公共政策分析报告范文第1篇

>> 大学生村官政策执行分析 大学生“村官”在新农村建设中的作用分析及对策 论大学生“村官”的身份困境及消解 大学生村官面临的困境及出路 基层民主自治视角下的大学生村官的功能分析及困境 “大学生村官”计划的政策特征及展望 大学生村官政策的功利性倾向及对策 关于大学生村官政策的分析报告 大学生村官计划的政策分析 大学生村官政策的实施现状及实证分析 公共政策执行过程偏差理论指导大学生村官政策执行 大学生“村官”流失因素分析及对策 大学生“村官”计划实施现状分析及对策 农村大学生“村官”流失原因及对策分析 大学生就业政策在独立学院学生就业中的执行偏差及对策 大学生“村官”工作存在的难点及对策 大学生村官的心理困惑及对策研究 大学生村官再就业困境与对策研究 大学生“村官”创业存在的困难及对策分析 大学生创业政策实施困境及原因分析 常见问题解答 当前所在位置：.

[6]科学中国-中国网.2014高校应届毕业生就业形势报告.http：//.cn/2014-03/content 31958482.htm.

[7]大学生村官网.http：//.cn.

[8]马役军，赵辰听.公共政策学案例――危机警示研究报告[M].广东：人民出版社，2008.

[9]霍海燕.优化公共政策执行体制的设想[J].理论探讨，2002（03）.

[10]于波.周伯春.公共政策执行及其影响因素分析[J].行政论坛，2005（05）.

[11]林洁.建立大学生村官工作的长效机制[J].理论探索，

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[12]沈雪峰.大学生“村官”工作存在的难点及对策[J].上海党史与党建，2009（03）.

公共政策分析报告范文第2篇

落实中央重大政策措施和对宏观调控部署情况进行审计监督是审计机关的一项重要工作。英国审计机关每年围绕议会和公众关注的热点以及执政党的执政政策等重点开展公共政策绩效审计，在服务国家治理中发挥着重要作用。其在审计项目的确定、审计内容的把握、审计质量的控制、审计成果的利用等方面的经验值得我们借鉴。

关键词：

英国；公共政策；绩效；审计

英国是现代审计制度的发源地，绩效审计走在世界前列。考察和研究英国公共政策绩效管理的运作机制以及公共政策绩效审计的经验与做法，对我国进一步加强和完善贯彻落实中央重大政策措施和宏观调控部署情况的审计监督具有重要的借鉴意义。

一、英国公共政策绩效管理的运作机制

西方学者认为，国家是人们为实现公共利益，确保个人生活和发展而做出权力让渡的结果。公共政策是现代国家进行公共管理的基本手段。对公共政策的定义，弗兰克•费希尔认为，“将公共政策界定为对一项行动的政治上的决议，目的在于解决或缓解那些政治日程上的问题，如经济、社会、环境等问题”，艾拉•夏坎斯基认为“政府的重要活动即为公共政策”，戴维•伊斯顿则认为“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”。尽管各国学者从不同学科对公共政策做出不同解读，但公共政策都具有政治性、公共性、权威性、普遍性、目的性和预见性等特征。公共政策必须以解决公共问题为目的，以实现公共利益为出发点和归属点，在社会公共事务管理中发挥管制、引导、调控或分配功能。公共政策运作过程主要包括政策问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的监督与评价五个部分。英国公共政策运作基于法治原则贯穿于每一个环节，通过法定职责的有机运作以及不同利益诉求的权利制衡，共同构成公共政策运作的绩效管理机制，从而最大程度地保障了公共政策绩效管理的有效性。政策制定与政策绩效审计作为英国公共政策运作的重要环节，前者保证了公共政策出台的严谨性和广泛的民意基础，后者对政策运行情况的信息反馈促进政策落实和责任追究。就政策动议而言，国家面对的有关经济、社会等诸多问题中只有一部分能够上升到国家政策层面，一是某个特定领域的问题引起社会关注，要求做出相应的政策调整，迫使政府重新安排某一范围内的秩序和利益关系；二是政府从公共利益出发主动酝酿一项政策适应经济社会发展要求，解决或缓解政治日程上的经济、社会、环境等问题。政策问题确定后，英国政府通过专家咨询制定政策建议，对重大敏感问题，还会进行公开的社会辩论，最后形成正式政策文本，需要形成法律的则以议案形式提交议会。下院接受议案后需要经过“一读”、“二读”、“三读”程序以及朝野各党的辩论和修改。当然，议案也有被否决的可能。议案通过下院的立法程序则被提交上院，上院提出修改意见交由下院修改后，议案提交英国国王，经国王批准正式成为法律。政府颁布的政策文本或形成法律后，即进入政府相关部门政策执行阶段。公共政策绩效审计是对政策运行情况及其效果的审计和评价，是重新配置政策资源的基本前提。通过公共政策绩效情况审计，评价政策效果，发现政策执行中的有关问题，揭示政策执行结果与政策目标的偏离程度，有关情况反馈议会，议会通过质询和问责机制，促进政府提高公共政策执行能力，保障公共政策价值目标的实现。

二、英国公共政策绩效审计的经验与做法

英国审计机关在绩效审计中高度关注公共政策的贯彻执行情况及结果。绩效审计实施过程强调关键环节，2011年版《绩效审计手册》定义的“绩效审计循环”包括审计项目、制定审计计划、现场审计和起草审计报告、交换意见、批准和审计报告、提交议会公共账目委员会、衡量审计影响和跟踪检查八个关键环节，在审计项目的确定、审计内容的发展、审计质量的控制、审计成果利用等方面有着丰富经验。

一是审计项目的选择。英国审计机关每年围绕议会和公众关注的热点以及执政党的执政政策等重点，根据政策取向、资源分配或者管理方式等情况自行确定公共政策绩效审计项目。审计项目的确定经过了广泛的前期调查，采取向议会公共账目委员会及专门委员会、相关地方政府、有关公共机构以及社会公众征求意见，并查阅议会的相关报告、媒体报道、学术研究报告、内部审计以及其他监督机构的大量文献。项目选择综合考虑多种因素，包括项目的重要性和影响力以及增值性、可行性、时效性等，利用有限的审计资源选择具有潜在审计价值的项目实施审计，提供最有价值的审计成果，审计项目本身做到“价值为本”。在法律授权范围内，公共政策绩效审计涉及税收、教育、环境保护、信息安全、医疗养老、儿童保护、社区服务、住房、消防以及国防安全等领域，与英国社会经济发展水平、审计环境以及审计机关自身的技术资源等条件相适应。

二是绩效审计的内容。英国属于立法型审计模式。1983年出台的《英国国家审计法》规定主审计长可以对任何组织（政府部门或其他相关组织）为履行其职能而使用所掌握公共资源的经济性、效率性和效果性进行检查。英国的绩效审计理念注重货币价值、强调结果，关注从成本到产出再到效果的状态。英国审计署还顺应新公共管理要求，将“可持续性”概念引入绩效审计，丰富了绩效审计的内涵。根据2011年《绩效审计手册》的定义，可持续性是一种决定、政策对经济、社会和环境的长期影响的状态。不同的公共政策绩效审计项目可以对上述四项内容中的一个或多个进行检查，审计和评价内容服从于审计目的，有的侧重经济性，有的侧重效果性，有的则着重对效果性或者可持续性进行审计和评价。此外，由于政策制定过程的严谨性和政策出台的严肃性和权威性，以及保证审计人员在政治或其它方面不持偏见，英国公共政策绩效审计仅限于对政策执行情况进行审计，对政策本身不提出任何质疑。

