对公共利益的理解范文第1篇

【关键词】公共利益；界定；宪法；合宪解释；宪法思维

【正文】

经2004年修正的我国宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法上出现了“公共利益”的概念,我国《土地管理法》、《物权法》等法律也有“公共利益”的规定。那么,“公共利益”应当如何理解和界定?行政执法机关和司法机关在执行和适用有关“公共利益”的法律时应否考虑到宪法上的“公共利益”？这些问题需要我们作出回答。

一、宪法上“公共利益”的特别意义

宪法上的“公共利益”与法律上的“公共利益”概念相同,含义也应相同,但二者在功能上有所不同,宪法上的“公共利益”具有特别的意义：

(一)宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的立法依据

我们学术界一般认为,宪法是“母法”,宪法是普通法律的立法基础和依据,我国立法机关在制定普通法律时也往往会在“总则”第1条中明确规定“根据宪法,制定本法”,显然宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的立法依据,这是毫无疑问的。对此,人们不会有什么异议。在立法实践上,我们也是这样做的。

有必要指出的是,这些年来我国立法机关在普通法律中规定“公共利益”时不仅仅是依据宪法上的“公共利益”来规定,而且基本上是照搬宪法上的条款,同样只是使用“公共利益”这一概念,而并没有对“公共利益”进行界定,具体指明哪些属于公共利益。与其说目前我国立法机关是依据宪法上的“公共利益”来规定普通法律上的“公共利益”,还不如说是照搬宪法上的规定。这种做法导致了执法机关在执法时对“公共利益”界定的随意性,这是这些年来我国土地征收和房屋拆迁纠纷不断甚至导致重大社会事件的重要原因之一。看来,“立法宜粗不宜细”的传统指导思想需要反思和改进。

(二)宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的审查依据

为什么普通法律规定了“公共利益”而宪法仍要规定“公共利益”?难道宪法上有关“公共利益”的规定仅仅是为普通法律上的“公共利益”规定提供立法依据?

答案是否定的。立法机关在制定普通法律规定“公共利益”时应当依据宪法上的“公共利益”规定,不得与宪法上的规定相抵触,这是宪法的最高法地位所决定的。我国宪法第5条第3款也明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”然而,万一立法机关在制定普通法律时违背了宪法上的规定怎么办?或者对于立法机关有关公共利益的立法是否违背宪法有关公共利益的规定出现争议怎么办?这时,宪法上有关“公共利益”的规定的价值就显现出来了：它是宪法监督机构审查判断普通法律有关公共利益的规定是否违反宪法的依据和标准。可以说,这是宪法必须规定“公共利益”的根本意义所在。当然,目前根据现行宪法的规定,在我国这一监督审查工作是由全国人大及其常委会负责。

(三)宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的解释依据

宪法上的“公共利益”还有一个重要的特别意义和作用——它是法律上的“公共利益”的解释依据。这一点目前在我国往往被忽视。法律依据宪法而制定,但我们在执行法律中理解、解释和适用法律时却往往忘记了宪法。

“法律的实施以解释过程为前提。”[1]正如一位学者所言：“法律在适用的时候,通常都需要解释。所谓解释,就是阐明法律的意义,作为适用于具体事件的一个步骤。法律何以需要解释?主要原因不外有二：(1)因为法律是抽象的规定,虽然以规律社会实际生活为目的,可是当某一具体事件发生时,该事件究竟与何种法律规定相当,而应受其适用,并非当然都是明显的,适用法律的机关首先要探求法律的意蕴,剖析各种法律原则相互间之关系,藉以了解其适用之范围,然后才能作一正确的判断。基此意义,则解释法律实在就是适用法律的一个逻辑推理的过程,审判机关或执行法律机关欲确定某一抽象法律,应适用某一事件,自然非经过这一过程不可。(2)因为法律是一般的原则,其内容常属固定,在成文法,更须赖正式的文书而为表现,为求明白易晓,所用文字,亦力求简洁,所以很难将各种复杂情况概括无遗,而社会生活事实,又是变化万千,无从逆料,欲以固定的法则,和有限的法文,来适应变异无穷的事实,当然不免挂漏万,我们适用法律或研究法律,惟有善用推理的方法,才能阐明法律的涵义,因此解释无论在实务及学理上均居于重要地位。”[2]显然,执法者(包括司法者)在执行和适用法律(包括行政机关的执法和司法机关的司法)时,离不开解释法律。近些年来,我国最高人民法院也开始认识到法院解释法律的重要性,明确指出：“在裁判案件中解释法律规范,是人民法院适用法律的重要组成部分。”在很大程度上,我们可以说,行政执法机关和司法机关适用法律的过程就是解释法律的过程。有学者只承认执法者不能不“理解”法律,而不承认执法者必须“解释”法律。其实,理解与解释是不可分的,正如著名的德国诠释学家伽达默尔所指出的：“解释不是一种在理解之后的偶尔附加的行为,正相反,理解总是解释,因而解释是理解的表现形式。”[3]马克思早在1842年第六届莱茵省议会的辩论中就明确指出：“法官的责任是当法律运用到个别场合时,根据他对法律的诚挚的理解来解释法律。”[4] 

既然行政执法机关和司法机关在适用法律时必须解释法律,那么应当如何解释法律?法学界一般认为,法律解释的方法主要有七种：文义解释、体系解释、历史解释、比较解释、目的解释、合宪解释,以及偏重于社会效果的预测的社会学解释。其中,合宪解释是法律解释的一种基本方法,它是指以高位阶的宪法规范的意旨来阐释低位阶的法律的含义的解释方法。[5]由此可见,行政执法者和司法者对法律进行合宪解释,是适用法律的应有之义。

行政执法机关和司法机关在适用法律中应有宪法思维,必须依照宪法来解释和适用法律,这也是我国宪法的明确要求。我国现行宪法明确规定,宪法是“是国家的根本法,具有最高法律效力”(序言)、“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”(第5条第3款)、“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”(第5条第4款),“都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”(序言)。显然,作为国家机关的行政机关和司法机关在适用法律时也必须以宪法为根本的活动准则,理应根据宪法的基本精神来理解、解释和适用法律,必须符合宪法的基本精神,不得与宪法的基本精神相抵触。

总之,行政执法机关和司法机关在执行和适用普通法律上的有关规定时必须依据宪法上的相关规定来理解和解释。显而易见,行政执法机关和司法机关在执行和适用普通法律上的有关“公共利益”规定时,必须依据宪法上的“公共利益”规定来理解、解释。宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的解释依据。

二、宪法上“公共利益”的界定

既然宪法上的“公共利益”是法律上“公共利益”的立法依据、审查依据和解释依据,那么宪法上的“公共利益”的含义是什么呢?

