公共政策分析报告
公共政策分析报告范文第1篇
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公共政策分析报告范文第2篇
落实中央重大政策措施和对宏观调控部署情况进行审计监督是审计机关的一项重要工作。英国审计机关每年围绕议会和公众关注的热点以及执政党的执政政策等重点开展公共政策绩效审计，在服务国家治理中发挥着重要作用。其在审计项目的确定、审计内容的把握、审计质量的控制、审计成果的利用等方面的经验值得我们借鉴。
关键词：
英国；公共政策；绩效；审计
英国是现代审计制度的发源地，绩效审计走在世界前列。考察和研究英国公共政策绩效管理的运作机制以及公共政策绩效审计的经验与做法，对我国进一步加强和完善贯彻落实中央重大政策措施和宏观调控部署情况的审计监督具有重要的借鉴意义。
一、英国公共政策绩效管理的运作机制
西方学者认为，国家是人们为实现公共利益，确保个人生活和发展而做出权力让渡的结果。公共政策是现代国家进行公共管理的基本手段。对公共政策的定义，弗兰克•费希尔认为，“将公共政策界定为对一项行动的政治上的决议，目的在于解决或缓解那些政治日程上的问题，如经济、社会、环境等问题”，艾拉•夏坎斯基认为“政府的重要活动即为公共政策”，戴维•伊斯顿则认为“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”。尽管各国学者从不同学科对公共政策做出不同解读，但公共政策都具有政治性、公共性、权威性、普遍性、目的性和预见性等特征。公共政策必须以解决公共问题为目的，以实现公共利益为出发点和归属点，在社会公共事务管理中发挥管制、引导、调控或分配功能。公共政策运作过程主要包括政策问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的监督与评价五个部分。英国公共政策运作基于法治原则贯穿于每一个环节，通过法定职责的有机运作以及不同利益诉求的权利制衡，共同构成公共政策运作的绩效管理机制，从而最大程度地保障了公共政策绩效管理的有效性。政策制定与政策绩效审计作为英国公共政策运作的重要环节，前者保证了公共政策出台的严谨性和广泛的民意基础，后者对政策运行情况的信息反馈促进政策落实和责任追究。就政策动议而言，国家面对的有关经济、社会等诸多问题中只有一部分能够上升到国家政策层面，一是某个特定领域的问题引起社会关注，要求做出相应的政策调整，迫使政府重新安排某一范围内的秩序和利益关系；二是政府从公共利益出发主动酝酿一项政策适应经济社会发展要求，解决或缓解政治日程上的经济、社会、环境等问题。政策问题确定后，英国政府通过专家咨询制定政策建议，对重大敏感问题，还会进行公开的社会辩论，最后形成正式政策文本，需要形成法律的则以议案形式提交议会。下院接受议案后需要经过“一读”、“二读”、“三读”程序以及朝野各党的辩论和修改。当然，议案也有被否决的可能。议案通过下院的立法程序则被提交上院，上院提出修改意见交由下院修改后，议案提交英国国王，经国王批准正式成为法律。政府颁布的政策文本或形成法律后，即进入政府相关部门政策执行阶段。公共政策绩效审计是对政策运行情况及其效果的审计和评价，是重新配置政策资源的基本前提。通过公共政策绩效情况审计，评价政策效果，发现政策执行中的有关问题，揭示政策执行结果与政策目标的偏离程度，有关情况反馈议会，议会通过质询和问责机制，促进政府提高公共政策执行能力，保障公共政策价值目标的实现。
二、英国公共政策绩效审计的经验与做法
英国审计机关在绩效审计中高度关注公共政策的贯彻执行情况及结果。绩效审计实施过程强调关键环节，2011年版《绩效审计手册》定义的“绩效审计循环”包括审计项目、制定审计计划、现场审计和起草审计报告、交换意见、批准和审计报告、提交议会公共账目委员会、衡量审计影响和跟踪检查八个关键环节，在审计项目的确定、审计内容的发展、审计质量的控制、审计成果利用等方面有着丰富经验。
一是审计项目的选择。英国审计机关每年围绕议会和公众关注的热点以及执政党的执政政策等重点，根据政策取向、资源分配或者管理方式等情况自行确定公共政策绩效审计项目。审计项目的确定经过了广泛的前期调查，采取向议会公共账目委员会及专门委员会、相关地方政府、有关公共机构以及社会公众征求意见，并查阅议会的相关报告、媒体报道、学术研究报告、内部审计以及其他监督机构的大量文献。项目选择综合考虑多种因素，包括项目的重要性和影响力以及增值性、可行性、时效性等，利用有限的审计资源选择具有潜在审计价值的项目实施审计，提供最有价值的审计成果，审计项目本身做到“价值为本”。在法律授权范围内，公共政策绩效审计涉及税收、教育、环境保护、信息安全、医疗养老、儿童保护、社区服务、住房、消防以及国防安全等领域，与英国社会经济发展水平、审计环境以及审计机关自身的技术资源等条件相适应。
