公益诉讼工作要点
公益诉讼工作要点范文第1篇
关键词:检察机关;公益诉讼;司法实践
伴随着社会化大生产和全球经济“一体化”纵深发展，一项单独的人类行动如假冒伪劣产品、环境污染等可能对很多人产生危害，在此基础上出现了公益诉讼这一新型诉讼模式，公益诉讼和传统诉讼的最根本区别在于，所涉及的权益是否超越了特定个别人，是否以维护社会公共利益为核心价值。
一、检察机关参与公益诉讼的现实意义
(一)落实立法调整完善的迫切需求
党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确了环境民事公益诉讼的主体和程序等问题。全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，自2015年7月起，检察机关开始试点提起公益诉讼，最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，明确检察机关在公益诉讼中的试点案件范围、地位和程序。从立法实践来看，目前检察机关提起公益诉讼已经有了一定的立法依据了，因此亟待进一步的司法实践，为立法调整提供更多的经验。
(二)公共利益司法保护的迫切需求
由于公益诉讼涉及的案件的最根本特征即涉及的并非某个特定人的利益，而是涉及多数人或不特定人的公共利益。这种情况下，个人仅通过自身力量难以对抗掌握大量资源的企业法人或国家机构，其他组织参与其中又存在被法院以原告不适格为由驳回的情形。在此情况下，需要由检察机关担任诉讼参加人，以公益诉讼人身份提讼。
(三)检察机关的地位优势
检察机关作为国家法律监督机关，能够从大局出发，不牵涉地方和部门利益，避免影响到正常的行政秩序，同时能够审慎地行使公益诉权，适合代表国家和社会公共利益提讼。
(四)检察机关的诉讼优势
检察机关有专业法律监督队伍，拥有案件来源优势，拥有丰富的诉讼经验和较强的调查收集证据能力，能够发现公益诉讼案件线索，高效地配合人民法院进行诉讼，克服技术，有利于调查取证，降低司法成本。
二、检察机关参与公益诉讼的立法实践
2012年我国新修订《民事诉讼法》中规定对污染环境、侵害众多消费合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提讼。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年1月，最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确了环境民事公益诉讼的主体和程序等问题。2015年7月1日全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，确保试点工作于法有据。最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，明确检察机关在民事公益诉讼以及行政公益诉讼中的试点案件范围、地位和程序。2015年8月31日，北京市人民检察院印发了《北京市检察机关开展提起公益诉讼试点工作的实施方案》，在方案中进一步规定了北京地区开展试点的案件管辖和实施步骤。虽然目前在北京地区尚未出现相关案件实践，但法律条文的出台逐渐细化了检察机关参与公益诉讼的方式，已经打下了良好的基础。
三、检察机关参与公益诉讼的司法实践
20世纪90年代后期，现代意义上的公益诉讼开始出现。1997年7月1日，河南省方城县人民检察院提起了第一例有关国有资产流失的民事公诉案件，并获得胜诉，有效地维护了国家利益。至今检察机关作为公益诉讼的主体参与公益诉讼已达数百起。从案件性质来看，主要是关于环境污染案、劳动关系案件、国有资产流失案、教育关系案件、垄断案件等。通过这些司法实践来看，检察机关参与公益诉讼起到了有效维护国家、社会利益的效果，但也存在着部分法院以检察机关不具备原告主体资格为由不予受理的情况。我国检察机关参与公益诉讼模式主要有三种，一种是单独模式，一种是督促或支持其他原告模式，一种刑事附带民事提起公益诉讼模式。但在适用上由于缺乏相应规定和统一标准，较为混乱。
四、跨行政区划检察院参与公益诉讼的探索实践
北京市检四分院作为跨行政区划试点成立后，北京市人民检察院指定部分环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件由四分院专属管辖，其中包含应由中级人民法院管辖的环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件以及北京市人民检察院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件，后者主要包括具备以下情形之一的案件:(1)犯罪行为或结果涉及两个以上区(县)级行政区域的，既包括本市范围内涉及两个以上区(县)级行政区域的案件，也包括跨省市案件。(2)虽不具备跨地区因素，但综合考虑犯罪性质、情节、后果以及影响等，实行跨区划管辖有利于案件公正办理的。四分院管辖环境资源保护和食品药品安全刑事案件主要基于三个条件:重大、跨区域以及有利于案件公正办理。在公益诉讼中，食品药品安全、污染环境等损害社会公共利益的案件往往也具备同样的三个条件，涉及公共利益，影响地域广，与普通案件相比更需要中立的司法机关管辖。因此对于此类民事公益诉讼案件，由跨区划人民检察院管辖可能更有利于实现法律效果和社会效果的统一。虽然《北京市检察机关开展提起公益诉讼试点工作的实施方案》中规定，各院办理民事公益诉讼案件坚持属地管辖与指定管辖相结合的原则，一般情况下由污染环境、食品药品安全案件侵权行为地的检察机关管辖，必要时由市院指定管辖。但从有利于案件公正办理的角度，可以考虑将有利于排除地方政府干扰，可能造成司法主客场制现象以及跨地域的此类案件交由跨区划检察机关管辖，其他影响相对较小案件仍由行为地检察机关办理。
五、跨区划检察机关参与公益诉讼程序设计
目前跨区划检察机关参与公益诉讼程序存在案件来源存在单一性、举证责任设置不明、程序无明确规定等问题，影响了司法实践。
(一)明确案件来源
公益诉讼案件来源应包含群众采用举报、申诉、控告等方式向检察机关反映公共利益受到损害的情形;检察机关在办案过程中自行发现的公共利益受到损害情形;以及其他相关部门向检察机关移送、通报的情形。
(二)明确举证责任
应当参考民事、行政诉讼的举证责任，根据不同的具体案件遵循不同的举证责任，如在环境污染等案件中遵循举证责任倒置原则。
(三)明确诉讼参加人
明确检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。明确民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。
(四)明确诉前程序
明确提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉前程序，即在提起民事公益诉讼和行政公益诉讼之前，检察机关应当依法督促相关机关或组织提起民事公益诉讼，向行政机关提出检察建议，督促依法履行职责。
(五)规范提讼程序
检察机关提起民事或行政公益诉讼，应当有具体的诉讼请求、明确的被告、相关的证据规则等，并规范公益诉讼书。
(六)规范和解、调解、撤诉程序
公益诉讼工作要点范文第2篇
关键词：消协 消费者权益 公益诉讼 群体性权益
中图分类号：D925 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）03-073-03
2014年实施的《消费者权益保护法》（下称新消法）首次明确提出，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会（下称消协）可以代表消费者向人民法院提起“公益诉讼”。这一规定赋予了消协组织成为合法的公益诉讼主体资格，进一步充实了消协的维权职能，有助于降低消费维权成本，真正扩大消费维权实效。
一、当前我国消协组织情况
1984年12月26日，经国务院批准，中消协在北京成立，成为中国改革开放后第一个全国性保护消费者权益的社会组织。目前，全国已建立省级消协组织31个，地市级消协组织402个，基层维权网络点47.3万个。统计显示，成立30年来，各级消协共受理消费者各类投诉1580多万件，为消费者挽回直接经济损失150多亿元。特别是近5年来，中消协和各地消协组织共受理消费者投诉306.7万件，投诉解决率达92.6%，为消费者挽回经济损失43.2亿元。各级消协组织在市场经营活动中，为维护消费者利益、促进消费环境改善、规范良好市场秩序中发挥了重要作用。