我国宪法虽然规定了“公共利益”条款,但并没有对“公共利益”作出明确的界定,作为宪法解释机关的全国人大常委会也未对“公共利益”作出解释。可以说,目前我国宪法上的“公共利益”的含义是不明确的,为此显然目前它难以承担普通法律上“公共利益”的立法依据、审查依据和解释依据的重任。这也是目前我国普通法律上的“公共利益”同样未作界定而在实践中执法者任意界定导致公民的合法权益经常受到侵害的一个重要原因。

需要指出的是,我国宪法虽然没有明确界定“公共利益”,但在实际上已经委托立法者加以规定。宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”其中的“依照法律规定”,可以理解为：宪法不仅明确要求立法者应当制定法律明确规定征收或者征用的权限和程序以及相应的补偿问题,而且也要求立法者在法律中对哪些属于“公共利益的需要”作出界定。我国宪法授权法律对“公共利益”作出界定,而立法机关在制定《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》等普通法律时只是照搬宪法上的规定,未对“公共利益”作出界定,显然有些失职。此外,普通法律对“公共利益”不作明确规定,不仅意味着立法者没有很好地依据宪法,即依据宪法上的“公共利益”,而且意味着宪法监督机构无法对普通法律有关“公共利益”规定是否符合宪法上“公共利益”的规定进行违宪审查,宪法上“公共利益”的审查功能也无法发挥出来。在此,笔者呼吁全国人大常委会尽快修改补充相关法律,对“公共利益”作出明确的界定,①当然也可通过对“公共利益”进行法律解释的方式来界定“公共利益”。

既然目前我国宪法对“公共利益”没有作出明确界定,那么是不是意味着宪法上的“公共利益”就可以随意解释或者无法界定,甚至执法者在执行和适用法律时就可以根本不考虑宪法上的规定呢?答案是否定的。我们不能过分责怪制宪者,不必过分苛求宪法的完善。正如东吴大学法学院杨兆龙先生早在1944年发表的《宪政之道》一文中所指出的：“法律虽不完美,只要有适当的知法的人去解释运用它,使它合理化,仍旧可以在实际政治或生活上发生良好的作用。”[6]笔者认为,虽然目前我国宪法未对“公共利益”作出明确界定,但宪法上的“公共利益”还是可以通过解释的方法予以基本的界定。

(一)从实体上看,“公共利益”主要是指国家安全、社会秩序等以保障人权为最终目的的国家的、社会的、集体的利益

对宪法上的“公共利益”的界定,在实质上就是对宪法上的“公共利益”进行宪法解释。从宪法解释的方法来看,对宪法条款的解释不能仅停留在字面解释(对于“公共利益”,宪法也未作明确规定，“公共利益”的含义不明确，在字面上难以解释),而应当考虑到宪法解释的其他方法。

第一,从体系解释的角度来看,我们不能孤立地看待宪法第10条和第13条上的“公共利益”,而要站在整部宪法的角度来考虑,与其他条款结合来解释。公共利益与个人利益相对,它主要是作为对公民个人基本权利的限制而在宪法中规定的。宪法第10条和第13条的“公共利益”,主要是对公民的土地使用权和私有财产权加以限制。由此,我们可以站在整部宪法的角度,结合其他限制公民基本权利的条款来解释“公共利益”。宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”结合这一条款来看,“公共利益”应当是“国家的、社会的、集体的利益”。当然,国家的利益、社会的利益、集体的利益均不能与公共利益简单地划等号,并不是所有的国家利益、社会利益和集体利益都是公共利益。[7]宪法第36条第3款规定：“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”结合这一条款来看,“公共利益”包括社会秩序。宪法第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”结合这一条款来看,“公共利益”还包括国家安全等。 

第二,从比较解释的角度来看,我们在解释“公共利益”时参照外国宪法的相关规定以及国际人权文件的相关规定。例如,《世界人权宣言》第29条第(二)项规定：“人人在行使他的权利和自由时,只受法律所确定的限制,确定此种限制的唯一目的确在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重,并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”我国政府于1998年签署加入(目前全国人大常委会尚未批准)的《公民权利和政治权利国际公约》在第12条规定迁徙自由、第18条规定宗教信仰自由、第19条规定发表意见自由、第22条规定结社自由时均强调“上述权利,只受法律所规定并为保障国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或者他人的权利和自由所必需的限制。”

显然,国际上一般认为“公共利益”主要包括国家安全、公共秩序、公共卫生和道德等。第三,从目的解释的角度来看,国家规定公共利益的直接目的虽然是限制公民个人的权利和利益,但最终的目的还是为了保障公民个人的权利和利益,是为了保障人权。2004年我国宪法修正案已经明确将“国家尊重和保障人权”载入了宪法。显然,如果像商业拆迁那样严重损害公民个人的合法权利和利益,只是使少数商人获利而不能使广大公民受益,即使是打着“公共利益”的旗号,即使是政府组织拆迁(政府本来不应充当商业拆迁的“组织者”,而应担任“监督者”和“仲裁者”的角色),那也不是真正的“公共利益”。

