一、美国基础教育财政的历史

发展状况和主要特征教育财政关心的问题是教育经费的动员、分配和使用,即经费的来源渠道是什么,各占多大比例,经费使用在什么地方,采用什么方式分配教育经费;其遵循的原则是充足、公平和效率。美国的基础教育(指公立中小学)经费主要有三个来源渠道:联邦、州和学区。联邦政府仅承担基础教育经费的极少比例,在1997～1998学年度约占基础教育经费来源的6.8%。基础教育经费的主要责任在州和学区。从经费来源渠道的比例来看,20世纪初期到70年代,州政府所承担的责任虽然在连年增长,学区承担的责任在逐年下降,但大于50%的教育经费依然来源于学区。到60年代末期,联邦政府承担经费的比重从百分之四点几提高到百分之八点几。70年代,学区承担的教育经费的比重进一步下降,从高于50%的比例逐渐降低到占总经费的50%以下,并渐趋40%;与此同时,州政府承担的经费比重逐渐超过学区承担的经费比重,在47%、48%和49%左右徘徊。综观美国公立中小学教育财政的发展历史,大致表现出以下几个特征:(1)自20世纪60年代起,教育财政诉讼案一直在各州此起彼伏,硝烟不断。(2)90年代以来,对教育财政的关注由公平转向充足,并与教育产出相连。(3)教育经费的来源从20世纪初的主要由学区承担逐步向主要由学区和州共同分担转变,但联邦政府一直以来仅向基础教育提供很少数额的专项经费。这一点与美国分权的政治和经济体制密不可分。(4)各州的基础教育财政拨款模式由各州掌握。因此各州的拨款模式尽管有共通之处,但每个州的具体拨款公式都有与其他州不同的地方。(5)美国各州基础教育的拨款模式仍处于变化与调整之中。即使在没有诉讼案的时期,也不断地有一些小的调整,以满足公众的要求。尽管美国各州采用不同的拨款公式,三级政府分担的比重各不相同,并没有一定之规,表1中的数据仍然反映出了美国基础教育经费来源变动的总体趋势,即伴随着州政府承担的经费比重的增加,美国基础教育资源配置的公平程度提高,或换言之,其资源配置的均衡化程度增强。这是因为,美国基础教育资源配置的不均衡很大程度上源自学区之间的贫富差异,州政府则通过财政转移支付制度促进教育资源在学区间分配的均衡,以达到教育资源配置的公平和教育的均衡化发展。

二、追求公平的年代及其向追求充足的转变

从美国基础教育财政的发展历史看,在20世纪的大部分年代里,公平性是教育财政关注的焦点。20世纪初到60年代,公立中小学教育经费主要由学区承担,学区的教育经费主要来源于其房地产税,因此生均教育经费的差异主要是由于学区房地产价值的差异造成的。①美国各州内学区间的贫富差距直接带来了教育资源配置的不均衡,进而带来教育质量的差别。较高收入阶层的家庭往往购买较富裕学区的房屋,其子女则可以享受该学区较高质量的教育。

美国基础教育财政的不公平主要表现为两种形式:(1)学区的房地产价值越高,其生均教育经费就越高;(2)房地产价值低的学区(贫困学区)反而抽取较高的用于教育的房地产税率。从20世纪60年代开始,关于基础教育财政的诉讼案逐渐出现,到了70年代愈发突出。在这些诉讼案中,多是较贫穷学区的学生及其家长,或是对贫困学生受教育状况关注的团体或组织,因不满教育资源分布的不公平(即不均衡)而提起诉讼。他们认为教育资源分布的不均衡,即富裕学区的学生享受较多的教育资源,贫穷学区的学生享受较少的教育资源,严重侵害了贫穷学区学生的公平权利,违反了宪法规定的平等法案。自20世纪70年代初到80年代末及90年代初,围绕着教育财政公平问题的诉讼案在美国各州层出不穷,最终判决结果也胜负有别。以新泽西州为例,其主要的教育财政公平诉讼案均以被告方胜诉,修改教育拨款方式,增加州一级教育拨款额为结局。而纽约州则不同,在1978年的教育财政公平诉讼案中,被告方被判败诉,纽约州最高法院认为当时的教育拨款方式并没有违反联邦政府或州政府的平等保护法案,也没有迹象表明不符合州宪法中规定的向每一个公立中小学生提供“合理的、基本的教育”的要求。而在90年代,纽约州掀起了新一轮的教育财政诉讼。在充分准备的前提下,1999年被告方从财政充足的角度入手,获得胜诉。纽约州最高法院认为,“合理的、基本的教育”应该提供给学生基本的技能,使其能够成为有生产力的公民,能够作为公民参与到社会生活中,以及有持续的就业竞争能力。纽约州现行的基础教育财政拨款方式被判不合法而必须修改。同时,纽约州最高法院判决认为,州政府必须采取措施为各公立学校提供充足的教育资源,以保证每一个公立中小学校的学生能够获得“合理的、基本的教育”。不仅是纽约州,其他各州对教育财政的诉讼从90年代起也开始从财政公平转向财政充足。尽管经历了将近30年的围绕财政公平的诉讼,美国公立中小学校的教育财政公平并没有得到完全的解决。教育财政分配的不公平现象仍然在很大程度和范围内存在着。即使教育财政诉讼案在一定程度上削减了州内的不公平,州间的不公平仍没有改变。②