但是，随着我国经济发展进入新常态，经济社会发展面临一些新趋势，对保护好消费者合法权益提出了一些新要求和新挑战。2014年起实施的新消法，重新界定了中消协的地位和属性，即：经国务院批准成立的全国公益性社会组织，还明确了消协八项具体职责，如引导消费方式、参与法律法规规章和强制性标准的制定、依法开展公益诉讼等。公益诉讼作为新消法拓宽消协的新职能，其立法的核心理念就是要保护众多消费者的合法利益。消协应将公益诉讼作为履行公益性职责的重要抓手，在注重对个体保护的同时，要着力加强对群体利益和普遍利益的保护。
二、消协公益诉讼内涵和特点
公益诉讼是指特定的主体根据法律授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会公共利益或其他特定群体利益的行为，向法院，由法院依法追究法律责任的行为。新《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。该规定主要包含两个方面内容：公益诉讼的案件范围和原告资格，其中原告资格用“法律规定的机关和有关组织”概括。新消法第37条第（七）项规定消协可“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提讼或者依照本法提讼”，明确了消协有权作为“法律规定的机关和有关组织”的身份履行的公益性职责，即类似于刑事案件中检察机关做为国家公诉人身份提讼一样，消协依法具备了直接参与民事公益诉讼的主体资格。消费者协会提起的公益诉讼模式与消费者自身提起的民事诉讼模式相比，有其显著差异性：
1.诉讼的利害关系不同。消费者民事诉讼案件中，诉讼当事人之间具有“直接利害关系”，这也符合我国多年来实施的民诉法规定，法院立案审查时，要求诉讼主体必须与诉讼标的之间具有“直接利害关系”，否则不予受理。而消协作为保护消费者权益的群体性社会组织，提起公益诉讼时诉讼当事人之间并无任何直接利害关系，只是基于法律授权产生的法律关系，也就是说消协公益诉讼的原告资格是定位于“法律利害关系”。
2.消协诉求的利益不同。消费者民事诉讼中诉的利益仅为在市场经济活动中产生的消费纠纷，具体只是涉及原告的私人利益。消协公益诉讼中诉的利益则是由私人利益向私人利益、公共利益同时兼顾转变，也就是说消协既要注重保护好消费者私人利益，同时也要保护好国家或者社会性公共利益。
3.消协诉求的目的不同。消费者民事诉讼既然是以保障个人主观权益为目的的主观诉讼，其造成侵权损害的事实和后果是已经发生。其诉求的目的更多是为了索赔，获得对损害事实的经济赔偿。消协公益诉讼是以保障公共利益为主要目的，其诉求事由既有已经发生的损害事实，又有潜在的可能损害消费者利益的隐患，所以消费公益诉讼主要是对消费品经营行为评价，诉求主要目的是“行为禁止之诉”，具有预防功能。它强化的是消协在市场监管中，作为国家群体性公益组织的职权意识，其诉求的目的更多是要求商家、企业停止对消费者权益进行违法侵害行为，而非以经济赔偿为主。
三、消协公益诉讼提出的背景
从消费者投诉中心日常受理的消费投诉案件分析看，随着市场经济的快速发展，商品、交易及物流等方式和种类日益多元化，社会经济领域中的消费冲突和矛盾日益激烈。目前消费者侵权投诉案件呈现以下三方面趋势：第一，在数量上逐年增长，并且涉及行业逐年增多，尤其是食品药品、通信器材、家电家俱、汽车等商品类，旅游、餐饮住宿、房产中介、美容保健等服务类居首；第二，过去消费者侵权案件涉及的是一个或者几个消费者，现在由于商品社会流通性迅猛发展，一些侵权案件往往跨到市外乃至全国区域，而且涉及到消费者数量众多，像“三鹿奶粉”、“苏丹红”案件跨区域性强，案件影响大；第三，很多消费者在遭遇侵权后往往先投诉，之后却半途放弃维权，主要原因就是维权成本太高，比如“本活动商家有最终解释权”、“一次性消毒餐具收费”、“禁止外带酒水”等不公平、不合理的霸王条款，以及虚假广告和虚假宣传等，虽然侵害了消费者权益，但很少有消费者能坚持投入大量的时间、精力、钱力进行维权，这些情况都促使“公益诉讼”这一概念进人大众视野。早在2011年，天津、北京等21个城市消协以及中国消费者报社，就向全国人大法工委联名建议，呼吁明确消费者组织代表不特定多数消费者进行公益诉讼的权利和主体资格。2014年最高院《2010至2013年人民法院维护消费者权益状况》中，三年来各级法院受理消费者权益纠纷民事案件48万件，案件标的额119亿元。最高人民法院表示，新民诉法提出的消协公益诉讼将是为消费者维权的重要方式之一，并紧接新消法出台，将公益诉讼写进条款，使我国公益诉讼制度向前迈出了一大步。新民诉法、新消法明确了消协的公益诉讼职能，可谓大势所趋。
四、消协行使公益诉讼职能的困境
1.原告范围模糊，面太窄问题。一方面，民诉法规定有权提起公益诉讼的是“法律规定的机关和有关组织”。对此文的解读，对于提讼的“机关”应由法律明确授权，没有任何异议，但对于“法律规定”是否限制“有关组织”却有不同的理解。从实践中看，谨慎起见司法机关都是认为只有法律授权的“机关和有关组织”才可以提起公益诉讼，也就是说法律规定不仅限定机关还限定“有关组织”。另一方面，新消法规定只有中消协以及在省、自治区、直辖市设立的消协才可以作为原告，将地方消协全部排除在外，那么全国有资格提起消协公益诉讼的主体不过33个，对真正维护消费者权益来讲意义不大，恐怕赋予消协公益诉讼的职能不过只是具有法律宣示和起到对违法商家的震慑意义而已。
2.消协公益诉讼职能非法定性职责。新《消法》规定对侵害众多消费者合法权益的行为，消协“可以”代表消费者的向法院提讼。新《民诉法》规定对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织“可以”向人民法院提讼。从两部法律条文字面看，两个“可以”说明消协所取得的公益诉讼资格权是授权式职能，即有权作为。因法文中都未用“应当”表述，说明消协提起公益诉讼非法定职责，即可作为亦可不作为。“授权式职能”与“非法定职责”的不同表述，这就为消协对侵害众多消费者权益的案件是否提起公益诉讼，具有很大的自由选择权，这也是一方面新闻媒体报导的以及地市、县级消费者投诉中心受理的，侵害众多消费权益的投诉问题日益攀升、居高不下；而另一方面新消法颁布实施后，从全国范围内来看，消协提起的公益诉讼案件凤毛麟角的一个主要原因。
3.消协公益诉讼的范围界定不清。《民诉法》规定提起消费公益诉讼范围仅限于该行为是“侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。对该法律条文的理解，可以认为其诉讼范围应同时具备两个条件，首先必须是侵害众多消费者合法权益的案件，也就是从数量上看侵权人数众多，包括不特定消费群体；其次是从程度上看这种侵害众多消费者合法权益的行为损害了社会公共利益。只有这两条件同时具备，消协组织基于维护社会公共利益目的，就可以依据法律授权提起公益诉讼。但是至于是否损害了社会公共利益，以目前现有司法解释无法量化，就可能各地消协在诉讼范围审查界定时把握的尺寸标准不一，千差万别。
4.消协人员的专业性不足问题。目前一般性消费争议的解决处理办法，有与商家协商、消协调解、行政投诉、申请仲裁、法院诉讼等五种渠道。消费者协会过去在职能设置上仅有调解作用，调解不成后有行政、仲裁、司法途径等后继手段，其工作性质和职能决定了消协过去对行政机关、仲裁机关、司法部门的工作依赖性强。因此消协无论从法律法规专业知识还是商品鉴定检测技术支持方面，目前状况与新承担诉讼职能所要求具备的素质和条件相比还有很大差距。而与中国消协类似的美国消费者联盟，则拥有雄厚的科技支持和专业的技术团队，相对而言在司法领域、企业行业中具有很重的话语权，维权比较容易成功。
5.消协对诉讼费用的承担问题。消协本身并不具备行政权力，但是最早全国消协的设立都是依托工商行政部门成立，其人员管理、编制配置和经费核算等处处具有行政性质的影子。消协作为一个社会组织角色，在受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解过程中，很大程度上要依靠工商行政部门行政处罚的威慑力，这对行使调解职能的发挥是有利的，但是在行使诉讼职能中，消协的行政化模式却不适应诉讼要求。具体来讲，当前的诉讼费制度是由原告方预付，最终则由法官根据判决结果明确谁分担。可以预见到的是，消协公益诉讼费用较高，有可能导致出现消协败诉后需要承担高额的诉讼费用，面临用有限的消协办公经费来承担败诉诉讼费风险，这样会挫伤消协的积极性，间接提高了消协提讼的门槛，不利于消协公益诉讼职能的落实。
