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财政税收法

「摘要」本文从国家观、宪法价值、财政法定位、财政法的概念、体系、基本原则、财政法的合宪审查、宪法分析方法与资源界定等方面,对财政税收法的宪法研究范式,进行了归纳总结和提炼。

「关键词」宪法;财政税收法;宪法价值;宪法分析

宪法与财政结合而成的财政宪法更是逐渐成为当代宪法及财政法学研究之潮流取向。[1](p110~111)在财政法、税法领域,无论是发达国家学者还是我国台湾地区学者,都立足于宪法,站在宪政的高度,对各种现行财政立法进行检讨点评。从方法论角度,可以把这种研究方法概括归纳为财政税收法的“宪法之维”或者“宪法研究范式”。

一、宪法研究范式的国家观

在研究税法、财政法时,重要的问题是整理好自己法学思维背后的“坐标系统。”那么,宪法研究范式应当树立什么样的“坐标系统”呢?这就是社会国、租税国和法治国的理念。

(一)树立社会国的理念

所谓社会国,是相对于自由国家而言,是指国家介入社会生活,肩负一定的社会政策,实现社会的福利。树立社会国理念的核心是要正确界定国家与社会的关系。一方面,要坚决反对主张国家自身具有独自生命与目的,将国家从社会中孤立划出或是将社会从国家划出的国家社会二元论;另一方面,也要适当区分社会与国家的功能和意思形成与决策程序。树立私法自治所为之运作模式及其功能在基本价值观上高于国家公权力运作模式和功能的理念,坚持“国家补充原则”。国家不能仅以“公共目的”为由就随意介入社会生活,而是要在社会不能靠自己达成目标时国家才能介入。而且即便是国家介入,单纯的“公共利益之促进”也不能成为国家行为的正当化基础,而是要考虑比例原则,采取对人民侵害最小的财政手段。[1](p39)

(二)树立租税国的理念

所谓租税国,乃相对于“所有权者国家”、“企业者国家”而言,是指以租税为国家主要收入的国家。在租税国中,课税不但是国家收入之合法形态,也是唯一之合法形态。除非公用事业及其它独占性企业,国家原则上不得从事营利活动;,非有特殊法律的依据,非租税之其它公课,不得成立。[1](p142~143)由于大多数近代国家都采取租税国家(taxstate)的体制,即国家的财政收入几乎全部来自税收的一种体制,因此,租税国家的宪法政治可归结为如何征收租税,以及如何对征收的税金加以使用。换句话说,可以将宪法视为规定租税国家的税收方式和使用方法的法律规则。[2](p320)

(三)树立法治国的理念

所谓法治国的理念,就是实施法的统治(ruleoflaw)。法治国家为近代宪法所普遍认可的国家理念和制度。近代自由国家演变为社会国家后,并没有改变法治国的传统与理念。“所谓现代社会法治国为社会国(民生福利国),主要系指以租税国之形态表现其功能。”意思是说,社会法治国以自由法治国理念为基础。而福利国家即社会国家如不放弃法治国家之基本保障,只有借助租税国形态作为中介。[1](p44)“法治国家”与“给付国家”并非是对立的,而是观察的角度不同。现代给付国家的理念乃是源自对自由法治国家的理念的不满,但是仍旧奠定在法治国家基础上。

二、宪法研究范式的宪法价值观

从宪法的意义和形态看,宪法有不同的分类,反映和体现了不同的宪法价值。在运用宪法作为财政税收法的分析背景、视角和标准时,不能不先对宪法价值有一个清楚、准确的认知和定位。

(一)固有意义的宪法还是立宪意义的宪法?所谓固有意义的宪法,是指以宪法为国家统治基本的法,关注的是国家政权的组织形式。这种意义的宪法不论在什么时代和国家都存在。而立宪意义的宪法,是指基于自由主义而制定的国家基本法。是指在十八世纪末期近代市民革命时代,以限制专治权力广泛保障国民权利的立宪主义思想为基本的宪法。其目的与其说是在于政治权力的组织化,毋宁说是在于限制权力保障人权。这种立宪意义的宪法,才是最具有特质的宪法,是宪法学对象的宪法。[3](p30)因此,作为财政税收法分析标准的宪法,应该是立宪意义的宪法,而不是固有意义的宪法。