(二)从程序上看,“公共利益”应当主要由人大及其常委会审查和决定

显然,要在实体上明确而具体地界定“公共利益”是非常难的,所以很有必要在程序上加以控制,否则就难以约束有关国家机关随意扩大公共利益的范围。通过体系解释,我们不难发现,其实我国现行宪法对于“公共利益”的界定在程序上是有明确要求的。我国宪法第62条规定,全国人大负责“审查和批准国民经济和社会发展计划”等；第67条规定,全国人大常委会负责“在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整”等；第99条规定,“地方各级人民代表大会在本行政区域内……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”、“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”等；第104条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”等。从这些规定上,显然“公共利益”特别是重大的“公共利益”应当由同级人大及其常委会审查和决定。综上所述,笔者认为我国现行宪法在实质上已经强调“公共利益”主要是指国家安全、社会秩序等以保障人权为最终目的,并且应当主要由人大及其常委会审查和决定的国家的、社会的、集体的利益。

三、结语：执法者应当具有宪法思维

虽然目前我国宪法和法律尚未明确界定“公共利益”,但执法者在执行和适用有关“公共利益”的法律时仍然应当具有宪法思维,进行合宪解释,依照上述通过正确理解和解释所获得的宪法上“公共利益”的基本含义和基本精神来理解、解释和界定普通法律上的“公共利益”,而不能任凭自己的意志进行随意的解释和界定(包括扩大公共利益的范围),而且,对于哪些属于“公共利益”(特别是涉及广大公民的重大公共利益)应当主要由同级人大及其常委会来审查和决定。

【注释】

[1][法]勒内·达维德.当代主要法律体系[m].漆竹生译，上海：译文出版社，1984，109.

[2]韩忠谟.法学绪论[m].北京：中国政法大学出版社，2002，93.

[3][德]汉斯—格奥尔格.伽达默尔.诠释学i：真理与方法(修订译本) [m].北京：商务印书馆，2007，418、448.

[4]马克思恩格斯全集[m].第1卷，北京：人民出版社，1956，76.

[5]杨仁寿.法学方法论[m].北京：中国政法大学出版社，1999，132、171.

对公共利益的理解范文第2篇

 

“公共利益”的提法由来已久,按照字面来理解,应当是指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益。在我国,公共利益既是政治概念,也是一个法律概念。但法律上对何谓“公共利益”,无论是《宪法》,还是《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》,都没有明确的界定,学理界的解释也各不相同。2010年1月29日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)试图用列举的方式对公共利益的几种情形进行概括,但列举的七种情形仍然不能完全穷尽公共利益的全部内涵,并终因争论激烈没有了下文。本文拟通过中外法理法律的比较研究,从法学理论角度对公共利益做进一步阐述,以期对这一领域的研究有所帮助。

 

一、国外对“公共利益”的相关规定

 

在法国,《人权宣言》第十七条使用“公共需要”的概念,1804年的《民法典》将其扩张为“公用”,并逐步扩大公用的范围。最初主要指公共工程建设,到了20世纪,扩大到社会经济生活的各个领域。不仅公共大众的直接需要,而且间接的能够满足公共需要的领域,以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要都被视为公共需要。法国行政法院对公用目的的解释,也持极其宽松的态度,只要公用征收行为具有公共利益性质,就认为是合法的征收。但是,如果行政机关的征收不是为了公共利益目的,而是在公共利益的掩盖下满足其行政上的利益或者个人利益时,这种征收即被认为不符合公用目的。[1]

 

美国宪法通常用“公共使用”一词来表达其公共利益内涵。联邦宪法第五条修正案规定,联邦政府非经“正当法律程序”不得剥夺公民的财产权,非经“合理补偿”和“出于公共使用的需要”,不得征用公民的财产。[2]在美国,财产私有制是其社会结构的基础,但政府仍可以通过公共权力如国家征用权的行使对私有财产权进行某些实质性限制。如何对联邦宪法修正案中的“公共使用”进行合理解释,美国法院总是力求依据不同时期的社会经济政策发展需要,在政府与私有财产者之间找到最佳平衡点。通过近年来关于“公共使用”判例可以得出“公共使用”应以“公益性目的”标准来衡量,是指政府行使权力的目的是出于公众利益的考虑,以造福于公众的健康、安全、伦理及福利。

 

德国宪法中有“公共福利”和“重大公益”之分。“重大公益”主要体现在德国宪法的“财产权的保障及征收”这部分条文中,这与德国宪法注意保障财产权的理念有关。德国宪法中用“公共福利”这一概念来表达“公共利益”的涵义,它和“重大公益”有何区别呢?台湾公法学教授陈新民认为:一般而言二者无所轩轾,但在“质”的程度上有差异。其中“公益”概念范围较广,属于上位概念,国家任务等皆可包涵;“而公共福利是公益广泛概念中‘质’上要求较严格的,也就是说,是经过选择的、重大的、特别的公益,才属公共福利之概念”。[3]因此,德国宪法对于私人财产征收的限制,并不是一般的“公共利益”,而是所谓的“重大公共利益”。德国宪法之所以这样规定,其意义主要在于保障公民对现存财产的拥有权,这也是德国的社会市场模式决定的。

 

日本宪法的公共利益思想是通过“公共福祉”这一术语表达的。日本宪法中的“公共福祉”条款在其《土地基本法》和《土地征收法》中进行了具体规定。其中,《土地基本法》第二条明确规定:“公共福利事业用地应该优先供给。”为此,日本社会根据社会利益排定土地利用顺序,即公共福利事业用地优先供给,第二顺序才是保证企业用地。《土地征收法》也将“公共利益”作为土地征收的唯一目的,并认为“公共利益”的涵义是“解决公共事业建设”,同时该法第三条还采用列举的方式,详细列举了35种可以实施土地征收公共利益的项目。[4]根据日本法律,只有符合《土地征收法》第三条列举出的事项的项目,才允许采用征收土地的方式。通过项目认定程序,判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目征收或者使用相关土地房屋的公益性。”[5]总之,日本宪法的“公共福祉”条款经过部门法律具体化后,对于政府行为有了严格的约束,即政府行为必须具有“公共性”,才能对公民的私有财产加以限制。

 