五、对策和建议
1.扩大消费公益诉讼的主体资格。我国对消费者权益的保护主体分四个层级，即公民自身、社会组织、行政机关、仲裁机关和司法部门，五个层级是由弱到强、秉承辅助、互为一体的，而提讼是消费者维权的最终救济手段。按照目前民事诉讼规定，只有“法律规定的机关和社会组织”才有权提起公益诉讼，个人以及法律未授权的机关和社会组织无权利提讼。现行的消费者权益保护法将其诉讼实施权授予省级以上消费者协会，可能导致省级以上消费者协会不堪到处提讼而有意消极不履行其公益诉讼职能，因而，提起公益诉讼的消费者协会不宜局限于33家消费者协会。在当前社会主义法制不断完善的情况下，建议国家从立法上逐步扩大消费公益诉讼主体资格范围。我国现行消协的组织构架已充分覆盖全国各个地区，对于损害社会公共利益的群体性消费侵权案件，建议赋予地市以下消协公益诉讼职能。同时，也建议授权将各级工商行政机关也作为提起消费公益诉讼的主体，主要是因为工商机关是依照法律规定规范市场交易秩序，保护好消费者权益的政府主管部门，具有对经营市场、消费领域行使行政管理的法定性职责，即必须作为，其对侵害消费者权益的行为能及时发现，收集证据能力强。对经营者被行政处罚后，还需经营者弥补社会公共利益损失的案件，应由工商行政机关商榷同级消协组织提讼；消协组织不诉的，工商行政机关应直接提起消费公益诉讼，兜底承担起为消费者维权的职责。这样将纵向、横向成千倍地调动起更多市场监管资源，维权组织和机关形成资源互补关系，让侵权经营者无处可遁，更有利于维护好消费者利益。
2.明确界定消协公益诉讼范围。其难点和关键是对侵害行为是否损害社会公共利益的界定。公共利益概念核心就是公共性，指从私人利益中抽象出来能够满足全体或大多数社会成员的公共需要，以政府为主导所实现的公共价值。所以，判断经营者侵害众多消费者权益的行为是否构成损害社会公共利益，应从几点进行综合分析，首先，该侵权行为已经给众多消费者造成实际损失，如该经营行为继续发生，将会给不确定数量的消费者继续造成损失。其次，该行为尚未造成众多消费者权益造成实际损失，但该经营行为会对不特定的消费者群体造成权益损失隐患。第三是经营活动虽未违背现有法律法规，但与行业公共惯例和长期形成的社会公共风俗习惯相悖，广大消费者对该商品的质量或服务的信赖产生极大不满或担忧，经营者应马上给予改进或停止等。只要符合上述情形之一，都可认为侵害社会公共利益，消协可提起公益诉讼。需要阐述的是，如果仅是消费者在购买、使用商品或者接受服务中权益受到侵害，即使是数量众多的，或其未达到侵害社会公益程度的，或其仅涉及到私人利益诉讼，可适用诉讼代表人制度，由众多消费者自行商定诉讼。这种通过众多消费者代表人提起普通消费私益诉讼解决的消费纠纷案件，与消协组织提起保护消费公益诉讼的案件并不冲突，两者可以并行，互相并不影响，反而法院对代表人私益诉讼案作出的生效判决、裁定，可以被消协在公益诉讼中引证成为经营者是否造成侵害事实的确认证据。
3.提高消费者协会的专业性建设。首先，要加强各级消协的队伍和硬件建设，培养和聘请相关专家人才，保证消协拥有足够的法律、科技人才和专业技术设备来对消费品市场进行宣传、检测、调研、调查，从而有效地对消费市场进行监管。其次，消协内设机构可针对市场经营活动中，与消费者身心健康密切的、社会群众关注度高的或专业性极强的领域分设专门的消费者协会。如美国消费者联盟下设许多类似娱乐消费者协会等专业性协会。从2014年消费者投诉中心统计报告显示看，发生的投诉案件34.2%集中在儿童、女性消费用品质量上；2009―2011年是我国家用汽车的购买高峰期，但随所购汽车质量保修期逐步到期，汽车维修保养纠纷同比增长近65.1%，所以各地消协可针对工作实际情况，设立妇幼消费者协会、汽车消费者协会等，来针对各消费领域进行更有重点性、专业性地监管。另外，要多加强与同级工商联、企业界行业协会的联合。充分利用工商联、企业界行业协会的专业性和对该行业的熟识性、管理性，更好地对行业产品工艺、性能、质量、行标等情况实地调查和情况分析，有利于展开对侵权案件的诉讼。
4.加强与行政执法机关和司法部门的配合联动。举证是公益诉讼案件成败的关键，消协作为群众性社会组织，在调查取证中遇到当事者不配合没有任何行政强制手段。所以在强调对违反公益的事实采取举证责任倒置或严格责任的同时，消协与经营者的行业主管政府部门之间也应当建立信息通报或共享数据库制度，对已曝光和发生的重大群体权可能提起公益诉讼的案件，消协应及时请求其行业主管行政部门提前介入，共同参与调查，证据收集工作在行政机关支持下完成；同时，行政机关对经营者已实施行政处罚的案件，其中涉及侵害消费者较多的，行政机关应主动与消协沟通，由消协进一步审查看是否符合提起公益诉讼要件，如认为符合提起公益诉讼范围的，行政执法机关应将执法当中取得的调查笔录、检测数据、视听资料等案卷资料移交消协，这些证据资料可以作为法院庭审证据提供。
5.建立消协公益诉讼费的支付和补偿机制。尽管收取诉讼费用一定程度上可以起到抑制乱诉作用，但对消协组织提起的公益诉讼案件，法院应开辟消费维权绿色通道，不能按照通常民事案件标准收费，应当降低标准，或者可以申请法院不预交受理费。如果发生消协败诉，其诉讼费用可以探索通过两种渠道支付：政府投入购买公益诉讼费保险，由保险机构支付，或者成立消费者权益保护基金，其资金来源于政府投入、社会企业资助、公益诉讼中企业败诉后缴纳的赔偿金。这里提出的资金渠道都提到政府投入，主要是因为在我国消费者协会刚承担公益诉讼新职能之初，目前还没有形成行之有效的长期自有资金来源的情况下，接受政府投入是非常有必要的。但是长期下去，必须建立自己完全独立的且持续可循环的资金链条，不能完全依赖政府。比如美国消费者联盟，它通过《消费者报告》在社会上形成很大的影响力，并通过报告的商业市场运作获得资金来源，从而形成良性循环，我国消协组织也可以尝试走商业市场途经完成消费公益诉讼案件费用的资金积累。
参考文献：
[1] 王琳.消协公益诉讼问题探析[J].北京：中国工商管理研究，2014
[2] 最高人民法院民事诉讼法修改研究小组.《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2012
（作者单位：烟台市工商行政管理局消费者投诉中心 山东烟台 264000）
公益诉讼工作要点范文第3篇
关键词:经济公益诉讼;原告资格
在我国经济生活中,经济冲突日益复杂化和多样化,社会公共经济公共利益遭受侵害的情况日益突出,如我国的国有资产流失、消费者的公益遭受侵害、垄断及各类不正当竞争行为致使竞争秩序遭受侵害等等。建立和健全我国经济公益诉讼制度,是有效制止社会经济危害行为,维护我国经济良好健康运行的保障,而目前,当事人主体缺位,有关权利得不得救济,我国民事诉讼法的原告一体化理论已成为阻碍经济公益诉讼发展的障碍。
一、传统原告资格理论与经济公益诉讼发展之冲突
我国民事诉讼法第108条规定必须符合的四个条件之一是要求原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。只有公民、法人和其他组织因自己的民事权益受到侵犯或与他人发生民事权益的争议才能以原告资格向人民法院,要求人们法院保护其合法权益,这种传统的当事人理论是从实体法的角度去考虑当事人适格基础,实际上是把当事人当作正当当事人来定义的。
传统的原告资格标准基本解决的是个体之间的民事纠纷,而涉及社会公共利益的将无法得到救济。经济法律关系的重要主体是企业,企业在侵害公共利益的纠纷中,在参与经济活动中出现的不正当竞争、垄断等,由于侵犯的是公共利益,公共利益行为的一个重要特点就是其客体主要是抽象的社会公共利益难以确定一个直接的、具体的受害者来担当原告,这种案件具有典型的社会化的特征。而根据民事诉讼法108条的“直接利害关系原则”,很难找到经济公益诉讼的适格原告,所以传统的以管辖权为基础的原告资格理论与彻底解决经济公益诉讼之间的冲突就必然存在。