三、财政充足与公平和教育效果的关系

伴随着教育自身的改革,在20世纪80年代和90年代,美国公立中小学教育已经开始更多地关注教育质量,关注学生的教育成绩等教育效果。对教育效果的关注使得人们将教育投入与产出、结果联系起来。如果说,对财政公平的关注使人们将注意的焦点集中在教育投入上的话,那么对财政充足的关注则使教育投入和产出有机地联系起来。于是,单纯从投入角度考虑的财政公平的焦点问题逐步被连接着投入和产出的财政充足所取代。人们对教育财政充足的关注从90年代始至今丝毫不亚于对财政公平的关注,并呈有过之而无不及之势。教育财政充足的法律概念是指一个州的公立中小学财政拨款体系需要为州内普通公立学校提供充足的教育资源,使得每一个普通学生能够达到州规定的成绩标准;同时,为特殊需要的学生提供额外需要的教育资源,使之能够达到州规定的特殊学生学业成绩标准。由此可以看出,教育财政的充足性与教育的效果密切相关。要达到一定水平的产出结果,特定水平的教育投入必须得到保障。因此,如果每一个公立中小学校学生获得足够的教育资源,达到了所要求的学业成绩标准,那么财政投入的公平性也就随着充足资源的获得而达到。如果说,追求财政公平有可能带来低水平的公平的话,那么,连接着教育结果和充分资源的财政充足为公立中小学的学生带来的将是高水平的公平。

四、财政充足的度量方法揭示了向财政充足迈进的途径

根据格思里和罗思坦(Guthrie&Rothstein)③的归纳,美国教育财政政策分析者和研究者通常采用三种方法衡量什么是充足的学校教育经费。(1)利用统计分析技术推导,如雷谢夫斯基和伊迈泽基(Reschovsky&Imazeki)④采用成本函数对德克萨斯州和威斯康星州的“充足”成本进行了测算。(2)利用实验方法,即设计一个可达到某学业标准的示范学区,然后估算示范学区的教育成本,设定为基本的“充足”水平,如戈茨(Goertz)等学者⑤对新泽西州“充足”成本水平的测算。(3)专家判断和估算,如格思里及其同事作为怀俄明州教育财政的研究者邀请了由州内和州外教育实践工作者组成不同的专家组,根据专家对教育内容的定义和成本估算,对怀俄明州公立中小学的教育财政充足水平进行了成本研究⑥。本文将以美国的基础教育财政充足问题有代表性的几个州为例,回顾这三种不同财政充足水平的度量方法,了解美国现阶段如何满足公立中小学教育财政充足的要求,以期对中国基础教育财政拨款的未来发展有所借鉴和启示。

1.成本函数法(CostFunction)

德克萨斯州和威斯康星州对教育成本充足水平的估算是利用对成本函数的回归分析得到的。以下公式是教育成本函数的表达式:Eit=f(Xit,Pit,εit............。其中Eit表示生均教育支出;Xit代表一组表示学校特征和学生特征的向量,如以考试分数表示的学生学业成绩、高级课程的数目、教师工资、特殊教育学生所占的比重、注册学生数等;Pit代表一组学区社会经济水平向量,如学区居民平均收入水平、税基、税率、家有小孩的居民比例、房屋所有者的比例、老年人比例、拥有大学教育程度者的比例等;εit代表没有观察到的学区特征等随机变量。根据公式表达的教育成本函数,代入有关变量值进行回归分析,即可获得相应的参数值。在其他条件不变的情况下,调整学生学业成绩标准的设定,进而调整参数值,代入方程即可得到对应于某学业成绩标准应达到的生均教育支出数。这一生均教育支出即作为教育经费的充足水平。

