作者：杨东平单位：北京理工大学教育研究院

高考制度对教育公平的影响

长期被视为最公平的高考制度日益为人诟病，涉及了高考的形式公平和实质公平问题。“分数面前人人平等”提供了平等竞争的机会，但形式公平之后，仍有值得认识的问题。一次性纸笔考试的固有缺陷，是难以准确测量学生的实际能力，对会考试的学生更为有利;同时难以顾及诸如民族、性别、社会阶层等因素形成的学业差距，以及学生临场发挥的异常等等。多年来，高考改革主要集中在考试科目的调整上，诸如“3+1”还是“3+2”、“3+文综(理综)”等等。

高考制度对教育公平的影响，更多表现为招生录取制度上。其中既有教育资源配置问题，如前置性的分省定额制度不公，造成各地区之间录取分数的巨大差距，重点大学招生的“本地化”倾向;也有权利平等的问题，如流动人口在流入地城市的考试权利。同样突出的，是在考试竞争之外，存在着诸如加分政策、保送生、定向生等各种特殊政策、明渠暗道，其中有些渠道正在成为腐败温床而受到公众极大的质疑。就高考公平而言，招生录取制度比考试制度更为重要，这也成为这一轮高考制度改革重要的指导思想。

“倾斜的高考分数线”

中国现行的统一高考制度，具备了形式上的考试公平;但各省录取学生的数额并非按考生数量平均分配，而采取“分省定额、划线录取”的办法，各地的录取率和录取分数差异极大。目前全国高校的平均录取率为70%多，但北京、上海等地的录取率已高达百分之八十、九十。这一现象被称之为“倾斜的高考分数线”。它加剧了地区和城乡之间已经存在的教育不平等，使得农村学生的处境更为不利。

重点大学招生本地化的倾向

以清华大学、北京大学等为代表的研究型大学，在高等教育系统中居于金字塔之顶端。然而，这些国立研究型大学招生名额在各省的分配，同样不是均衡分配的，而是明显地向学校所在地的城市(省份)倾斜。据北京大学法学院张千帆教授的研究，根据2011年的录取数据，每万名考生中考入北京大学的比例，安徽为1．27，广东为1．4，贵州为1．48，河南为1．87，北京为52．5。安徽每7826名考生中才有一人能上北大，而北京每190名考生中就有一人可上北大。北京学生考上北大的几率是安徽考生的41倍，是广东考生的37．5倍，是贵州考生的35．4倍，是河南考生的28倍。［2］这种名额分配不均有一部分是历史原因，但主要是在1998年高校扩招后形成的“部省共建”模式，地方政府给予研究型大学在征地、基本建设、银行贷款等方面的好处，其交换条件是增加在本省的招生，以提高本省学生的录取率。这一做法不但有损公平，而且损害了大学在学术上追求卓越的目标。自2006年之后，教育部就要求部署高校降低属地招生的计划比例，这一比例不应高于30%。2011年，教育部要求所属大学属地安排计划平均比例为25%，比2010年降低1．1个百分点，调出2900名计划全部投向中西部省区。［3］

特殊渠道招生

为了弥补高考制度的不足，满足国家对人才选拔的一些特殊需要，逐渐形成了一些特殊招生政策，如保送生、定向生、文体特长生、提前批次招生、体育专业招生、部分高等学校单考单招，高校“点招”等等。近年来，这些特殊渠道弄虚作假、冒名顶替等乱象频发，为社会关注和诟病，亟待清理整顿。

异地高考问题

伴随大规模的人口流动，流动人口子女要求在流入地城市参加高考，成为一个新问题和突出的难题。这一难题的破解功夫主要在教育之外，是城乡分治的二元社会结构和户籍制度，是流动人口管理制度，是按户籍人口配置资源的公共服务体系等基本制度的改善和突破。一些城市实行的借读、借考是一种临时性的替代措施。解决的思路是设立必要的门槛使符合条件者就地高考;根本解决的思路是在促进城乡统筹发展的框架中，使符合条件的外来人口尽快“入籍”成为“新市民”。