三是审计质量的控制。英国绩效审计的质量控制标准包括《绩效审计手册》以及绩效审计指南、绩效审计项目设计指南、绩效审计抽样指南、绩效审计案例指南、可持续性和绩效审计指南等一系列规范；审计评价没有统一的评价标准却有明确的评价依据。审计评价依据政策和法规、行业规定和专业标准、同类事项的约定或平均指标、历史数据、权威评估机构的评判标准以及有关专家的研究结论等做出判断，审计不参与评价标准的制定，也不对评价标准发表意见，确保绩效审计中引用的数据、指标、标准、评价结果能为社会各界和被审计单位所接受；审计实施中获取审计证据过程严谨细致，要求审计证据必须充分、相关、可靠。英国没有硬性规定绩效审计的程序、步骤，而是要求审计人员根据审计项目的具体情况，选择适当的方法、程序和报告方式。英国审计署归纳总结出专业胜任能力、公正性、客观和独立性、责任等八条绩效审计原则，其中的沟通协商原则要求，审计报告起草完成后，报告叙述的事实和表述要与被审计单位达成一致或者充分交换意见，在绝大多数情况下，还要向被审计单位以外的第三方征求意见，充分保障审计报告的客观性和说服力。由于审计报告涉及的问题会被议员用来质询有关责任人，被审计单位会竭力辩解，交换意见的时间有时会花几个月。当审计人员的意见不能与被审计单位达成一致时，则要求在审计报告中说明被审计单位的观点和意见。此外，英国议会的公共账目委员会收到审计署提交的绩效审计报告后，会将其中一些报告送牛津大学、剑桥大学等权威机构、学者进行验证，审计报告验证后才对外公布。

四是审计成果的利用。审计报告经审定后正式印刷，同时准备一份介绍报告内容概要的新闻稿。英国审计机关虽然没有审计处理、处罚权，但要向议会提交审计报告，并反馈给政府部门，同时通过报刊、网络等形式对外公布，公开性和独立性是英国国家审计的灵魂和软实力。公共账目委员会将就审计报告反映的问题举行听证会，向被审计单位提出质询，有时会做出相应的决议。英国审计署每年向议会提交约50份绩效审计报告，公共账目委员就其中大约35份举行听证会。苏格兰审计署在绩效审计方面取得的成就受到世界审计界关注，其中重要的一条就是政策执行审计产生的影响力，关注政策从中央到各部门的贯彻执行情况，检查政策执行的遵循性、效果性以及政策执行成本与预算的差异情况，有关负责人会受到议会质询，甚至辞职。英国审计署政策审计的成果还通过其他途径被有效利用。对绩效审计涉及的部门或机构管理层提供建设性报告，陈述审计发现的问题和情况，提出审计建议；有时还会将绩效审计与财务审计发现的一些问题结合在一起形成绩效审计调查报告，促进政策资源的有效利用；有的审计机构还根据绩效审计结果，适时组织专题研讨或讲座或在期刊杂志上发表文章；针对具体部门的审计事项，审计署有时与其它机构一起共同出版针对特定业务领域的业务指南，以扩大审计影响；出版国际文本，以助于社会各界对英国政府部门或公共机构的表现展开讨论、做出评判。

三、英国公共政策绩效审计的借鉴与启示

我国正处在改革发展的关键时期，利益格局深度调整。原有的一些体制机制已经不适应实践发展要求，需要出台一系列有关经济、民生等方面的新政策，这就决定了转型时期的中国仍然是一个政策大国。进一步加强和完善贯彻落实中央重大政策措施和宏观调控部署情况的审计监督，更加优质地服务国家治理，从英国公共政策绩效审计的经验中可以得到有益启示。

一是制定有关绩效审计的规范和标准。总结我国多年实践和探索绩效审计的经验，制定绩效审计准则或者有关公共政策绩效审计等方面的专业指引，规范审计行为和审计标准，达到防范审计风险、提高审计质量的目的。同时赋予审计人员开展绩效审计采用的审计程序、审计步骤、审计方法以及审计报告方式等方面具有更大的灵活性和实用性，引导审计人员把主要精力集中于深入查证问题方面，避免因无效程序、环节繁琐而浪费审计资源和效率。

二是提高政策执行审计选题立项质量。绩效审计成效好坏取决于审计的组织实施和质量控制，更取决于审计项目的重要性、增值性、时效性等因素，通过前期调查和分析评估，政策执行有显见改进空间，是选题立项的关键。近几年，国务院出台了成百个“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等方面的新政，例如，财政部财政科研所所长刘尚希在“2015中国改革论坛”举例称，“近两年，光财政方面发的文件，包括国务院和财政部的已经将近40个了，一个月差不多发2个。”审计机关开展政策措施和宏观调控部署情况审计，首先要解决好要关注哪些领域、审计哪些政策、什么时点切入的问题。一项政策出台需要消化、落地过程，一个指标文件、一项财政专项资金从财政部国库账户拨出需要经过五级财政流转才能按规定程序最终落实到项目资金使用单位，财政资金在规定时间节点刚到中途，审计组就已经延伸到具体项目单位，审计效果可想而知。由此可见，政策执行审计的选题立项需要进一步加强前期调查和评估工作，实现精准立项，避免眉毛胡子一把抓，切实提高项目立项质量。

三是改进政策执行审计组织方式和报告模式。公共政策绩效过程从政策制定、政策出台、政策执行到审计监督和信息反馈，必须构成一个闭环系统。对审计监督和信息反馈环节而言，地方各级审计机关任何一个环节出现掉链或断链等信息流转不畅现象，都会直接影响审计结果的客观性。因此，必须改善顶层设计，改进现行审计组织方式，审计组织实施和结果报告由“由下而上”改为“自上而下”，由最高审计机关按照一条主线一查到底，在审计力量配置方面，各级审计机关实现“四个结合”，沿着政策、资金流向查到哪一级地方政府，从哪一级审计机关抽调符合专业要求的审计人员配合，审计情况分级交换意见，由审计署或各特派办汇总审计情况形成审计报告，审计结果直接上报，通过封闭运作，从而切实保证审计质量和效果。

四是加强对政策执行情况的审计分析评价。从根本上讲，制度失灵很大原因是由于制度设计不完善，涉及到对政策预期实现的目标以及实现这些目标的手段两个方面的问题。公共政策的最终目的是通过对公共资源和社会价值进行重新安排从而调整某一范围内的秩序和利益关系。通过政策调动地方政府的积极性和创造性，得到民间资本等各种社会资源的积极响应，才能从根本上保证政策落地生根，释放改革和政策红利。但审计作为一种督促和矫正手段，在一定程度上能够发挥促进政策执行的作用。此外，我国审计机关与执政党的政治意愿保持一致，可以就政策本身存在的不完善之处提出审计建议，具有英国审计不具备的优势。近年来，政策绩效审计由事后向事中审计、跟踪审计发展，更需要加强对政策产生的影响和实际效果进行客观评估，发现政策本身不切实际的问题或执行中出现的需要纠正的偏差，及时反馈审计信息，促进规范政策制定论证过程，提高相关政策作用力和执行力，从而在更高层次上发挥审计作用。

五是拓展政策执行审计结果的利用途径。审计项目的最大成效在于审计结果得到充分有效的利用。法律赋予我国审计机关具有审计处理、处罚权，被审计单位必须执行审计机关依法作出的审计决定，具有英国审计机关不具备的条件。但公共政策绩效审计具有政策性强、资金种类多、涉及面广、审计链条长、时效性强、情况复杂等难点，审计部门如何对政策的制定和执行情况进行绩效评价、作出客观结论、提出切中要害的审计建议有一定难度。但除了审计部门外，还有更多参与国家治理的政府部门和公共机构同样关注政府政策的执行效果。英国在审计质量控制方面的经验值得学习和借鉴。例如，可以就某一项或某几项公共政策的审计结果，联合财政部门、经济管理部门、大学院所、科研机构、有关专家教授，组织专题研讨进行论证，深入分析问题产生的原因，从而更加切实有效地提出完善政策、加强政策执行等方面的审计建议。

作者：王祥君 单位：江苏省常州市审计局

参考文献：

[1]李慧,周岩.英国绩效审计的最新发展与启示〔J〕.国外审计观察，2012（3）.

[2]王妹.国家审计如何更好地服务国家治理〔J〕.审计研究，2012（6）.

[3]王勇.公共政策审计的若干思考〔J〕.审计月刊，2012（10）.

