用请求权对体系化行政法的法规范进行分析。对请求权基础的分析可整理民法规范,使请求权成为民法基石。对主张该请求权的前提由请求权规范进行规定,对前提条件满足后,请求权人可为义务人履行,产生的争议可采取国家权力在执行方面采取强制解决方式[3]。请求权规范主要由事实和法律后果要件构成,请求权规范的事实构成及法律后果由辅助规范进行细化。但辅助规范没有对法律后果规定,只是涉及法律行为具体形式等技术性规定。

参考文献:

[1]王锴.行政法上请求权的体系及功能研究[J].现代法学,2019:(15).

[2]金可可.论温德沙伊德的请求权概念[J].比较法研究,2013,(10).

[3]林三钦.“行政争讼制度”与“信赖保护原则”之课题[M].台北:新学林出版股份有限公司,2013:8.

作者:辛旭东 高海波 单位:东北林业大学文法学院 黑龙江省政法管理干部学院

 

  发布时间:2016/6/12 11:45:03  阅读人次