为了弥补传统的当事人适格理论的不足,学术界出现了诉的利益说。将诉的利益作为当事人适格的基础,诉的利益是原告谋求判决时的利益,这与传统的原告主张的实体权益不同的,即使当事人对请求法院承认和保护的权利没有管理权和处分权,但只要有诉的利益,个人利益或公共利益,精神利益或物质利益,,也应被认为是正当的当事人,也可进行实体权利生成的事实举证。通过诉的利益,扩张了正当当事人的适格基础,是该当事人利益的正当性在诉讼一开始就获得了法院的认可,并进入诉讼审判的过程。现实中有两种具体的诉的利益通过公益诉讼加以救济:一是要保护的诉的利益是伴随着新型诉讼产生的社会公共利益,如产品质量侵权、环境公害等。二是需要保护的诉的利益是国家利益。国家利益保护的缺位如国有资产流失而无人享有诉权,启动不了诉讼程序。
诉的利益学说在司法实践中得以运用,不仅解决了传统原告资格理论所不能解释的确认之诉和形成之诉的问题,具体到经济公益诉讼而言,使得一些与经济公益诉讼纠纷没有直接利害关系但有诉的利益的主体获得了原告资格,成为适格的公益诉讼的原告。因此,在原告资格上采纳诉的利益理论有助于解决传统原告资格理论与经济公益诉讼的冲突。
二、国外有关经济公益诉讼原告资格的规定及分析
(一)法国
检察机关代表公益参加民事诉讼最早起源于法国。《法国新民事诉讼法》低21条规定“检察院得作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人进行诉讼,于法律规定情形,检察院代表社会。”第422条规定:“在法律有特别规定之情形下,检察院依职权进行诉讼”。第423条规定:“除法律有特别规定之情形外,在妨害公共秩序时,检察院为维护公共秩序,进行诉讼。”在法国,团体诉讼制度也是比较发达。除了检察官履行固有的保护公共利益的职责外,具备一定要件的团体如消费者团体、商业或手工业也可以进行团体诉讼。
(二)美国
美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案件和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度。根据该制度,当违法行为危害社会公共利益时,国会可以授权一个公共官吏(如司法部长)提讼制止违法行为,也可以授权任何人提讼,而受到授权的人及相当于私人检察总长。1970年美国通过的《清洁空气法》规定,任何人都可以自己的名义按照本法的规定对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人提讼,这类诉讼被称为公民诉讼。在此之后,美国又陆续制定了《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律,并在其中规定了公民诉讼的条款。1986年修改后的《反欺骗政府法》规定,任何个人或公司发现有人欺骗美国政府,都有权以国家的名义控告违法的一方;《联邦采购法》规定任何人均可代表美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损于美国公共利益的行为提讼,另外,美国的集团诉讼制度将人数不确定的但各个人所具有同一事实或法律关系的当事者拟制为一个群体,群体中的一人或数人提讼是为代表整个群体所提起,判决效力及于群体中的每个个体,其目的也在于保护社会公共利益。
(三)德国
德国的公益诉讼没有英美法系那么广泛,采取的还是比较保守的作法,主要有检察官提起的诉讼和团体诉讼。所谓团体诉讼在德国法中是指有权利能力的公益团体,基于团体法人自己的实体权利,依照法律规定,得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度。德国法律赋予具备一定条件的团体如消费者团体、商业或手工业团体提起团体诉讼,一般被认为是公益诉讼的典型。德国的团体诉讼是通过制定法律,规定一定领域中具有法人资格的某些团体享有当事人资格,可以作为原告提讼。值得指出的是德国确认团体诉讼的法律不是民事诉讼法,而是通过特别的经济立法赋予有关的行业、自治组织诉权的方式形成的。此外,团体诉讼可以接受其成员的“诉讼实施权”的授予,例如消费者团体可以依任意的诉讼担当,从消费者个人那里获得授权,以团体自己的名义提起损害赔偿诉讼。
三、我国原告资格的扩张
在我国经济公益诉讼中有必要引入三种诉讼主体,即公民、社会团体和检察机关。
(一)公民个人提起公益诉讼
公民有权参与国家政治,并不限于通过代议制等形式来实现,而是可以由公民和社会组织直接行使公民权,公民权既是对政治的参与权,也是对国家公权力的防卫权。保护公共利益实质上是公民个人的一种义务和责任,而不是权利和利益,只要公民个人能够在诉讼中提出确切的证据证明自己所主张的利益具有社会公益性,并且正在受到侵害或者有受到侵害的现实可能性,那么他就应该是该诉讼中的适格原告。世界很多国家普遍重视个人在经济公益诉讼中作用的发挥,在经济公益诉讼中允许个人提起环境、反垄断以及关涉国家利益的公益诉讼。在这些案件中并不强调原告与案件的关联度,而是在非常广泛的意义上承认原告的诉的利益。
当国家利益或者社会公共利益受到侵害,公民可作为诉讼主体参与诉讼,行使其对政治的参与权,防卫国家公权力的恣意践踏。但是,公民有权提讼可能是一把双刃剑。它可能鼓励公民为谋取一己之利而滥用公益诉权。代表人诉讼等诉讼担当形式也可以被公民个人用来提起公益诉讼。
(二)社会团体提起公益诉讼
随着市场经济的发展,民众的社会参与意识和公益热情日渐高涨。与此相适应,许多公益团体大量出现。公益性社会团体,如妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各种产业组织、专业团体等,不仅具备参与相关活动的能力、信息、精力,而且由于其成员的要求与组织的职责也存在参与相关活动的动力,这就保障了其从本团体所代表的群体利益角度进行参与。实践中,有关社会团体在环境保护及公众消费等领域所发挥的作用越来越大,代表性越来越典型。受害人利益、社团利益与社会公益一致性相当突出。
应当赋予社会团体以公益诉讼的诉权,作为群体诉讼的适格当事人,有助于解决社会公益纠纷和实现社会公益的目的:一方面有助于保障受害者的实体利益,另一方面可以减少程序利益的耗费。随着社会经济的发展,我国的许多公益团体的独立性、自律性、公益色彩日渐浓厚,他们正逐渐摆脱政府的控制而成为真正意义上的社会团体。
社会组织如消费者保护协会具有力量强大且专业性强的特点对于社会公共利益的维护能发挥重要的作用,因此应当充分发挥其积极性,从而拓宽公益诉讼的渠道。公益性社会团体和其成员在诉讼中的关系可以归结为一种诉讼信托关系。所谓诉讼信托关系是指由法律授予某一公益团体以诉讼实施权,由该团体为权利受侵害的当事人,而组成该公益团体成员的诉权被强制让与该团体的制度。“诉讼信托理论”可以用来解决该类团体提讼的资格问题。在获得胜诉判决时,该公益团体的成员可以请求法院直接引用判决对有关的侵权人主张赔偿。
(三)检察机关提起公益诉讼
目前,我国虽在法律上尚无确定经济公益诉讼制度,但在实践中经济公益诉讼却已出现。而其中,有检察机关提起的公益诉讼不在少数,且已经取得了相当大的成效。1997年河南省方城县人民检察院诉方城县独树镇工商所低价出卖房地产案、2003年四川省中市人民检察院诉群发骨粉厂环境污染案等,就是人民检察院作为原告提起公益诉讼的典型。
赋予检察机关在公益诉讼中提起公诉权,是符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点的,检察机关本身代表着国家利益和社会公共利益,作为法律监督机关,在各级政府的国有资产管理部门未能充分有效履行保护国有资产的职能时,有义务对此进行监督,并采取相应的措施对此进行补救,有效地运用法律手段维护社会利益和公共利益。因此国家赋予检察机关在经济公益诉讼中的原告资格不仅符合我国现有的法律框架和我国的实际情况,而且有一定的现实基础和实践积累,也顺应了国际惯例。
从我国国情出发,由检察院提起公益诉讼,可以适当将范围缩小,主要限于:国有资产流失、环境污染而相关政府管理部门却不作为或无力作为的案件以及严重损害消费者利益的案件。为确保这项制度的有效运作,立法应当规定,法院在审理其他案件时如发现侵害国家利益或社会公益现象,应通知检察机关予以立案调查,个人发现相关线索是有权向检察机关控告,检察机关也可以主动立案并用有相应的调查权。
参考文献:
1、张歆.经济公益诉讼制度的法律思考[J].南华大学学报(社会科学版),2004(5).
2、颜运秋.公益经济诉讼:经济法诉讼体系的构建[D].中南大学,2006.