二是绩效审计的内容。英国属于立法型审计模式。1983年出台的《英国国家审计法》规定主审计长可以对任何组织（政府部门或其他相关组织）为履行其职能而使用所掌握公共资源的经济性、效率性和效果性进行检查。英国的绩效审计理念注重货币价值、强调结果，关注从成本到产出再到效果的状态。英国审计署还顺应新公共管理要求，将“可持续性”概念引入绩效审计，丰富了绩效审计的内涵。根据2011年《绩效审计手册》的定义，可持续性是一种决定、政策对经济、社会和环境的长期影响的状态。不同的公共政策绩效审计项目可以对上述四项内容中的一个或多个进行检查，审计和评价内容服从于审计目的，有的侧重经济性，有的侧重效果性，有的则着重对效果性或者可持续性进行审计和评价。此外，由于政策制定过程的严谨性和政策出台的严肃性和权威性，以及保证审计人员在政治或其它方面不持偏见，英国公共政策绩效审计仅限于对政策执行情况进行审计，对政策本身不提出任何质疑。
三是审计质量的控制。英国绩效审计的质量控制标准包括《绩效审计手册》以及绩效审计指南、绩效审计项目设计指南、绩效审计抽样指南、绩效审计案例指南、可持续性和绩效审计指南等一系列规范；审计评价没有统一的评价标准却有明确的评价依据。审计评价依据政策和法规、行业规定和专业标准、同类事项的约定或平均指标、历史数据、权威评估机构的评判标准以及有关专家的研究结论等做出判断，审计不参与评价标准的制定，也不对评价标准发表意见，确保绩效审计中引用的数据、指标、标准、评价结果能为社会各界和被审计单位所接受；审计实施中获取审计证据过程严谨细致，要求审计证据必须充分、相关、可靠。英国没有硬性规定绩效审计的程序、步骤，而是要求审计人员根据审计项目的具体情况，选择适当的方法、程序和报告方式。英国审计署归纳总结出专业胜任能力、公正性、客观和独立性、责任等八条绩效审计原则，其中的沟通协商原则要求，审计报告起草完成后，报告叙述的事实和表述要与被审计单位达成一致或者充分交换意见，在绝大多数情况下，还要向被审计单位以外的第三方征求意见，充分保障审计报告的客观性和说服力。由于审计报告涉及的问题会被议员用来质询有关责任人，被审计单位会竭力辩解，交换意见的时间有时会花几个月。当审计人员的意见不能与被审计单位达成一致时，则要求在审计报告中说明被审计单位的观点和意见。此外，英国议会的公共账目委员会收到审计署提交的绩效审计报告后，会将其中一些报告送牛津大学、剑桥大学等权威机构、学者进行验证，审计报告验证后才对外公布。
四是审计成果的利用。审计报告经审定后正式印刷，同时准备一份介绍报告内容概要的新闻稿。英国审计机关虽然没有审计处理、处罚权，但要向议会提交审计报告，并反馈给政府部门，同时通过报刊、网络等形式对外公布，公开性和独立性是英国国家审计的灵魂和软实力。公共账目委员会将就审计报告反映的问题举行听证会，向被审计单位提出质询，有时会做出相应的决议。英国审计署每年向议会提交约50份绩效审计报告，公共账目委员就其中大约35份举行听证会。苏格兰审计署在绩效审计方面取得的成就受到世界审计界关注，其中重要的一条就是政策执行审计产生的影响力，关注政策从中央到各部门的贯彻执行情况，检查政策执行的遵循性、效果性以及政策执行成本与预算的差异情况，有关负责人会受到议会质询，甚至辞职。英国审计署政策审计的成果还通过其他途径被有效利用。对绩效审计涉及的部门或机构管理层提供建设性报告，陈述审计发现的问题和情况，提出审计建议；有时还会将绩效审计与财务审计发现的一些问题结合在一起形成绩效审计调查报告，促进政策资源的有效利用；有的审计机构还根据绩效审计结果，适时组织专题研讨或讲座或在期刊杂志上发表文章；针对具体部门的审计事项，审计署有时与其它机构一起共同出版针对特定业务领域的业务指南，以扩大审计影响；出版国际文本，以助于社会各界对英国政府部门或公共机构的表现展开讨论、做出评判。
三、英国公共政策绩效审计的借鉴与启示
我国正处在改革发展的关键时期，利益格局深度调整。原有的一些体制机制已经不适应实践发展要求，需要出台一系列有关经济、民生等方面的新政策，这就决定了转型时期的中国仍然是一个政策大国。进一步加强和完善贯彻落实中央重大政策措施和宏观调控部署情况的审计监督，更加优质地服务国家治理，从英国公共政策绩效审计的经验中可以得到有益启示。
一是制定有关绩效审计的规范和标准。总结我国多年实践和探索绩效审计的经验，制定绩效审计准则或者有关公共政策绩效审计等方面的专业指引，规范审计行为和审计标准，达到防范审计风险、提高审计质量的目的。同时赋予审计人员开展绩效审计采用的审计程序、审计步骤、审计方法以及审计报告方式等方面具有更大的灵活性和实用性，引导审计人员把主要精力集中于深入查证问题方面，避免因无效程序、环节繁琐而浪费审计资源和效率。
二是提高政策执行审计选题立项质量。绩效审计成效好坏取决于审计的组织实施和质量控制，更取决于审计项目的重要性、增值性、时效性等因素，通过前期调查和分析评估，政策执行有显见改进空间，是选题立项的关键。近几年，国务院出台了成百个“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等方面的新政，例如，财政部财政科研所所长刘尚希在“2015中国改革论坛”举例称，“近两年，光财政方面发的文件，包括国务院和财政部的已经将近40个了，一个月差不多发2个。”审计机关开展政策措施和宏观调控部署情况审计，首先要解决好要关注哪些领域、审计哪些政策、什么时点切入的问题。一项政策出台需要消化、落地过程，一个指标文件、一项财政专项资金从财政部国库账户拨出需要经过五级财政流转才能按规定程序最终落实到项目资金使用单位，财政资金在规定时间节点刚到中途，审计组就已经延伸到具体项目单位，审计效果可想而知。由此可见，政策执行审计的选题立项需要进一步加强前期调查和评估工作，实现精准立项，避免眉毛胡子一把抓，切实提高项目立项质量。