(二)近代宪法还是现代宪法?近代宪法是近代资产阶级革命时期制定的宪法,而现代宪法是第一次世界大战和第二次世界大战后的宪法。如果说近代宪法的基本原理或特征是国民主权、自由平等和权力制约与平衡,那么,在进入现代宪法时期之后,近代宪法基本原理的具体内容则出现了一定的变迁,反映出传统自由国家向现代“社会国家”、“福利国家”的演进。然而,值得注意的是,西方先进立宪国家的“后现代宪法”现象呈现出向近代宪法价值原理的“复归”。[4](p25)那么,我国宪法的价值定位又当如何呢?一方面,由于我国基本上仍未完成近代立宪主义的课题,某种意义上面临近代宪法的补课问题;另一方面,适应“社会国”、“福利国家”而出现的现代宪法,代表和体现了一定的先进价值理念,需要我国借鉴、吸收。这样一来,我国的宪法价值取向的选择面临着更大的复杂性和困难性。中国宪法学选择宪法价值时,应偏重于近代课题中的宪法价值原理,而不是偏重于现代宪法。这是因为,20世纪的中国宪法并没有彻底完成立宪主义的近代课题,由此决定了近代课题的重要性和迫切性均可能超过了现代课题;对于我国来说,只有重视近代课题的价值原理,才能在“入世”之后契合世界潮流,并迎接国际上“后现代宪法”现象的挑战。[4](p26)

(三)规范性宪法、名义性宪法还是标签性宪法?从宪法实施效果的角度,可以把宪法分为规范性宪法、名义性宪法和标签性宪法。所谓规范性宪法,是指宪法能规范国家的社会生活,具有法律规范的作用;所谓名义性宪法是指宪法仅仅徒有虚名,不能规范国家的社会生活;而标签性宪法是指宪法规定的权利被一部分人垄断,缺少权利的平等性。显然,作为宪法研究范式的宪法,应当是规范性宪法。

(四)国家的根本大法还是人民的根本大法?一提到宪法,人们的第一反应就是宪法是国家的根本大法,是关于国家根本制度的规定。这一认识是否恰当呢?从宪法的产生和发展看,宪法是民主的产物,也是民主的保证。1215年的《自由大宪章》就是限制王权,保障教会、领主的特权和骑士、市民的某些利益的产物。此后的《权利请愿书》、《人身保护法案》等,都直接而又明确地体现了限制王权的理念。因此,宪法理论一般认为宪法就是“限法”,是限制和规制政府权力,保障国民的人权的法,是人民的权利根本法。而简单强调宪法是国家的根本法,则没有反映和体现宪法内容的性质和价值定位。因此,在强调宪法是根本法并用以构建和研究财政宪法时,万万不可忽视了宪法是谁的根本法这一重要问题。

三、宪法范式与财政税收法的价值定位

我国台湾地区学者廖钦福认为,财政法学为新兴法学,过去在研究财政税收问题时,多从经济上追求效率的角度出发,而较少从财政作用的法学角度切入,造成法治的漏洞,形成财政事项往往无法控制在“宪法”的控制之下,造就了财政怪兽的出现。因此,有必要建立财政法学,特别是“财政宪法”。[5](p351)这种意义的财政法必然以控制政府权力、保障人民权益为价值定位。

日本学者北野弘久认为,传统上研究财政法学有两种方式。一种是从行政法学的角度对财政法进行法学研究,以财政权力作用法即税法为研究对象;第二种是狭义财政法即财政管理作用法为研究对象。这两种研究方式都不是自觉地从纳税者立场展开的研究,不能正确维护纳税者的权利,其价值定位有问题。因此,应当建立新财政法学。立足于纳税者的立场,从纳税者基本权角度统一地、综合地研究有关广义的租税概念,旨在维护纳税者的新的广义的财政法。而不是割裂税收的征收和适用并限制在税收的征收的狭义租税概念或狭义行政法。[6](p80)可见,北野弘久教授的新财政法或广义财政法以全面维护纳税人(人民)的权益为价值定位。

从财政论的变迁看,旧时代的财政承认少数统治者的独占利益。而新的财政观是财政理念的民主化。《英国大宪章》第12条规定,国王非经国会同意,不得课以租税和征收其他税金。《权利法案》规定,不仅课税权而且关于财产的开支决定,也有必要经国会同意。联邦德国基本法除本身规定财政制度外,还规定有必要根据议会制定的法律规定财政的详细情况。日本宪法第83条规定,“处理国家财政的权限,必须根据国会的决议行使之。”体现了鲜明的财政民主主义。[7](p267)