公益诉讼工作要点范文第4篇
【关键词】公益诉讼；原告资格；检察机关
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-114-02
2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，修订后的《民事诉讼法》将于2013年1月1日起施行。修订后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”尽管该条文规范比较笼统，但这是我国第一次将公益诉讼纳入正式法律范畴，从真正意义上敲开了我国公益诉讼制度的大门，向着世界更先进的司法制度又迈进了重要一步。
一、公益诉讼制度概述
（一）公益诉讼的法律内涵界定
公益诉讼，是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，以原告的诉讼主体资格，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院，通过法院依法审理，追究违法者的法律责任的诉讼制度。
（二）公益诉讼的历史渊源
公益诉讼起源于古罗马时期，乌尔比安将罗马法分为公法与私法，分别对应公益诉讼和私益诉讼。相对于保护个人利益的私益诉讼而言，公益诉讼是为保护社会公共利益提起的诉讼，除法律有特别规定者外，任何市民均有权。意大利法学家彼德罗・彭梵得也曾指出：“人们称那些引起为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何人都有权提起它。受到非法行为损害的人或者被公认为较适合的人具有优先权。”罗马法公益诉讼的精髓已随着现代法治的发展，在环境污染、不正当竞争、垄断等多领域均有所发展。
（三）明确公益诉讼原告主体资格的必要性和重要性
1.公益诉讼救济对象具有广泛性与不确定性
虽然公益诉讼的原告不应受传统诉讼法的直接利害关系要求的限制，这一观点在法学界已达成共识，但由于公益诉讼的目的是维护社会公共利益，救济对象具有一定广泛性与不确定性，如果由每个受害人分别提讼，不仅令当事人饱受诉累之苦，还使本来就宝贵的司法资源更显匮乏，同时，也为防止原告为个人目的或利益滥用诉权，产生浪费司法资源、影响社会诚信的不良后果，明确限定公益诉讼原告资格十分必要。
2.损害事实与结果的因果关系存在一定的盖然性
公益诉讼的损害事实与结果并非必要条件关系，而是“若有，则可能有”的一种模态判断，在公益诉讼发生之时，并不一定存在具体明确的损害事实，而是仅仅具有损害的可能性，如因环境污染提起的公益诉讼，其损害可能是当前并未出现而未来可能发生且无法预测的，这与一般侵权行为是不同的，因此对原告主体的确认也不宜采取是否存在直接损害结果为衡量标准，确立原告主体资格的问题就十分重要。
二、我国公益诉讼原告主体资格的设计考量
我国修订后的《民事诉讼法》将公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，其外延应当包涵人民检察院、工商行政管理部门、环保局等国家机关及妇联、工会、消费者协会、环境保护组织等相关社会团体及组织。
（一）检察机关作为环境民事公益诉讼原告的探讨
我国《宪法》第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”由于公益诉讼案件标的一般较大、被诉主体也较为强大且程序复杂，普通公民往往因经济压力和法律资源匮乏无力提起，其他组织在调查取证、鉴定勘验方面又困难重重。而检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，拥有长期从事司法工作的专业化诉讼队伍，有法律赋予的调查取证的职权，诉讼经验丰富，赋予检察机关作为公益诉讼原告资格，使其在诉讼过程中更好地与公益违法者相抗衡，有利于平衡原被告的实力差距。但对涉及侵害消费者权益等私益与公益并存的诉讼，检察机关不宜提起。因此，赋予检察机关依职权直接提起公益诉讼或依公众申请提起公益诉讼的权利是完全必要且可行的。
（二）法律规定的其他有关国家机关作为环境民事公益诉讼原告的探讨
保护公共利益承担特定管理职责的国家机关，如对维护环境负有法定职责的环境保护部门，对市场经济秩序监管负有法定职责的工商行政部门等，有义务在各自职责范围内对侵害社会公共利益的违法行为提起公益诉讼。这些国家机关作为管理者可以利用其所拥有的技术手段和监测工具，通过现场检查、保全证据等手段及时有效地发现侵害行为和采集证据，是公益诉讼中最有力的举证者。
（三）有关组织作为环境民事公益诉讼原告的探讨
全国人大常委会法工委会副主任王胜明解释，2011年在民政部门登记的社会组织有462000多个，其中25万左右叫“社会团体”，20万叫“民办非企业单位”，还有2000多个是基金会。法律委员会经过慎重研究，把原来的“社会团体”改为“有关组织”，主要是指以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，如消费者协会、残疾人协会、环境保护组织、动物保护组织等，这类组织对相关公共利益的密切关注使其成为公益的积极推动者。赋予社会团体以公益诉讼主体资格，“让某些社会团体作为群体诉讼的适格当事人，一方面有助于保障受害人的实体权益，另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有助于减少程序利益的耗费。”。因此，应当赋予社会团体根据自身成立的宗旨、章程对在本组织领域内发生的公益违法行为提起公益诉讼的权利。
（四）公民个人作为环境民事公益诉讼原告的探讨
我国修改后的《民事诉讼法》将公民个人排除在公益诉讼的主体之外，旨在“避免出现人人均可提起公益诉讼的混乱局面，避免公益诉讼过渡泛滥”。但民事诉讼法建议稿之一认为“公民应能提起公益诉讼，公益诉讼的目的是维护国家利益和公共利益，它为公民开启了一条新的参与渠道，没有任何理由剥夺公民在这方面参与国家事务和社会事务管理的权利。”防止或控制滥诉不是禁止公民享有公益诉讼权的理由，防控滥诉可以从立法技术上进行规制，且可以从法律上明确限定公民个人提起公益诉讼的条件和受案范围，将当事人滥用诉权的可能性降到最低程度。
三、我国公益诉讼主体相关制度的完善
我国的公益诉讼才处于起步阶段，应当充分借鉴各国已有的先进成果，逐步构建合理、完善的公益诉讼制度。
（一）逐步有限制地赋予公民个人公益诉讼的原告资格
我国应当鼓励公民积极参与到环境保护、消费维权等领域来，增强公民的主人翁意识，共同保护健康权和居住权，最大程度地激活公益诉讼保障公共利益的应有功能。尽管不断扩大原告诉讼主体范围的过程是坎坷的，但这种全民参与的方式有利于督促国家机关及时履行法定职责，有利于鞭策企业自觉履行社会责任，赋予公民个人公益诉讼的原告资格已成为公益诉讼发展的必然趋势，与法治的理念和目标也是相吻合的。
（二）合理分配举证责任
根据主体类型不同，确定不同的举证责任分配原则。由于被告的优势地位和强大力量，提起公益诉讼的民间组织搜集、提供证据的能有限，公益诉讼的举证责任分配就应当做出合理倾斜，尽可能要求被告举证，实行举证责任倒置，或者由法院指定有关部门协助调查取证。
（三）适时取消诉讼时效的限制
为督促权利人及时行使诉权，现行诉讼法对诉讼时效均有规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提讼，否则将丧失胜诉权。但公益诉讼保护的是国家利益和社会公共利益，不应当受诉讼时效的限制，从而使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能依法受到法律追究。
（四）建立科学合理的诉讼费用分担机制
公益诉讼的原告并非为谋取个人利益，且已为前期的诉讼准备耗费了大量的人力、物力、财力，为了鼓励更多主体加入到维护公共利益的队伍中来，避免因诉讼费用负担将受侵害主体拒之门外，有必要吸收世界先进经验，在法律中规定对原告有利的费用分担规则，例如适当减轻或免除公益诉讼预先应缴纳的费用，待案件审结后由败诉方承担诉讼费用，或利用环保基金组织提供资金资助。
公益诉讼工作要点范文第5篇
印度自1992年实行改革开放，其经济发展落后于中国。但其公益诉讼制度自20世纪70年代末开始建立，正蓬勃发展，走在了中国的前面，在世界公益诉讼制度发展过程中起着先锋的作用。通过公益诉讼，其司法的触角进一步向社会的各个领域延伸，积极地回应社会的变化和社会现实的需求，从而推动社会的各项变革。