三是改进政策执行审计组织方式和报告模式。公共政策绩效过程从政策制定、政策出台、政策执行到审计监督和信息反馈，必须构成一个闭环系统。对审计监督和信息反馈环节而言，地方各级审计机关任何一个环节出现掉链或断链等信息流转不畅现象，都会直接影响审计结果的客观性。因此，必须改善顶层设计，改进现行审计组织方式，审计组织实施和结果报告由“由下而上”改为“自上而下”，由最高审计机关按照一条主线一查到底，在审计力量配置方面，各级审计机关实现“四个结合”，沿着政策、资金流向查到哪一级地方政府，从哪一级审计机关抽调符合专业要求的审计人员配合，审计情况分级交换意见，由审计署或各特派办汇总审计情况形成审计报告，审计结果直接上报，通过封闭运作，从而切实保证审计质量和效果。
四是加强对政策执行情况的审计分析评价。从根本上讲，制度失灵很大原因是由于制度设计不完善，涉及到对政策预期实现的目标以及实现这些目标的手段两个方面的问题。公共政策的最终目的是通过对公共资源和社会价值进行重新安排从而调整某一范围内的秩序和利益关系。通过政策调动地方政府的积极性和创造性，得到民间资本等各种社会资源的积极响应，才能从根本上保证政策落地生根，释放改革和政策红利。但审计作为一种督促和矫正手段，在一定程度上能够发挥促进政策执行的作用。此外，我国审计机关与执政党的政治意愿保持一致，可以就政策本身存在的不完善之处提出审计建议，具有英国审计不具备的优势。近年来，政策绩效审计由事后向事中审计、跟踪审计发展，更需要加强对政策产生的影响和实际效果进行客观评估，发现政策本身不切实际的问题或执行中出现的需要纠正的偏差，及时反馈审计信息，促进规范政策制定论证过程，提高相关政策作用力和执行力，从而在更高层次上发挥审计作用。
五是拓展政策执行审计结果的利用途径。审计项目的最大成效在于审计结果得到充分有效的利用。法律赋予我国审计机关具有审计处理、处罚权，被审计单位必须执行审计机关依法作出的审计决定，具有英国审计机关不具备的条件。但公共政策绩效审计具有政策性强、资金种类多、涉及面广、审计链条长、时效性强、情况复杂等难点，审计部门如何对政策的制定和执行情况进行绩效评价、作出客观结论、提出切中要害的审计建议有一定难度。但除了审计部门外，还有更多参与国家治理的政府部门和公共机构同样关注政府政策的执行效果。英国在审计质量控制方面的经验值得学习和借鉴。例如，可以就某一项或某几项公共政策的审计结果，联合财政部门、经济管理部门、大学院所、科研机构、有关专家教授，组织专题研讨进行论证，深入分析问题产生的原因，从而更加切实有效地提出完善政策、加强政策执行等方面的审计建议。
作者：王祥君 单位：江苏省常州市审计局
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公共政策分析报告范文第3篇
第一条 为切实履行政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，及时准确掌握全县经济运行情况及动向，为政府科学决策提供参考依据，根据《省人民政府关于印发全省经济运行分析报告制度的通知》、《市人民政府关于印发市属企业国有资产处置审批等6项制度的通知》精神及有关规定，制定本制度。
第二条 县人民政府统一领导和协调全县经济运行分析工作。季度、半年和全年的经济运行分析由县人民政府县长统筹，副县长、副调研员协调开展，政府组成部门共同参与。
县人民政府有关经济管理部门根据各自工作职责，定期对本行业经济运行情况进行分析，并以适当方式报县人民政府决策参考。
第三条 全县经济运行分析的主要方式和内容：
(一)综合分析。
每季、半年、全年对全县经济运行的基本情况、主要特点、存在问题、应采取的对策措施进行综合分析;每半年对全县社会事业发展情况进行综合分析。
(二)重点产业分析。
每半年对全县特色和优势产业发展状况、发展潜力、政策措施进行分析研究。
(三)宏观经济政策分析。
适时对宏观经济运行进行分析，及时掌握宏观经济政策，研究提出用好、用活、用足政策的意见建议。
(四)周边经济政策比较分析。
适时对周边县、区的政策和经济发展情况进行比较分析研究，及时了解掌握周边地区动态，把握发展机遇。
(五)其他专题分析。
针对全县经济发展中的重点、热点、难点问题，以及重大突发公共事件对经济运行的影响，不定期开展专题分析研究。
第四条 每季度以书面或会议方式向县委汇报经济运行情况;半年及全年向县委常委会作专题汇报。
全县经济运行分析报告由县发改局形成后报送县委、县人大常委会、县人民政府、县政协领导及县级有关领导。根据需要，提供县委常委会议、县委中心组学习会议、县人民政府常务会议等作参考;半年、全年的全县经济运行分析报告在县人民政府重大决策通报会上予以通报。经批准后，定期或不定期在政府网站或以其他方式公布全县经济运行相关信息，为部门、企业等提供信息参考。
第五条 建立调研和预警机制：
公共政策分析报告范文第4篇