从上述可以看出,各个国家对“公共利益”的规定都有各自的特点。法国和美国对公共利益的理解,都是从被征用财产的利用目的上进行解释的,在具体适用时限制较少,美国对公共利益的解释更为宽泛,甚至认为“有想像得到的公共特征存在即可”[6]。而德国对公共利益的理解和适用就有所限制,日本更是用列举加单行法的形式对公共利益进行了严格的限制。

 

二、我国理论界对公共利益的几种观点

 

我国理论界有关公共利益的争论也是由来已久,最具代表性的观点主要有十种[7]:一是认为公共利益是一种特殊利益,但对何为“特殊利益”的概念模糊不清;二是认为公共利益是排斥商业利益的利益,但对商业利益的解释又非常宽泛,外延无法确定;三是认为公共利益是最大多数人的最大利益;从理论上来讲似乎该理论很完美,但实际应用中无法操作。四是认为公共利益就是一种公共需求,这里“公共需求”概念本身就不严谨,无法给他下一个准确的定义;五是认为公共利益就是一种价值;六是认为公共利益就是一种整体利益;七是认为公共利益是社会活动的根据;八是认为公共利益是一种代表统治阶级的政府利益;九是认为公共利益是一种由个人(团体)利益构成的非真正的整体利益;十是认为公共利益是一种综合利益。从上述这些观点就可看出,每一种观点从表面上看都具有一定的解释力,但实际上都存在着明显的缺陷,根本无法涵盖公共利益的内涵。

 

理论上对“公共利益”无法有一个统一的认识,在立法中目前也仅仅是停留在立法模式的探讨当中。对“公共利益”到底应该如何界定,民法、宪法、行政法的著名法学家们都曾提出过明确的方案。中国社会科学院梁慧星教授认为:“公共利益必须是全体社会成员都可直接享受的利益,如公共设施、国防、环保等,而像经济开发区、城市改造、商品房开发等属于间接利益的则不在此列。”北京大学法学院姜明安教授则提出我国立法可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区等的做法,通过列举加概括的方法对其来界定,并且这种立法技术在我国行政诉讼法中已有应用,即通过列举的方式,再设一兜底条款作概括性规定,加上排除性规定,解决了行政诉讼受案范围的问题。[8]正在起草中的《国有土地上房屋征收与补偿条例》就采用了这种模式。但是讨论终归讨论,专家学者们对如何界定“公共利益”至今仍未达成一致意见。

 

三、我国现行立法中关于“公共利益”的不同表述

 

1、宪法和法律中关于“公共利益”的规定

 

在我国,“公共利益”的法律地位在立法中得到确立的首先是《宪法》。宪法第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”其次是《物权法》。《物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”再次是《土地管理法》。该法第二条第二款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对集

 

体所有的土地实行征用”,并同时在第五十八条第一款第(一)项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。第四是《城市房地产管理法》。该法第十九条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。

 

2、行政法规、规章中关于“公共利益”的规定

 

主要有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第四十二条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。另外,2010年1月公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)也对“公共利益”用列举的方式进行了概括。该征求意见稿所称“公共利益的需要,包括:(1)国防设施建设的需要;(2)国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要;(3)国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(4)为改善低收入住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要;(5)为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造的需要;(6)国家机关办公用房建设的需要;(7)法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。”显然,从宪法、法律到行政法规,“公共利益”都成为了征用土地、征收房屋、收回国有土地使用权的前提条件,但对什么是“公共利益”,没有一部法律法规或规章做出明确的规定或说明。

 

四、对公共利益理论的完善与构想

 

从上述情况可看出,公共利益的界定,是一个非常严肃的也是非常严谨的工程。我们应当借鉴国外已经成熟的理论和立法经验,结合我国的实际情况,全面系统地对该问题进行研究,用适合我国的理论来指导立法、司法实践。在理论上应当从以下几个方面进行综合考虑:

 

一是必须结合具体的事项判断。在立法时对哪些事项属于公共利益进行事先列举是不可能全部周延的。但是在当前我国公共决策机制不健全的情况下,对公认的属于公共利益的事项进行列举有助于限制政府的不正当决策。

 

二是必须结合特定的历史条件来判断。不同的历史时期,公共利益的内涵是不同的。计划经济时代,以公有制为基础,公共利益至上,个人利益让位于公共利益,公共利益的意义被无限拔高了。市场经济时代,公共利益是以个人利益为出发点和终点的,没有个人利益的地方,也就不存在公共利益。

 

三是在具体操作时还应当注意如下几个问题:

 

第一,明确界定“公共利益”的判断标准。如果“公共利益”完全没有客观标准,任凭公权力主体解释和界定,公民的权利和自由将不复存在。“公共利益”的基本标准是其“公益性”,即公共利益是指不确定的多数人的利益,具有整体性、不确定性、相对性、非盈利性和必要性,而不是个别成员或少数成员的利益。要通过分析其行为内容、行为过程和行为客观结果(是否为相应社会共同体全体成员或大多数成员提供福利)来判断是否属于公共利益。

 

第二,明确认定“公共利益”的方法和程序。政府或政府部门在认定公共利益前,先通过一定方式、途径(如网络、媒体、座谈会、听证会、论证会等)征求和听取相应社会共同体的意见,最后综合各方意见后由政府报请县级以上人大或人大常委会审议决定。

对公共利益的理解范文第3篇

[关键词]公共管理　公平　公共权力

公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平

虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。马克思主义基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?

公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。

与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。

既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。

二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。

如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。

实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

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三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的

对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?

对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。

在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。

至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理性服务的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。

四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平

作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。

对公共利益的理解范文第4篇

    [关键词]公共管理 公平 公共权力

    公平是公共管理的核心价值理念,也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界,学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解,主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科,对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此,在构建社会主义和谐社会的背景下,重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

    一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配,这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平

    虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角,但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。马克思主义基本原理告诉我们,理解任何一项社会活动的核心价值理念,都必须从这项社会活动的本质属性出发,使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么,公共管理的本质属性是什么呢?

