行政监察法论文范文第1篇

关键词：监察法学；学科体系；国家监察制度改革；监察法治原理；监察法学基本范畴

作者：秦前红，石泽华

2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议先后表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》（下文简称宪法修正案和《监察法》），这标志着全面深化监察体制改革正式拉开序幕。2018年以来，学界已有不少关于构建监察法学学科的呼声，部分地区已经做出探索。但是，对于当前意义上的监察法学研究与本轮监察体制改革之前的监察法学研究之间究竟存在何种关联，监察法学之理论研究及其学科建构应当以哪些学说观点为主要依据及指导，以哪些内容为研究对象，以及监察法学有哪些基本范畴等问题，学界尚未进行系统研究，本研究尝试填补空白。

一、构建监察法学理论体系的现实意义

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（下文简称试点方案）；同年12月，全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，正式启动了国家监察体制改革试点工作。当前意义上的监察法学研究，一般认为是以上述事件为起始标志，旨在研究以“监察全面覆盖”为主要特征的我国国家监察有关理论与实践问题，其指向的是从国家机构序列层面而言的统一监察，故可称作国家监察法学。

近年来，关于国家监察法学的研究成果呈现井喷式发展，已在国内外引起广泛关注。从内容广度来看，学界现有理论成果已大致覆盖国家监察法学研究的主要方面。值得注意的是，国家监察法学研究范围并不限于我国国家监察理论与实践本身，还包括从相关视角切入而开展的研究。例如，与我国国家监察制度相关的历史研究和比较研究也属此范围；又如，国家监察法学不仅与宪法学、行政法学、刑法学、经济法学、诉讼法学和法律史等法学学科牵连甚密，还关涉政治学、经济学和管理学等许多学科。

如果以改革实践的进程为主线，大致可将近几年国家监察法学研究划分为三个阶段：第一，论证阶段（2016年11月—2017年5月）。该阶段以2016年11月试点方案的印发公布为开始标志。这一阶段，学界主要探讨国家监察体制改革的正当性、可行性、方法论以及其中可能存在的重大难点问题及其解决方案。第二，建构阶段（2017年6月—2018年2月）。该阶段以2017年6月全国人大常委会首次审议《监察法（草案）》为开始标志。这一阶段，学界主要围绕监察组织、监察职权、监察活动及其相关法律关系等对监察有关制度进行初步探讨。第三，完善阶段（2018年3月至今）。该阶段以2018年全国人大表决通过宪法修正案和《监察法》为开始标志。这一阶段，学界主要围绕已经颁布施行的宪法修正案和《监察法》的有关内容以及制度实践过程中新出现的诸多问题，展开进一步的深入研究。

实际上，我国传统法学理论上并没有“国家监察法学”这个术语。建国初期，我国先后设立了中央人民政府人民监察委员会和作为国务院组成部门的监察部，后来监察机关在“文革”期间被撤销。自1987年恢复重建以来，监察机关经历了合署办公、立法立规、派驻改革等标志性事件，直至2018年《行政监察法》废止。从1987年监察部成立到2018年《行政监察法》废止，我国行政监察学之研究与行政监察制度之变革相生相伴。1990年《行政监察条例》实施后约一年，至少已有五部专著教材正式出版。例如，魏天祺、樊增富编写的《行政监察学概要》（1990年），卢汉桥、郑洁、熊志庭、贺培育编写的《行政监察概论》（1990年），张镇平、姚守中、孙育征编写的《行政监察学》（1991年），李和仁、李耀省编写的《行政监察概论》（1991年），彭武文、赵世义、秦前红编写的《中国行政监察学》（1991年）。进入21世纪后，有关专著教材的出版量相对较少。不过，1993年纪检监察合署办公、1997年颁布《行政监察法》、2004年颁布《行政监察法实施条例》、2007年颁布《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等，皆伴随而生一大批优秀论文著述。总之，现代意义上的中国行政监察制度走过了30年，我国行政监察学的研究亦主要立足于此。所谓行政监察学，旨在研究以“行政内部监察”为主要特征的我国行政监察有关理论与实践问题，其指向的是从行政机关内设机构层面而言的行政监察。

由此可见，当前意义上的国家监察法学研究与过去的行政监察学研究之间有着几乎完全不同的面向。我们固然需要承认这二者之间存在一定程度上的关联，但考虑到他们之间在理论基础、研究对象和实践价值等方面存在极大差异，因此我们不仅不应将其等同视之，而且很难将此前行政监察学研究的理论成果直接适用于当前国家监察法学之研究或者指导国家监察改革实践。进一步讲，当前国家监察法学研究与此前行政监察学研究之间的差异，一方面从源头上合理解释了本轮国家监察体制改革以来监察法学研究缘何复兴，近年来为何涌现出诸多优秀研究成果；另一方面也说明此前行政监察学的有关研究已经难以契合现实需要，新时代下监察法学研究如若陈陈相应、不思进取，必将落伍于时代。

有鉴于此，在国家监察法学层面开启监察法学理论研究及其学科建构的新篇章，具有重要的理论价值和现实意义。近年来有关监察理论与实践的研究成果呈井喷式发展，监察法学研究方兴未艾，但与此同时，我们也必须承认当前许多基本的理论和实际问题其实并没有得到充分解决或者取得基本共识，改革实践长期缺乏清晰的基础理论指引，监察法学亦未在现行法学学科体系中取得恰当定位。监察法学研究如欲在现行学科体系之中取得恰当的学科定位、在我国监察法治人才培养的过程中充分发挥教学服务的应有价值，以下三个关键环节缺一不可：一是整全严密的监察法学理论体系，二是科学完善的监察法学研究方法，三是独具特色的监察法学内容设置。其中，理论体系之科学建构是尤为重要的一环。从推进国家监察体制改革全面深化来看，为更大程度地凝聚改革共识，更好地发挥理论研究的指引和纠偏作用，也有必要提出并建立一套系统完整、逻辑严密、自给自足的监察法学理论体系。

二、我国监察法学研究的理论基点

监察法学之理论建构，首先要建立在科学严谨的理论基点之上。在严格区分“监察法学”和“监察法”的前提下，所谓监察法学之理论基点，强调的主要是此学科存在并延续的立论依据和理论前提。