公共政策分析报告范文第3篇

[关键词]公益信息资源 信息资源公益性开发利用 公共政策 内容分析法信息政策

[分类号]G203

1　研究现状简述

在信息资源公益性开发利用政策研究方面，国内论著数量不多，主要集中在政策现状梳理、发展策略、定价策略、发展建议、网络信息资源公益性开发利用机制创新等，基本上是定性研究。

在政府信息资源的公益性开发利用政策方面，有学者提出，政策工具包括无条件的金钱支付、提供物品与服务(包括信息，特别是政府信息)、法规保护、限制或惩罚措施；该政策实践的落实者(“制度公益人”)包括公共图书馆、公共档案馆、政府行政服务中心和政府机关内部的信息管理部门等。也有学者采用霍莱特和拉梅什的公共政策分类体系将信息资源公益性开发利用的政策工具分为强制性(政府管制如进入管制、投资管制和价格管制；国有事业；国有企业)、志愿性(志愿者组织和市场)和混合性政策工具(税收、补贴、使用者付费、信息传播与规劝、产权拍卖)。具体发展对策方面，有专家提出总体规划、政府先导作用、投入、运行机制、基础信息资源开发、机构的规范、普遍服务原则、研究等对策。

2　研究设计

2.1相关概念界定

本研究所涉及的概念有：公益性信息资源和信息资源的公益性开发利用。

公益性信息资源是指“以提高国民生存质量和全民素质等社会效益为目的，采用免费或廉价服务机制提供普遍服务的信息资源”。与企业信息资源追求经济效益，政务信息资源追求经济效益和社会效益兼顾的目标不同，公益性信息资源将社会效益作为开发利用活动的唯一目的，即追求满足全体国民的信息需求，实现对信息资源的平等获取和利用，尤其是保障各类弱势群体或低收入人群的信息需求得到充分满足。

信息资源本身没有身份之分，但各种开发利用主体的参与使得信息资源有了所有权和开发利用权。公益性信息资源的所有权由开发利用主体掌握，如各类图书馆通过购买或自主建设文献信息资源，拥有其对馆藏信息资源的所有权；国际图书援助组织(Book AidInternational)通过向非洲的部分图书馆捐赠图书，将这部分公益性信息资源的所有权让渡给捐赠对象。一般说，公益性信息资源的所有者决定着开发利用权的分配问题。也有特殊情况，如公益性信息资源的开发利用权发生在政府信息资源的公益性开发利用活动中。

信息资源的公益性开发利用是指“任何法人和自然人出于利他动机，为使社会全体成员，或者是某些需要社会特别关照的特殊群体受益，而志愿对信息资源实施的开发利用的活动过程”。与信息资源的商业性开发利用和政务性开发利用相比，公益性开发利用活动强调志愿性和利他目的，对参与主体不带有任何强制性，且完全为服务对象考虑，开发利用的效果必须是产生社会效益，促进各类人群共同进步。

2.2研究要解决的问题

本研究基于下列认识：中共中央办公厅34号文等一系列文件已证明：政策咨询报告对政策的出台有重大影响，如原国务院信息化工作办公室负责的信息化领域；研究报告中的政策建议尤其重要。

本研究将根据原国务院信息化工作办公室2002-2007年6月份相关研究报告中有关信息资源公益性开发利用的11份报告，分析我国信息资源公益性开发利用政策的发展趋势。

2.3研究方法

本文采用内容分析法进行分析研究。内容分析法是“专指对于文献内容进行系统的定量和定性相结合的一种语言分析方法，其目的是要分析清楚或者说要测度出文献中有关主题的本质性的事实及其关联的发展趋势”。内容分析法的步骤是：①决定是否采纳内容分析；②确定哪些文本应当被列于内容分析(视野)当中；③选取分析单元；④制定编码目录；⑤对文本编码；⑥分析和解释结果等。

3　分析过程及结果

3.1内容分析语料的选择

本文选择上述11份有关信息资源公益性开发利用的研究报告作为内容分析的语料，并依次对本文进行编码，如表1所示：

笔者仔细研读了报告，最后选取了表2中的信息单位作为内容分析的对象。需要特殊说明的是，本研究分析的信息单元是每一条政策建议，不存在抽样问题。

3.3编码目录的制定

根据公共政策和信息资源开发利用政策的一些基本理论和原理，本研究制定了一套包含政策建议主体、政策责任者、实践落实者、政策受惠者、政策工具、政策资源6个一级类和32个二级类在内的编码目录，如表3所示：

3.4文本编码与统计

笔者对54条政策建议进行了文本编码，并完成各类编码的计数统计。编码表的格式见表4，表5是样表。

4　统计结果及其分析

研究根据编码目录及编码表，在信息资源公益性开发利用政策的建议主体、政策责任者、实践落实者、政策受惠者、政策工具、政策资源6个方面进行详细的统计，并结合我国现状，对未来政策走向进行分析预测。

4.1政策建议主体的统计分析

图1显示了咨询报告中信息资源公益性开发利用政策建议主体的分布情况。详细来看，为原国务院信息化办公室提供该政策咨询的主体中，高校专家出现的数量为24次，所占比例最高，为44.4％；其研究力量主要来自北京大学、中国人民大学、北京师范大学等学校的教师。其次是研究所研究者，出现数量为14次，比例为25.9％；其研究力量主要来自信息产业部中国电子信息产业研究院、电子科技情报研究所等单位。政府机构研究者出现的次数最少，仅为2次，比例仅占3.7％，这也许是一个好的信号，表明政府决策比较依赖外部的科研和咨询力量，而不完全靠主观意志来决定政策走向。

4.2政策责任者的统计分析

图2表示的是所有政策建议中提到的对该政策的出台、执行和评估负直接责任的机构。数据显示，国务院各个部委在政策建议中出现次数最多，达到35次，所占比例为64.8％；其次，国务院作为整体的出现次数为27次，比例为50％；再次，出现频率最低的是事业单位，仅为1次，这是一条为事业单位即非营利性信息机构提供的政策建议。值得关注的是，没有明确指定政策责任者的政策建议比例高达24.1％，这也充分说明研究者或提供政策咨询报告的主体没有将“政策责任者”这一要素纳入到研究视野，可能会对其政策建议的采纳与否产生一定的消极影响。

4.3实践落实者的统计分析

图3是对政策建议中实践落实者的统计结果。实践落实者关系到有关政策在未来的执行、实施和评估以及进一步调整等过程中的各类角色参与情况，直接决定着政策的成功与否。如图3所示，所有54条政策建议中提到最多的落实者是政府，次数达到48次，比例达到88.9％，充分表明这些提供咨询报告的研究者对政府的期待很多；且在他们看来，未来我国信息资源公益性开发利用政策将主要由政府来落实，这与“小政府”观念有所相悖。如果大部分公益信息事业由政府来做，对于公益事业和公民社会的建设来说应该不是好消息，这一点值得我们关注和反思。

其次是非营利组织(NPOs)，提到次数为23次，占到总量的42.6％，未超过一半，这也表明在这些学者看来，非营利组织在我国不能成为信息资源公益性开发利用活动的中坚力量，这也许是他们对中国非营利信息组织发展没有充满信心的表现。

再次，我国“事业单位”在相关政策建议中出现次数为17次，主要是图书馆、档案馆、博物馆、美术馆、科技馆等，占到31.5％，不到1/3。我们可以这样理解：在我国，事业单位也无法占到主导位置，再次说明了研究者对政府大包大揽信息资源开发利用工作的认同和支持；这也值得我们思考。另外，企业的比例为27.8％；份额最低的是个人，占16.7％。

总体来看，96.3％的政策建议指定了具体落实者，意味着政策建议还是很重视最后的落实情况，是一个不错的信号。

4.4政策受惠者的统计分析

图4是信息资源公益性开发利用政策建议的受惠者分布。按照每条建议的具体内容，将其划分为公众/公民、农民、就业困难群体、残障人士、其他弱势群体、没有制定具体政策受惠者6类。其中比例最高的是“没有指定具体政策受惠者”的政策建议，为42.6％。这项统计结果令人遗憾，说明这些政策建议的主体并不认为任何政策都要有受惠对象，也体现了政策建议的不明确性，甚至可以解释目前我国许多政策为何成为“空头文件”，应该引起政策研究人员的关注。其次，“公众”或“公民”被提及21次，所占比例为38，9％，这是有实际含义的选项中比例最高的，也反映了政策建议主体中认同“信息资源公益性开发利用应该使所有公众／公民受惠”这一观念要压倒对其他政策受惠群体(包括农民、困难就业群体、残障人士)的认同；14.8％的政策建议特别指明将惠及农民；26％的政策建议明确提出受惠者是就业困难群体、老年人、妇女、青少年等。