    公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品,公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下,公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来:解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如,在有限公共财政支出的制约下,政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场);解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如,同样是在有限公共财政支出的制约下,政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此,从公共管理解决的基本问题出发考察,公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析,公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。

    与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同,公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的,这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述,公共物品是具有可分享性的物品,也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用;非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上,需要进一步讨论的问题是:公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此,我们的回答是:第一,公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的,是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说,一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品,但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是,在实行联邦制国家结构形式的西方国家,社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供,各成员国政府提供的社会福利是有差别的,各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利,但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二,公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的,是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说,一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品,但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是,任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园,但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解,我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为:针对社会不同群体进行的社会价值的分配。

    既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配,公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平,是在社会不同群体间实现的群体公平。

    二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益

    公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识,学术界存在着比较大的认识分歧,“甚至有些学者,如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗,根本否认公共利益的存在,认为‘公共利益是一种神话”~。布坎南等人之所以否认公共利益的存在,是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为:根据理性人(经济人)假设,人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的,都是追求个人利益的最大化,而个人的偏好是不同的,并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此,人们无法形成共同的需求,也就无法形成公共利益。事实上,公共利益不仅是客观存在的,而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念,是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的,而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此,我们可以将公共利益理解为:公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求,我们也可以将公共利益理解为:公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然,公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的,公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此,与提供私人物品的市场管理不同,公共管理中的公平应该是结果的公平,是对社会价值分配结果的公平。  如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益,考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件,公共需求的主体是民众,公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下,民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的,但是民主决策的规则却是一致的,那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下,实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益;在采取绝对多数规则的情况下,实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益,包含两个要素:一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求,这是由公共利益的公共性决定的;二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享,这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为,公共利益应该具有分享性,而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素,决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知,考量公共管理对公共利益的实现程度,也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此,考量公共管理对社会价值分配结果的公平,也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。

    实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益,这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性,在一定的历史时期内,一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来,一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此,公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿,用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平,使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。

    三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的

    对于公平与效率的关系,学术界已经多有论述,这些论述大都是抽象的,缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上,在不同的历史阶段或不同的社会活动中,公平与效率的含义是不同的,二者之间的关系也是不同的。那么,公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?

    对于公共管理中公平的含义,我们已经进行了一定的讨论:公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平,是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中,关于效率有两个含义:一是资源利用效率,是指利用有限的资源实现收益最大化的程度;二是资源配置效率,是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面:资源利用效率是微观经济问题,属于企业管理范畴;资源配置效率是宏观经济问题,属于政府宏观调控范畴。公共管理中,效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是:公共物品的提供不以赢利为目的,有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题,我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样,在公共管理中使用效率这一概念时,既与经济学的效率概念保持了一致,又符合了公共管理的特点。

    在公共管理中,处理公平与效率关系的基本准则是:从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义:(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一,公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发,不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二,公共管理的国民经济再分配性质,决定了公共管理必须从公平原则出发,将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程,尽管各国的分配原则有所不同,但在国民经济再分配过程中,都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发,可将世界各国的收入分配原则分为两类:效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家,再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则,以进一步实现公平。在效率优先的国家,国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异,甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾,维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持,政府在国民经济再分配中,也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明,公共资源是有限(稀缺)的,在有限资源的制约下,公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品,以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样,作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是,公共管理解决这三个基本问题的顺序是:先解决为谁生产,再解决生产什么与怎样生产。这是因为:公共管理对社会价值分配的本质属性,要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁,即为谁生产公共物品的问题,在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后,公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点,决定了公共管理必须将公平放在首位,用公平来统领效率。具体说来就是:公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发,在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。

    至此,我们可以看出:在公共管理中,公平作为公共管理价值理性的核心,始终是第一位的;效率作为公共管理工具理性的核心,是为价值理性服务的,也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然,西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是,我们必须清醒地看到,这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点,会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时,始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位,避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。  四、公共管理是以公共权力为核心展开的,只有实现公共管理中公共权力的合理分配,才能从根本意义上实现公共管理的公平

    作为提供公共物品活动的公共管理,是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析,人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的,或者说,人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的,都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析,与市场决策不同的是,在非市场决策中,在个人利益最大化的动机驱使下,个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是:从公共物品的生产角度分析,由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象,人们不可能有效支付公共物品的生产成本,公共物品就无法生产出来;从公共物品的消费角度分析,由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”,人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生,除非共同体成员极少,否则,共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼,这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入,公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择,个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入,虽然增加了公共管理的成本,但是作为“必要的恶”,它可以使公共物品得到合理生产与消费,使公共利益得到较好的满足。换言之,没有公共权力也就没有公共管理,公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心,使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。

对公共利益的理解范文第5篇

关键词：宪法，公共利益，宪法文本，宪法价值

一、宪法文本中公共利益的表述

在各国的宪法文本和学术研究中，对公共利益的表述是不尽相同的。如经常出现的表述有“公共利益”、“公共福祉”、“公共福利”、“公共安全”、“社会公共利益”、“公共政策”、“国家利益”等。如韩国宪法第37条规定：“国民的一切自由和权利，只有在需要保障国家安全、维持秩序及维护公共福利的情况下，由法律进行限制。即使在法律进行限制的情况下，仍不得损害自由和权利的本质内容”。尼泊尔宪法第17条规定，为了公共的利益，可以制定法律对本章规定的基本权利的行使加以限制或控制。日本国宪法第29条规定：“财产权不得侵犯，财产权内容应符合公共福利”。泰国宪法第34条规定，人人享有言论、著作、出版和宣传的自由，只有根据维护安全的需要，保护他人的自由权利、荣誉和声誉，或为维护社会秩序或人民的优良道德，或为了防止人民在精神或健康方面的堕落而制定的专门法律规定，才能限制上述自由。印度宪法第31条在规定财产权的宪法界限时使用了“公共利益”概念，规定：“国家出于公共利益或为使财产得到适善管理，在一定期限内接管财产的管理权”。德国宪法第14条同时使用了“社会福利”和“公共利益”概念，第14条第2款规定：财产应负义务，财产的使用也应为社会福利服务。第3款规定：——这种赔偿取决于建立公共利益和有关人的利益之间的公正平衡。2004年颁布的阿富汗宪法第40条规定：个人财产之获得不得损害公共利益——。