（一）社会主义国家权力监督原则和民主集中制

社会主义国家权力监督原则是权力制约原则在社会主义国家的一种具体实践，与西方传统的分权与制衡原则相对应。分权理论可追溯至古希腊著名学者亚里士多德，近代分权学说则由洛克倡导，经过孟德斯鸠发展完善，历经美国、英国和法国等之实践，它们所形成的美国总统制、英国议会制和法国半总统制等国家政体在当前世界范围内颇具代表性；马克思主义经典作家在批判“三权分立”理论的同时，也强调了权力制约的不可或缺性。在当代立宪主义国家，权力制约原则作为关涉现代法治国家宪制结构的一项重要原则，与人民主权原则、基本人权原则和法治原则共同构成宪法的四大基本原则。

我国监察法学应建立在社会主义国家权力监督原则和民主集中制等理论学说的基础上。以分权与制衡原则为理论基点，目前世界范围内主要形成了代议机关下设监察专员、行政机关内设行政监察机构和独立监察三种监察模式。我国当前的国家监察模式与前述三种情形皆有差异。我国《宪法》第3条第1款规定了中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则，并在此基础上规定了“人民—人大—国家机构”的主权逻辑。在我国改革实践中，此种作为组织活动原则而存在的民主集中制，广泛体现在国家机构关系、中央地方关系、政治经济关系和国家社会关系等各类关系之中[1]（P14-17）。同时，其所形成的一元宪制结构和权力二层级构造，决定了监察机关的宪法定位应是人大监督之下行使国家监察职能的专责机关。正是在此基础上，我国从国家机构序列层面而言的国家监察制度才有可能形成。

（二）公职人员廉洁义务

在传统行政法上，诸如政府与公务员之间的关系一般被纳入特别权力关系的范畴，伴随二战以来法治观念和人权理念之进步，该理论实际适用范围有所限缩[2]（P70-72）。关于特别权力关系之正当性以及是否属于法治普遍性之例外，目前还有争议。此外，在公务员的权利义务关系中，传统行政法上所秉持的公务员义务本位理念已经有所式微[3]（P63-67）。搁置争论，关于公务员制度的一个广受认可的原则是：公务员应当遵循廉洁义务。公务员之廉洁义务关涉至少有三：一是个人品德及社会风气，二是政府声誉及公正信任，三是公权行使及政权稳定[4]（P44）。正如著名启蒙思想家孟德斯鸠所言：在共和政体和民主政治中，品德是一种国家力量。如果贪污、堕落、腐化，那么法治就会瘫痪，“共和国就成了巧取豪夺的对象。它的力量就只是几个公民的权力和全体的放肆而已”[5]（P21）。

我国公务员的廉洁义务是由宪法和法律共同规定的，其规范结构包括命令性规范和禁止性规范[4]（P45）。我国现行《宪法》第27条第2款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。我国《公务员法》第12条规定，公务员应当履行清正廉洁义务，并在第53条规定公务员必须遵守纪律，不得有“（七）贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利”“（八）违反财经纪律，浪费国家资财”以及“（十四）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”等行为。我国国家监察制度对公务员廉洁义务之拓展在于，将其延伸至公职人员廉洁义务，并具体指向《监察法》第3条所称的“所有行使公权力的公职人员”以及第15条所列举之“6类公职人员”和“有关人员”。有学者指出：“国家监察全覆盖已经超越了对传统‘公权力’的理解。”[6]（P67-70）

公职人员廉洁义务之所以能够成为我国监察法学研究的理论基点，原因有二：第一，公职人员廉洁义务、社会主义国家权力监督原则和民主集中制共同为我国监察法学之学科存在提供了最基本的立论前提。正是因为公职人员必须秉持廉洁义务，其公权行使便不得任性妄为，而须于法律规定的范围内严格依法行使，并由此提出不得贪污、受贿、行贿以及经商办企业或兼任有酬职务，不得以权谋私，不得浪费国家资财等一系列要求，监察法学才有其存在的现实意义和理论价值。第二，公职人员廉洁义务为划定监察法学之研究对象、研究范畴等提供了比较明确的限定依据。例如，遵循廉洁义务之主体范围，通常即属于监察法学所研究之监察对象。换言之，某类公职人员若需秉持此种义务，其便很可能纳入被监察之范围；又如，违反廉洁义务的表现形式，即为监察法学所研究的职务违纪违法犯罪之内容，故而贪污、行贿、受贿，利用职务之便谋取私利，以及浪费国家资财等行为的构成要件，便关系到监察法学所研究的监察内容以及职务犯罪所涉及的罪名；再如，确保廉洁义务的组织机构即为监察法学所研究的监察组织，确保廉洁义务的监督手段即为监察法学所研究的职权范围及措施等。

三、我国监察法学研究的理论指导

近年来，国家监察体制改革为全面推进依法治国作出了重要贡献，但由于改革实践长期缺乏基本理论的指引，诸项改革举措之间在系统性、全局性和关联性上还存在进步空间。为此，理论及实务界应当以监察法治原理为理论指导，有序推进我国监察法学理论研究和监察体制改革发展。监察法治原理的核心价值，乃是通过宪法法律来调整整个国家监察活动，其可具体拆解为四项子原则。

（一）合法性原则

合法性原则也即形式上的监察法治，或称狭义上的依法监察。监察法治所蕴含的监察合法化逻辑，本质上就是要求一切监察活动都符合法律，由此在最低程度上使其获得形式正当性。合法性原则作为监察法治的基本要求和最低标准，是一切监察有关制度及活动必须符合的前提。1.在法律适用层面，合法性原则为监察活动提出了以下要求：一是法律优越，由此确认法律与监察活动的上下位关系，保证立法权相对于监察权的优越地位，其基本含义是不抵触；二是法律保留，即某些法律事项必须由法律规定，监察机关不得僭越，或者非经授权不得补充或创制；三是依法规（一般性规范）监察，这要求减损权利或预设义务的具体监察行为，须以法律或监察法规之行为规范为依据，组织规范推导的授权不足为据。2.在具体工作层面，合法性原则还为监察活动进一步提出主体合法、内容合法、程序合法和方式合法等要求，即国家监察活动之行为主体、作出内容、活动程序和活动方式等都必须符合有关法律法规之规定。