综上,从宪法特别是宪政的角度看,财政税收法的价值定位应该是控制政府的权力,体现人民的财政权,保护纳税人的合法权益。

四、宪法研究范式与财政税收法的概念

概念是法律和法学的基本构成要素。概念清晰准确是法学研究的基本要求。财政税收法学兴起较晚,不少概念直接取自财政学,未能体现财政税收法学的特质。因此,如何从法律上构筑财政税收的有关概念或者说是如何构筑财政税收法的有关概念,就是财政税收法学的一项重要的基础性工作。日本和我国台湾地区的学者从宪法层面构筑财政法学有关概念,大大提升了财政法学的研究水平。

北野弘久认为税法学视角下的租税概念并非是一般意义上的租税概念,而是法律上的租税概念。阐明法律概念必须要说明法律上的依据。就租税的法律概念而言,也必须依法特别是以宪法的规定作为构筑租税法律概念的根据。但是,宪法虽然有关于租税的条款,并没有具体规定租税概念。因此,我们只能运用法理构筑出宪法所预设的租税概念,并将该概念当作宪法意义上的租税概念。即从尊重纳税人主权和和平生存权在内的基本人权出发而构筑的租税概念,把租税看成是而且只能是:国民基于宪法的规定,对符合宪法(福利目的)理念所使用的租税,遵从合宪的法律所承担的纳税义务。[6](p15)这种概念规定是一种应然概念,是我们所期待的宪法中的租税概念,是指导纳税者、国民进行各项立法(包括预算)、行政以及裁判的基本法理,而且有时还是从法律上认定立法等因违宪而无效的依据。[6](p11)

我国台湾地区学者葛克昌教授认为,法律上的定义只能用作宪法上有关概念的辅助材料。因为,在方法论上,宪法系法律之最终审查标准,宪法概念,只有籍由宪法解释途径,由宪法整体秩序中寻求。[1](p115)

五、宪法研究范式与财政法基本原则

财政税收法的基本原则是什么,有哪些,是研究财政税收法学的重要问题。由于背景和出发点不同,关于财政税收法的基本原则并未达成一致和共识,特别是这些基本原则的法律依据何在,一直未能很好解决。而运用宪法学分析法,从宪政角度看财政法的基本原则,则会很好地解决这一问题。财政法基本原则的宪法分析,以立宪财政为基点,从应然与实然两个层面,解释财政法的基本原则,特别是其法理根据和法律根据,体现了规则与价值的有机结合。例如,日本政府关于财政的基本原则在宪法中规定,而财政的具体处理方法、具体标准是由《财政法》及其他法律规定作出规定,财政法服从宪法。《财政法》的基本原则是:第一,财政民主原则;第二,健全财政原则;第三,财政公正原则。政府经济活动不同于民间活动,不以追求最大利润为目的,而是要妥善支出,确保公正。[8](p453~454)我国台湾地区学者廖钦福在论述公债的财政健全原则时,也是从宪法层面找根据,深入分析了财政健全原则的宪法基础,认为政府永续发展与人民权利保障二者,为财政健全原则的“宪法”理论基础之所在。[5](p355)就税法的原则而言,根据宪法保障公民人身权、财产权、自由权的基本理念,应坚持未经人民同意,不以法律的形式,就不能对公民征税的税收法定主义原则;基于宪法上的平等原则,税法必需坚持税负公平的基本原则。根据宪法保障国民健康且富有文化性的最低限度的生活的规定和要求,应推出最低生活费不课税的原则和生存权财产不课税或轻课税的原则。[6](p100-102)

六、宪法研究范式与税制改革

构建合理公平的税制,是税法学研究的重要课题之一,但是,什么样的税制才是公平合理的,从宪法特别是宪政的角度予以构筑,是一条通向真理之路。日本学者北野弘久和我国台湾地区学者葛克昌教授都作了卓有成效的探索。

(一)关于构建税制的指导原则。北野弘久认为,宪法是财政税收法的基础,议会的课税立法权是必须置于宪法制约之下的。由于不论在实体方面,还是在程序法方面,宪法都在规范上对租税的表现形式作了一定的约束。故,租税立法至少要符合日本宪法的人权秩序,使租税立法的内容首先符合作为法学的税法学的要求。例如,即使都是土地,因为该土地的所有人、使用目的和面积等的不同,而在宪法上产生不同的含义,所以,对税制构造也就不同。因此,必须将生存权方面的财产与投机性财产加以区别,要重视宪法在人权理论上对财产所作的这种区别,反对在宪法理论上不公平的税制。[6](p2~5)

(二)国税与地方税的改造。北野弘久认为,国税与地税都应当按照宪法规定的应能课税原则负担,而不是国税按照应能负担,而地税按应益负担原则承担。此其一。其二,在税源划分上,应将税源优先分配给最基本的地方自治体才符合宪法的“地方自治”要求。[6](p11)