在我国的宪法文本中公共利益是比较固定的词汇。1954年宪法文本中三个条文直接涉及公共利益问题。第10条第3款规定：国家禁止资本家的危害公共利益，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划的一切非法行动。第13条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。第14条规定：国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益。在1954年宪法中还出现了“公共秩序”、社会公德等词汇。1975年宪法第8条规定：社会主义的公共财产不可侵犯。国家保证社会主义经济的巩固和发展，禁止任何人利用任何手段，破坏社会主义经济和公共利益。1978年宪法第8条采用了“公共财产”和公共利益的概念，规定“社会主义的公共财产不可侵犯”，并在8条第2款中规定：国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。1982年宪法以不同条文表述了公共利益。第10条规定，“国家为了公共利益，可依照法律规定，对土地实行征用”，宪法修正案第22条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。同时在宪法第28条中使用“社会秩序”、第40条中使用“国家安全”、第51条使用“国家的、社会的、集体的利益”（国家利益、社会利益和集体利益）、第54条使用“祖国的安全、荣誉和利益的行为”，宪法修正案第20条中采用“公共利益”的表述方法。

从上述列举的一些国家宪法文本对公共利益的表述中，可以发现以下特点：一是公共利益表述方式的多样性，其词汇反映了本国宪法的历史传统与现实制度的需要；二是同一种宪法文本中同时使用不同的概念表述公共利益的内涵，文本的形式意义与实质意义之间存在一定的矛盾；三是各国通常在规定基本权利限制界限时作为一项原则来使用公共利益概念；四是宪法文本中出现的公共利益是不确定的概念表述，它既表述一种价值形态，同时也描述一种事实状态，经常成为社会矛盾的焦点[2].由于宪法文本中的公共利益概念存在不确定性，容易在国家、社会与个人之间形成利益冲突与矛盾，特别是限制公民基本权利时，其标准缺乏统一性、明确性与具体性，容易侵犯社会个体的合法利益。因此，在比较宪法文本的公共利益表述方式后，我们有必要对其宪法内涵、判断标准与程序等问题进行探讨。

二、宪法文本中公共利益内涵的分析

如何理解和解释宪法文本中的公共利益是宪法理论与实践中遇到的重要问题，它既是解释学的命题，同时也是宪法实践中的课题。分析宪法文本中公共利益的方法或途径主要有：通过宪法解释阐明文本中公共利益的含义；通过学术界对公共利益的研究，确定公共利益的学术内涵；通过或普通法院的判决寻找对公共利益进行判断的方法或内涵；通过普通法律规定的有关公共利益的内容，对宪法规定的公共利益进行价值分析等。

公共利益是社会生活中使用频率最高的概念之一，内容十分丰富。根据《牛津高级英汉双解词典》的解释，公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益。在英美法系和大陆法系国家中对公共利益的理解也有所不同。在英美法系中，公共利益也称之为公共政策（publicpolicy），主要指”被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益（generalpublicinterest）与社会福祉（goodofcommunity）纳入考虑的范围，从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力。[3]作为一种表述方法，英美法系国家还有“公共利益法律”的概念，它指“对民法权、济贫法、环保法、医疗保障法等涉及社会公众利益的法律的总称。按照这种解释，依公共政策原则可以对当事人的契约自由或私人交易进行限制，并对实施任何可能给一般公共利益造成损害的行为设定必要的界限。在大陆法系国家，与”公共政策“相关的概念是公共秩序，也称公序良俗。但公共政策与公共利益是否是相同的概念，学者们的观点是不同的。其实，两者之间也存在如何价值转换的问题，如政策与利益之间并非处于内涵上的对应性，政策有具体的表达方式，而利益的表达是不确定的，它所追求的仍然是一个公众共同的需求。

日本学者在解释日本宪法第13条时提出了不同的解释方法与理论，如有的学者认为，第13条的规定提供了权利制约的根据；也有学者认为，它是一种训示性的规定，即只要是不违反公共福利，基本人权受到最大限度的尊重。根据日本学术界的基本观点，公共利益（或公共福利）应是个人利益之集合，它是调整人权相互间冲突的实质性公平原理。公共福利又分自由国家的公共福利与社会国家的公共福利，前者指从尊重个人平等的立场，公平地分配和保障人权的原理，而后者是指以限制经济活动和财产权为内容的权利分配原理。[4]韩国在宪法裁判中，根据不同的宪法案件，对公共利益（公共福利）进行了宪法解释，比较合理地解决了人们在利益关系中发生的各种纠纷。如在道路交通法和刑法中规定的死刑合宪性问题的判断中，认为，维护社会秩序

是指为了共同体的和平，在个人或集团之间建立和谐生活的规则[5].在1996年的判决中，对公共福利概念进行了严格的解释，认为：公共福利比国家安全和维护秩序具有更抽象和开放的功能。公共福利在经济秩序中得到了具体化。均衡的国民经济的发展、合理的所得分配原则、市场的调整与滥用经济力的防止、实现经济民主化、防止地区之间的差别、消费者保护等宪法的经济课题是“公益”概念的具体化。公益并不仅表现在宪法文本上，它具有广泛的价值体系，为了国民的社会保障，依公共福利的需要限制财产权行使存在着正当性。从判决中可以看出，公共福利是实现宪法经济正义的重要条件与表现，是一种开放性的概念体系。