2.“示范学区(ModelDistrict)”设计法

新泽西州的生均教育支出充足水平是通过对示范学区的设计估算出来的。按照新泽西州宪法的规定,新泽西州需要为每个公立中小学学生提供“完全与有效的教育”。“完全的”教育指公立中小学必须为学生提供由7个学科领域的56个核心课程内容标准、5个交叉学科内容标准,以及5种工作准备标准确定的教学内容。7个学科领域包括数学、科学、语言、视觉和行为、社会研究、健康和体育以及外国语言。5种工作准备标准包括批判性思维、问题解决和决策技能的运用;技术、信息及其他工具的使用;职业计划和就业技能的发展;自我管理技能的发展,包括目标确定、时间的有效使用、与他人的合作;以及对安全和基本资助知识的获得。新泽西州教育委员会自1996年5月开始采用“完全的”教育所包含的教育标准。“有效的”教育指教育经费必须能够保障达到“完全的”教育所需要的充足教育投入水平。教育投入水平由以下指标衡量:班级规模,生师比,学生与管理人员比,平均每个学区的学校数,教室供应、服务和材料的类型与数量。学区在其他方面的支出被认定为“非核心的”,因此只能从学区获得资助,州政府不给予补助。为确定基本的生均费用,新泽西州教育部在1996年设计了一个拥有3075名学生的“示范学区”⑦。在示范学区中,共有3所小学,每所小学500名学生;1所初中,675名学生;1所高中,900名学生;不超过10%的学生是有特殊教育需要的学生。班级规模设定为学前班到小学三年级为每班平均21人,四年级和五年级每班平均23人,初中每班平均22.5人,高中每班平均24人。初级中学配备两名指导咨询老师,两名媒体服务或技术专家。这类服务人员在高级中学中的数量是初级中学的两倍。每个学校均有正副校长、校长助理、办公室职员和一个保安人员。其他方面的投入包括平均5名学生一台计算机(5年更新一次),教师职业发展所需要的时间,课堂辅助活动和课外活动补助(小学生每人23美元,初中生每人137美元,高中生每人434美元)。同时,新泽西州教育部规定了这样的投入水平需要达到的教育产出。根据对示范学区的设计,新泽西州教育部计算出了达到这样的投入水平需要的生均基本支出。在1997～1998学年度,小学一至五年级生均基本支出为6720美元。相对于一个小学生,一个幼儿园(学前班)儿童的权重为0.5,初中生的权重为1.12,高中生的权重为1.20(即一个幼儿园儿童需要的费用是一个小学生的0.5倍,一个初中生需要的费用是一个小学生的1.12倍,一个高中生需要的费用是一个小学生的1.20倍)。1998～1999学年度所需要的生均基本支出按照地区消费价格指数进行了调整。新泽西州允许各学区在正负5%的幅度内调整所需基本经费。

3.教育内容及其成本估算法

怀俄明州组织了由教育专家构成的两个相对独立的专家组。一组专家来自怀俄明州内部,人员由有经验的中小学教师、学生人事管理职员和学区管理人员构成,主要任务是认定充足教育包含的教育元素。这组专家确定了实施充足教育的示范学校特征和教学内容。另一组专家由怀俄明的邻州或与怀俄明有相似经济和地理特征的州的中小学校长、学区长以及其他从事教育实际工作的人员构成。第二组专家的任务在于检验第一组专家设计的示范学校(PrototypeSchool)实行的充足教育的组成元素是否确实达到了州议会规定的教学内容和教学目标。怀俄明州的教育专家设计了一个公立学校应提供的教育内容与服务的“篮子”,后经州议会以法律的形式确定下来。这个“教育篮子”中包含核心知识和核心技能两部分内容。核心知识包括阅读或语言、社会研究、数学、科学、美术、体育、健康和安全知识、人文知识、职业教育、外国文化和语言、应用技术、公民教育;核心技能包括问题解决、人际交流、键盘和计算机应用、批判性思维、创造性、生活技能如个人理财技能。示范小学的班级规模为16人,学校规模为288名学生;示范初中的班级规模为21人,学校规模为300人;示范高中的班级规模为21人,学校规模为600人。示范学校的规模以及应传递的教育内容和服务确定之后,专家们进行了能够完成在示范学校中施行充足教育的成本估算。学校成本由五个成本类别组成:人员成本,材料和设备成本,服务如食物供给、学生活动、教师职业发展、学区运行管理,特殊学生成本如特殊教育、特长生教育和服务、英语是非母语学生的教育和服务、低收入家庭学生的教育和服务等,对学校、学区或地区因素进行调整的成本类别,如由于地理位置和人口稀少的缘故,有的学校规模偏小,规模不经济带来的生均成本偏高。对这类由于客观原因造成的额外成本要算进成本总需求。另外,还有小规模学区的额外成本需求,以及地区间的成本差价等。因此,怀俄明州的教育财政的充足水平是根据教育内容确定的。一个适当的中小学教育应包含什么样的教育内容和服务,这样的教育内容和服务需要什么样的师资、管理和设施,这样的师资、管理和设施又需要多少经费,然后对经费需求进行调整。