4.5　政策工具的统计分析

图5表示的是信息资源公益性开发利用政策建议中提及的各类政策工具出现的频次统计及比较。我们可以看到，政策中提到最多的政策工具是制度化手段，次数为26次，比例高达48.1％，这类制度化手段包括法律、法规、机制、体制、规范、标准等，被政策建议主体认为是最常规、最有效的工具，这是政策咨询人员根据中国国情和公共政策的特点作出的判断。其次是项目或委托合同，次数为17次，比例达到31.5％，这一工具是公共政策中常用工具，也是国际惯例，尤其是公益事业的惯例。29.6％的政策建议选择了与资金相关的具体工具，包括基金、财政补贴、税收优惠、贷款等工具，也是公共政策的常用工具。

值得我们特别关注的一点是：没有指明具体政策工具的政策建议高达27.8％，近1/3，比较遗憾。这部分政策建议可能将无法出台，或者无法落实；操作性比较差。

4.6政策资源的统计分析

图6表示的是这些政策建议中提及的政策资源类型统计情况。首先，提及最多的政策资源是信息(内容)资源，次数为26次，比例达到48.1％，充分说明信息内容或信息资源是信息资源公益性开发利用政策落实和执行的主要资源保障；其次，资金资源作为第二重要政策资源，出现了20次，比例为37％；其余的资源从高到低排列分别是技术、组织资源、人力资源及国际关系等渠道资源；没有提到资源问题的政策建议比例为16.7％。

公共政策分析报告范文第4篇

[关键词]可置信承诺；晋升预期；政治责任感；政府年度工作报告

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）05-0096-08

一、引言

官员政策承诺可信度对于国家治理意义重大。在基德蓝德（Finn E.Kydland）和普雷斯科特（Edward C. Prescott）看来，给定参与人的理性预期假定，经济政策的有效性取决于政治制定者对政策本身的承诺。[1]迪克西特（Avinash k.Dixit）也认为，经济政策的有效性受到政策制定者机会主义行动的影响，而显而易见的控制机会主义的方法就是采取一个限制事后行动自由的事前承诺。如果一个承诺要起到预期的效果，它必须是可信的。[2] 在政治过程中，政策承诺可信度之所以重要还有一个原因，就是政治过程的复杂性。政治契约作为公共契约其委托人众多，偏好的差异、信息不对称以及利益集团的存在使一致同意的自愿交易原则在这里很难达到，科斯定理所设想的通过谈判获得最优结果的设想也就难以成立。因此，统治者能否对未来的行动进行事前的、可信的承诺，是决定科斯定理能否成立以及有效结果能否达成的关键因素。[3] 总之，可信承诺不仅是理解宏观经济政策有效性的关键，也是民主政治的核心问题。[4]

那么，中国地方官员政策承诺可信度的现状如何？影响因素何在？这些都是极具理论与实践价值的问题，而相关的研究成果尚不多见。基于此，本文选择中国地方官员集中进行事前政策承诺与事后业绩披露的政府年度工作报告（the Government Annual Report，简称GAR）为研究载体，探析中国官员政策承诺可信度的现状与趋势，并进而研究官员政策承诺可信度的影响因素。

二、理论分析与研究假设

已有的国内外文献中，直接针对GAR政策承诺可信度影响因素研究的相关文献数量偏少，因此也尚未形成理论对话。在GAR政策承诺可信度的影响因素研究方面，比较具有借鉴意义的是制度经济学的可信承诺理论和针对上市公司年报信息披露的动机分析。

（一）GAR政策承诺与信息披露的动机研究

荷利（Healy）和佩尔普（Palepu）[5] 总结了已有研究成果对上市公司管理者信息披露动机的研究，虽然政务官员与公司管理者在并不完全相同的背景中进行着政策承诺或信息披露活动，但其动机研究也有诸多共同之处。首先，资本市场交易假说在地方政府官员的层面也具有解释力。在GDP至上的理念驱使下，招商引资已经成为我国地方政府官员的重要使命，信息不对称引发的交易成本问题也是存在的。因此，为了获取更多投资，地方政府官员有动力去主动披露有关信息，特别是政策承诺信息，以争取外来投资者的信任和资金投入。其次，地方官员也会面临披露政策承诺信息的两难困境。既希望政策承诺信息展示其雄心壮志，以获得各方的信任和支持，但也担心承诺落空带来的声誉损失与政治风险。因此，诉讼成本双重效用假说和选择性披露假说也是部分成立的。最后，自愿披露信息的管理者才能验证假说和公司控制权保卫假说在地方官员的行动逻辑中也具有合理性。地方政府官员也希望通过事前承诺和事后业绩信息披露使其能力得到各方公认，从而为其获得良好的政治声誉和政治前途奠定基础。

不过，地方政府官员面临的制度环境与公司管理者显著不同，因此这些动机假说也会有所差异。首先是外部约束机制的差异。国内外针对上市公司的信息披露法律规范已经相对比较成熟，第三方评价机制也相对比较完善，大众传媒的信息传递与舆论监督空间比较充足。因此上市公司年报的信息披露的规范性、稳定性、及时性和可靠性等质量特征均可能显著高于GAR。而与此同时，由于法律规范的缺位和监督机制的缺陷导致地方官员事后业绩信息的选择性披露和不实披露可能更为突出。其次是上市公司管理者和政府官员在激励机制上也面临不同的制度环境。上市公司管理者面临的主要激励是比较直接的经济激励，而政府管理者面临的主要激励机制则是晋升等政治激励。再次，与上市公司信息披露的利益相关者构成相比，GAR的利益相关者构成相对要复杂得多。虽然近年来上市公司有关环境信息、社会责任信息的披露不断增加，但其主要信息披露仍然相对集中于企业经营情况与业绩，利益相关者对信息披露的偏好相对集中。而GAR需要面对上级官员、外来投资者、本地工商业者、本地居民等复杂的利益相关者结构，这些利益相关者对信息披露的偏好差异也比较大。最后，上市公司管理者信息披露主要是事后业绩信息披露，而GAR的信息披露还包含大量的事前政策承诺信息，利益相关者对于这些信息的审查与验证不仅包含不同地区之间的比较，还包括事前承诺与事后业绩的对比，这就使GAR的信息披露活动变得更为复杂。

综上所述，本文认为选择性信息披露假设基本可以涵盖上述信息披露动机的各项研究假设，是公司管理者和政府官员信息披露动机的集中体现，因此本文提出：

研究假设1：GAR存在显著的选择性信息披露现象，即：已经完成的政策承诺主动报告的比例将显著高于未完成的政策承诺。

（二）GAR政策承诺可信度的影响因素研究

对于上市公司而言，资本市场本身就具备提高会计信息可信度的一些措施与机制。例如：注册会计师的审计意见，相关监管机构对会计信息披露严重失信行为的惩罚，投资者借助于其他信号的专业判断。[6]

但与上市公司不同的是，在政策运行过程中，作为委托人的公众并不总是追求利润最大化，手中也没有可以流通的普通股票，而且第三方的验证和事后惩罚功能也远低于上市公司的情况。因此，其政策承诺可信度的影响机制可能要复杂得多。从已有的基于西方发达国家经验的研究成果来看，官员政策承诺可信度的影响因素可以分为两大类：内在因素和外在因素。内在因素中比较常见的是意识形态。诺斯强调意识形态对“经济人”的约束作用，认为特定的意识形态对“经济人”的机会主义具有“淡化”作用。[7] 外在因素关注制度因素对于保障政策承诺可信度的重要性，例如声誉机制、体制等。声誉机制是指在一个无限期的重复博弈中，当事人考虑到自己的声誉对未来收益的影响，会自觉地信守自己事前的承诺。不过，重复博弈、高效的信息传递机制以及必要的惩罚机制是声誉机制有效运行的前提。[8] 诺斯（North）认为体制才是保证承诺可信的关键。[9] 迪克西特重视锁定和授权，希望以此事前堵住当事人机会主义行动的可能性；琼斯（Jones）则强调政治分权和政治竞争；另外，斯特沙弗（Stasavage）和凯法尔（Keefer）强调了政党制度的重要作用[10]。弗朗特（Frant）、霍恩（Horn）以及派特歇克（Patashnik）等人则探讨了政治产权的不确定性对于政策承诺可信度的影响，并进而运用可信承诺分析政治制度设计内在逻辑[11]。基于外在因素的视角，官员政策承诺可信度受到竞争者或制裁者的存在因素影响，承诺者信守承诺行为来自于被替代或者被制裁的可靠威胁。