[关键词]可置信承诺；晋升预期；政治责任感；政府年度工作报告
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）05-0096-08
一、引言
官员政策承诺可信度对于国家治理意义重大。在基德蓝德（Finn E.Kydland）和普雷斯科特（Edward C. Prescott）看来，给定参与人的理性预期假定，经济政策的有效性取决于政治制定者对政策本身的承诺。[1]迪克西特（Avinash k.Dixit）也认为，经济政策的有效性受到政策制定者机会主义行动的影响，而显而易见的控制机会主义的方法就是采取一个限制事后行动自由的事前承诺。如果一个承诺要起到预期的效果，它必须是可信的。[2] 在政治过程中，政策承诺可信度之所以重要还有一个原因，就是政治过程的复杂性。政治契约作为公共契约其委托人众多，偏好的差异、信息不对称以及利益集团的存在使一致同意的自愿交易原则在这里很难达到，科斯定理所设想的通过谈判获得最优结果的设想也就难以成立。因此，统治者能否对未来的行动进行事前的、可信的承诺，是决定科斯定理能否成立以及有效结果能否达成的关键因素。[3] 总之，可信承诺不仅是理解宏观经济政策有效性的关键，也是民主政治的核心问题。[4]
那么，中国地方官员政策承诺可信度的现状如何？影响因素何在？这些都是极具理论与实践价值的问题，而相关的研究成果尚不多见。基于此，本文选择中国地方官员集中进行事前政策承诺与事后业绩披露的政府年度工作报告（the Government Annual Report，简称GAR）为研究载体，探析中国官员政策承诺可信度的现状与趋势，并进而研究官员政策承诺可信度的影响因素。
二、理论分析与研究假设
已有的国内外文献中，直接针对GAR政策承诺可信度影响因素研究的相关文献数量偏少，因此也尚未形成理论对话。在GAR政策承诺可信度的影响因素研究方面，比较具有借鉴意义的是制度经济学的可信承诺理论和针对上市公司年报信息披露的动机分析。
（一）GAR政策承诺与信息披露的动机研究
荷利（Healy）和佩尔普（Palepu）[5] 总结了已有研究成果对上市公司管理者信息披露动机的研究，虽然政务官员与公司管理者在并不完全相同的背景中进行着政策承诺或信息披露活动，但其动机研究也有诸多共同之处。首先，资本市场交易假说在地方政府官员的层面也具有解释力。在GDP至上的理念驱使下，招商引资已经成为我国地方政府官员的重要使命，信息不对称引发的交易成本问题也是存在的。因此，为了获取更多投资，地方政府官员有动力去主动披露有关信息，特别是政策承诺信息，以争取外来投资者的信任和资金投入。其次，地方官员也会面临披露政策承诺信息的两难困境。既希望政策承诺信息展示其雄心壮志，以获得各方的信任和支持，但也担心承诺落空带来的声誉损失与政治风险。因此，诉讼成本双重效用假说和选择性披露假说也是部分成立的。最后，自愿披露信息的管理者才能验证假说和公司控制权保卫假说在地方官员的行动逻辑中也具有合理性。地方政府官员也希望通过事前承诺和事后业绩信息披露使其能力得到各方公认，从而为其获得良好的政治声誉和政治前途奠定基础。
不过，地方政府官员面临的制度环境与公司管理者显著不同，因此这些动机假说也会有所差异。首先是外部约束机制的差异。国内外针对上市公司的信息披露法律规范已经相对比较成熟，第三方评价机制也相对比较完善，大众传媒的信息传递与舆论监督空间比较充足。因此上市公司年报的信息披露的规范性、稳定性、及时性和可靠性等质量特征均可能显著高于GAR。而与此同时，由于法律规范的缺位和监督机制的缺陷导致地方官员事后业绩信息的选择性披露和不实披露可能更为突出。其次是上市公司管理者和政府官员在激励机制上也面临不同的制度环境。上市公司管理者面临的主要激励是比较直接的经济激励，而政府管理者面临的主要激励机制则是晋升等政治激励。再次，与上市公司信息披露的利益相关者构成相比，GAR的利益相关者构成相对要复杂得多。虽然近年来上市公司有关环境信息、社会责任信息的披露不断增加，但其主要信息披露仍然相对集中于企业经营情况与业绩，利益相关者对信息披露的偏好相对集中。而GAR需要面对上级官员、外来投资者、本地工商业者、本地居民等复杂的利益相关者结构，这些利益相关者对信息披露的偏好差异也比较大。最后，上市公司管理者信息披露主要是事后业绩信息披露，而GAR的信息披露还包含大量的事前政策承诺信息，利益相关者对于这些信息的审查与验证不仅包含不同地区之间的比较，还包括事前承诺与事后业绩的对比，这就使GAR的信息披露活动变得更为复杂。
综上所述，本文认为选择性信息披露假设基本可以涵盖上述信息披露动机的各项研究假设，是公司管理者和政府官员信息披露动机的集中体现，因此本文提出：
研究假设1：GAR存在显著的选择性信息披露现象，即：已经完成的政策承诺主动报告的比例将显著高于未完成的政策承诺。
（二）GAR政策承诺可信度的影响因素研究
对于上市公司而言，资本市场本身就具备提高会计信息可信度的一些措施与机制。例如：注册会计师的审计意见，相关监管机构对会计信息披露严重失信行为的惩罚，投资者借助于其他信号的专业判断。[6]