（二）民主正当性原则

民主正当性原则乃是合法性原则的一种更高层次的表现形式，符合法律的监察于此意义上得到了政治意义上的合法化，其根源则是多数民主制（MajoritarianDemocracy）所赋予的正当性。民主正当性原则作为监察法治的基本方略和一般标准，体现在监察改革方案的讨论与形成、监察有关制度及立法的制定与通过、各级监察机关领导人员和其他工作人员的产生与履职以及各级监察机关的组织运作与日常活动等各个方面。民主正当性原则之缺陷，在于容易牺牲少数群体的利益，其正当性之补强一方面需要结合共识型决策模式的优势[7]（P48），另一方面更重要的是必须秉持以人权保障原则作为监察法治的价值取向和最高标准。

（三）功能优化原则

功能优化原则是提升反腐效能以及实现国家监察体系与能力现代化的必然要求，既为监察法学之缘起提供了实质意义上的理论依据，同时也是监察法学之延续及发展的重要目标，因此是监察法治的直接目标和较高标准。此原则之由来，乃是一个延续几百年的疑问——“三权分立”是完美无缺的分权范式吗？在阿克曼教授看来，“没有哪个领域的学术探索被单独一个思想家所主宰”[8]（P136），换言之，权力分立固然是一个好主意，但没有理由认为这些经典作品的作者已经将分权制设计得尽善尽美。在此基础上，他结合中国香港特别行政区和新加坡的经验指出：“一个分立的廉政的分支的确可以在工作中取得巨大的成功，只要其能够恰当地分立出来。这种廉政分支并非传统的三权中的任何一权，我们不能仅仅因为这一事实而否定其在现代权力分立中的地位。”[8]（P86）在国家权力配置上，德国战后发展出的功能适当原则，不仅关注传统形式主义分权学说的个人自由保障，同时重视国家权力行使的正确性，即讲求通过国家权力的最优化配置以取得国家权力配置方案之正当性需要[9]（P143-154）。这种功能主义的权力配置原理，要求将各种国家任务的相应职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关，由此一方面“实质性填充民主集中制的内涵”[10]（P301-303），另一方面也实质性解释了我国监察机关之独立宪法地位。进一步而论，功能优化原则不仅表现在国家宪制结构层面，也同样适用于监察法律实施层面，包括以功能优化原则为指导进行立法修法、监察执法和司法适用等。

（四）人权保障原则

人权保障原则是建设中国特色社会主义法治国家的必然趋势，是监察法治的价值取向和最高标准。2004年，第十届全国人大第二次会议通过宪法修正案，首次将人权概念引入宪法，明确规定国家尊重和保障人权。尊重和保障人权是现代民主政治最基本的价值观念、文本表达和制度要求，是社会主义政治文明的重要标志。宪法法律应当保障公民权利与自由的实现，这正是法治的价值所在。监察法治的根本要求，就在于在宪制框架下保障公民权利与自由的实现。一方面，就一般公众而言，廉政建设和反腐败执法工作的更深层次追求，乃是通过确保公职人员廉洁和公权力合理行使，从而促进社会长治久安，保障经济持续发展，实现发展成果由人民共享，故而，国家监察之存在本身即在于保障人权；另一方面，就违纪、违法或者职务犯罪的监察对象而言，监察制度及监察活动并非一味剥夺他们的权利，而是在惩治腐败与保障人权二者之间各执一端，于监察法治天平之下作出多方考量并最终维系价值平衡。

四、我国监察法学研究的主要对象

法学的研究对象主要是法律现实[11]（P143）。我国监察法学研究的主要对象即监察有关的法律现象、这些法律现象之间的关系以及它们与其他社会现象之间的关系。

（一）监察基础理论

所谓监察基础理论，是区别于监察理论基础的另一个概念，二者休戚相关，其关系大致可归纳为：前者通常围绕后者而建立，同时后者指导前者之研究，并作为前者正确与否之标准。监察基础理论，是相对于监察法律制度和监察实践应用而言的，是关于监察制度、监察活动有关一系列重要问题的理论概括。监察基础理论的研究范围至少包括：1.监察制度史的研究；2.关于我国监察制度法律渊源的研究；3.关于监察制度本质属性和特征的研究；4.关于监察制度在国家政治制度和法律体系中的地位、作用的研究；5.关于监察活动一般规律的研究；6.监察制度比较研究；7.监察法学与宪法学、党规学、行政法学、刑法学、民法学、经济法学、诉讼法学和法律史等法学学科的关系的研究，以及监察法学与政治学、经济学和管理学等其他学科的关系的研究等。

（二）监察法律制度

所谓监察法律制度研究，所指向的是作为实然法而存在的我国监察法律及其配套法规所确立的一系列法律制度。此种法律制度与前述作为监察基础理论而存在的所谓监察制度之间既有联系又有差异，乃是实然与应然、实践与理论的区分关系。监察法律制度的研究范围至少包括五个方面。

1.监察组织及其内外关系。宏观层面而言，这是指监察机关在我国宪制结构下的定位问题，包括监察机关本身之设置以及监察机关与其他国家机关之间的组织关系。中观层面而言，这是指监察机关之层级设置以及不同监察机关之间的组织关系，其中后者包括两类：一是上下级监察机关之间的纵向组织关系；二是同级监察机关之间的横向组织关系。微观层面而言，所指有三：一是同一监察机关内部之架构设置以及不同内设机构、直属机构、派驻机构和派出专员之间的关系；二是监察官制度，包括监察官的职级设置、权利义务和职业伦理等；三是监察人员与其所属监察机关之间的关系。

2.监察职权及其范围。宏观层面而言，这指的是监察权的职权范围以及监察权与其他国家权力之间的权限边界；中观层面而言，这指的是监察权本身的属性、内容及特征；微观层面而言，这指的是监督权、调查权和处置权等各自的属性、内容及特征。

3.监察措施及其程序。这至少包括以下3个方面：不同监察措施各自的属性、内容及特征；不同监察措施的正当法律程序及其规制体系[12]（P5-13），这至少涉及监督程序、问题线索管理和处置程序、立案程序、调查程序以及处置程序等；不同监察措施的异议机制和救济程序等。

4.监察法律制度与其他法律制度的衔接。这主要是指监察法律制度与刑事法律制度、行政法律制度等各项法律制度之间如何衔接的问题。

5.监察法律责任。法律责任制度是我国监察法律制度的重要内容之一。从规范文本来看，我国《监察法》第八章根据主体差异规定了四类法律责任：一是有关单位（被监察单位）的法律责任；二是有关人员的法律责任；三是监察对象的法律责任；四是监察机关及其工作人员的法律责任。