不过，中国的制度因素与西方国家存在着明显的区别，在此背景下，官员政策承诺的可信度如何？又如何得以实现？“财政联邦主义理论”和“官员晋升锦标赛理论”对此展开了讨论。“财政联邦主义”认为，改革开放以后中国中央政府可信的经济（财政）分权承诺促进了地方之间的竞争，并实现了地方官员与当地经济增长之间的利益兼容，所以在经济（财政）分权背景下，地方官员对投资者和本地工商业者做出了保护产权的可信承诺以促进经济增长[12]。从这个意义上来讲，中国的官员可信承诺实现机制与其他成功的经济体其实是异曲同工的。不过，“官员晋升锦标赛理论”对此却有不同看法。“官员晋升锦标赛理论”认为，政治集权为地方官员的晋升激励提供了制度保障，中央政府可信的以经济增长为标准的晋升承诺有效地促进了地方官员促进经济发展的努力，其中对于外来投资者和本地经营者等经济发展重要力量的可信承诺是地方官员主要的行动策略。由于委托人和人之间的激励标准比较透明而且委托人实施事后激励成本较小，中央政府晋升激励的事前承诺更为可信，而财政分权的激励却很容易出现委托人事后爽约。[13]

“财政联邦主义理论”和“官员晋升锦标赛理论”都讨论了外在的激励制度对于官员政策承诺可信度的影响，建立起了“激励制度——可信承诺——经济增长”之间的逻辑链条，但是这些研究并没有进一步去测量政策承诺的可信度，只是关注了“激励制度”这个输入和“经济增长”这个输出，而对于官员可信承诺的行动逻辑缺乏深入细致的研究。而“官员晋升锦标赛理论”的研究主要是从经济增长的结果如何影响官员晋升的结果反过来推导出官员们为晋升而努力推动经济增长，经济增长的事实在前，官员晋升的事实在后，这样来分析晋升如何影响增长逻辑上可能也会存在瑕疵。因此，在官员可信承诺行动之前的不是事实上的晋升，而是一种晋升预期。只有可能是事前的晋升预期影响了政策承诺可信度，而不是事后的晋升影响了在此之前的政策承诺。基于上述分析，本文将实证分析晋升预期对于官员政策承诺可信度的影响。对于晋升预期，已有的文献主要是从个人特质、城市规模、相对业绩等维度展开分析，本文也将沿着这一思路进行研究。根据中国的政府领导体制和以往研究的惯例，本文将主要选取副省级城市的党政正职作为分析对象。

⒈ 个人特质

官员个人特质一般包括年龄、学历、履历以及任期长度，已有的研究表明，由于奉行“干部四化”政策，这些因素显著影响到了官员晋升，即学历越高和具有省级以上任职经历会带给官员更高的晋升概率，而年龄越大和任期延续越久官员晋升机会就越小。[14] 如果官员政策承诺可信度受到官员晋升预期驱动的假设成立，那么就会出现任期越短、年龄越小、学历越高、有省级任职经历的官员政策承诺可信度越高的现象。由于省级任职经历和学历具有相对稳定性，所以从时间趋势上看，随着年龄增长和任期延长，官员的政策承诺可信度会逐步下降。因此本文提出如下假设：

研究假设2：官员政策承诺可信度随任期增加和年龄增长呈现逐年下降趋势，而受到高学历、具有省上任职经历的积极影响。

⒉ 城市规模

在组织规模方面，针对上市公司和国外地方GAR的研究均显示，城市规模对于业绩报告有积极影响。[15] 由于政策承诺并不是上市公司年报和国外地方政府年报的必要部分，所以规模对于政策承诺的影响方面尚未发现有研究成果报告，本文将需要对此进行探索性分析。在城市规模对于晋升预期影响方面，林挺进的研究认为，城市的经济优势会转变为政治上的有用性，从而提高该官员政治升迁的可能性。[16] 近几年的经验事实也进一步验证了这一假设，即被派到规模越大、经济发展水平越好的城市任职的官员，被晋升的概率越高。

对于城市规模的指标变量选择，国外的研究一般选择预算收入，上市公司的研究一般选择总资产，由于2001-2009年度15个副省级城市预算收入报告和统计口径出现了变化，而且各个城市的进度也不统一，无法使用该指标，因此本研究选择经济总量和户籍人口为替代变量。基于上述分析本文提出：

研究假设3：城市辖区经济总量和人口规模对政策承诺可信度有积极影响。

⒊ 相对业绩

在上市公司的研究中，当公司有“好消息”时，公司倾向于及时地披露其年度报告，相反，当公司有“坏消息”时，公司则倾向于延迟披露。[17]对于地方官员而言，好消息不仅是完成了事前的政策承诺，更重要的是取得了比处于竞争地位的对手更好的业绩，特别是在其上级最为关注的领域，例如GDP的增长。对于GAR的事前政策承诺而言，相对来说业绩情况较好时官员可能会在事后进行完整、准确、及时的信息披露，否则可能会含糊其辞甚至不再报告结果，这自然会影响政策承诺的可信度。据此，本文提出以下假设：

研究假设4： GDP排名和同比变化越好，GAR政策承诺可信度越好。

另外，本研究也考虑到了中途换届可能对官员政策承诺可信度的影响。中途换届首先会面临接任者是否会落实前任做出的政策承诺问题，存在着新官不理旧账的风险。同时还有接任者如何对前任政策承诺实施结果的披露问题。为此，本研究在回归分析中增加中途换届作为一个虚拟变量。

中国的GAR是一个内涵丰富的公共政策汇总，从内容来看，包括经济、社会、民生、文化以及政府自身改革等方方面面的政策承诺。从报告的运行流程来看，中国的政府工作报告本身并非只是行政首长的施政理念，而是本级政府党政主官在内的执政班子一定程度的共识。因此，要分析GAR政策承诺可信度的影响因素需要将市长和市委书记同时纳入分析的范畴。

综合上述研究假设，本文将运用描述统计和建立综合回归模型来进行检验，回归模型如下：

其中GARQi表示GAR政策承诺可信度，其中i=1、2、3……分别表示核心指标政策承诺可信度、非核心指标政策承诺可信度、全部指标政策承诺可信度；lntei表示经济总量自然对数值；lndrpi表示常住人口总数自然对数值；gdpri表示年度经济增长率在副省级城市中的排名；gdpci表示年度经济增长率与上一年的差值；mtenurei表示市长任期延续时间；stenurei表示市委书记任期延续时间；lnmai表示市长年龄自然对数值；lnsai表示市委书记年龄自然对数值；mbgi表示市长是否具有省级党政机构任职经历；sbgi表示市委书记是否具有省级党政机构任职经历；mci表示年度内是否有市长任免；sci表示年度内是否有市委书记任免；medu表示市长年龄，sedu表示市委书记教育水平。

三、实证分析

⒈ 样本选择、变量定义和计算方法

综合考虑样本的代表性与可比性、数据的可获得性与可验证性，本文选择15个副省级城市2001-2009年度GAR为样本展开研究。借鉴上市公司年报和国外地方政府年报可信度的评价方法，本文探索性地开发了中国副省级城市GAR政策承诺可信度的评价指标体系并进行赋值计算（详见表1）。

⒉ “报喜不报忧”分析

15个副省级城市政府年度工作报告2001-2009年度纳入统计范围的定量指标承诺共计1862次，其中在政府年度工作报告中有相对应的准确业绩报告1169次（即属于B类、C类），有214次在年度统计公报中能找到相应信息（Y类、Z类），政府年度工作报告中只有模糊业绩报告的情况172次（D类），对应的报告只有五年业绩情况的25次（E类），无相应信息报告的282次（G类）。

根据表4，从政策承诺的报告情况来看，“报喜不报忧”的特征是明显的，模糊报告和未报告的问题比较突出，占全部报告的比重超过了30%。在已经达成目标的政策承诺中，92%选择进行了主动报告，仅有8%选择进行间接报告、模糊报告或者未报告；而未达成目标的政策承诺中，消极报告的特征明显，85%选择间接报告、模糊报告或者未报告，仅有15%进行了主动报告。因此，研究假设1可以接受。而从图1来看，政策承诺的可信度在官员任期内存在着周期性波动，官员政策承诺可信度一般在每一届任期第三年左右达到峰值，即出现了“新官上任三把火”现象。

