水污染治理制度范文第1篇

凶猛的污染源

主持人：目前，造成我国水质污染的污染源主要有哪些？

麦堪成：一方面是工业污水。产业结构不合理，增长方式粗放是中国经济长期未能根治的痼疾，其重要表征就是重化工业尤其是资源消耗工业增长较快。问题的关键在于，由于受水资源、航运等产业布局因素的影响，重化工业沿江沿河布置，据统计，全国两万一千多家石化企业中，位于长江、珠江、黄河沿岸的石化企业达一万多家，像小造纸、小皮革等项目在水环境敏感地区大起炉灶的现象更是比比皆是。如此产业布局的最严重后果就是大量污水在可能未经处理的情况下倾注到大江小河。据国家环保总局的调查统计，目前我国工业污水排放量每年达到300多亿吨。

另一大污染源是生活污水。据统计，中国一年洗衣污水量就将近22亿吨，相当于34个十三陵水库，76个昆明湖，全国大小城市的生活污水的排放量已经超过了工业污水的排放量。问题是目前我国仍有61%的城市没有污水处理厂，在污水处理设施的城市，能正常运行的也只有50%；还有的由于污水收集管网的原因，污水处理厂处理量不足，设计处理能力仅20%。正因为污水处理率的低下，中水回用水平低，大量污染负荷就如泄闸之洪汹涌般进入河流与湖泊。

幸红：农业方面的面源污染也是一方面。研究表明，农村面源污染在各类环境污染中的比重占到30%~60%，并成为水污染的重中之重，其中污水中COD(含氧量)排放已超过城市和工业源的排放总量。一方面，过量使用化肥造成的污染，如化肥施于土壤中，只有小部分被作物吸收，大部分则在雨水的作用下或渗透到地下污染地下水，或随地表径流进入河流、稻田、池塘。由于化肥会造成水域富营养化或饮用水源硝酸盐含量超标，因此已经危害水质的“第一隐形杀手”。另一方面，畜禽和水产养殖业污染，有调查数据显示：养殖一头牛产生并排放的废水超过22个人生活产生的废水，养殖一头猪产生的污水相当于7个人生活产生的废水。

管理机制需强化――强化执法功能，让“治污者赚钱”

主持人：事实上，我国近年来对水污染治理也相当重视，但从目前的治理效果来看，

并不是很明显，主要原因在哪里？

幸红：水环境的保护和建设程度直接反映和考量着政府的管理能力和力度。目前，政府部门中涉水、管水的主要包括水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等。这种“九龙治水”的机制表面上集中了众多部门的力量，但事实上并不能达到“团结治水”的目的，相反在客观上强化了职能部门的局部利益和单一目标，进而弱化了水资源的宏观管理功能。

中国水污染防治工作的重要特点是实行的是地方负责制，而恰恰这一点也许是值得我们深思和修正的地方。对于GDP的追逐和崇拜已经成为中国地方政府的惯性思维，而在实用主义和生态主义两种截然不同的发展观之间作出选择，作为“经济人”的政府当然会不假思索地选择前者。道理很简单，后者不仅需要支付治理污染的巨额成本，还要支付为了控制污染而出让的经济收益成本。结果是，那些本应彻底关闭的小化工、小造纸、小皮革企业死而复生，阴魂不散；将沿江沿河作为工业企业的栖息地以拉升GDP就成为地方政府不谋而合的思想与行动。

麦堪成：按照《环境保护法》的规定，环保执法机构可以对任何一个污染项目处以数额不等的行政罚款，不过这种处罚只能算是九牛一毛。有人算过一笔账，高污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2至1.8元，偷排每日的净收益往往能达到几十万元，而环保部门最高罚款限额仅为10万元，这种比较收益驱使下，不少企业宁愿认罚也不愿治污。

主持人：针对“九龙治水”，却不能“团结治水”及地方政府重GDP转环保的情况，您认为我国应该怎么做？

幸红：要加快法律规定配套法规的出台。尽快制订或修改法律要求制定的配套法规和规章，切实落实新修改的《水污染防治法》，同时照法定程序建立权威高效的流域管理协调机构，这种机构应有各方面的代表组成，例如包括中央政府有关部门、流域内各级地方政府的代表、用水户代表以及专家代表等。流域内一切重大的水事项和政策都应由流域管理委员会通过民主协商并表决的办法来决定；并在省级以下行政区划内成立“惩治环境违法行为中心局”。这种中心独立于地方政府，它的成立可以进一步加强环境执法领域的工作力度，提高环境执法的专业化程度，使地方性的、单专业领域的环境执法职能上升到国家层面。

主持人：如何减少“企业宁愿认罚也不愿意治污”的现象？

水污染治理制度范文第2篇

关键词：土壤污染；生态环境；环境治理；污染防治。

随着我国工业化进程加速、城市化的大力推进以及化学品、农药等现代科技产品的使用，人类社会向自然环境排放了大量污染物，使得土壤污染的总体形势异常严峻。我国在土壤污染防治方面立法供给严重不足，现有立法呈现分散碎片的特征，远不能满足土壤污染防治的现实需要，我国亟需系统化完善土壤污染防治立法。