（三）监察实践应用

所谓监察实践应用，是指对各项监察业务有关理论与实践的研究以及对监察管理学的研究。此方面的研究需注意以下两点：1.在法律适用层面，如何在遵循法律法规有关规定的前提下因地制宜、因时制宜。这里一个重要表现就是：面对不同监察领域和监察对象之间的较大差异，如何秉持权力行使的科学性和谦抑性。2.在日常运作和管理层面，一方面，在监察管理的过程中需要有效运用现代管理科学有关理论，提升监察实效，实现由经验型监察管理到科学化监察管理的重要转变；另一方面，还要注意强化自我监督和外部监督，避免“灯下黑”。

五、我国监察法学研究的基本范畴

学科范畴是学科建立的基础。“任何一门科学，从理论形态上说，都是由范畴建构起来的理论大厦。”[13]（P1）当前，学界对监察法学基本范畴的研究相当薄弱，还没有形成对哪些范畴应当归于监察法学基本范畴的统一认识。本文认为，下述四对范畴可以作为监察法学的基本范畴。

（一）监察法与监察法治

监察法与监察法治，是监察法学基本范畴体系的逻辑起点。它们不仅涉及监察法学理论体系的构成，也直接关乎监察法学理论与实践的有机统一。我们甚至可以认为，监察法与监察法治是监察法学研究过程中最基本的一对关系。如此定位，与监察法治原理作为监察法学理论建构之指导、理论体系之基石、价值评判之尺度的地位是一致的。离开监察法与监察法治的监察法学研究，必然成为无源之水、无本之木。因此，监察法与监察法治可以作为监察法学理论研究的第一对基本范畴。其中，所谓监察法，除了已经通过施行的《监察法》和正在研究制定的《政务处分法》《监察官法》外，还包括其他监察法律、配套法规、监察解释以及司法解释中与监察有关的内容等。关于监察法治，此处不再赘述。

（二）监察权（力）与监察权利

监察权（力）与监察权利是监察法学基本范畴体系的核心内容。权利与权力之间的关系以及何者为本位的问题是法学研究中的一个重要命题。有学者指出：“权利和权力是法律上的一对基本范畴，它们具有相互依存和相互制约的密切关系。”[14]（P1）人民主权学说的一个著名论断即在于“主权在民”。这个现代法治的基本逻辑，描绘出国家权力与公民权利之关系，乃是“国家权力来源于公民权利，在根本上统一于公民权利”[15]（P16-17）。此种关系适用于监察法学领域，可推得：监察权力来源于公民权利，在根本上统一于公民权利。这与我国宪法规定的主权逻辑和治理逻辑是一致的，即各级人大是人民行使权力之机关，监察机关由权力机关产生，对其负责、受其监督。

当前，我国监察法学对于监察权的研究已经颇成气候，但是对于监察权利尚处在零星的呼吁阶段。笔者以为，监察权利应当与监察权一起被列为监察法学的基本范畴，乃至作为监察法学基本范畴体系之核心内容，其主体主要是监察人员和监察对象两类，前者权利之范围至少包括监察人员履行工作职责之安全保障、隐私权以及可能被追究法律责任时应有的救济权；后者权利之范围主要包括监察对象的生命健康权、陈述申辩权、辩护权和救济权等。

（三）监察主体与监察对象

监察主体与监察对象是监察法学研究中最重要的两个主体，是监察法学基本范畴体系中的重要内容和主要载体。监察主体是监察权的行使主体，也是监察活动的实施主体；监察对象是监察权的监督对象，也是监察活动的相对人。在监察法律关系之中，监察主体和监察对象二者无疑是不可或缺的。

根据《监察法》规定，监察主体主要有两种类型：一类是国家监察委员会、地方各级监察委员会等独立一级监察机关；另一类是独立一级监察机关的派驻机构和派出专员。二者之区分，关键有二：一是明确对象范围、主体地位、授权性质和前提条件；二是厘清独立一级监察机关与其派驻机构（派出专员）在诸多方面的差异[16]（P65-75）。此外，监察主体的相关问题还包括主体资格和责任承担、职责权限和超越职权等。关于监察对象，《监察法》仅在第3条提出“行使公权力的公职人员”之概念，同时在第15条列举6类公职人员，并将“有关人员”纳入之。目前来看，关于监察对象的识别标准，人大代表作为监察对象之特殊性，国有企业、公办单位、基层群众性自治组织中的（从事）管理（的）人员作为监察对象之特殊性，“有关人员”纳入监察对象是否合理、如何区别对待等，都值得进一步探讨。

（四）监察行为与监察责任

监察行为与监察责任是监察法学研究中的关键衔接点，是监察法学基本范畴体系中的重要内容和核心机制。目前，我国监察法学研究尚无“监察行为”之概念，而此概念之提出，或可解决目前监察法学研究中的许多难点。参考行政法学理论和行政法律体系，通常将行政行为与行政权区分开来进行研究。行政行为作为行政法的核心概念，几乎贯穿整个行政法学理论及法律体系。这对监察法学研究亦有借鉴意义。关于监察措施可以细分为哪些种类，各类措施之属性、内容与特征，监察机关是否有权作出诸如制定监察法规、监察解释和内部规范性文件等抽象性行为，监察机关及其工作人员就其调查措施和处置措施是否以及如何承担法律责任等问题，皆可结合监察行为之概念作出解释。进一步而论，监察行为具备何种性质和效力？它们与行政行为之间有哪些异同？《监察法》关于救济途径的规定与行政行为有关规定为何如此迥异，其是否合理？调查行为和处置行为都具有哪些特性？监察处理决定与监察建议之间又有何种不同？国家监察委员会能否制定面向不特定多数人的具有相对普遍效力的监察法规？各级监察机关能否制定内部规范性文件？这些规范性文件分别是何种性质和效力？这些问题也都有待结合监察行为之概念来回答。

行政监察法论文范文第2篇

关键词：行政执法；检察监督；检察建议；行政公益诉讼

中图分类号：D92

文献标志码：A

文章编号：1000-8772（2012）11-0124-02

行政执法是指行政机关为了实现行政目的，在行政管理过程中，所进行的适用法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的一切活动。它既包括行政机关制定规范性文件的抽象行政行为，也包括行政机关将法律、法规、规章及其他有普遍约束力的规范性文件适用于具体人或具体事的行政处理行为，还包括行政机关裁决行政、民事争议的行政司法行为，范围相当广泛。行政机关的权力实现行为即行政执法行为与普通老百姓的日常生活息息相关，所以目前行政权力的不正当扩张亟待遏制，行政执法行为亟待规范。

