一、我国工伤保险制度实施的现状

文化水平与技能培训方面，仅有初中学历的农民工人数占61.1%，没有参加过农业技术和非农职业技能培训的农民工人数占68.8%。就业行业方面，农民工从业仍以制造业、建筑业和服务业为主，其占比分别为36.0%、17.7%和12.2%。劳动时间方面，高达84.5%的外出农民工每周工作时间超过劳动法规定的44小时［2］。可见，近年来农民工“年长化”，文化程度依然较低，技能培训相当有限，工作又苦又累而且工作时间偏长，这一切都可能导致工伤事故或者职业病增多，对于工伤保险的需求更为紧迫。外出受雇农民工的居住负担方面，有高达41.3%的农民工雇主或单位不提供住宿也不给予住房补贴。2011年，外出农民工月均收入2049元，比上年增加359元，增长21.2%。其目前的收入水平显然难以靠自身能力应对重大工伤事故或者职业病带来的经济损失。

二、我国工伤保险制度存在的问题

1、工伤保险预防与康复功能严重不足

工伤保险制度的发展历程中，我国尚未形成“预防重于赔偿”的理念，工伤预防费用的提取、使用与管理办法尚待研究出台。而许多农民工用工单位也没有重视安全生产教育与培训，没有推行科学的安全管理，没有建立事故责任追究制度以降低工伤事故与职业风险。很多地区的参保企业对工伤康复的认识严重不足。同时，由于我国康复医学起步较晚、起点低，康复人才、技术和基础设施等资源都相对匮乏，社会康复资源远远不能满足受工伤的农民工日益增长的康复需求。工伤康复机构的定位与相关经费支出安排也尚没有成熟的经验。

2、工伤保险基金统筹层次较低，基金结余未被充分利用

截止2012年底，全国已基本实现了工伤保险市级统筹，但是只有8个省区市实现了省级统筹。工伤保险基金共济能力、抗风险能力有待进一步提高，保障能力有待进一步增强。由表1可知，近几年我国工伤保险基金结余每年增长约70亿元，基金没有遵循以支定收、收支平衡的原则，人社部未对基金结余进行合理的规划安排和充分利用。3、行业费率划分不科学，浮动档次太少我国行业划分依据为《国民经济行业分类和代码表》，层次较少，只有风险大、中、小三类企业，没有按照生产经营活动的风险大小进行详细分类。全国除大连市采用19档费率外，其他省市的工伤保险的费率档次均未超过8个，浙江省、陕西省和云南省所采用的7档费率算是数目较多的，各档次之间的差别一般仅在0.3%左右，显然没有做到风险与费率相匹配。因此，我国迫切需要研究并修订工伤保险费率政策，细化工伤保险行业差别费率档次，进一步完善工伤保险费率浮动办法。

三、农民工参加工伤保险面临的阻碍

1、农民工签订劳动合同的比例很低

2010年以来，农民工签订劳动合同的比例略有提高，但仍有一半以上的农民工没有签订劳动合同。农民工申请工伤认定时，往往不能提供与用人单位存在劳动关系的证明材料，致使自己的合法权益不能得到及时有效的维护。据国家统计局报道，2011年外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的占43.8%，比2010年提高1.8%。分行业来看，从事建筑业的农民工没有签订劳动合同的比例最高，占73.6%，从事制造业、服务业、住宿餐饮业和批发零售业的农民工没有签订劳动合同的比例分别为49.6%、61.4%、64.6%和60.9%。雇主或单位为农民工缴纳工伤保险的比例为23.6%，比上年略降。随着个体工商户和私营企业的快速发展，工伤发生量逐年增加，特别是建筑类、装卸搬运、加工制造等劳动密集型高危行业发生工伤事故率明显偏高。因此，只有迅速提高农民工与用工单位签订合同的比例，才有利于工伤保险业务的操作与推广。

2、农民工流动频繁

农民工流动频繁也是其参加工伤保险率较低的原因之一。很多农民工深受劳动力市场供求关系以及不同行业工种季节性(如水产养殖业)的影响，需要经常根据行业情况和自身经济、体力等情况更换工作岗位，甚至跨城市流动。特别是建筑业的农民工，随着工程项目的迁移一年可能奔走于几个单位之间。有些企业认识不到为劳动者缴纳工伤保险是用人单位必须履行的法定义务。渭南市临渭区人社局的调查结果显示，各类用人单位普遍存在参加工伤保险“不够本”和“不划算”的错误认识。有些企业只顾眼前既得利益，“节约”企业成本而不愿为农民工参加工伤保险，且在农民工发生工伤事故时，许多企业不但不积极救治，反而百般拖延、拒绝向农民工支付补偿、医疗救治等合法费用。