一
学界一般认为，美国是现代公益诉讼的创始国。二十世纪六十年代在美国发展起来的这一制度很快出口到其他国家。[1]印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，并在印度特定的社会和经济背景下，融入了自身的特点。印度的学者把印度的公益诉讼制度描述成“产自于旧秩序灰烬中的全新的动物—复活鸟”。[2]
直到二十世纪六十年代和七十年代初，在印度，诉讼的概念还仍然处于个人诉讼这种一对一式的初步发展阶段。诉讼的提起还是受到损害的个人的特权。即便如此，这一特权的行使还受到个人所获资源的极大限制。几乎没有集体的力量来处理诸如消费者利益、被社会边缘化的群体的权利保护等涉及到公共利益的问题。到了七十年代末期，情况发生了变化。1975年6月，英迪拉·甘地领导的国大党政府突然宣布国家进入紧急状态。在这之后的两年紧急状态期间，国家实行新闻审查，逮捕了成千上万的持不同政见者，无数弱势群体的权益受到了侵犯而无人顾及，剥夺公民权利和政治权利的不合法行为到处在弥漫。另外，法律越来越发展成为一个利益驱动的职业，大多数印度公民支付不起律师费用而没有能力到法院去寻求权利救济。结果就造成了宪法和法律中所保障的权利和大多数的没有文化，经济上处于不利地位的公民之间毫无关系。紧急状态结束之后，新闻自由开始恢复，新闻媒体开始揭露社会中出现的镇压、暴力等侵犯人权的实践，这些都引起了律师、法官和社会工作者的关注。受到以上情况的激发，印度最高法院的两名大法官Bhagwati 和Krishna Iyer 于1977年提供了一份报告，建议有必要设立一种特别的诉讼形式。这种诉讼形式应该是为印度人民量身定制的。有人认为，这是对印度政府在紧急状态之后所处的合法性危机的一个直接反映，也有人认为这是印度弱势群体的抗议和不断增长的印度中产阶级知识分子开明思想的结合。这就是印度公益诉讼制度的开始。自此以后，这种由司法界的精英们创设的法律制度得到了迅速的发展并在世界公益法发展中形成了自身的特点。实践证明，公益诉讼制度在印度获得了相比美国更大的成功。
二
历史上，印度经历了英国长达190年的殖民统治。它继承了英国的法律制度，属于普通法系国家。在印度的任何成文法律中都没有规定公益诉讼制度，它是通过判例逐步发展起来的。
印度的公益诉讼概念具有其特定的含义。1981年，最高法院的法官P.N.Bhagwati在S.P.Gupta诉印度政府一案中阐述了公益诉讼的概念“如果侵犯了某一个人或某一阶层人的法律权利而对其造成了法律上的错误或损害，但该人或这一阶层的人由于社会经济地位造成的无力状态不能向法院提出法律救济时，任何公民或社会团体都可以向高等法院或最高法院提出申请，寻求对这一阶层的人遭受的法律错误或损害给予司法救济”。[3]从这一概念的界定中，我们看到，印度的最高法院通过激进的变革的方式，放松了对诉讼主体资格的限制，任何个人和民间团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。这是印度公益诉讼制度的最典型的特征。传统的诉讼强调原告适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这种理论使得对公共利益的保护出现了司法真空。印度最高法院有意识地放松诉讼主体资格，便弥补了这一盲区。
印度公益诉讼主体资格的扩大具有两重含义：一是“代表性的诉权资格”（representative standing）,允许任何公民可以代表其他人或团体提起申诉。这一扩展允许第三方可以基于受害方不能够亲自到法院提起诉讼为由提起申诉；二是“公民诉权资格”（citizen standing）,以公民诉讼主体资格提起的申诉不仅是作为其他人的代表身份提起诉讼，而且是为了公众的利益提起诉讼，是为了捍卫那些“分散”于公众中的没有单个的权利可以适用的或没有法律可以覆盖其中的权利。
英国的公益诉讼立法模式相对比较保守。在英国，检察长是唯一能在法院代表公众的人，是公共利益的代言人。虽然地方政府机关和某些机构可以根据授权或在自己的管辖范围内代表公众起诉，但私人一般不能直接提起公益诉讼。[4]印度的最高法院通过积极的改革方式，强调任何人和团体都可以提起公益诉讼来实施社会上弱势群体的集体权利。认为，程序仅仅是从属于正义的，它不应该阻碍弱势群体获得司法公正的权利。应该根据社会政治经济的发展变化，采取务实的态度来处理诉讼主体资格的问题，从而积极回应社会的变化和社会现实的需求。印度的社会、经济和政治环境要求采取较为灵活的诉讼主体资格政策。这样，就可以受理尽可能多的公益诉讼案件，使更多的纠纷进入司法裁判的领域。这种积极的思想代表了第一个发展中的普通法国家对统治其几个世纪的英国法律制度的背离。它极大地改变了传统的司法功能，使得普通人能够到法院去寻求司法公正。支持印度法院行为的法哲学理念是“社会能动主义”，一种以达到社会正义为目的的司法能动主义。当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进给出相应的司法救济。实际上，这也是近代各国司法理念由因循守旧向司法能动转变的集中体现。
印度公益诉讼制度的第二个特点是独创了“书信管辖权”，即法院可以根据任何人或社会组织写来的一封信、一张明信片或提交上来的新闻报道行使公益诉讼的管辖权。这样，法院的大门向穷人和文盲敞开了。在九十年代初期，存在很多这种情况。例如，一个公民写给最高法院一封信，举报非法开采石灰石，污染了周边的环境，被视为公益诉讼案件；一名记者写信揭露国家海岸线由于没有计划的开发而受到了污染，也被视为公益诉讼案件。目前，法院一般要求有详细的诉求，仔细地审查决定是否受理案件。但是，目前，仍然没有具体的法律来详细规定公益诉讼案件受理的标准，法院仍然可以行使“书信管辖权”。法院可以根据案件的具体情况，行使其自由裁量权。
公益诉讼在性质上属于非控辩式的诉讼模式。这一性质与传统的诉讼方式截然不同。在传统的诉讼中，当事方的结构是二元的，对过去实践法律后果的认定存在着争议，一方提出申诉或提出救济，另一方则反对该申诉或提出的救济。[5]非控辩式的诉讼模式体现出两个特点。首先它是一种协作型的诉讼方式。借用印度荣誉大法官A.S.Anand的话来说，“公益诉讼常被人们看作是申诉方、法院和政府之间的一种合作式的努力”。当事方和法院之间不是控辩式的关系，他们共同努力为社会中的弱势群体寻求正义，是一种合作式的关系。通过公益诉讼寻求行政机关对他们宪法上和法律上的义务加以关注并给予实施。这样法治就不仅仅受惠于幸运的少数人而普惠于所有公众，而不论其权力、地位和财富。在公益诉讼中，法院的作用不仅仅局限于传统的诉讼中的认定事实和解决纠纷，它行使三种不同的功能：1、议会监督员(Ombudsman)的角色, 法院受理公民的申诉，并且把最重要的问题通过公益诉讼引起政府部门的关注；2、法院提供了一个场所来讨论公共利益问题，并采取临时措施提供紧急救济；3、法院充当了仲裁者的身份，在公共利益和个人利益之间寻求平衡，提出可能的折中方案。非控辩式的诉讼的另外一个特点是它属于调研式的诉讼方式。在公益诉讼中，法院的工作是建立在书记员的报告、专家的评论以及新闻媒体的报道等基础之上。法院还经常任命一个社会法律委员会去调查案件的事实，委员会向法院提交报告。法院通过这些方式来收集案件的事实，作为判断的根据。
在印度，高等法院和最高法院对公益诉讼案件都享有管辖权。对此问题，没有具体的成文法律来区分其中的差别，完全根据案件的特定情况来决定。在实践中，如果申诉涉及到法律上的错误，一般由各邦的高等法院来受理。如果申诉基本权利受到了侵犯，则可以根据宪法的第32条由高等法院或者是最高法院来受理。在实践中，公益诉讼案件还根据受影响的人群的多少来决定到高等法院还是最高法院起诉。如果只涉及到一小部分人的利益，可以到高等法院起诉。例如，污水排放影响到了当地的50个家庭的生活，可以到高等法院提起公益诉讼。如果大规模的人群受到了帮政府或中央政府的决策的影响，可以直接到最高法院提起诉讼，例如，禁止播放成人电影的问题。当然，这种区别不是绝对的，还要根据案件的具体情况来定。