一、检察机关行政执法行为监督的正当性与优越性

（一）监督的正当性

从我国目前现有的法律规定来看：

1.《宪法》第129条明确检察机关是国家法律监督机关，其对行政机关的行政执法行为实施法律监督实为其监督的应有之义。

2.《刑法》和《刑事诉讼法》分别规定，人民检察院通过查处行政执法工作人员渎职、侵权犯罪而对违法行政行为进行监督。

3.《行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是人民检察院行政检察间接监督行政执法活动的方式。

4.2001年7月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2001年12月最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，均明确指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权监督。

5.《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定，人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，说明检察机关在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正。

6.全国人大常委会批准国务院的《关于劳动教养的补充规定》第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”劳动教养制度被认为是一种行政处罚，劳动教养机关也属于行政机关，因此对劳动教养机关的监督应是一种对行政执法行为的监督。目前虽然欠缺的是一项更直接、更明确的关于确立检察机关对于行政执法行为进行的监督的立法，但以上这些符合目前法治环境的规定均表明，检察机关具有监督行政执法行为的职责。

（二）监督的优越性

检察机关作为行政执法行为的监督机关的监督机制具有其他监督机制所不具备的监督优越性。目前对行政权力的监督方式主要是权力机关的监督、行政机关的自我监督、司法机关的监督和社会舆论的监督。权力机关对行政机关的监督具有宏观性和广泛性，同时其除了监督行政机关以外，还要监督其他国家机关，因而缺乏针对性；行政机关的内部监督如行政复议也存在着自我约束的力量有限，如行政监察、权利的权能分离、垂直管理、“收支两条线”等问题，很难触及根本和要害。内部监督方式中的行政复议以及审计也是如此，行政机关既是运动员又是裁判，很难做到对自身的监督不偏私。司法机关对行政机关的主要监督方式是行政诉讼，这种方式具有时间长、见效慢的特点，行政管理相对人对于裁判结果鲜有满意的。舆论监督由于缺乏强制力的保证，充其量也只是一种软性的监督，行政机关往往会采取拖延或者其他手段以抵消舆论压力。一言以蔽之，检察权对行政权监督是一种对等力量的外部监督，对行政权的不正当干预具有较强的抵抗能力，同时也具有一定的强制力与针对性，在理论上这种监督方式应较其他监督方式具有不可比拟的优越性。

二、行政执法检察监督制度的构建

（一）在立法上进一步确立行政执法检察监督

现有的关于行政执法检察监督的立法，对于位阶高的法律规定得过于粗略，其他一些法律性文件位阶较低，行政机关对于位阶较低的法律采取忽略的态度，具体而言即对行政执法活动进行监督除宪法原则规定的检察监督权和其他法律规定的检察机关的自侦部门享有对涉嫌职务犯罪的行政执法工作人员可进行立案侦查等刑事法律监督手段外，对采取刑事监督之外的其他监督手段法律规定缺失。因此对行政执法监督的立法趋势应该是在原有立法的基础上更加明确化、更加精细化，明确行政执法检察监督的范围，确立检察建议效力、民事行政公诉权，使得行政执法检察监督得到切实的法律保障。

行政监察法论文范文第3篇

伴随科学发展观的逐渐深入，在新时期如何做好纪检监察干部的思想政治工作是纪检监察部门面临的主要任务，在思想政治工作方面，纪检监察部门虽然取得一些成效，但是仍然存在很多问题，制约思想政治工作的有效开展，因此，现阶段，纪检监察部门应做好纪检监察干部的思想政治工作，进而全面贯彻和落实科学发展观的基本理念，以不断提高纪检监察干部的政治觉悟。本文主要阐述了纪检监察部门在思想政治工作中的重要性，以及纪检监察干部如何做好思想政治工作。

【关键词】

纪检监察;思想;政治

0 前言

思想政治建设是国家建设的重点，如何处理好纪检监察干部与思想政治工作的关系，以建立健全思想政治工作体系，是纪检监察部门面临的主要工作任务。因此，纪检监察部干部应树立正确的思想政治意识，进而更好的为人民服务。

1 纪检监察部门在思想政治工作中的重要性

由于纪检监察部门自身的特殊性质，使其必须具有正确的思想觉悟，纪检监察部门的主要任务是制止腐败行为的发生，反腐倡廉工作对国家秩序的稳定发挥重要作用，任何违法乱纪行为都会损害人民的根本利益，使国家政党与政权面临严重的威胁。因此，现阶段，纪检监察干部应做好内部的思想政治工作，使纪检监察队伍始终以人民的利益为根本出发点，保持纪检监察干部队伍的纯洁性，进而充分发挥纪检监察部门的社会职能[1]。

2 新时期，纪检监察干部如何做好思想政治工作

2.1 强化作风建设

纪检监察干部应不断强化理论学习，全面熟悉和了解科学发展观的基本内涵、精神实质和基本要求，能够按照科学发展观的基本原则从事工作，并且将理论与实际有机的结合在一起，从具体实践中，不断强化自身的思想政治意识，改进和完善反腐倡廉制度，进而不断推进反腐倡廉工作的进程。此外，纪检监察干部应逐渐强化自身的党性修养以及职业道德建设，能够依据党性的基本原则，关注自身的道德品质建设，为其它干部做出表率，因此，纪检监察干部应做到一切为了人民，将清正廉洁的思想转变为具体实践，进而全新全意为人民服务，以满足科学发展观的基本要求[2]。

2.2 加强纪检监察干部的能力建设

作为一名合格的纪检监察干部，应当树立终身学习的理念，并且能够将理论知识转变为具体实践，逐渐改进和完善自身的知识体系结构，以不断提高自身的综合素质。此外，纪检监察部门应定期组织和开展干部培训活动，以不断提高纪检监察干部自身的专业技能和专业素养，培训的方式可以由单一化转变为多样化，例如，可以通过讲座、政治研讨、交流会议等等，通过理论学习和具体实践，不断提高纪检监察干部的工作能力，进而使纪检监察干部能够更好的为政治建设服务。

2.3 纪检监察干部应形成良好的服务意识

在实际工作中，纪检监察干部应树立“一切为人民”基本的理念，依据反腐倡廉的具体实际，突出重点、突破难点，监督和管理重点领域和关键环节，主要解决群众最关心和反映最强烈的问题。纪检监察干部应严厉惩处腐败分子，杜绝不正之风的蔓延，又要树立自身良好的形象，以形成良好的服务意识[3]。