高考加分政策

我国现行的高考加分政策，大致可分为三类。一是政治性加分，国家对少数民族考生、归侨、华侨子女及台湾省籍的考生、烈士子女等，采取政治性补偿、照顾的优惠政策。二是鼓励性加分，对具有文艺、体育特长或获得重大科技竞赛奖项的学生，以及三好学生、优秀学生干部等实行加分优惠，以激励学生发挥特长。三是政策性加分，国家或某些行业、地方为某个特定需要实行的特定政策，如对退役优秀运动员的关照。这种政策设计的初衷都是良好的，对弥补高考制度的不足以及促进入学机会的相对公平等方面发挥了重要的作用。但是，这一政策在实施过程中逐渐发生变异，“高考腐败”的现象逐渐增多，公众要求“裸考”的呼声高涨。我们看到，影响教育不公的高考因素内涵各不相同，权利的平等和机会的平等两类问题交织;其中既有区域发展差距、家庭文化资本等潜在的、长期性因素的影响，也有权力、利益对现行政策直接的扭曲和异化，高考加分政策的弊端就是明显的一例。对高考加分政策的清理和改革，成为高考制度改革十分重要的内容。

我国高考加分政策的历史演变

我国高考加分政策的历史演变，分为三个不同阶段。在新中国的前30年，强调为工农子弟开门、政治标准优先的价值，实行的主要是“优先录取”、破格录取政策。从恢复高考之后的1977年至2003年左右，主流价值为“效率优先、兼顾公平”，实行的多为降分录取政策。2004年之后，实行各种加分录取政策。［4］

建国后到1976年:优先录取阶段

50年代初在统一高考制度形成的同时，新的选拔标准也同时出现。在当时高度政治化的社会环境中，强调教育为无产阶级政治服务的职能，政治优先的价值逐渐凸显，而分数标准被逐渐弱化。当时的高考公平，追求的主要是实现“阶级内的平等”，高校招生政策明显倾向于工农子弟、革命军人、革命干部阶层，同时兼顾少数民族及华侨群体。

新中国成立后，1950年高考制度恢复，同年教育部制定的《1950年度暑期招考新生的规定》中首次制定了加分政策，规定凡具备下列条件之一者，可以加分录取:有三年以上工龄的产业工人;参加工作三年以上的革命干部及革命军人;兄弟民族学生;华侨学生。这份文件标志着高考加分政策的正式出台，此后两年内一直执行该政策。1956年，烈士子女和香港澳门学生在高校招生获准享受“优先录取”的优惠。此时，优先录取的对象有五类:(1)工人、农民、工农速成中学毕业生、工农干部;(2)复员建设军人、转业军人;(3)参加革命工作满三年的在职人员;(4)烈士子女;(5)少数民族、华侨学生、香港澳门学生。直到1965年，高考优先录取的对象一直维持这五类对象。1956年7月，高等教育部学生管理司的《全国高等学校1956年暑期统一招生录取、分配办法》首次规定了对于合乎优先录取条件的考生，“在与一般考生成绩相同或相近(指总分少20分左右的)时，就应该优先录取。”1958年，为了贯彻政治挂帅，对工人、农民、工农干部和老干部、工农速成中学毕业生采取免试保送入学的办法。1959年特别规定对于高中毕业生中的党团干部，高等学校在录取中也应该予以照顾，这是对学生干部进行照顾的最早规定。［5］同时，计划经济体制下“优先发展城市”的指导思想也在影响着教育。国家计划委员会、教育部《关于一九六二年各级学校招生计划和执行招生计划时应注意问题的通知》，要求调整和压缩本年各级学校招生计划的指标，明确规定“高等学校和中等学校招生名额的分配，应该照顾城市，主要是照顾大城市。在安排分校招生计划时，要注意有计划地压缩学校规模”。招生计划“照顾大城市”的思路一直延续至今，成为影响公平的因素之一。

1964年和1965年，国家采取了推荐与考试相结合的方法，其对象包括“高中(包括业余高中)毕业的或具有同等学历的政治思想好的产业工人、贫农、下中农、退伍士兵;本届高中毕业生中政治思想好的产业工人、贫农、下中农子女和学生干部;参加过两年以上工农业生产和其他劳动的政治思想好、劳动表现好的往届高中毕业生;报考师范院校的思想好的中小学教师”，当他们的成绩达到志愿报考学校的最低录取线时，给予优先录取。

1966年开始后，大学停止招生。1970年开始招收“工农兵学员”，对有三年以上实践经验的工人、农民、解放军实行免试推荐入学的制度，一直实行到1976年。可见，中免试推荐的制度并非新的发明，早在1958年就出现了。

1977年到2000年:优先录取和降分录取80年代高考评价制度的特点，是强调公平竞争，强调分数面前的平等。它在中小学逐渐形成“片面追求升学率”的倾向。与此同时，对政治性的强调和照顾，对优秀人才的选拔性需求也开始出现。