在印度的公益诉讼制度中，当公共利益受到影响时，任何个人都可以提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。但是，不能单独针对个人提起公益诉讼，而只能对邦政府、中央政府和市政当局等国家机构提起公益诉讼。私人当事方可以作为共同被告加入到公益诉讼中。例如，新德里的一家工厂排放工业废料造成了污染，附近的居民或者是其他的人或组织提起了公益诉讼，被申诉方可以是新德里政府、国家污染委员会和这家工厂。但是，不能单独对这家工厂提起公益诉讼。从这一点，我们也可以看出，印度的公益诉讼制度是由宪法性诉讼转化而来的，一定程度上带有司法审查的特点，其“首要的侧重点是放在国家的镇压措施、政府的违法行为、行政机关的不轨行为，以及社会地位低下的阶层受剥削和他们的权利和资格遭到否定的问题”。
三
印度的法院在通过公益诉讼这种方式促进社会公正和变革方面起了积极的作用。在Hussainara Khatoon 诉比哈尔邦[6]案件中，一名律师根据一个新闻报道提起了公益诉讼。据该报道，成千上万的未经审判的囚犯被关押在比哈尔邦的许多监狱里。这个诉讼暴露了刑事司法制度的失败，导致了一系列的诉讼，最终释放了4万名未审判的囚徒。之后，受到及时审判的权利被印度宪法第21条承认为一项基本的权利；Bandhua Mukti Morcha 诉印度政府[7]一案，涉及到对开采石矿的被奴役的工人的保护；Sheela Barse 诉印度政府[8]一案，涉及到被关押在监狱里的青少年的保护；P.U.D.R 诉德里警察大臣[9]一案，涉及到警察酷刑的问题；德里工作的妇女论坛诉印度政府[10]一案，涉及到对强奸受害者的保护。在具有里程碑意义的Vishaka 诉拉贾斯坦邦[11]这一案件中，最高法院宣布在工作场所对妇女的性骚扰构成对性别平等和尊严权利的侵犯，而性别平等和尊严权在印度宪法中是基本权利，受到宪法的保护。
公益诉讼制度在印度设立的最初目的是为那些人权受到侵犯而又不能亲自诉诸于法院来获得救济的社会弱势群体提供司法救助的方式。可以说，公益诉讼为人权保护开辟了新的天地。回顾印度的公益诉讼发展，可以看出，印度的法院在公益诉讼案件中主要通过以下几种方式来加强对人权的保护：1、充分发挥司法能动性，扩大解释对基本权利的保护。首先，法院应对社会的变化，通过放松对诉讼主体规则的限制，赋予每一个公民都有资格为了弱势群体的人权保护提起公益诉讼，而不论其自身权益是否受到了侵犯。而且，法院通过行使“书面管辖权”这种简便易行的方式为更多的人参与司法提供了可能。这样，公益诉讼为社会弱势群体开启了一扇大门，提供了一个法律的空间。在这个空间里，他们的权利能为社会所关注，他们的愿望能够被表达。其次，最高法院在公益诉讼案件中，扩大解释了平等权、生命权和人身权等基本权利的含义，使更多的权利被包含在基本权利范围内，从而受到宪法的保护。例如，环境权不是印度宪法中所列举的可提起司法审查的基本权利。印度最高法院通过扩大解释生命权而使这一权利得到保护。生命权，这项基本的权利已经被扩展到包括享有健康环境的权利，有尊严地生活的权利，作为一个物种存在的权利。[12]此外，通过扩大解释，及时审判的权利、免费的法律援助的权利、教育权、住房的权利、免受酷刑的权利等都作为人权而存在。法院的司法解释为这些新的权利保护提供了法律渊源，并激励法院去推动实施这些权利。2003年的公民自由联盟诉印度政府一案再一次体现出印度最高法院司法解释中的能动主义。在这个案件中，最高法院认为：“应该正确地认识到，宪法中所奉为神圣的基本权利没有固定的内容，法院不断地为其注入新鲜的血液，使其充满活力。”[13]2、监督国家设立的一些机构，例如，监狱、青少年管教所和精神病院，通过司法干预，期望能逐步改善这些机构的管理状况，从而提高对这些人群的人权保护。实际上，通过这一方式，法院间接地行使了这些国家机构的管理职能。3、创设了新的认定事实的方法。在许多公益诉讼案件中，法院任命自己的社会和法律调查委员会或者派遣工作人员去调查案件。有时候，法院也会得到国家人权委员会或中央调查局的协助调查侵犯人权的案件。4、在公益诉讼案件中，法院可以对受害者提供多种救济方式。在最高法院受理的公益诉讼案件中，大多数案件都是通过采取临时救济措施而获得救济的。例如，要求关闭排放有毒气体的工厂，对受害者提供赔偿等。在公益诉讼案件中，对受害者给与赔偿并不阻止受害者提起损害赔偿的民事诉讼。
在公益诉讼中，许多申诉是由公益法[14]团体提起的。印度的公益法团体蓬勃发展，在公益诉讼中发挥着重要的作用。公益诉讼是公益法团体改变社会的一种最经常使用的工作方法。其他的工作方法还包括法律咨询、立法倡议和游说、法学研究和教育等。在公益法团体看来，法律不仅仅是一种解决争端的方式，更应该是获得社会正义的工具。他们关注公共问题而不是私人问题，着眼于改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构，特别是社会中权力的分配。公益法团体认为，如果能够创造性地使用法律，法律能够成为一种资源，这种资源能够鼓励人们投身于社会行动中来改善人们的生活。正是在这些理念的支撑下，公益法团体积极参与公益诉讼。
公益法团体追求的是改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构这一目标使它们区别于法律援助机构。法律援助机构为社会中的弱势群体、得不到法律服务的人提供法律帮助，这种帮助是在现有的法律框架内开展的，但是它们不旨在通过法律帮助改变现有的法律和社会结构，或者挑战社会中的权力分配。这一特性也使得公益法团体与政府相对立。许多公益法团体正是在政府自身不能够积极促进社会变革，不能根治资源和权力的不平等分配时出现的。
四
印度的公益诉讼制度自二十世纪七十年代末开始出现，经过二十多年的发展，目前，已经进入了非常广阔的以前司法不曾干预的社会生活领域。在早期的公益诉讼发展阶段，它被用来反对滥用权力，维护社会中处于不利地位的、被边缘化了的弱势人群的权利保护。随着其迅猛发展，公益诉讼的范围已完全超越了其最初的目的。例如，一个人可以到法院提起公益诉讼，抱怨路况极为糟糕。法官可以打电话给市长，要求他改善现状；新德里的市民可以提起公益诉讼，反对柴油发动机公交车给城市带来的污染。法院要求市政当局改变公交车燃料的类型。诸如此类，公益诉讼的触角已经延伸到了公共生活的各个领域。但无需否认，法院通过积极的司法能动主义扩大诉讼主体资格使更多的人获得司法公正权利的同时，也导致了滥诉的现象。这种状况使得公益诉讼这一概念处于一种不确定的状态。目前，在印度，针对公益诉讼的概念引起了很多的争论。
在最近几年，大多数提交到法院的公益诉讼案件涉及到政治治理、经济决策、政府腐败和滥用公共资金等问题。对于这种现象，大家讨论的核心问题是公益诉讼是否应该局限在保护那些处于不利地位的群体的基本人权，还是应该扩大到与保护弱势群体的基本人权没有关联的那些被认知的公共利益。在BALCO雇工联盟诉印度政府一案中，最高法院的法官B.N.Kirpal J 再一次阐释了公益诉讼的含义：“在最近几年，公益诉讼出现了这样一种倾向，即越来越变成了一种宣扬利益诉讼(publicity interest litigation)或者私人利益诉讼(private interest litigation), 起着相反的作用。公益诉讼并不是包治百病的灵丹妙药，它在本质上是用来保护弱势群体的基本人权，是由具有公益精神的人代表穷人、无助者或者是因为经济方面的原因不能亲自诉诸法院寻求救济的人提起的诉讼××××××”。[15]他认为，“如果政府部门没有履行宪法或法律规定的义务造成了对公众的损害，可以通过公益诉讼的方式进行司法干预。但是，公众关注的每一个问题不可能都成为公益诉讼的主题。法院并不打算也不应该履行国家的管理职能”。[16]由此可见，公益诉讼主体的开放性和司法触角的延伸也导致了法院和政府部门之间以及和政治进程之间的许多问题。印度的许多学者对此现象提出了严厉的批评，认为公益诉讼的范围已经扩展到脱离了其最初的目的，法院俨然已经不是那些无助者的人权捍卫者，而成为了国家治理机构。[17]印度前首席大法官P.N.Bhagwati 提出了限制受理公益诉讼案件的标准来解决这些问题。主张：1、申诉方必须向法院证明其提出申诉是善意的，而不是出于个人的私利或任何别有用心的动机；2、法院不能允许政客或其他人为了延长行政决定的合法性或者是获得某一政治目的而滥用公益诉讼；3、司法机关必须在使用这一工具时小心谨慎，避免介入政府的立法和行政部门的领地。