2.4 改进和完善思想政治工作方法

要想思想政治工作取得一定的成效，就应注重宣传思想政治理念的方法，科学、合理的方法能够使思想政治工作取得良好的成效。思想政治工作的顺利开展，应与社会主义市场经济发展的基本要求相一致，又要依据职工的思想变化;既要与当前实际相符合，又要不断面向未来;既要在实际工作中具有可行性，又要被职工所接受。由于纪检监察干部具有监督和管理的基本权力，通过履行自身职能，优化和调节人们的思想行为，因此，纪检监察干部应不断总结和归纳新的方法，进而使思想政治工作顺利开展。

2.5 不断更新思想政治工作的基本内容

伴随思想政治改革体制的逐渐深入，出现了很多新问题和新情况，因此，思想政治工作的内容应当与时展相一致，不断进行创新，思想政治工作内容包括很多方面。例如，理想信念与思想道德建设等等，因此，纪检监察干部应当以原有的内容为基础，不断进行创新和总结，进而在实践中获得丰富的经验，改进和完善思想政治工作的内容，以不断激发和培养人们的积极性，依据职工最关心的问题，采取有效的解决对策，正确的处理好各个利益之间的关系，帮助职工解决最实际的问题，以满足职工的不同需求，进而顺利的开展思想政治工作[4]。

2.6 建立健全思想政治工作机制

现阶段，要想更好的开展思想政治工作，纪检监察部门应建立健全思想政治工作机制，健全的工作机制能够使思想政治工作朝向规范性、稳定性和约束性的方向发展，进而实现思想政治工作的可操作性，思想政治工作的顺利开展应当依据实际情况，学习和借鉴外国的先进理念，利用现代化的管理理念，改进和完善以往的管理理论和方法，进而将政治导向与思想教育有机的结合在一起。此外，可以通过各种形式向职工宣传思想政治文化，例如，电视、广播、报刊等等，建立健全信息反馈机制，使职工的思想和行为朝着正确的方向发展。

2.7 创造良好的文化氛围

纪检监察干部应积极倡导和弘扬科学发展观的基本内涵和精神实质，逐渐创立并且形成廉洁的文化理念，不断发展廉洁文化建设，提高廉洁文化的影响力，改进和完善廉洁文化建设的方法，进而将廉洁文化与各个行业有机的结合在一起，形成良好的文化氛围，为思想政治工作的顺利开展奠定良好的文化基础[5]。

3 结论

综上所述，通过分析新时期纪检监察干部如何做好思想政治工作，我们能够看出，思想政治工作对纪检监察干部的重要意义，但是，受多种因素影响，使思想政治工作开展的效率较低，因此，现阶段，为使纪检监察干部更好的把握思想政治工作的基本内涵以及精神实质，相关管理人员应建立健全思想政治管理机制，改进和完善思想政治工作方法，进而使纪检监察干部形成正确的价值观、利益观和世界观，全新全意为人民服务。

【参考文献】

[1]郭兴平，魏娜，浅谈纪检监察干部如何做好思想政治工作[J].中国外资，2010，18（03）：259-261.

[2]张晶。刘海琴，新时期纪检监察干部应具备的基本素质和能力[J].中国西部科技，2012，20（05）：12-14.

[3]孔凡涛，新时期政工人员如何做好思想政治工作[J].湖南师范大学，2011，10（8）：158-159.

行政监察法论文范文第4篇

关键词：行政诉讼检察监督行政公益诉讼

《行政诉讼法》总则第10条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这一规定确立的检察监督的范围是非常宽泛的，其涉及的监督对象可以包括人民法院、人民法院的审判人员、行政诉讼所有参加人、参与人，甚至可以包括与被诉行政行为有关的其他任何行政机关、组织和个人；其监督方式可以包括检察机关为实现监督目的能够和应该采取的任何方式，如主动提起公诉，支持原告，出席法庭审理和在法庭审理中提出纠正违法的意见，依上诉审程序提出抗诉，依审判监督程序提出抗诉，以及查处审判人员在行政审判中、枉法裁判的行为等；其监督手段可以包括为实现监督目的能够和应该采取的任何监督手段，如接受当事人和其他公民、组织的申诉、控告、检举，听取与案件有关的利害关系人的陈述、申辩，调阅法院案卷材料，向有关行政机关以及公民、组织了解情况、调取证据，以及必要时委托有关鉴定机构进行鉴定，等等。

当然，这只是对《行政诉讼法》总则第10条规定的字面理解，《行政诉讼法》的具体条文对检察监督并没有规定这么广泛的监督对象、监督方式和监督手段。《行政诉讼法》的具体条文关于检察监督的规定仅有一条，即第64条。该条规定，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。根据这一规定，行政诉讼中检察监督的范围非常狭窄，其涉及的监督对象仅仅包括人民法院的判决、裁定；其监督方式仅仅包括依审判监督程序提出抗诉；监督手段则更没有具体规定。可见，《行政诉讼法》总则确定的检察监督的基本原则在该法具体条文中并没有得到很好的落实，或者说，落实得很不好。当然，法律总则确定的基本原则在以具体条文具体化的过程中总是要受到一定具体时空条件的限制，具体条文对于基本原则总会留有余地，因为基本原则需要适用更广泛的时空。但是，就《行政诉讼法》总则确立的检察监督基本原则与其具体化的具体条文的关系来说，在1989年全国人大通过的《行政诉讼法》中，二者太不成比例了，太不协调了。如果说，在16年前，在《行政诉讼法》制定之时，立法机关对检察监督的范围加以较大限制还有一定的理由和根据的话，那么，在现时的条件下，仍然将检察监督局限于抗诉一途就完全没有道理，完全不适用今天我国行政法治的现实需要了。

因此，修改《行政诉讼法》，增加关于检察监督的具体条文，进一步明确[1]检察监督的对象、方式和手段是非常必要的。由于时间的关系，这里不讨论行政诉讼中检察监督的所有问题，而只探讨行政诉讼中检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性的问题。