3、农民工赔偿程序复杂，申请赔偿成本较高

2010年我国修订了《工伤保险条例》，对农民工维护权益起了积极作用，但是在实际操作中，工伤赔偿程序复杂且漫长，申请赔偿成本较高。赔偿程序需要经过劳动认定、工伤认定、劳动能力鉴定和工伤赔偿四个阶段，特别是当农民工用工单位不服有关认定、不服行政复议或者不服法院一审判决的情况下，农民工维权将旷日持久，十分艰难。按照现行规定，从工伤认定到诉讼结束，整个程序持续的时间在360－510天之间(不包括农民工获取证据和需求法律援助的时间)［4］。因此，有的农民工选择“私了”来处理工伤事故，这显然不利于工伤保险制度的有效实施和农民工权益的保护。四、优化工伤保险以保障农民工权益的政策建议1、扩大工伤保险对农民工的覆盖面为扩大农民工参与工伤保险的覆盖面，人社部需要进一步加强与财政、统计、工商、税务等相关部门联系协调，健全考核制度，加大政策宣传，优化经办服务，合力推动农民工参加工伤保险。督促用人单位严格按照《劳动合同法》与农民工签订劳动合同，减少不签合同、不参保等违法现象的发生。从发生工伤的行业来看，建筑、装卸搬运、加工制造等劳动密集型高危行业发生工伤事故率较高，因此各省份应大力推进这些行业农民工的参保工作，将尚未参保的各类矿山、建筑施工企业纳入工伤保险。同时继续推进商贸、餐饮、住宿和家政服务等服务企业的农民工参保工作，加大有雇工的个体工商户参加工伤保险的力度。通过专项检查，调查各单位农民工参加工伤保险的情况，尽快为未参加者办理缴费参保。对一些不与农民工签订劳动合同、不给农民工参加工伤保险、发生工伤后不承担医疗费、不赔偿的用人单位，将其违法行为作为不良记录存入其诚信档案，在单位资质认定、招投标、行政许可、银行贷款等方面给予相应制约。值得推广的经验是河北省为企业建立了参保登记与税务登记、工商登记的定期比对制度，以及不同险种之间的信息比对制度，从而督促应保未保人群和单位依法参保登记。今年将重点推进中小微企业、雇工的个体工商户、非公有制经济等组织和灵活就业的农民工参加工伤保险。

2、大力提升工伤保险管理的规范化，力争及时赔付

利用部际“工伤保险部门协调机制”工作平台，加强政策研究，编纂参考性案例，指导各地实践工作。各地应积极创造条件，建立工伤保险部门协调机制，加强对工伤认定重点难点问题的研究，提高工伤认定的质量和时效。实现工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险经办业务间的功能衔接和信息共享。进一步提高工伤保险联网上报数据的质量，推行工伤认定、劳动能力鉴定网上申请管理服务模式。各级劳动保障部门要加大对农民工参加工伤保险的宣传和督促检查力度，积极为农民工提供咨询服务，促使农民工参加工伤保险，并完善农民工在不同地区之间的关系转移和工作续接机制，使其不因工作流动而难以享受工伤保险待遇。适当定期或不定期展开工伤保险宣传活动也有利于推广该保险制度。例如，2013年4月下旬宁夏、银川市人社部门联合开展了工伤保险政策法规宣传周活动。工作人员在银川市人流集中的场所设宣传点，发放材料，解答群众咨询;有的则直接到企业中为农民工提供面对面帮助。最多的一天全区人社系统共出动宣传人员800多人，发放各类宣传资料3万多份，解答群众咨询2000人次，效果十分明显。北京、上海、黑龙江和广西等省份也开展了类似的宣传活动。又如，2012年8月河南省基本已实现了网上查看工伤保险档案。工作人员可以随时查阅100多万名参保人员的档案信息，700多家参保单位可在网上借阅本单位电子档案，参保人员也能通过查寻机输入身份证号码，查看自己的档案信息。要认真做好工伤认定、劳动能力鉴定工作，对侵害农民工工伤保险权益的行为进行严肃查处，切实保障农民工的合法权益。为了工伤农民工能得到及时救治与保障，可以采取以下措施:第一，建立工伤保险案例数据库，对同类型的劳动以及工伤保险争议案件进行模块化处理。第二，应该由工伤保险机构先行给付工伤保险待遇，继而取得代位求偿权，就给付金额向加害人追索赔偿。目前工伤保险覆盖率极高的德国和日本都是实行先行赔付制度，在德国，工伤事故发生之后不考虑雇主是否向同业公会缴纳了工伤保险费，伤残人员或遗属都可以享受工伤保险待遇。在日本，如果工人在未缴纳保险费期间发生了工伤，工伤保险基金一方面支付给员工保险金，另一方面向雇主征收同额或部分“特别费用”。第三，对建筑行业试行相关创新举措。建筑业的农民工流动性特别大，建筑工程层层转包，农民工权益难以维护。可以采取以工程项目为单位，实行不计名和不计人数方式，直接根据建筑工程总价，按一定的比例一次性缴纳工伤保险费，建设主管部门和社会保险经办机构配合，把参加工伤保险作为企业申办施工许可证和安全监督手续的前置条件。如果企业没有办好工伤保险，就不得开工建设。