在我国，有关公共利益的讨论主要围绕概念表述与具体构成而展开，已取得了一定的研究成果。我国的宪法文本中，同时出现了相互联系的概念，如公共利益、国家利益、祖国利益、社会利益与集体利益等。由于迄今为止没有启动宪法解释制度，对公共利益的确切含义公众还没有取得普遍的共识。对文本中的公共利益的理解也是不同的，如有学者认为“在我国，一般社会公共利益主要包括两大类，即公共秩序和公共道德两个方面。[6]在《民法通则》和《合同法》中出现的”社会公共利益“的概念，在其内涵上与公共利益有一定的价值联系，但表述方式是不同的，如社会公共利益更侧重于秩序的价值，而公共利益更侧重于个体与公共生活之间的联系。为了说明公共利益与政治生活之间存在的价值联系，有学者将公共利益分为四个层面：一是最基础的层面，应该是共同体的生产力发展；二是公共利益就是每个社会成员都有可能受益的公共物品的生产，包括公共安全、公共秩序、公共卫生等；三是社会每个成员正当权利和自由的保障；四是合理化的公共制度。[7]这种分类比较全面地概括了不同领域公共利益的意义，有助于对公共利益进行类型化分析，但可能存在的问题是公共利益分析上的价值与事实关系的合理把握，特别是围绕公共利益出现争议时，很难确定具体的标准。与宪法文本上的含义比较接近的内容是第三和第四种意义，即公共利益以保障社会成员利益为基本出发点，并通过制度的建立实现公共利益。从某种意义上，”创造政治制度的能力，也就是创造公共利益的能力“[8].

我国宪法文本中的公共利益大体上具有如下含义：（1）公共利益是社会共同体的基础，是社会各种利益的整合，反映宪法共同体价值体系的基本要求。因此，公共利益作为社会分工的产物，实际上承担着为社会提供规则的任务；（2）我国宪法文本中的公共利益强调了国家作为公共利益维护者的功能。从1954年宪法开始，所有规定公共利益的文本中以国家为实施公共利益的主体，确立了国家的地位；（3）在公共利益的内容上，文本中的公共利益以公共秩序或社会秩序为基本价值趋向，突出了公共利益的工具性价值；（4）文本中的公共利益、社会利益与国家利益是有区别的。国家利益是特定的概念，在汉语中有双重含义，即以国际政治范畴中以民族整体利益为内容的国家利益和国内政治意义上的国家利益，指政府所代表的全国性利益[9].从性质上讲，国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益，享有利益的主体是不同的。[10]公共利益与社会利益之间的界限主要在于“社会利益具有功利性与排他性”，社会利益不一定代表公共利益的要求。（5）我国宪法文本中的公共利益与民法、合同法等法律中的“社会公共利益”是不同层面的概念，普通法律上的“社会公共利益”应以宪法的规定为基础，受其价值的制约，不能任意扩大公共利益的范围。公共利益既是解决公益与私益之间冲突的依据，同时也是社会基本价值的“指导原则”，起着价值示范作用。

三、公共利益的判断标准与原则

由于宪法规范本身的高度概括性与开放性，对何种情形属于公共利益问题宪法文本不可能作出具体或者确定的标准。公共利益是基于宪法共同体价值而确定的价值标准，是社会成员物质和精神需要的综合体，体现了社会、国家与个人之间的利益关系。宪法是判断公共利益的基本依据，应从文本出发具体分析公共利益的内涵与原则。亨廷顿对研究和判断公共利益提出了三种方法：一是把公共利益等同于某些抽象的、重要的、理想化的价值和规范；二是把公共利益看作某个特定群体（阶级）或者多数人的利益；三是把公共利益视为个人之间或群体之间竞争的结果。[11]在公共利益的判断中最核心的问题是明确判断公共利益的主体与具体程序的设定，即由谁通过何种程序具体判断公共利益。作者认为，在我国宪法文本上，判断公共利益的合理性时需要关注如下几种因素。

公共利益具有“公益性”。公共利益不是个人利益的简单集合，也不是多数人利益在数量上的直接体现，它是社会共同的、整体的、综合性和理性的利益。凡是被纳入到公共利益范畴体系内部的利益是个体利益高度概括化的体现。因此，判断公共利益内涵时，不应仅仅考虑个体利益的正当需求，应在不同利益格局中选择利益综合体，维护公共社会的价值体系。

公共利益具有“个体性”。公共利益的价值理念是个人尊严的保护。现代国家宪法中普遍建立了公共利益与个人利益互相转化的机制，从个体价值的维护中不断获得正当性的基础。公共利益源于个体利益，同时为个体利益的实现服务。自第二次世界大战后，各国赋予公共利益更多的个体理性的因素，以防止“公共性”脱离个体的正当利益。在这种意义上，公共利益应当是社会共同发展的理念与“价值规则”。

公共利益具有“目标性”。在法治国家的发展过程中，公益与私益之间的冲突是不可避免的，社会需要提供实现整体利益的规则或目标。实现公共利益的方式是不同的，如在政府主导的社会中，公共利益往往偏重于国家利益，对利益的评价与选择上，以政府的思考为基本依据。在个体权利保护为中心的社会中，公共利益应满足个体权利与自由的基本要求，强调了公共利益与个体利益之间的联系。为了突出公共利益的目标性，有的学者区分了自由国家公共利益与社会国家公共利益，并为自由权与社会权设计了不同的实现形式。

公共利益具有“合理性”。无论是个体利益，还是公众共同的利益，利益的选择应在合理范围内进行，以合理性为基本条件。这种合理性的基本要求是：个体利益本身的合理性；个体利益向公共利益转化程序的合理性；个体和公共利益相互转化的合理性；公共利益评价体系的合理性等。

公共利益具有“制约性”。公共利益对公共权力的滥用能够发挥制约的功能，以保持权利与权力之间的合理的平衡关系。如前所述，公共利益的价值基础是个体利益的保护，合理的公共利益为社会提供公平的社会价值体系，增进社会成员的政治与社会事务的参与，形成大家对社会基本价值体系的共识。确立公共利益存在的合理界限本身就是对可能出现的公权力滥用的一种制约。

公共利益具有“补偿性”。依据公共利益所进行的任何限制，必须基于合理的理由与基础，在依法征收或征用后必须给予合理的补偿，以保护个体权利不应限制行为而受到实质性的损害。

当然，在公共利益的判断中，我们还需要充分考虑公共利益的历史性、基础性与道德性，“使设定的公共利益

应当符合社会道德和社会公理的原则”[12].