3.GAR 政策承诺可信度影响因素的多元回归分析

表5的回归分析结果表明，政策承诺可信度与城市规模的确存在显著的正相关，不过主要是户籍人口规模，其显著性水平在0.01以下，而与经济规模的相关性相对偏弱。这里再一次验证了户籍人口对于城市主官政策承诺行为的积极影响。相对经济绩效对于政策承诺可信度的影响也比较显著，这里的相对经济绩效主要是指经济增长率在全部副省级城市中的排名，其显著性水平在0.01以下，而对于年度经济增长率与上一年的差值的关系并不显著。中途换届因素与政策承诺可信度的关系与预期一致，但显著度不稳健，影响主要来自于市长换届。这也与前面的分析一致，市长作为报告人对前任的承诺实现情况进行报告面临两难选择，因此会影响其信息披露质量。此外任期也与预期一致，呈现出负相关关系，只是市长比书记更显著。

从城市主官个人特质的角度来看，城市主官的教育水平与GAR政策承诺可信度存在显著的正相关，市长的教育水平比书记的相关性更显著，这也比较合乎常理。市长作为直接做出承诺与报告的第一责任人，其本身素质对于其政策承诺质量密切相关，不过由于集体领导与分工负责的领导体制，政策承诺也受到书记的较大影响，其影响作用也比较显著。在省上任职经历因素方面情况与教育水平情况相反，虽然方向与预期一致，但书记的相关性显著大于市长。

回归模型：广义最小二乘法

年龄因素的方向与预期并不一致，预期情况是年龄增加会降低城市主官的晋升预期，因而可能会不利于政策承诺可信度，会呈现出负相关关系。但回归结果显示，无论书记还是市长的年龄与GAR政策承诺可信度都是一个显著而且比较稳健的正相关。为什么年龄不利于晋升却与政策承诺可信度呈现出显著的正相关？这说明年龄不仅意味着晋升几率，也意味着其他的因素，这些因素也会显著地影响官员政策承诺的可信度。结合户籍人口和教育水平的情况我们认为年龄的增长也可能意味着政治责任感的增强，官员政策承诺可信度可能是外在激励因素和内在驱动因素共同作用的结果。

表6的分组回归结果显示，2005年以后城市人口规模、相对经济绩效、书记履历背景因素与政策承诺可信度的正相关显著增强，而市长任期、市长换届因素与政策承诺可信度的负相关也明显增强。表7的回归分析则表明，城市人口规模、书记年龄、市长年龄、 书记教育水平、市长教育水平等与个体责任感密切相关的因素均显著地影响政策承诺可信度，城市人口规模的影响比较稳定，书记年龄和市长教育水平主要影响核心指标政策承诺可信度，而市长年龄和书记教育水平主要影响非核心指标的政策承诺可信度。不过从表6和表8的回归结果来看，与政治责任感相关的变量对于政策承诺可信度的影响在2006年前后差异较大，因此其影响程度和内在机制还需要进一步探索。

为进一步分析年龄因素，本文将年龄与晋升、年龄与GAR政策承诺可信度的关系进行了比较分析，结果显示，书记和市长的晋升年龄高峰都出现在49岁到51岁之间，之后就开始逐渐下滑，呈现出倒“U”型走势；市长年龄从49岁开始与政策承诺可信度之间呈现出“U”型走势；书记年龄则从49岁开始与政策承诺可信度呈倒“U”型走势。而在晋升高峰年龄49岁来临之前市长与市委书记的政策承诺可信度趋势比较一致，都呈现出逐步下滑趋势。这一点比较容易理解：在上任到49岁以前这一年龄时间段，是这些能在49岁以前晋升到副省级城市主官的官员们具有明显年龄优势的黄金时期，因此这段时间他们都会比较积极的表现出施政热情和动力，希望在上级和公众面前塑造一个充满政治抱负和责任感的形象，因而其政策承诺可信度比较高。但那又应该怎样理解书记和市长们52岁以后的反弹现象呢？为什么晋升随着年龄增长越来越渺茫而承诺可信度却反而出现了不降反升的情况？特别是市长在58岁以后还会出现更明显地上升？这进一步证明，年龄可能是一个代表着多重涵义的变量。年龄的增长虽然代表着晋升概率的下降，同时可能也意味着外在的晋升压力缓解了，而内在的责任感逐渐恢复了主导地位，城市主官们反而可以比较“放开手脚”开展工作，出现了自我实现的补偿效应，这也可以被称为“夕阳红效应”。

4.小结

上述结果表明，研究假设1被证实，GAR的确存在显著的“报喜不报忧”现象。研究假设2只获得了部分证实，教育水平和省上任职经历与政策承诺可信度的关系与假设一致，呈现出显著的正相关，而任期和年龄因素比较复杂，这些复杂性主要体现在波动性较大，阶段性特征明显。从整体上看，任期属于消极因素，而年龄属于积极因素。假设3也只部分得到了证实，人口规模显著地与政策承诺可信度呈现正相关关系，经济总量除与核心指标政策承诺可信度存在显著的正相关外，其它的系数均不显著。研究结果显示，选择性信息披露情况的确存在，回归分析显示，这里的“好消息”主要是基于同年与其它副省级城市的横向比较，与前一年比较结果在2005年以后才开始显著，因此，研究假设4可以接受。

四、结论与讨论

本文以副省级城市2001-2009年度 GAR为例，对地方官员政策承诺可信度的现状及其影响因素进行了探索分析，这些分析增进了我们对地方官员政策承诺及其行动逻辑的了解。研究发现，地方官员政策承诺可信度的确与任期、城市规模和相对绩效水平存在密切关联，具有明显的晋升驱动特征，但是教育水平、年龄和户籍人口规模对地方官员政策承诺可信度的显著影响也反映出官员政治责任感与官员政策承诺的密切关联。因此，政策承诺可信度应当是官员政治责任感和晋升预期综合影响的结果。

本文的研究结果为进一步的探索提供了的启示。首先，地方官员的政策承诺行为应当受到更多的关注和研究，这既是我们深入了解地方官员政策行为的重要方面，也有助于加深我们对于“制度——承诺——绩效”逻辑关系的认识。其次，如何管理好地方官员的晋升预期也是值得关注的重要课题。除政绩以外的年龄、学历、履历、任期等因素对于晋升预期的影响以及相应的对策建议问题都还需要更深入的探索。最后也是非常重要的一点是，如何培养和激发出地方官员的政治责任感问题。这就需要围绕官员政治责任感问题对官员遴选机制、政治典礼制度以及官员公共服务动机等内容展开多维度分析和研究。

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公共政策分析报告范文第5篇

背景与过程

说起成立于1950年的美国nsb，我国科学界和科技管理部门应当并不陌生，因为它是美国国家科学基金会（nsf）的决策机构，负有对nsf的各项活动进行监督与指导的职责。但是，其另一项同样重要的职责则可能是我们不太熟悉的，这就是作为独立的国家科学政策机构，向美国总统和国会对全国性的科学政策与工程政策问题提出建议和提供咨询。nsb共有24位成员，由美国总统任命并得到国会参议院的确认，他们的当选是基于其在基础科学、医学、社会科学、工程、农业、教育、科技管理或公共事务方面做出的杰出贡献。根据法律，nsf在职主任必须是其成员。由于nsb成员全部为兼职，因此，其日常工作主要由下设的一些委员会来承担，其中包括一个执行委员会、四个常设委员会以及根据工作需要临时设立的委员会。执行委员会主要负责安排与协调nsb及其各委员会的整体工作，而nsb常设委员会的设置则反映了其工作的重点领域——四个常设委员会分别是：审计与监察委员会、教育与人力资源委员会、资助计划与发展规划委员会、战略与预算委员会，由此可以看出教育与人才政策在nsb工作中的重要地位。美国科学与工程人才政策作为nsb教育与人力资源委员会的核心任务目标之一，也一直是nsb长期关注的重要政策领域。