3、创建预防、补偿与康复“三位一体”的工伤保险制度体系

三位一体的工伤保险制度已经是法制国家的主导理念，例如新西兰进一步将工伤预防与康复的重要性置于赔偿之前。根据国际劳工组织预测，每年大约234万人死于工伤事故和职业病。从全球角度来看，每年大约发生1.6亿个新职业病案例。只要职业病导致工作能力下降，它就会成为社会保障体系的一大挑战。调查表明，非致命工作场所事故发生率(包括接触致癌物、石棉和二氧化硅等)正处于不断上升趋势。因此获得工伤保险支付的被保险人需要进行相应的体检，并组织对职业病工人的持续跟踪，通过扣减工伤保险费率提供奖励，以便激发雇主采取预防措施的积极性［8］。工伤预防方面，我国需要监督用人单位加大资金投入力度，改善劳动条件，完善必要的防护措施，减少工伤事故发生。强化农民工维权意识，通过各种手段，强化农民工技能和安全培训工作，以优化农民工发生工伤事故后证据收集、工伤赔偿程序为重点，提高农民工安全防范和维权意识。近年来，甘肃大力推进职业病防治工作，以农民工为重点保护对象，加大对采矿、化工、水泥生产企业等重点行业的职业卫生检查力度，严肃查处了一批违法违规企业，职业病发生率得到了有效遏制。在推进职业病防治工作下乡镇、进社区的过程中，甘肃省卫生、安监、人社等部门将农民工群体作为工作重点，除了对农民工进行职业病防治知识宣传外，还要求用工企业定期对其进行体检，并建立健康档案。预防措施做得越好，越能减少工伤事故，从而降低保险赔偿率。工伤康复方面，我国应加强对该工作的规范化管理。尽量着力于消除或者缓解工伤对农民工工作能力和社会生活的影响，逐步建立和完善医疗康复、职业康复和社会康复三位一体的工伤康复体系［10］。各省份人社部要制定切实可行的康复管理办法和评估办法，细化与康复机构签订的协议内容，探索工伤康复费用结算方式，确保工伤保险基金顺畅与安全运行。各地可以探索选择适合农民工工伤康复制度的运作模式:有的城市(如广州、南昌)采取政府直接兴建工伤康复专门机构的模式;有的城市(如乌鲁木齐、肇庆和郑州)则利用社会资源合作兴办工伤康复机构;而北京、深圳等地则委托医疗机构提供医疗康复服务。

4、推进工伤保险基金省级统筹，合理使用基金结余

我国工伤保险基金统筹层次尚有待持续提升，统筹层次越高，农民工参加该保险的可能性越大。尚未实行省级统筹的地区要进一步完善省级调剂金制度，加大基金调剂力度，解决区域内基金收支和结余不平衡问题。由表1可知，我国工伤保险基金每年收入大大超过支出，基金累计结余快速增长，可以考虑从中分别提取10%作为预防工伤事故与职业病的基金和康复基金。另外，探索各统筹中心工伤保险基金的投资管理办法。在注重安全性的前提下，通过债券投资、协议存款、购买保值型的证券投资基金等方式实现保值增值。

5、实行更科学的行业费率和更有效的浮动费率调整机制

境外可借鉴的先进经验中，德国根据行业的不同特点设立了35个行业工会，根据风险大小设立了700多个费率等级;类似地，意大利设立了627个费率等级;日本的工伤保险则按行业差别划分为8大产业，进一步细化为53个行业，行业间差别费率最高达25倍;加拿大的安大略省将其行业划分为27个大类，再细分为109个行业风险类别;我国台湾则将其行业划分为16大类和61小类。工伤保险费率浮动调整，是以上年度用人单位工伤保险待遇支出与缴纳工伤保险费额度的比率，即支缴率这一量化指标作为主要依据。用人单位工伤事故多发或发生重大伤亡事故，导致工伤保险待遇支出额超过缴费额，上浮工伤保险费率;未发生事故，费率则下浮。这有利于促进各用工单位重视安全生产，防控工伤事故和职业病。农民工既是我国经济建设的主力军，又是社会地位上处于相对弱势的群体。优化我国的工伤保险，以覆盖更多的农民工参与工伤保险，更好的维护其权益可谓任重道远。

作者：童元松单位：苏州大学商学院无锡市广播电视大学