五、对中国义务教育资源配置

均衡发展的启示和政策建议在中国,省(直辖市、自治区)与省之间,省内部教育的发展及义务教育经费的配置呈现出很大程度的不均衡。这种不均衡主要是源于地区经济发展的不均衡。无论是国际经验表明,还是中国的教育财政政策规定,地方政府对义务教育经费承担着较大的责任,基础教育的教育事业费一般由相应的地方政府筹措、管理和分配。但是由于地方经济发展的不均衡,过分依赖地方财政会导致义务教育经费配置的不均衡。要弥补这种地区间教育经费配置的不均衡,政府间财政的转移支付是必不可少的手段和政府职能。这里,教育财政的转移支付是指上级政府给予下级政府用于教育发展的财政补贴。美国基础教育财政改革的经验和教训告诉我们,中国义务教育资源配置的均衡发展,不仅要关注规范的转移支付模式的建立,而且要关注义务教育均衡发展所需的基本经费水平。美国州政府对学区实行的基础教育财政转移支付的模式主要有四种。⑧

(1)水平补助模式:无论地方政府财力如何,省政府给予同等的生均补助。这一模式无助于消除富裕学区与贫困学区教育经费的差距,因此各州现在尽管仍在使用这一模式,却不再将其作为主要方式。只是在实行了后三种转移支付模式之后,为体现州政府对各学区的财政支持,仍给予所有学区小额的均等补助。

(2)基数补助模式:类似定额标准的设定。即州政府为各学区设定一个生均义务教育经费定额标准,依靠学区财力无法达到的部分由州政府补足。这一模式非常有效地缩小了学区间的教育经费差距。

(3)保证税基补助模式:由于美国义务教育经费主要来自学区财产税,这一模式意在为每个学区提供一个生均税基定额标准,税率由学区自己决定⑨。州政府提供给学区的补助等于学区生均税基与州政府规定的生均税基的差额乘以学区房地产税率。这一模式保证了贫困学区在与富裕学区征收同等税率的情况下,可获得较大数额的财政补助。但这一模式鼓励高税率,其公平性效果不如基数补助模式。

(4)基数补助与保证税基补助结合模式。有的州,如密西根州,将基数补助和保证税基补助结合起来使用。

中国贫困地区由于地方财政困难,很难有足够的资金用来发展教育。尽管存在一般性的上级政府为弥补下级政府财政缺口而发生的转移支付,但用于教育的一般性的财政转移支付并没有规范的、稳定的模式。上级政府对下级政府的教育财政转移支付多表现为专项资助。多年来存在的专项转移支付包括:(1)用于资助贫困地区中、小学校舍危房翻修和新建校舍的专项资金;(2)用于资助贫困地区中、小学教学设备和仪器配备的专项资金;(3)用于资助贫困地区中小学图书资料配备的专项资金;(4)用于资助省级政府和地方政府发展职业教育和特殊教育的专项资金;(5)用于资助贫困地区教师培训的专项资金等。

目前影响较大的专项转移支付,一个是国家贫困地区义务教育工程,另一个是世界银行中国贫困地区教育发展项目。但这两项资助不是每个省都有的,仅覆盖部分贫困省中的部分贫困县。10上级政府向下级政府的财政转移支付,可以弥补贫困地区教育经费与富裕地区教育经费的差距,均衡教育资源的分配,提高教育生产率。没有规范的义务教育财政转移支付模式,就难以实现义务教育资源配置的均衡化,也难以监督教育资源的使用效率,更难以实现为达到既定质量目标的教育资源的充足配置。在中国重视义务教育均衡发展的今天,资源配置的均衡是其中必不可少的一个环节。从美国基础教育财政改革的发展历程看,在资源配置的均衡发展中仅仅关注资源配置的公平是不够的,必须结合与教育效果和教育质量相关联的资源配置的充足,才可能达到高质量的均衡发展。为此,本文尝试着提出以下政策建议:第一,制订义务教育合格标准和学生应掌握的基本教育内容和技能;第二,度量义务教育合格所需充足经费的水平,以确定义务教育均衡发展所需要的基本教育经费标准;第三,建立规范的政府间教育财政转移支付的制度和模式;第四,在条件成熟的地区试行,并结合各地区不同条件调整后逐步推广至全国。