但与上市公司不同的是，在政策运行过程中，作为委托人的公众并不总是追求利润最大化，手中也没有可以流通的普通股票，而且第三方的验证和事后惩罚功能也远低于上市公司的情况。因此，其政策承诺可信度的影响机制可能要复杂得多。从已有的基于西方发达国家经验的研究成果来看，官员政策承诺可信度的影响因素可以分为两大类：内在因素和外在因素。内在因素中比较常见的是意识形态。诺斯强调意识形态对“经济人”的约束作用，认为特定的意识形态对“经济人”的机会主义具有“淡化”作用。[7] 外在因素关注制度因素对于保障政策承诺可信度的重要性，例如声誉机制、体制等。声誉机制是指在一个无限期的重复博弈中，当事人考虑到自己的声誉对未来收益的影响，会自觉地信守自己事前的承诺。不过，重复博弈、高效的信息传递机制以及必要的惩罚机制是声誉机制有效运行的前提。[8] 诺斯（North）认为体制才是保证承诺可信的关键。[9] 迪克西特重视锁定和授权，希望以此事前堵住当事人机会主义行动的可能性；琼斯（Jones）则强调政治分权和政治竞争；另外，斯特沙弗（Stasavage）和凯法尔（Keefer）强调了政党制度的重要作用[10]。弗朗特（Frant）、霍恩（Horn）以及派特歇克（Patashnik）等人则探讨了政治产权的不确定性对于政策承诺可信度的影响，并进而运用可信承诺分析政治制度设计内在逻辑[11]。基于外在因素的视角，官员政策承诺可信度受到竞争者或制裁者的存在因素影响，承诺者信守承诺行为来自于被替代或者被制裁的可靠威胁。
不过，中国的制度因素与西方国家存在着明显的区别，在此背景下，官员政策承诺的可信度如何？又如何得以实现？“财政联邦主义理论”和“官员晋升锦标赛理论”对此展开了讨论。“财政联邦主义”认为，改革开放以后中国中央政府可信的经济（财政）分权承诺促进了地方之间的竞争，并实现了地方官员与当地经济增长之间的利益兼容，所以在经济（财政）分权背景下，地方官员对投资者和本地工商业者做出了保护产权的可信承诺以促进经济增长[12]。从这个意义上来讲，中国的官员可信承诺实现机制与其他成功的经济体其实是异曲同工的。不过，“官员晋升锦标赛理论”对此却有不同看法。“官员晋升锦标赛理论”认为，政治集权为地方官员的晋升激励提供了制度保障，中央政府可信的以经济增长为标准的晋升承诺有效地促进了地方官员促进经济发展的努力，其中对于外来投资者和本地经营者等经济发展重要力量的可信承诺是地方官员主要的行动策略。由于委托人和人之间的激励标准比较透明而且委托人实施事后激励成本较小，中央政府晋升激励的事前承诺更为可信，而财政分权的激励却很容易出现委托人事后爽约。[13]
“财政联邦主义理论”和“官员晋升锦标赛理论”都讨论了外在的激励制度对于官员政策承诺可信度的影响，建立起了“激励制度——可信承诺——经济增长”之间的逻辑链条，但是这些研究并没有进一步去测量政策承诺的可信度，只是关注了“激励制度”这个输入和“经济增长”这个输出，而对于官员可信承诺的行动逻辑缺乏深入细致的研究。而“官员晋升锦标赛理论”的研究主要是从经济增长的结果如何影响官员晋升的结果反过来推导出官员们为晋升而努力推动经济增长，经济增长的事实在前，官员晋升的事实在后，这样来分析晋升如何影响增长逻辑上可能也会存在瑕疵。因此，在官员可信承诺行动之前的不是事实上的晋升，而是一种晋升预期。只有可能是事前的晋升预期影响了政策承诺可信度，而不是事后的晋升影响了在此之前的政策承诺。基于上述分析，本文将实证分析晋升预期对于官员政策承诺可信度的影响。对于晋升预期，已有的文献主要是从个人特质、城市规模、相对业绩等维度展开分析，本文也将沿着这一思路进行研究。根据中国的政府领导体制和以往研究的惯例，本文将主要选取副省级城市的党政正职作为分析对象。
⒈ 个人特质
官员个人特质一般包括年龄、学历、履历以及任期长度，已有的研究表明，由于奉行“干部四化”政策，这些因素显著影响到了官员晋升，即学历越高和具有省级以上任职经历会带给官员更高的晋升概率，而年龄越大和任期延续越久官员晋升机会就越小。[14] 如果官员政策承诺可信度受到官员晋升预期驱动的假设成立，那么就会出现任期越短、年龄越小、学历越高、有省级任职经历的官员政策承诺可信度越高的现象。由于省级任职经历和学历具有相对稳定性，所以从时间趋势上看，随着年龄增长和任期延长，官员的政策承诺可信度会逐步下降。因此本文提出如下假设：
研究假设2：官员政策承诺可信度随任期增加和年龄增长呈现逐年下降趋势，而受到高学历、具有省上任职经历的积极影响。
⒉ 城市规模
在组织规模方面，针对上市公司和国外地方GAR的研究均显示，城市规模对于业绩报告有积极影响。[15] 由于政策承诺并不是上市公司年报和国外地方政府年报的必要部分，所以规模对于政策承诺的影响方面尚未发现有研究成果报告，本文将需要对此进行探索性分析。在城市规模对于晋升预期影响方面，林挺进的研究认为，城市的经济优势会转变为政治上的有用性，从而提高该官员政治升迁的可能性。[16] 近几年的经验事实也进一步验证了这一假设，即被派到规模越大、经济发展水平越好的城市任职的官员，被晋升的概率越高。
对于城市规模的指标变量选择，国外的研究一般选择预算收入，上市公司的研究一般选择总资产，由于2001-2009年度15个副省级城市预算收入报告和统计口径出现了变化，而且各个城市的进度也不统一，无法使用该指标，因此本研究选择经济总量和户籍人口为替代变量。基于上述分析本文提出：