自第二次世界大战结束以来，美国的科学技术发展迅速，并长期保持世界领先地位，其先进的科学技术和丰富的科技人力资源还有力地推动了国家的经济增长，人们耳熟能详的“硅谷”奇迹和“新经济”的产生都与美国科技和科技人才的贡献密不可分。特别是作为一个移民国家，美国丰富的科技人才资源不仅来自国内，而且来自世界各地杰出的科学家、工程师以及源源不断的优秀研究生和博士后队伍，他们共同促进了美国科学技术的持续发展，保证了美国在科学与工程领域的世界领先地位。

然而，在美国刚经历了其“历史上和平时期最长的经济增长期”进入21世纪之际，各方面关于科技劳动力供需关系的调查、研究与分析表明，威胁经济长期繁荣与国家安全的严峻的科技人才问题不可忽视。这些问题包括：（1）美国国内学生对于一些关键领域（如数学与计算机科学、工程与物质科学等）的兴趣在减少，或选择学习这些专业的学生数量未见增长；（2）未来20年在科学与工程领域将要退休的人员大幅增加；（3）未来十年科技领域的就业岗位将迅速增长，是所有工作岗位增长率的3倍；（4）“911”之后，与国家安全相关的工作岗位对具有科学与工程专业技能的美国公民产生了新的需求；（5）各州政府和地方政府在未来科技人才教育方面的预算面临着很大的压力。

与此同时，科技人才的全球化特点既使美国一直是长期受益者，也给美国未来的发展带来了潜在的威胁。据统计，1999年，在美国产业界工作的持有科学与工程专业博士学位的人员中有1/3是在国外出生的，在计算机科学家中则有一半的博士在国外出生，而在计算机领域的工程师中这一比例更高达一半以上；在联邦政府的劳动力中，出生在国外的博士占其博士总数的16%；在学术界，每年向具有永久居民身份或持有临时签证的外国人开放的大学科学与工程专业职位数占年总职位数的20%。面对激烈的国际人才竞争局面，美国在科技领域对外国学生和专业人员依赖性较高的状况将是一个潜在的问题。要解决或缓解这些问题，联邦政府有义务也应该有能力发挥积极作用，但首先必须制定有效并可行的科技人才政策。

因此， nsb的教育与人力资源委员会于2000年10月，组织了一个国家科学与工程劳动力政策研究特别工作组，开展了为期近3年的美国科学与工程劳动力政策研究。其任务是，评估国家劳动力的长期趋势与需求，分析这些趋势与需求和联邦现有政策的关系，提出国家解决这些需求应采取的政策取向。特别工作组成员由nsb成员、nsf工作人员以及nsb本身的政策专家与工作人员组成，主要通过数据采集与分析、组织专题研讨会、委托研究课题、广泛征询意见等方式进行政策研究。从某种意义上说，研究的方式与过程将决定研究的结果，只有在详实准确的数据基础上，经过专家认真研究并广泛征求公众意见的政策研究，才能得出比较有说服力的研究结果，并提出可靠的政策建议。该特别工作组的政策研究可分为三个阶段：数据采集与分析阶段、专家研讨与文献研究阶段以及公开征询意见阶段。

第一阶段是数据采集和分析阶段。在数据采集之前，特别工作组首先明确了该项政策研究的对象，即科学与工程劳动力的定义。由于考虑到科技人才的流动性，因此该工作组没有采用关于“科学与工程劳动力”最常用的定义，即，其职业划分属科学与工程领域之列的人员，而是将拥有科学与工程技能、具有在此领域就业能力的人员都纳入到科学与工程劳动力的范围之中。根据这一定义，持有科学、数学或工程领域学士学位或同等学历的中小学和幼儿园教师、持有科学、工程和技术领域两年制学位和结业证书的相关领域从业人员以及科学和工程领域的博士后研究人员都可视为科学与工程劳动力。这一定义与我国通常所称的科技人才有相似之处，因此，以我们的观点来看，也可将该项研究称为美国科技人才政策研究。但需要特别指出的是，美国在统计科学领域劳动力的数据时，将社会科学也统计在内，这一点与我国很不相同，因为我国的此类统计中仅有自然科学领域部分。

美国科技人才政策研究涉及到的数据很多，主要来自以下几个部门和机构：（1）劳工统计局关于职业和就业方面的各种调查形成的数据库；（2）nsf科学资源统计处关于构成nsf科学家与工程师数据系统的三类调查；（3）美国教育部的教育研究与改进办公室关于信息技术劳动力与职业教育计划的统计；（4）乔治城大学国际人口迁移研究所关于移入美国的科学与工程领域学生与劳动力的信息源；（5）凤凰大学、全美研究生院理事会以及斯隆基金会关于大学的学位教育和职业教育及其如何面向市场需求的研究及相关数据。此外，特别工作组还委托乔治城大学的林德塞•洛威尔博士完成了《关于国外科学技术劳动力流入美国的研究》报告，邀请提供相关数据的上述部门和机构的专家就数据问题举行研讨会，并多次开会与nsf负责科学资源统计的人员讨论相关数据的问题。

第二阶段是专家研讨与文献研究阶段。特别工作组分别于2002年3月和6月举办了以美国教育体系和科技人才国际化为主题的专家研讨会。3月12日的研讨会主要讨论教育与培训问题，包括与国家科技人才政策相关的美国教育体系的问题，以及促进训练有素的科技人才数量增长的实现途径问题。其范围覆盖了从中小学、本科到研究生阶段的教育问题、教师培养的问题、科技人才培养的多渠道问题、鼓励科技人才多样化问题以及科技教育的国家政策问题等，做报告的专家都是在上述问题研究中颇有影响的学术带头人。6月28日的研讨会则主要讨论高级科技人才的国际化特征与美国国家需求之间的相互影响问题，参会的专家不仅来自学术界，也有来自产业界、政府部门和专业团体的专家，讨论的主要问题包括：美国政府和产业界对人才的需求、国家安全政策对科技人才的影响、影响美国国内学生接受研究生教育的诸因素、影响国外学生到美国读研究生和从事博士后研究的政策法规等等，会议还邀请了我国学者介绍中国的相关科技人才政策。

除了专家研讨之外，特别工作组还通过nsf科学资源统计处，委托在美国科技人才政策研究方面具有很强实力的国际斯坦福研究所（sri international）开展了美国科学与工程劳动力政策研究。斯坦福研究所系统整理与研究了自1995年以来与美国、其他国家以及全球科技人才政策相关的所有重要文件、政策报告、研究报告以及相关论文等170余种文献，于2002年8月13日提交了研究报告《国家科学与工程劳动力政策：文献分析与建议清单》。报告还选择了上述文献中最为重要的50份政策报告与研究报告，分别撰写其报告提要，并列出主要政策建议的清单。之所以认定这些报告重要，是基于这样几个标准：（1）文献在国际国内科技人才政策讨论中的重要性；（2）文献的学术价值（数据与分析的原始性与高水平）；（3）资助和开展人才研究的组织具有很好的声誉与公信力；（4）文献反映了重要的相关各方的观点与意见。

第三个阶段是公开征询意见阶段。2003年5月22日，特别工作组的研究报告初稿经nsb讨论，得以批准全文上网，公开征询公众（包括个人和组织）对报告的意见和建议。在2003年8月14日正式报告发表时，所有为该报告提供具体意见的组织（共40个）和个人（共47人）的名单都一并附在报告之后，作为附件公布。提出意见的组织主要是学术团体、公司、大学、研究院所、政府部门、社会团体、私人基金会等等，而个人则至少有一半来自大学。

结论与建议

该特别工作组的科技人才政策研究首先阐述了美国的科学与工程领域面临的挑战，其次分析了国内外形势，特别是当前科技人才的全球竞争态势与近年来美国国内科学与工程领域人力资源发展趋势，最后从五个方面得出结论并提出相应的政策建议。

报告指出，科学技术一直是而且还将继续是促进美国经济增长和维护国家安全的动力，而在科学与工程领域获得卓越发现和取得重大创新的力量，就是一支数量庞大、受过良好教育的劳动力队伍。面对影响美国未来科技人才政策的主要趋势，特别工作组做出了两个基本判断：（1）由于科技人才国际竞争的加剧，美国不可能仅仅依靠国际科技人才市场来满足国家需求；（2）如果国家不采取措施鼓励和帮助所有在科学与工程领域受教育的学生（尤其是该领域在事业上一直成功较少的群体）顺利完成学业的话，该领域在美国出生的大学毕业生进入劳动力市场的人数可能会呈下降趋势。特别工作组认为，联邦政府在引导国家解决科技人才方面的长期需求方面负有主要职责，因此，联邦政府及相关机构必须采取行动，以确保美国在科学与工程领域有足够多的劳动力，而且，全社会都必须做出努力，增加美国人学习科学与工程专业并从事该领域工作的人数。