四、公共利益与基本权利限制的界限

立宪主义在人权领域中的实现，经常遇到的一个难题是人权的保障与限制的界限问题。从人权与立宪主义关系看，人权保障已成为立宪主义的重要内容。我们通常所说的合理界限是指对人权限制要有一个恰当的度，既要保护社会和国家利益，又要保护个体人权，更要防止以限制为借口取消或减少人权活动的范围与类型。公共利益是限制人权的总体依据，但公共利益在不同国家中又表现出不同的特点，每一个国家根据本国的历史与文化特点，确定利益的具体内涵与标准。

值得注意的问题是，即使以公共利益为依据而进行的限制也需要满足一定的条件，以保证公共利益的真实性。这种限制实际上是对公共利益内容的进一步检验，以防止公共利益与个体利益之间的冲突发展为社会整体性的危机。一般意义上讲，以公共利益名义进行的限制，要具备实质要件、形式要件和程序上的限制。实质要件是指遵循宪法规定的限制基本权利的依据。形式要件是“通过法律的限制”，即基本权利的限制只能采用法律的形式。在宪法文本中出现的法律用语中，作为限制基本权利依据的法律应具有明确性与一般性。在我国，限制基本权利的法律应当是形式意义上的法律，即必须是全国人大和常委会制定并颁布的，否则缺少评价公共利益的形式条件。在符合实质和形式要件的前提下，还要满足方法和程序上的要求，如采用信赖保护、法律规定的明确性等条件。

在限制基本权利的时候，需要严格遵循比例原则，进行利益衡量，以确保宪法维护公共利益与保障人权的价值能够得到实现。具体而言包含以下三个方面的内容：第一，采取的方法应有助于目的达成，这在学理上被称为“合目的性”或“适当性”原则；第二，有多种同样能达成目的的方法时，应选择对公民权益损害最少的方法，这在学理上被称为“必要性”原则；第三，采取的方法所造成的损害不得与想要达成目的的利益显失均衡，这在学理上被称为“合比例”或“狭义的比例原则”。比例原则具有宪法位阶，能对立法、行政和司法活动进行直接约束，能作为宪法解释、司法审查的标准而适用。它对于控制国家权力行使目的的正当合理、手段与目的之间的适当链接、收益与成本之间的比例均衡等都具有重要作用。

我国宪法当中有不少地方都包含了比例原则的要求。如宪法修正案第20条第3款和宪法修正案第22条规定了征收、征用的合目的性原则。宪法修正案第14条规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这里的规定符合比例的要求。第51条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”这里对限制基本权利作出了总的要求，即只能基于维护公共利益和其他人的基本权利的目的而限制基本权利。国家在制定法律时，应遵守比例原则的要求，对限制基本权利的目的性、必要性和比例性进行综合评价。在具体适用法律时，亦须遵循比例原则的要求，合理裁量各种限制措施。限制基本权利的目的只能在于维护公共利益，限制到何种程度要视客观情况而定，不得过度地限制甚至剥夺基本权利的行使。当然，这里所讲的公共利益应当是具有正当性的公共利益，对抽象的公共利益应进行具体的判断，提供公民评价公共利益的权利与程序的保障。为限制基本权利所采取措施的收益不能与公民所受损失显失均衡。

为了解决现实生活中出现的公共利益的不确定性，需要在宪法文本的范围内，合理地寻找各种利益相互协调的机制，既强化公共利益正当性，又要强化对个人利益的保护力度，使两者在协调中发展。为此，需要进一步建立和完善的制度有：积极发挥宪法解释功能，使公共利益具有更明确的内涵；严格区分宪法文本上的公共利益与普通法律规定的公共利益之间的价值关系；通过宪法解释、法律解释，不断细化公共利益的内容，建立公共利益类型化制度；扩大公众参与公共利益形成过程的途径，使公众利益获得社会的基础；把宪法上的公共利益理念贯彻到社会生活的各个领域，建立评价公共利益的统一体系等。

注释：

[1]作者系中国人民大学法学院教授、法学博士

[2]近年来在我国社会生活中发生的公权与私权的冲突与公共利益的不确定性有着密切的关系。当个体与国家之间发生利益冲突时，我们的法律体系习惯于站在公权的角度维护其正当性，而对作为公共利益价值源泉的个人利益往往缺乏必要的关怀。由于在现实生活中借公共利益侵犯公民个人利益的现象比较严重，有些公民缺乏对公共利益的认同，甚至存在一种抵制公共利益的情绪。因此，需要通过理论研究和知识的普及，使公共利益与私人利益之间建立良性的互动关系，以保持社会的和谐发展。

[3]《元照英美法词典》，法律出版社2003年版，第1117页。

[4]日本最高法院在解释公共福利概念时，没有采用观念的解释方法，而用根据个案具体判断的方法，强调人权的行使应遵循公共福利的内在界限。

[5]1990年8月27日判决。

[6]胡康生主编《中华人民共和国合同法释义》，中国法制出版社1999年版，第92页。

[7]马德普：“公共利益、政治制度与政治文明”，载《教学与研究》（京），2004年8期

[8][美]亨廷顿：变革社会中的政治秩序，华夏出版社1988年版，第25页。

[9]阎学通：《中国国家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第4页。

[10]从解释学的角度看，宪法文本中“国家”地位的实证分析是非常重要的问题。作者认为，我国宪法文本中国家有不同的表现形式与功能。在“国家为了公共利益的需要-——”条款中出现的“国家”并不是抽象意义上的存在体，它首先指的是国家机关，特别是指政府的功能。为了明确国家在宪法文本中的含义，印度宪法第12条对国家一词专门做了解释，规定：本篇所称的“国家”一词，除文义中需另作解释外，包括印度政府与议会、各邦政府与邦议会在印度领土内或在印度政府管辖下一切地方当局或其他机构。