研究假设3：城市辖区经济总量和人口规模对政策承诺可信度有积极影响。
⒊ 相对业绩
在上市公司的研究中，当公司有“好消息”时，公司倾向于及时地披露其年度报告，相反，当公司有“坏消息”时，公司则倾向于延迟披露。[17]对于地方官员而言，好消息不仅是完成了事前的政策承诺，更重要的是取得了比处于竞争地位的对手更好的业绩，特别是在其上级最为关注的领域，例如GDP的增长。对于GAR的事前政策承诺而言，相对来说业绩情况较好时官员可能会在事后进行完整、准确、及时的信息披露，否则可能会含糊其辞甚至不再报告结果，这自然会影响政策承诺的可信度。据此，本文提出以下假设：
研究假设4： GDP排名和同比变化越好，GAR政策承诺可信度越好。
另外，本研究也考虑到了中途换届可能对官员政策承诺可信度的影响。中途换届首先会面临接任者是否会落实前任做出的政策承诺问题，存在着新官不理旧账的风险。同时还有接任者如何对前任政策承诺实施结果的披露问题。为此，本研究在回归分析中增加中途换届作为一个虚拟变量。
中国的GAR是一个内涵丰富的公共政策汇总，从内容来看，包括经济、社会、民生、文化以及政府自身改革等方方面面的政策承诺。从报告的运行流程来看，中国的政府工作报告本身并非只是行政首长的施政理念，而是本级政府党政主官在内的执政班子一定程度的共识。因此，要分析GAR政策承诺可信度的影响因素需要将市长和市委书记同时纳入分析的范畴。
综合上述研究假设，本文将运用描述统计和建立综合回归模型来进行检验，回归模型如下：
其中GARQi表示GAR政策承诺可信度，其中i=1、2、3……分别表示核心指标政策承诺可信度、非核心指标政策承诺可信度、全部指标政策承诺可信度；lntei表示经济总量自然对数值；lndrpi表示常住人口总数自然对数值；gdpri表示年度经济增长率在副省级城市中的排名；gdpci表示年度经济增长率与上一年的差值；mtenurei表示市长任期延续时间；stenurei表示市委书记任期延续时间；lnmai表示市长年龄自然对数值；lnsai表示市委书记年龄自然对数值；mbgi表示市长是否具有省级党政机构任职经历；sbgi表示市委书记是否具有省级党政机构任职经历；mci表示年度内是否有市长任免；sci表示年度内是否有市委书记任免；medu表示市长年龄，sedu表示市委书记教育水平。
三、实证分析
⒈ 样本选择、变量定义和计算方法
综合考虑样本的代表性与可比性、数据的可获得性与可验证性，本文选择15个副省级城市2001-2009年度GAR为样本展开研究。借鉴上市公司年报和国外地方政府年报可信度的评价方法，本文探索性地开发了中国副省级城市GAR政策承诺可信度的评价指标体系并进行赋值计算（详见表1）。
⒉ “报喜不报忧”分析
15个副省级城市政府年度工作报告2001-2009年度纳入统计范围的定量指标承诺共计1862次，其中在政府年度工作报告中有相对应的准确业绩报告1169次（即属于B类、C类），有214次在年度统计公报中能找到相应信息（Y类、Z类），政府年度工作报告中只有模糊业绩报告的情况172次（D类），对应的报告只有五年业绩情况的25次（E类），无相应信息报告的282次（G类）。
根据表4，从政策承诺的报告情况来看，“报喜不报忧”的特征是明显的，模糊报告和未报告的问题比较突出，占全部报告的比重超过了30%。在已经达成目标的政策承诺中，92%选择进行了主动报告，仅有8%选择进行间接报告、模糊报告或者未报告；而未达成目标的政策承诺中，消极报告的特征明显，85%选择间接报告、模糊报告或者未报告，仅有15%进行了主动报告。因此，研究假设1可以接受。而从图1来看，政策承诺的可信度在官员任期内存在着周期性波动，官员政策承诺可信度一般在每一届任期第三年左右达到峰值，即出现了“新官上任三把火”现象。
3.GAR 政策承诺可信度影响因素的多元回归分析
表5的回归分析结果表明，政策承诺可信度与城市规模的确存在显著的正相关，不过主要是户籍人口规模，其显著性水平在0.01以下，而与经济规模的相关性相对偏弱。这里再一次验证了户籍人口对于城市主官政策承诺行为的积极影响。相对经济绩效对于政策承诺可信度的影响也比较显著，这里的相对经济绩效主要是指经济增长率在全部副省级城市中的排名，其显著性水平在0.01以下，而对于年度经济增长率与上一年的差值的关系并不显著。中途换届因素与政策承诺可信度的关系与预期一致，但显著度不稳健，影响主要来自于市长换届。这也与前面的分析一致，市长作为报告人对前任的承诺实现情况进行报告面临两难选择，因此会影响其信息披露质量。此外任期也与预期一致，呈现出负相关关系，只是市长比书记更显著。
从城市主官个人特质的角度来看，城市主官的教育水平与GAR政策承诺可信度存在显著的正相关，市长的教育水平比书记的相关性更显著，这也比较合乎常理。市长作为直接做出承诺与报告的第一责任人，其本身素质对于其政策承诺质量密切相关，不过由于集体领导与分工负责的领导体制，政策承诺也受到书记的较大影响，其影响作用也比较显著。在省上任职经历因素方面情况与教育水平情况相反，虽然方向与预期一致，但书记的相关性显著大于市长。
回归模型：广义最小二乘法