关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性问题，可以从以下三个方面考察：

其一，行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性

行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性是多方面的：首先，就行政主观诉讼而言，法律只允许本人主观权利受到行政行为侵犯的行政相对人提讼，对于与本人特定权益无涉的国家和社会公共利益被侵犯，任何个人、组织都无权。然而，在现代社会，行政侵权行为侵犯非特定行政相对人的非特定权益的现象却越来越多，例如，国企主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产，导致国有资产流失；国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权或国有矿产资源采矿权，导致国家财产损失；环境主管行政机关不作为，放任企业排放废水、废气、废渣，污染环境；林业主管行政机关违法颁发森林采伐许可证，造成森林大面积被滥伐和导致生态破坏；政府违法制定、修改或废止城市、乡镇规划，导致国家重要历史文化遗产遭受破坏，等等。其次，根据行政主观诉讼的规则，即使行政相对人本人权益受到侵犯，其他人的权益以及国家和社会公共利益也同时被侵犯，如果被侵权人不能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处，也同样不能提起行政诉讼。此外，被侵权的政相对人即使能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处，其被法院受理，法院也只对相对人被侵犯的权益予以救济，而不会同时对受到侵犯的国家和社会公共利益给予救济，或同时追究侵犯国家和社会公共利益的行政行为的行政责任。

其二，现行监督制度对维护国家和社会公共利益的局限性

有人认为，对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），可以通过我们现行监督机制予以监督和查处，而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然，我国现行监督机制对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）确实能发挥重大监督作用。但是，这种作用也是有很大局限性的。首先，就人大对行政的监督而言，其监督对象主要是行政立法和抽象行政行为，一般不及于具体行政行为，而侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）大多是具体行政行为。其次，就行政监察对行政的监督而言，其职责主要是检查行政机关执行法律、法规和政府的决定命令中的问题；受理对行政机关和行政公职人员违反政纪的控告、检举；查处行政机关和行政公职人员违反政纪的行为。[2]这种监督对于追究违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为的机关和个人的责任是有作用的，但对于及时和有效维护和保障违法侵犯国家和社会公共利益的作用却有很大的局限性。此外，就检察机关提起刑事公诉对行政可能产生的监督作用而言，一是其监督的重点是行政公职人员贪污、受贿及渎职的犯罪行为，而很难及于行政机关侵犯国家和社会公共利益的一般违法行政行为（作为或不作为），二是此种监督因属事后监督，从而很难及时和有效地维护和保障国家和社会公共利益。

其三，行政主体维护国家和社会公共利益的局限性

有人认为，对于行政行为（作为或不作为）违法侵犯国家和社会公共利益的问题，可以通过行政系统内部的层级监督和专门监督解决，而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然，行政系统内部的层级监督和专门监督对于解决行政行为（作为或不作为）违法侵犯国家和社会公共利益的问题可以发挥重要的作用。但是，这种作用也是有局限性的：首先，就层级监督而言，上下级行政机关因各种因素的缘故，可能构成利益共同体，下级行政机关的行为有时事前即请示过上级，有时甚至是奉上级指示而为，在这种情况下，下级行政机关的违法行为很难企望通过上级机关的监督得到纠正。其次，就专门监督而言，例如，国资局对一般行政机关违法处置国有资产的监督，环保局对一般行政机关违法行政行为导致环境污染、生态破坏的监督，其监督作用有可能还不如层级监督。因为，其一，专门机关对同级行政机关的监督，不如上级机关有权威性；其二，专门行政机关的监督要受到同级人民政府的制约，政府和政府部门首长如果不高兴，专门机关很难采取有效处置措施；其三，专门行政机关（如国资局、环保局）自己即具有实施违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）的机会与可能，它们如果自己违法，更难于得到及时有效的监督。

综上，笔者认为，在我国，建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是必要的。

关于检察机关提起行政公益诉讼的可能性问题，则可以从以下五个方面考察：

其一，宪法确立的检察机关的法律地位为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了宪法根据

《中华人民共和国宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然是法律监督机关，对于行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），当然就有权实施监督。至于监督的方式，则取决于监督目的，哪一种监督方式能有效地实现监督目的，法律就应确立该种方式。国内外的经验证明，检察机关提起行政公益诉讼的方式对于监督、制约行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为，维护国家和社会公共利益是有效的，因此，法律就不仅可能，而且应该确立这种方式。

其二，《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了法律基础

《行政诉讼法》第1条确立的立法目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。行政公益诉讼，顾名思义，是涉及公共利益的行政诉讼（特别是环境公益诉讼），当然是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。《行政诉讼法》第10条确立的行政诉讼基本原则之一是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。从字面上考察，这一原则赋予检察机关的法律监督权是没有限制的（当然从法理上讲，则应该有限制），从而，无论是监督对象，还是监督方式和监督手段，《行政诉讼法》的具体条文都可以根据实现监督目的的需要而赋予检察机关以广泛的范围。因此，在修改《行政诉讼法》时，立法者在抗诉方式之外增设检察机关提起行政公益诉讼的监督方式就完全没有任何法律障碍。

其三，行政公益诉讼的“公益”性为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了制度的事实前提

有人认为，诉权是涉及当事人“意思自治”的权利，只能由利害关系人自己行使，而不能由他人代行。这种观点虽然有其正确性，但其正确性只是部分的，片面的。从法理上讲，只有涉及“私益”，不涉及“公益”的诉权，法律才赋予当事人完全“意思自治”，而对于既涉及“私益”，又涉及“公益”（如绝大部分刑事诉讼）的诉权，或者只涉及“公益”不涉及“私益”（如大部分民事公益诉讼和行政公益诉讼）的诉权，几乎任何国家的法律都不会完全赋予当事人“意思自治”，国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情。行政公益诉讼不是一般的行政诉讼，而是仅仅涉及“公益”，或者虽然也涉及“私益”，但主要是涉及“公益”的诉讼。正是行政公益诉讼的“公益”性，为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了事实前提。

其四，我国法治的发展进步和正在进行的司法改革为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了条件

市场经济体制的建立和发展，私域和公域的区分，“私益”和“公益”的对立统一，为确立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一个国家，要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度，还需要这个国家法治的发展进步。在一个法律很不完善，法律制度、机构、设施很不健全，国民和政府官员法治观念很淡薄的国度，要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是不可想象的。而我国自改革开放20多年来，法律已日臻完善，法律制度、机构、设施都已逐步健全，国民和政府官员的法治观念都在不断提高，所有这些，加上目前正进行的司法改革，为在我国建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了相当充分的条件。

其五，我国法学研究的前沿成果，特别是关于检察监督和公益诉讼（包括国外检察监督和公益诉讼）的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论支撑。