(三)直接税与间接税的搭配。在间接税中,纳税义务人和担税人不统一,作为担税人的纳税人在排除在税收法律关系之外,无法从法律上主张任何权利。所以,从国民主权的原则出发,应建立起一个以直接税为中心的租税体系。[6](p24~27)

(四)纳税客体的人性化。纳税客体指的是对什么征税,理论上可以分为物税和人税。所谓人税是指以财产所得和财产的归属为中心并以改纳税人情况所课征的租税。而物税指的是只重视财产和权益本身而不考虑纳税人情况而课征的租税。课征人税必须尊重人的人权,所以,从宪法理论来讲,应尽可能在税务行政中将有关物税进行人税化改造。[6](p28)

七、宪法研究范式与财政税收法的解释

法律解释是法律适用的基本程序和工具,税法也不例外。然而,解释根据与价值取向不同,得出的解释结果必然不相同,法律适用的效果和结果也必然不一样。而宪法是法律价值和原则的集中体现,因此,税法解释必然也要以宪法为价值取向,并由此获得实证宪法的依据。这在法律解释上称为解释的“合宪性”要求。其功能有二:一是确保税法的解释不超出宪法所确认的价值之外;二是对不合宪法的税法解释的控制。[9](p286~287)北野弘久认为,在法解释论方面,税法的目的不在于确保征税,而是在于通过表示纳税义务的界限,征税权行使的界限,以维护纳税人的人权。[6](p69~71)

八、宪法研究范式与财政税收法的合宪性分析

宪政主义是指如何安排国家制度来保障人和公民的基本权利。而近代宪政主义的含义就是设定宪法应当采纳限定政府权力以保护个人权利的价值。长期以来,人们通过“无代表不纳税”的法律保留来制约税收,保障公民的财产权,起到了良好的效果。但是,由于税法轮廓的模糊化,税法立法者支出意愿的加强,议会之外制定税法等,都使得税法难免侵犯人民的财产权。因此,税法出现了由立法控制步向司法审查的趋势,税法需以宪法标准予以衡量或具体化。[10](p49~51)财政税收法的合宪性审查与控制成为财政税收法学的亮点之一,具有很强的方法论意义和价值论意义。

(一)实体法上的合宪性审查。德国学者ortz认为税课在宪法的界限,主要可从三个角度观察:(1)何种税及公课,宪法许其课征?国家及省县是否有课税之权限?(2)税法在立法及法律适用上宪法之界限;(3)税负担是否过高侵及人民财产权?[1](p163)葛克昌教授认为,应当对租税的正当性进行审查,构筑租税体系宪法上的蓝图。为避免租税对财产权的不当侵害,在宪法上可从两个层面加以审查:第一,对特定租税客体之负担是否该当;第二,对整体财产之税负是否合理正常?[1](p119)

(二)程序法上的合宪性审查。程序与实体的有机统一,决定了程序的合宪性审查是财政税收法学宪法分析的一个重要内容。我国台湾地区学者对此也作了富有成效的探索。如对限制欠税人出境制度合宪性之检讨、对税收复查限制之“违宪”审查等。黄俊杰先生从能否揭示实质平等原则、差别处置是否合理、限制是否必要、规定是否周延等方面对税收复查限制的合宪性进行审查,认为这些复查限制规定,不符合宪法规定,是对人民诉愿权及诉讼权之不必要限制,应当予以删除。[11](p219)

九、宪法研究范式的基本分析方法

对财政税收法的宪法研究不是以解说制度构架为目的,而是以探索其制度沿革,并针对其趣旨、目的与功能,比较研究相关的种种见解,比较衡量与之对抗对立或相互关联之种种价值与利益,具体地析明其本义,构架理论导出一定结论。[3](p4~5)为了取得宪法的实效性并防止宪法的形式化,必须根据国民主权主义来彻底地实现构成宪法的基本理念。因为,宪法分析是承担着提升社会任务的“既有政治性又有实践性的学问,”而不单纯是为学问而学问。[7](p2)具体说,宪法研究范式的基本分析方法包括:

(一)实证层面之分析、观察与规范、价值、应然层面研究的对立统一。事实与价值的关系,实证分析和规范分析的关系,始终是困扰法学研究的难题之一。从新康德主义出发,日本宪法学界认为应当坚持事实与价值的分离,实证分析与宪法分析的分离。理论宪法学应奉行实证研究,回答宪法实际上是什么,而应用宪法学应从价值角度进行规范研究,回答宪法应该是什么。[4](p16~19)但是,价值中立只能是相对的,实证分析和规范分析也是相对的。因此,应坚持实证层面之分析、观察与规范、价值、应然层面研究的对立统一。葛克昌在运用宪法分析法时,经过“宪法”层面的实证分析,认为租税国已确立为基本国家体制,具有宪法上的规范性,受宪法保障。但是,他也注意到租税国在台湾“宪法”所实行者,非纯粹理念之贯彻,财政学上的租税国概念,亦并非一成不变地反映到“宪法”条文中。完全按实证分析有一定的局限性。而租税国理念,犹如数学中的“坐标系统”,在宪法系统中,赋予各种制度以适当定位,故仍有认识的价值。[1](p163)又如,台湾“宪法”对国债并无规定,如果从实证法学分析出发,就很难说在宪法层面上对公债发行做合理限制。但是,如果就宪法整体精神观察,则应当作出限制性结论。[1](p110)这就是实证分析与规范研究的统一。北野弘久认为,税法学研究有两种研究方法,一种是法认识论的研究,将税法学当作一门科学,进行实证法学的研究,以客观解释和阐明其中的法规为目的。第二种是法实践论的研究方法。这种研究方法,不是科学的、实证的分析法学研究,而是以租税的法解释论、立法论进行研究,属于实用法学的领域。但是,而这并不是不相通。法实践论的研究应当吸取法认识论研究的成果,在以维护人权为至尊的宪法规定的实定法秩序下,去构筑一个最有助于维护一般纳税者、国民人权的或最富有合宪精神的法实践论。[6](p11)也是实证层面分析与应然层面分析的统一。

(二)比较分析法的引入与运用。比较法擦亮了法律学者们的眼睛,使其能够发现本国法律机制的一些缺陷与弱点。比较法学者能够对他自己国家的法律制度作出一种判断,这一判断更为成熟,并更具有批判性。[12](p19)无论是日本学者还使我国台湾地区学者在对财政税收法进行宪法分析时,都广泛运用比较法学的研究方法,在全球背景下审视和检讨本国、本地区财政税收法律制度,参照先进的理念与制度进行财政税收法律制度的重构,给人的感觉是眼界开阔、论述有力。

(三)分析资源的寻找与确定。在对财政税收法进行宪法分析时,很重要的一个问题就是分析资源的确定问题。有些国家与地区,立宪财政解决得比较好,财政宪法的内容比较丰富,自然有利于对财政税收法进行宪法分析。但是,还有些国家和地区,如果宪法上缺少财政的规定,那么,对财政税收法的宪法分析无疑更加迫切,但也面临很大困境。因此,寻找和确定宪法分析的资源,就成为一个迫切的问题。本国法上如果没有宪法分析资源,可以借用外国法和宪法理论进行财政税收法的宪法分析。

十、结论与启示

国外学者和我国台湾地区学者从宪法高度对财政税收法的研究,虽然与我国法制规定不一定相符,与我国的政治文化也不尽一致,但仍有很多值得反省参考之处。现从方法论的角度将财政税收法学的“宪法学研究范式”总结如下:

第一,对财政税收法学进行宪法分析,必须树立正确的社会观和国家观。具体说就是树立社会国、租税国和法治国三位一体,以法治国统帅社会国和租税国的理念。

第二,必须对财政税收法予以正确定位。具体说就是:坚持从宪政角度,把保障人民权利作为财政税收法的价值定位。

第三,树立正确的宪法价值观。目前,应当树立近代宪法也就是立宪宪法的价值取向,以此作为对财政税收法进行宪法分析的基准。

第四,财政税收法的宪法分析,涉及和涵盖财政税收法的全部,举凡概念、宗旨、理念、原则、原理、制度、规则、体系、当事人权利与义务、法律解释等等,都可以从宪法层面进行分析和阐明。宪法分析的核心,是使财政税收法建立在宪政的框架下,依据宪政的理念予以构建。

第五,在进行宪法分析时,应注意实证分析与应然性研究的统一。首先,要确立宪法所规定的基本人权和原理,紧接着以前述基本人权和原理为基准,检讨和分析现有财政税收法律制度,最后按照前述基本人权和原理的基准,对财政税收法律制度进行再造。这是一种从理论到实践再到理论和实践统一的有效研究方法。

第六,正确寻找和确定财政税收法的宪法资源是有效进行宪法分析的重要前提。在此问题上,应坚持实质意义的财政宪法而不是形式意义的宪法。在本国资源缺少时,可通过比较法学和宪法原理,寻找和确定对财政税收法进行宪法分析的宪法资源。

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  发布时间:2009/10/13 11:47:55  阅读人次