印度最高法院对一些邦的高等法院受理公益诉讼案件的方式表示不满。认为，大量的自称为公益诉讼的案件涌入法院，实际上只有很小的比例的案件是真正的公益诉讼案件。法院忽略了许多案件的真正意图，受理了本不应该受理的案件，浪费了许多宝贵的时间，而这些时间本应该花在处理真正的公益诉讼案件。这种情况导致了真正的申诉者苦苦等候在法院门外，使他们产生了挫败感，渐渐地对国家的司法制度失去了信心。针对这种现象，印度最高法院形成了受理公益案件的内部原则，来指导审查是否满足公益诉讼案件的条件：1、申诉方的身份证明；2、申诉方提供的信息基本正确；3、申诉方提供的信息不是模糊和不确切的；3、申诉方提供的信息应表明所涉及问题的严重性。此外，法院还要考虑到，不允许任何人以败坏他人为目的的漫无边际的诉讼，避免公众攻击一些具有合理性的行政决策。在处理这些案件时，法院应该严格审查是否假借帮助解决大众的实际痛楚来达到其他的目的，特别是防止政治压力集团不能通过行政或政治手段解决的问题通过公益诉讼来获得掩盖的目的和利益。法院一旦受理了公益诉讼案件，除非法院同意是不允许撤回申诉的。申诉方不能根据自己的意愿收回申诉。法院在考虑是否同意撤诉时，要考虑公共利益，并要确保撤诉不会导致滥用法律程序。显然，印度最高法院已经清楚地意识到，滥用公益诉讼制度将会导致其成为一种无效的制度，成为普通的诉讼方式的一种廉价的替代物，从而失去了其存在的真正意义。
公益诉讼强调诉讼是一种社会变革的方式。那么，公益诉讼在多大程度上能够推动更大范围的立法变化、法律变革或者是发动群众采取行动来敦促政府对司法意见及时做出反应？如何评估公益诉讼中法院判决的执行？如何准确评估判决对公共政策的影响力？所有这些都涉及到司法判决的有效性问题。对此，印度的有些学者提出了质疑，抱怨有些公益诉讼案件没有得到好的救济，或者是法院判决的执行过程非常缓慢。另外，审视一个由司法界的精英们创设的旨在帮助社会底层的人们的制度中，分析在实践中哪些团体提起了诉讼，哪些团体参与了诉讼，哪些团体最终从诉讼中受益了这一问题至关重要。在印度公益诉讼制度存在和发展的二十多年中，绝大多数的申诉是由社会精英们提起的。他们大多是律师、法官、学者、社会工作者以及社会公益团体。所以，权利受到侵犯的人并不直接参与到公益诉讼中来，他们的权利保护依靠其他人。实际上，公益诉讼是由那些能够利用法律资源根据他们的选择来决定提起公益诉讼的人来控制的。这样，就决定了那些处于社会底层的人对以上这些精英们或社会行动组织所关注问题的重点的依赖。有时候，公益诉讼集中在对弱势群体权利的保护上，有时候，集中在滥用公共财产和公共资金上。当然，这一问题的产生是和公益诉讼制度自身的特点是分不开的。在印度公益诉讼的发展进程中，许多问题，包括上文所提到的滥诉问题，都还没有得到根本的解决。
尽管如此，大多数的学者和司法界的人士都对印度公益诉讼制度的发展给与了积极的评价，认为，在维护社会正义和平等中公益诉讼的作用不容质疑。在公益诉讼中，法院的裁决不管能否立即实行，这些裁决至少具有很大的象征意义。它对未来的社会变革起着引领的作用。最高法院在裁决中设立的先例为社会创立了规范。而公益诉讼的意义就在于为建立一个公平和平等的社会创建规范。在发挥这一功能中，法官起着提示和警醒的作用，提示国家机构在哪些地方做得不对，并给他们一个机会去纠正错误。由此，创造了一个新的国家责任理念，追求关注人权和人的价值这一法律文化的形成。
通过公益诉讼而催生的政策和机构加速了社会变革的进程。通过对一个公益案件的判决，例如支持一个妇女，促使国家关注妇女的问题，从而制定保护妇女的政策。九十年代初，在一个公益案件中，印度最高法院下令成立了全国妇女委员会。该委员会负责审议与妇女有关的法律，干预和调查具体的案件，并采取适当的救济措施。通过这些行动，使根深蒂固于印度社会的男尊女卑、男女不平等现象得以缓减。法院在公益诉讼中发出的法律宣告为未来的变革提供了合法性。它催生的政策和机构，它赋予的合法性，它所带来的观念上的革新以及新闻媒体对案件的报道，都对社会变革产生了潜移默化的影响力，这种影响力是巨大的，是不可低估的。这种影响力将最终导致社会的变革。因此，需要用长远的观点来看待社会的变革。通过公益诉讼来促进社会的变革是一种自下而上的改革步骤，我们不能把公益诉讼和社会变革之间的关系看成是直接的关系或者是线性的关系。借用美国著名经济学家Albert O. Hirschman 的话来说：“一件事情的改变必将引起另一件事情的变革(One thing leads to another）”。印度的公益诉讼制度，如同印度国旗上的法轮，其象征着前进—“平和变革的推动力”。
最近，在读夏勇教授新近出版的《中国民权哲学》，记得其序言中有过这样一段话，大意是他在断断续续琢磨西方权利哲学时，始终是以文化和语言的异己者的身份和姿态进去的，每进去一点就耐不住朝外走，试图解释中国的问题，融会中国的文化。印度和中国，是两个不该疏远实际上却有些疏远的近邻。冒冒失失地闯进这个戴着面纱的神秘国度，短暂的考察中始终离不开和中国的比较。我国现行的司法制度对侵害公共利益，特别是大型集团性侵害的事件缺乏有效的救济机制。印度的公益诉讼制度的勃兴和发展与其国家制度、经济发展和文化传统等社会背景因素密切相关，有其特殊性。考察印度的公益诉讼制度，有利于革新我们的司法理念，为建立适合中国国情的公益诉讼制度创造适宜的土壤和空间。
[1] Dhavan, Whose Law? Whose Interest?, in Public Interest Law, Cooper & Dhavan eds., 1986.
[2] Canningham, Public Interest Litigation in India Supreme Court: A Study in Light of American Experience, 29 J. of the India L. Inst.495(1987).
[3] S.P. Gupta v. Union of India, 1981 (Supp) SCC 87.
[4] 陈业宏，唐鸣，中外司法制度比较（M），北京商务印书馆，2000。
[5] 参见案例People’s Union for Democratic Rights v. Union of India, AIR 1982 S.C. 1473.
[6] Hussainara Khatoon v. State of Bihar, AIR 1979 SC 1360.
[7] Bandhua Mukti Morcha v. Union of India, AIR 1984(4) SCC 161.
[8] Sheela Barse v. Union of India, AIR 1986 SC 1773.
[9] P.U.D.R. V. Commissioner of Police, Delhi, 1989(1) SCALE 114.
[10] Delhi Domestic Working Women’s Forum v. Union of India, (1995) 1 SCC 14.
[11] Vishaka v. State of Rajasthan, (1997) 6 SCC 241.
[12] 印度宪法第21条规定: “除非根据法律规定的程序，任何人不能被剥夺生命和人身自由。”印度最高法院用两种方式来扩大这一消极权利(negative right)。首先，任何影响人身自由的法律都应该是合理的、公平的和公正的（参见ManekaGandhi.v. Union of India,1978 SC 597, 623-624; Francis Coraie Mullin v. The Administrator Union Territory of Delhi, AIR 1981 SC 746, 749-750）; 其次，最高法院承认了第21条暗含的、没有具体列明的自由。最高法院正是用第二种方法解释了生命权和人身自由权应该包含享有洁净环境的权利。
[13] Peoples Union for Civil Liberties v. Union of India, AIR 2003 SC 2385.
[14] 关于公益法这一概念，参见徐卉，公益法与公益诉讼，公益诉讼创刊号，法学研究杂志社出版。
[15] BALCO Employees Union (Regd) v. Union of India, AIR 2002 SC 378.