1977年国务院批转教育部《关于1977年高等学校招生工作的意见》，规定废除高校推荐入学制度，恢复文化考试，择优录取。停止十年之久的高考招生录取制度得以重新恢复。此后，1978年的高考加分照顾对象取消了对工农、军人和革命干部子弟等家庭成分或身份的限制，对工农成分学生的优先入学政策逐渐被取消，但对少数民族学生、台湾籍青年、港澳青年、归国华侨青年的优先录取政策则继续实行。加分政策在以下3个方向上演化:一是对政治表现优秀和文体特长生的优惠政策。1980年，教育部扩大加分政策覆盖的范围，加分对象增加了“三好学生”以及工作积极、表现突出的学生干部，显示了对教育政治功能、政治价值的强调。1983年规定:“对具有三年以上经验的省、市、自治区级以上的劳动模范、先进工作者、新长征突击手等优秀青年，必要时可适当降低分数要求，择优录取。”同年规定对获得地区以上表彰的应届高中毕业生中的三好学生和优秀干部，以及高中阶段参加地区级以上体育竞赛获单项前5名的队员，或集体前3名的主力队员，考分达到规定分数线的，可提上一个分数段投档。二是强调对优秀人才的选拔和优惠，突显了新时期人才竞争的主题。1979年规定:“全国举办的高中毕业生和在校生的学科竞赛中，成绩特别优秀的青年，由全国学科竞赛委员会推荐，参考在校其他学科的学习成绩，政审、体检合格，今年可不参加全国统一考试，由教育部分配到有关高等院校相应系科学习。”1984年，照顾人群增加“省、市、自治区级以上科技发明创造奖获得者”。此后，在这一方向上优惠的范围不断扩大。三是对特殊行业、学科和特殊人群的优惠照顾。出于当时的实际情况和需要，照顾的群体包括边远、薄弱地区和农村的考生，报考煤炭、石油、地质、师范等行业的考生，以及对时期出现的回乡知青、“赤脚医生”、民办教师等的照顾。［6］

1986年的普通高校招生工作文件，招生优惠主要分为优先录取和降分录取两类。1987年，原国家教委颁布《普通高等学校招生暂行条例》，将高考加分照顾对象确定为十大类:(1)高中阶段受地区级以上表彰的三好学生、优秀学生干部;(2)政治思想品德方面有突出事迹，相关科目或平时成绩特别优秀，省、自治区、直辖市级以上科技发明创造奖获得者或单科竞赛优胜者;(3)应届高中毕业生中，在高中阶段参加地区级以上体育竞赛获单项前五名的队员或集体前三名的主力队员，获国家二级运动员称号的考生，总分低于同批录取学校控制分数线20分以内，可提供档案，由学校审查择优录取;(4)近两年参加重大国际比赛(由世界及国际体育组织主办的各种体育单项比赛、锦标赛、综合性比赛和运动会)以及由国家举办的全国性比赛(全国运动会、全国青少年运动会、全国中学生运动会、参加世界中学生体育比赛选拔赛以及全国竞赛计划中安排的各种全国性体育比赛)获前六名;(5)近两年获运动健将、一级运动员称号的考生;(6)边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生;(7)散居于汉族地区的少数民族考生;(8)归侨、华侨子女、归侨子女和台湾省籍考生;(9)退出现役的义务兵，荣立二等功以上的退役军人;(10)烈士子女。这10个类别中，属于政治性政策照顾的占5项，德育优秀占1．5项，科技优秀占0．5项，体育特长占到3项。

2000年以后的加分政策

1990年代以来，高考评价制度的变化，一方面在应试教育的大环境中，继续强化分分计较的分数标准;与此同时，优势阶层和利益集团的影响逐渐出现。2000年，招生加分政策的一个重大改变，是教育部将制定加分政策的部分权力下放省级教育主管部门。当年的招生工作文件规定:“有以下情形之一的应届高中毕业考生，由省、直辖市招生委员会决定，可以适当增加分数投档，由学校审查录取或在同等条件下优先录取:(1)高中阶段受省、自治区、直辖市表彰的三好学生、优秀学生干部;(2)高中阶段思想政治品德方面有突出事迹者;(3)省、自治区、直辖市级以上科技发明创造奖获得者或单学科竞赛优胜者”。此举的政策后果逐渐显示出来，导致加分项目急剧增多，影响了考试公平。2006年，教育部规定各省市区的增加的政策及分值仅适用于当地高校并须报教育部备案，经核准备案后方能向社会公布。