特别工作组具体的政策建议有以下五个方面：

在科学与工程领域的本科教育方面，建议联邦政府引导对大专院校及其学生进行持续不断的支持，以提高所有学习科学与工程专业美国大学生的毕业率。联邦政府应当：（1）确保高质量的学生能够得到奖学金以及其他形式的财政资助，以避免他们因为缺乏经费而不能全时上学攻读科学与工程专业；（2）针对全国范围内学位获得人数不足的科学与工程专业，鼓励大专院校扩大招生和改进其在这些领域的教学质量；（3）向社区大学提供财政支持，以提高其学生转至四年制大学科学与工程专业学习的成功率；（4）扩大大专院校对少数族裔和女性完成科学与工程专业学业的资助计划。

在科学与工程领域本科以上教育方面，建议联邦对研究培训与研究生教育的支持应当反映学生真正的经济需求，扩展学生根据国家所需的专业技能选择受教育机会的范围。联邦政府的战略应当：（1）确保联邦政府对研究生和博士后人员的津贴使他们自己真正受益，使他们感到做这种选择比做其他选择更有吸引力；（2）通过经费投入支持改进博士和硕士教育方法，使学生将来进入学术界、政府和产业界就业有很大的选择余地；（3）为科学与工程领域（包括单学科的和跨学科的领域）高水平的博士教育计划提供长期持续的支持。

在科学与工程劳动力信息与政策研究基础方面，建议联邦支持发展有效的科学与工程劳动力政策与战略。联邦政府必须：（1）在动态反映科学与工程劳动力国际趋势的信息收集与研究分析工作上保证有持续的投入；（2）引导国家努力建成反映劳动力信息的基础平台，这些信息包括科学与工程劳动力的现状、国家科学与工程技能的需求以及吸引高水平学生和专业人员进入科学与工程行业的战略。

在中小学乃至幼儿园从事数学、科学与技术教学的师资方面，联邦政府应当与其他各有关方面一道从现在起就采取行动，吸引和保持充足的高水平师资队伍。为了使这一职业比其他职业更具竞争力，联邦政府这方面的资源必须用于下列用途：（1）使这些教师的待遇与在其他部门就业且有类似教育背景的科学与工程专业人员的待遇具有可比性；（2）将这一职业提升为一项重要的且有价值的事业，并将从事这一职业的教师作为科学与工程专业人员中一个主要的部分；（3）支持课堂培训，给从事教学工作之外的科学家和工程师发放教师资格证书；（4）支持在成功地将大学工学院及理学院的课程和师资与教育学院进行整合的机构开展师范培训计划。为了使大学教育之前的教学更加有效，有关各方必须共同努力，支持科学与工程领域的专业人员参与到从幼儿园到中小学的教育中，以促进高水平课程标准的制定以及课堂教师知识的扩展，同时，支持研究如何提高从幼儿园到中小学的数学与科学课程设置与教育学水平。

在美国参与科学与工程领域劳动力的国际竞争方面，目前政府正在审查与科学家和工程师流动相关的签证政策及其他政策，建议未来美国的政策应该考虑以下目标：（1）加强美国研究性大学的能力，以保持其在科学与工程领域日趋激烈的国际竞争中的领导作用；（2）大力支持美国学生和教员参与国际科学与工程教育与研究；（3）在考虑国家安全的同时，继续保持美国对世界各国有竞争力的研究人员、大学教员和学生的吸引力。

机制与特点

国家政府部门的政策质量直接关系到国家公共利益，通过制定高质量的公共政策推动社会经济协调发展最终促进全体国民的福祉，是政府义不容辞的责任。应该说，长期以来美国政府将政策的研究与制定工作放在重要的位置。由于各领域的具体政策涉及到专业性很强的各类知识，因此，美国联邦不仅在政府部门和有关专门机构内聘用了大量的专业人员和政策专家，而且与大学、专业团体、私人部门等社会各界的专业人员与政策专家有着密切的联系和良好的合作关系。另外，考察其政策研究的机制与特点，只要回顾一下对美国战后科技发展具有里程碑意义的万尼瓦尔•布什著名的科学政策报告《科学——无尽的疆界》（1945年）的形成过程就可以看到，今天的科技人才政策报告《科学与工程劳动力——实现美国的潜力》与之有很多相似之处，例如，二者都是以数据分析为基础，都组织了特别工作组（或专门委员会）开展工作，都实行了专家研讨的机制，都提出了具体而明确的政策建议，等等。当然，由于时隔半个多世纪，今天的政策研究也有所不同，至少在条件和环境方面有了很大的改善，同时公众参与的要求也更高了。综观nsb这次开展的科技人才政策研究，可以将其机制与特点总结为以下几个方面。

第一，重视数据分析。离开了数据分析，政策研究只能成为空泛的议论。nsb在数据的掌握方面具有独特的优势，因为nsf自成立之初就成立了专门的部门，负责收集、整理和分析与科学活动相关的数据，其主要目的就是为nsb参与制定国家科学政策提供依据。nsf长期以来积累了大量的数据与信息，还支持了许多关于数据分析的方法论研究，nsb每两年出版一份的《科学与工程指标》就以nsf的这些工作为基础。nsb特别工作组此次的科技人才政策研究不仅利用了nsf长期积累和掌握的数据，还涉及到多方面的数据，既有国际比较数据又有国内的历史数据，既有教育方面的数据又有就业方面的数据。为此，特别工作组授权nsf科学资源统计处负责数据的收集、协调与研究，而该处又以委托课题的方式，组织政策专家开展外国科技人才流入美国状况的研究，加强对所需数据的统计与分析。

第二，依靠政策专家。科技人才政策属于科技政策的一部分，而科技政策的研究与分析在美国已是一个较为成熟的专业领域，有自己特有的分析工具和研究方法，也有一些公认的经典文献，还有相对较为稳定的专业研究队伍——他们常常参与美国联邦科技政策的研究与制定。在这项政策研究工作的参与者中，我们可以见到一些在科技政策研究领域具有很高声望的研究机构与著名的政策专家，如美国科学促进会（aaas）、兰德公司、美国国家科学院下的科学、工程与公共政策委员会（cosepup）、达伊尔•楚宾（daryl chubin）、保罗•罗默（paul romer）等。特别工作组委托国际斯坦福研究所对1995年以来的重要文献进行的研究与梳理是依靠专家的另一种方式，即，将该研究建立在该领域专家过去所做的大量工作基础之上，甚至报告中一些插块的内容就是过去相关研究主要观点的摘要。

第三，广泛参与机制。现代公共政策的一个特点就是强调民主决策和公众参与，因为一项充分反映社会相关各方利益的政策在其执行过程中可以减少相关各方之间的冲突，调动各方的积极性，促进合作。该报告在研究过程中广泛吸收学术界、产业界、政府部门、非营利机构人员参与讨论，在报告初稿形成后又通过互联网征求更多方面的意见，并在正式报告后附上提供意见的机构和个人名单。这一机制充分反映了政策研究的公开与透明。

第四，政策建议明确。政策研究最重要的成果形式之一是政策建议，而一项有效并可行的政策建议至少应当是明确的。无论是政策实施主体还是政策的受益者，无论是政策目标的可检验性还是政策手段的可测度性等等，都应当是明确的。以该报告对联邦政府在科学与工程领域的本科教育方面的政策建议为例。很显然，政策的实施主体明确，是联邦政府；政策的受益者明确，是大专院校（包括各类大学、学院和社区大学等）及本科学生；政策目标明确且可检验，是“提高所有学习科学与工程专业美国大学生的毕业率”（毕业率显然是可检验的）；四项政策手段包括保证高水平的学生得到财政资助、在国家科技人才紧缺的专业扩大招生、支持社区大学提高其学生升入四年制大学的成功率、加强针对少数族裔和女性学习科学与工程专业的资助，这些也是明确的并可测度的！

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