年龄因素的方向与预期并不一致，预期情况是年龄增加会降低城市主官的晋升预期，因而可能会不利于政策承诺可信度，会呈现出负相关关系。但回归结果显示，无论书记还是市长的年龄与GAR政策承诺可信度都是一个显著而且比较稳健的正相关。为什么年龄不利于晋升却与政策承诺可信度呈现出显著的正相关？这说明年龄不仅意味着晋升几率，也意味着其他的因素，这些因素也会显著地影响官员政策承诺的可信度。结合户籍人口和教育水平的情况我们认为年龄的增长也可能意味着政治责任感的增强，官员政策承诺可信度可能是外在激励因素和内在驱动因素共同作用的结果。
表6的分组回归结果显示，2005年以后城市人口规模、相对经济绩效、书记履历背景因素与政策承诺可信度的正相关显著增强，而市长任期、市长换届因素与政策承诺可信度的负相关也明显增强。表7的回归分析则表明，城市人口规模、书记年龄、市长年龄、 书记教育水平、市长教育水平等与个体责任感密切相关的因素均显著地影响政策承诺可信度，城市人口规模的影响比较稳定，书记年龄和市长教育水平主要影响核心指标政策承诺可信度，而市长年龄和书记教育水平主要影响非核心指标的政策承诺可信度。不过从表6和表8的回归结果来看，与政治责任感相关的变量对于政策承诺可信度的影响在2006年前后差异较大，因此其影响程度和内在机制还需要进一步探索。
为进一步分析年龄因素，本文将年龄与晋升、年龄与GAR政策承诺可信度的关系进行了比较分析，结果显示，书记和市长的晋升年龄高峰都出现在49岁到51岁之间，之后就开始逐渐下滑，呈现出倒“U”型走势；市长年龄从49岁开始与政策承诺可信度之间呈现出“U”型走势；书记年龄则从49岁开始与政策承诺可信度呈倒“U”型走势。而在晋升高峰年龄49岁来临之前市长与市委书记的政策承诺可信度趋势比较一致，都呈现出逐步下滑趋势。这一点比较容易理解：在上任到49岁以前这一年龄时间段，是这些能在49岁以前晋升到副省级城市主官的官员们具有明显年龄优势的黄金时期，因此这段时间他们都会比较积极的表现出施政热情和动力，希望在上级和公众面前塑造一个充满政治抱负和责任感的形象，因而其政策承诺可信度比较高。但那又应该怎样理解书记和市长们52岁以后的反弹现象呢？为什么晋升随着年龄增长越来越渺茫而承诺可信度却反而出现了不降反升的情况？特别是市长在58岁以后还会出现更明显地上升？这进一步证明，年龄可能是一个代表着多重涵义的变量。年龄的增长虽然代表着晋升概率的下降，同时可能也意味着外在的晋升压力缓解了，而内在的责任感逐渐恢复了主导地位，城市主官们反而可以比较“放开手脚”开展工作，出现了自我实现的补偿效应，这也可以被称为“夕阳红效应”。
4.小结
上述结果表明，研究假设1被证实，GAR的确存在显著的“报喜不报忧”现象。研究假设2只获得了部分证实，教育水平和省上任职经历与政策承诺可信度的关系与假设一致，呈现出显著的正相关，而任期和年龄因素比较复杂，这些复杂性主要体现在波动性较大，阶段性特征明显。从整体上看，任期属于消极因素，而年龄属于积极因素。假设3也只部分得到了证实，人口规模显著地与政策承诺可信度呈现正相关关系，经济总量除与核心指标政策承诺可信度存在显著的正相关外，其它的系数均不显著。研究结果显示，选择性信息披露情况的确存在，回归分析显示，这里的“好消息”主要是基于同年与其它副省级城市的横向比较，与前一年比较结果在2005年以后才开始显著，因此，研究假设4可以接受。
四、结论与讨论
本文以副省级城市2001-2009年度 GAR为例，对地方官员政策承诺可信度的现状及其影响因素进行了探索分析，这些分析增进了我们对地方官员政策承诺及其行动逻辑的了解。研究发现，地方官员政策承诺可信度的确与任期、城市规模和相对绩效水平存在密切关联，具有明显的晋升驱动特征，但是教育水平、年龄和户籍人口规模对地方官员政策承诺可信度的显著影响也反映出官员政治责任感与官员政策承诺的密切关联。因此，政策承诺可信度应当是官员政治责任感和晋升预期综合影响的结果。
本文的研究结果为进一步的探索提供了的启示。首先，地方官员的政策承诺行为应当受到更多的关注和研究，这既是我们深入了解地方官员政策行为的重要方面，也有助于加深我们对于“制度——承诺——绩效”逻辑关系的认识。其次，如何管理好地方官员的晋升预期也是值得关注的重要课题。除政绩以外的年龄、学历、履历、任期等因素对于晋升预期的影响以及相应的对策建议问题都还需要更深入的探索。最后也是非常重要的一点是，如何培养和激发出地方官员的政治责任感问题。这就需要围绕官员政治责任感问题对官员遴选机制、政治典礼制度以及官员公共服务动机等内容展开多维度分析和研究。
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公共政策分析报告范文第5篇
关键词：科技报告；服务方式；影响因素；建设模式
中图分类号：G203 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）031-0000-01
科技报告是科技人员为了描述科研活动的过程、进展和结果，按照规定的标准格式编写而成的特种文献，是重要的基础性战略资源。本文通过对科技报告政策体系的研究情况，探讨我国科技报告政策体系的构建特征及服务方式。