2001年《普通高等学校招生工作规定》，对高考加分政策规定为加分投档、降分投档和优先录取三种形式。规定加分投档的考生为:(1)省级优秀学生;(2)思想政治品德方面有突出事迹者;(3)获省(自治区、直辖市)级以上科技发明创造奖获得者或全国中学生学科奥林匹克竞赛省赛区一等奖以上者;(4)重大国际体育比赛取得前六名者、国家二级运动员以上称号者。降分投档的考生为:(1)边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生;(2)归侨、华侨子女、归侨子女和台湾省籍考生;(3)荣立二等功以上的退役军人;(4)烈士子女。同时规定，降分的幅度一般不得超过20分。优先录取的考生为:(1)退出现役的士兵;(2)散居在汉族地区的少数民族考生。随后，对军人和体育优秀学生的照顾政策逐渐增加，加分投档逐渐取代降分投档，成为主要政策。

当前高考加分政策存在的主要问题

近些年来，社会舆论对高考加分政策的批评质疑，主要是高考加分项目过多过滥，加分优惠主要为社会优势阶层所享用，操作过程随意性较大，缺乏公开透明的程序，滋生教育腐败，损害教育公平。

加分项目过多过滥

据报道，目前实行的各种高考加分项目，其中经国家教育部规定的仅14项;而各地的各种优惠政策累计达192项之多。［7］

考生中获得加分机会的学生数量非常之多，这种大量提供的优惠改变了公平竞争的性质。例如，2009年重庆市19．6万考生中，获得各种加分的考生高达7万人，占考生总数的35%以上。［7］2010年，重庆市获得加分的考生占考生总数的17．2%。2011年，在宣布取消两个高考加分项目后，重庆市的获得加分及降分录取政策的考生数量仍比其他地区“遥遥领先”，加分及降分录取大项继续超过20个。据对2008年北京市高考文史类考生成绩分布分析，在考取600分以上的所有599名考生中，得到加分照顾的考生达到了214人，比例高达35．7%。［8］大量加分考生与“裸考”学生形成明显的不公平竞争，有违高考制度设计的初衷。

加分优惠主要为优势阶层子弟所享受

更重要的是，一些调查显示，处于社会优势地位的高级管理、技术人员和中层管理、技术人员的阶层，其子女在加分政策中获得了更多的优惠。其原因，一方面是优势社会阶层拥有更多的社会资源、文化资源、经济资源，在保送生、文体特长生、科技竞赛等项目中明显占优;此外，一些加分的特殊通道，部分项目存在偏向优势阶层的倾向。如浙江省增设“三模三电”(航模、船模、车模与无线电测向、无线电通信、电子制作)体育加分项目，获得加分者多数学生来自权势家庭。2008年曝出浙江权势家庭独霸高考航模加分，花1．5万元培训费即可以轻松换来高考20分加分的筹码，而且这类信息和渠道往往是不公开的，普通家庭子女只能靠边站。

加分政策的价值偏差和操作过程不规范

加分政策究竟是对一次性纸笔考试局限性的一种改善或补偿机制，还是一种福利待遇，或者是特殊利益集团的一种既得利益，是需要不断厘清和端正的基本问题。事实上，许多加分项目泛化为一种福利待遇。前些年许多地方通行报考本校的高校教工子女可以降分录取的“潜规则”，就是典型一例。在2003年春天的“SARS”事件后，北京市对优秀医务人员子女的加分政策，以及近年来对见义勇为者子女加分的做法，都模糊了高考作为学术性的选拔性考试的基本价值。

对“三好学生”和“优秀学生干部实行高考加分，也存在严重的分歧。顾明远等许多专家学者认为此举有违道德教育的宗旨，使之成为一种高度功利性的行为。事实上，这一措施在实施中不仅出现较多弄虚作假，也的确在很大程度上异化了“三好”评选的价值。

此外，有的加分政策的设计缺乏必要的严谨性和科学性，自高考加分政策的权限下放地方后，各省市高考加分的内容、幅度和范围不尽相同，同一加分项目各地加分幅度不一，缺乏稳定的标准，随意性过大。部门利益也成为重要的影响因素。

出于对本行业、本系统的利益保护，出自体育、民族、军事等部门的某些加分政策，缺乏对考试公平整体利益的考量，但调整改变的难度很大。在管理和操作的层面上，由于缺乏监督和不透明，加分政策成为少数人谋利自肥的“近水楼台”，已为大量事实所证明。文艺、体育特长生中有许多资格虚假者。各地“假少数民族生”、“假华侨生”、“假二级运动员”等层出不穷。省级青少年科技创新大赛获奖者、省级三好学生、优秀毕业生、优秀学生干部等弄虚作假的事件也频频发生。大学招办反映，获得高中生科技竞赛大奖的项目名称艰深无比，而且其课题内容和学科与家长的职业“高度重合”。