行政监察法论文范文第5篇

本文认为：

一、要理顺行政效能监察与执法监察、廉政监察内在关系。这是多年来行政效能监察实践探索对理论研究提出的现实要求。对三者关系的认识，将影响《行政监察法》修改完善、行政效能监察制度设计和现实的行政效能监察工作。从改革开放以来行政监察发展历程看，廉政监察、行政效能监察均是伴随着依法治国进程而被逐渐提出的。改革开放初期，行政效能监察呼声不高，执法监察部门承担了效能监察职责（这种局面基本没有改变，监察部去年才在执法监察室设立效能监察处），所执之“法”不仅包含法律，还包含《立法法》不认为是法律的各种规范性文件和党委、政府的路线、方针、政策和决定、命令等。随着科学发展观、反腐倡廉建设、建设服务型政府和优化经济发展环境等思路的提出，加强行政效能监察、廉政监察，促进作风建设，改善政府管理，逐渐成为科学发展的迫切需要，行政效能监察逐渐突破执法监察而在实践中被“创新”出来，执法监察中的“法”也回归法律之本位。从新形势下纪检监察现状看，三者都是《行政监察法》确定的内容，均是为了实现《行政监察法》的立法目的：“加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能。”三者在纪检监察合署办公的条件下具有纪检监察双重属性。在实际工作中，三者各有侧重。执法监察侧重依法确定实践中行政管理（实然状态）与法律规定（应然状态）的符合和偏离程度；廉政监察是侧重依法确定行政机关及其工作人员在行政过程中廉洁状态（实然状态）与廉政要求（应然状态）之间的符合和偏离程度；效能监察是侧重依法确定行政机关及其工作人员在行政过程中效能状态（实然状态）与科学发展所要求的效能状态（应然状态）之间的符合和偏离程度。

二、要准确把握行政效能监察职责定位。行政效能监察本源于科学发展需要，更多的地方却是为了“创新”而学习这一被“创新”出来的成果，工作中普遍存在职责定位问题。有的将之作为解决行政程序繁琐、办事拖拉、工作推诿、作风生硬、效率低下等制约发展因素的工具，专事围绕中心工作和重点项目，受理和查处效能投诉，进行责任追究，参与政府绩效考核等事后型效能监察。有的脱离效能监察本位，替代了正常行政管理，导致实践中出现“领导认识很高、群众不以为然”现象。本文认为，行政效能监察职责定位必须把握三点：一是性质上，要作为行政管理组织的反馈系统。要贯穿于行政管理全部过程，是对行政管理过程的动态监察。二是对象上，要包括一切行使公共权力的机关、部门、组织和个人。依据《行政监察法》，国家行政机关及其工作人员是行政效能监察对象。但依据《宪法》、《》、《公务员法》等党纪国法，凡享有公权的国家机关、事业单位及其工作人员履行职责的行为都应受到监督，也应纳入行政效能监察对象。三是功能上，要保障科学决策和制度供给。制度建设是行政效能监察之根本。行政效能监察旨在调动政府及其部门加强效能的内在积极性，使行政主体自觉地或被迫地进行行为规范和制度创新，使行政资源得到更有效、更合理配置，建立起有利于效能提高的行政管理制度体系。

三、要完善行政效能监察制度体系。行政效能监察普遍存在制度体系匮乏现象。法律方面，《行政监察法》制定于1997年，行政效能监察尚未在行政监察理论和实践凸显出来；《行政监察法实施条例》制定于XX年，全国各地其时刚开始行政效能监察工作探索，没有积累多少经验，法律上没有对行政效能监察职责、程序和实体等作出可操作性制度安排。面对反腐倡廉建设、作风建设、投诉增多、优化经济发展环境等科学发展中的诸问题，各地纷纷在“创新”的名义下开始行政效能监察工作，出台了一些不具备法律性质的制度。如XX年以来，安庆市委、市政府及“两办”、市纪委监察局等共出台了9份涉及效能监察方面的文件。其中，关于效能建设安排的文件5份，关于重点项目和开发园区、骨干企业安排的文件2份，只有《关于健全机关效能监察机制的意见》（效建办[XX]3号）和《安庆市机关效能监察投诉受理与责任追究办法》（办[XX]60号）是对行政效能监察专门安排。这些规范性文件构成了安庆市行政效能监察具体操作规范。但是这些文件着眼点是“机关”效能监察，没有就行政效能监察的职责定位、具体程序和实体问题作出体系规定，效力层级较低，缺乏操作性，执行阻力大。加之XX年以来，《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等相继出台，有些规定已与《立法法》、《公务员法》等抵触。因此，要根据依法治国方略和依法行政原则，积极推进规范行政权力运行的法律制度建设，建立健全法制化的行政效能监察机制。在行政效能监察法律体系尚不完备前提下，首先，要完善行政效能监察制度规范，制订《行政效能监察办法》，推动效能监察工作沿着制度化、规范化方向发展；其次，要完善规范权力运行的制度。要督促各级政府部门结合各自的职能和业务特点，健全和完善规范行政行为的制度体系，特别是健全政府职责体系、编制公务员岗位职责说明书和与之适应的部门和个人绩效评估办法等，使行政效能监察有章可循。这是建设服务型政府、打造责任政府的基础，也是行政效能监察的根基。

四、要整合行政效能监察有限资源。健全机构是行政效能监察工作的重要保证。近年来，各地根据省情、市情、县情，成立了众多行政效能监察机构。这些机构名称繁多，隶属不同，编制有限，共同分解了行政效能监察职能。就安庆市而言：隶属安庆市纪委监察局，与执法监察二室合署办公的有行政效能监察投诉受理中心、政风建设投诉受理中心、外来投资者投诉受理中心、经济110，编制只有3人；有隶属于市委办，与市效能办合署办公的市委督查室；市政府督查室也相应承担了一部分效能监察职责。各县（市）情况大体类似，编制人数更少。因此，提高行政效能监察效能，首先，要明确效能监察职责由纪检监察机关行使，分清监察工作与正常行政管理工作关系，做到到位不越位；其次，整合效能监察资源，市效能办、市委督查室、市政府督查室、市纪委监察局执法监察二室合署办公，成立一个新的效能建设中心机构，编制人员统一使用，工作任务统一安排，效能建设职责统一履行，提高工作效率，避免多头管理，交叉履职问题。