一、科技报告政策体系研究情况的分析
近几年，我国政府越来越重视和关注科技研究报告工作，在科技报告制度方面开展了试点工作。建设科技报告政策体系是一项巨大的系统工程，不仅需要各级科技管理部门、科技信息维护部门、科技研发部门的大力支持与积极参与，还需要以专业的科学视角进行深入全面的分析，通过科学的方法，寻找与研究科技报告体系的特点及规律，对建立科技报告政策体系进行有效的指导。
国内对科技报告政策体系的研究力量以中国科学信息研究所为主，关注焦点主要在科技报告体系发展模式、发展方法及发展障碍方面，明确指出科技报告管理体系成功的前提条件是不断地完善政策法规体系。同时，应该明确法定收藏单位，在根本上保证科技报告管理体系的稳定发展。但在新的科学技术管理体系环境下，面对资源信息采集的开放性、政府信息的公开性，关于科技报告政策体系如何在科技信息资源体系中发挥应有作用的研究则有所欠缺。
二、建设科技报告政策体系及服务方式的必要性
1.科技报告政策体系与服务方式的价值建设
美国商务部技术情报局（NTIS）是专门负责科技报告的收集、管理与服务的政府机构，由于市场行为与公益服务发生冲突，引发了NTIS危机，1999年8月美国商务部门对此事件建议关闭NTIS。美国国会图书馆情报委员会呈递给国会的报告中指出，NTIS是一项具有很强基础性的任务，对美国经济的发展具有特殊的战略意义，它可以快速有效的传播科研成果，对企业而言可以进一步的拓展国内外市场，提高生产效率，在夸大就业方面发挥着巨大价值。为此，美国国会对相关法律条文进行了修正，明确规定了NTIS运行成本的费用由政府来承担，保证NTIS业务发展完善。由此可见，科技报告政策服务体系对技术积累、技术提高、科技研发发挥的作用不容小觑，同时，对加强技术研究成果的交流与转化，提高生产力水平具有重大的现实意义。
2.科技报告政策体系与服务方式的需求建设
目前，科技报告政策体系还没能得到足够的重视，科技报告资源的获取方式、获取渠道及利用方式还存在一定的不足，开放性科技报告政策体系及服务方式还不规范，在文献的采集与组织上不能满足最终服务，大量科技成果没有形成科技报告，国家经费投入产出的科技资源仍处于分散、封闭甚至流失的状态。在这种形式下，迫切需要通过建立科技报告政策体系，对国家科技信息资源进行完整积累，提高政府科技投入和产出的质量和效益，推进科技资源的开放共享。
3.科技报告政策体系与服务方式的资源特征建设
科技报告资源具备网络资源的多数特征，整体与局部相对分散，不能形成统一的管理机构和标准，同时，还需考虑变化、更迭、新生、消失等情况的发生，人们对其资源的获取方式主要通过网络搜索或D书馆数字资源门户的提供，排除开放资源的获取外，不能够长期、稳定、全面的获取资源。并且，科技报告具有一定的特殊性，生命周期短，如果不能及时的保存，很容易出现消亡的现象。鉴于科技报告体系的特殊性，建立一套完善的科技报告政策服务体系，通过正确的方式对科技报告资源进行采集、运用及存档十分重要，对需要付费使用的科技报告或商业机密性科技报告也有一定的保障。
三、科技报告政策体系及服务方式建设的影响因素
1.法律法规及管理政策方面因素
政策先行是服务实施的保障。对于科技报告管理体系而言，管理政策及法律法规的作用更加明显，管理制度环境的稳定可以保障科技报告体系进程的加快和顺利实施。为了强制和规范科技报告的撰写和呈缴，推动国家基础性战略资源的持续积累、完整保存、开放共享和有效传承，必须将科技报告工作纳入政府公共科研管理程序，加快建立科技报告制度。
2.经济方面因素
科技报告资源具有一定的动态性，存取难度高，与书刊资料相比，在人员、设备及材料上所耗费的成本比较大，经济上的负担重。另外，目前科技报告政策体系及服务方式在资源采集上还不够成熟，资源的建设服务体系还不够标准规范，因此，还必须将统一标准、规范环境的成本考虑在内。
3.行业方面因素
首先，图书情报行业还没有意识到科技报告发挥的作用，对科技报告的管理规范没有明确的认识；其次，社会上缺乏对科技报告重要性的认识，科技报告的撰写、呈缴和交流利用没有成为科研人员的自觉行为；再次，在行政管理体系的影响下，由于系统各自的职能与分工与资源建设的着重点有差异，科技报告的资源不能形成统一的规范化服务，很难做到可持续发展。
四、科技报告服务方式的建设模式
科技报告政策体系具有一定的分散性和动态性，在长期的发展过程中，并不能很好的与文献的资源采集、资源组织与资源保障协调发展，造成明显的缺失。因此需针对用户需求，有针对性和实效性的建立和完善科技报告服务体系，根据以往服务方式的经验和方法，弥补和完善科技报告服务方式建设的不足和漏洞。同时，科技报告体系建设与服务方式要融入到社会环境、经济环境以及科技环境中，有针对性的对自身进行定位，制定完善的发展战略。
五、结束语
科技报告是科学研究、科研开发与情报分析的重要手段，也是政府部门完善科技管理体系的重要工具，是我国科技创新体系的重要支撑和基本保障。本文通过阐述建设科技报告政策体系及服务方式的必要性，分析科技报告服务体系的影响因素，浅析完善科技报告服务方式的建设模式，确保我国科技报告政策体系能够早见成效。
参考文献：
[1]侯人华.科技报告政策体系及服务方式研究.情报学报，2013（5）.