一、我国土壤生态环境现状。

土壤是“以母质为基础，在物理、化学和生物的长期共同作用下，不断演化而成的土状物质，它由固相、液相和气相物质以及生物体四部分组成，各部分之间相互作用，形成了一个复杂的体系”。[1]土壤是生态系统的重要组成部分，是动植物生长繁育的自然基础之一。土壤各组成部分互相联系、互相作用，共同组成了复杂多样的土壤生态环境系统。土壤生态环境系统内外存在着物质、能量和信息的变化与交换，保持着结构和功能的动态稳定。土壤结构多样、功能多元和过程复杂的特性使得土壤对人类具有极其重要的经济价值和生态价值。然而，土壤生态环境系统却非常脆弱，土壤具有吸附性、缓冲性、氧化还原性以及自净的功能，其能广泛接触水、大气、固体废物等中的污染物，这就使得土壤极易受到污染。

土壤污染是指“由人类活动产生的各种污染物通过各种途径输入土壤，其数量和速度超过了土壤的净化能力，导致土壤的组成、结构和功能等发生变化，从而使土壤的生态平衡受到破坏，正常功能失调，导致土壤环境质量下降，影响作物的正常生长发育，并产生一定的水和大气次生污染的环境效应，最终将危及人体健康以及人类生存和发展的现象。”[2]我国土壤污染的总体形势相当严峻，据不完全统计，“目前中国受污染的耕地约有 1.5 亿亩，污水灌溉污染耕地 3250 万亩，固体废弃物堆存占地和毁田 200 万亩，合计约占耕地总面积的 1/10 以上”[3]。这些土壤污染的污染源主要有酸雨、大气尘埃、工矿固体废物、生活垃圾、化肥和农药、工矿废水灌溉、农家肥、地膜污染等。与大气污染、水污染相比，土壤污染具有隐蔽性、富集性、复杂性和不易逆转性的特点，这使得土壤污染的危害严重，治理困难、耗资巨大。

土壤污染对人体健康、土壤生态环境和经济、社会的可持续发展构成严重威胁。首先，土壤污染严重危害人体健康。土壤污染造成有害物质被农作物吸收，使有害物质通过食物链富集于人体内，引发各种急慢性疾病，危害人体健康。其次，土壤污染威胁生态安全。土壤污染直接影响土壤生态环境系统的结构和功能，导致依附于土壤的生物种群结构发生改变，生物多样性减少。土壤污染还会导致水、大气、海洋等环境要素的交叉污染，进而影响整个生态安全。最后，土壤污染影响经济、社会的可持续发展。土壤污染使土壤生产力和耕地质量下降，导致粮食减产、粮食质量下降，进而影响整个社会的可持续发展。

二、我国土壤污染防治立法的缺陷分析。

土壤污染防治的法制化是我国根治土壤污染的基本路径。

目前，我国涉及土壤污染防治的法律法规总体可分为环境保护基本法、土壤污染防治专门法及相关法三个部分。首先， 《环境保护法》 对土壤污染防治、农业环境保护作了原则性规定。

《环境保护法》 第 20 条要求各级人民政府对土壤污染和土壤生态环境破坏从水土整治、动植物保护、化学品及农药安全等方面进行综合系统防治。其次，我国目前尚无土壤污染防治的专门法律，现有与土壤污染防治密切相关的法律法规主要是 《水土保持法》 和 《土地复垦条例》。2007 年 《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法 （试行）》 从监督管理、污染场地的评估与认定、污染场地的治理及修复、法律责任等方面对污染场地环境治理及修复管理进行了比较系统的规定。1995 年制定的《土壤环境质量标准》 对农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等的土壤规定了不同的质量控制标准。最后，土壤污染防治相关法主要涉及 《大气污染防治法》、 《水污染防治法》、 《固体废弃物污染防治法》 等污染防治及 《土地管理法》、 《森林法》、 《草原法》、 《矿产资源法》 等自然资源保护方面的法律法规。另外，其他环境保护专门法中有助于土壤污染防治的还有 《环境影响评价法》、 《清洁生产促进法》、 《节约能源法》、 《农业法》、 《城市规划法》、 《标准化法》、 《排污费征收使用管理条例》 等。

然而，我国土壤污染防治立法还相当不完善，存在严重的结构与功能缺陷，已明显不能为防治土壤污染提供有力地法律制度保障。

第一，我国土壤污染防治立法的结构性缺陷。首先，立法缺乏系统性。涉及土壤污染防治的法律法规应是一个有机联系的整体，而我国不仅环境保护基本法性质的 《环境保护法》 对土壤污染防治的规定相当简单，而且还缺乏专门性的土壤污染防治单行法律法规。这既与当前严峻的土壤污染形势极不相适应，也严重制约了土壤污染防治的工作开展。其他涉及土壤污染防治的法律法规只有关于土壤污染防治的零散规定，且这些规定多是宣言式和框架式的，既无对土壤污染防治的明确详细规定，又缺乏相互配合联系，无法为土壤污染防治提供有效的制度保障。其次，立法缺乏对土壤的统一性保护。现有土壤污染防治法律法规分别从不同的领域对不同的土壤进行规定，缺乏对土壤生态环境保护的基本化规定。立法的土壤规制对象比较狭窄，偏重规制农业土壤污染，对工业、城市土壤污染重视不足。再次，立法缺乏土壤污染防治的系统性制度供给。立法缺乏完善的土壤污染防治制度使得立法缺乏可操作性，行为规则原则性、概括性强，明确性不够，缺乏针对性。最后，立法缺乏对土壤污染防治管理体制的系统性规定。我国的环境管理体制实行行政主管部门统一管理与各部门分工负责相结合管理。

目前，土壤污染防治行政主管部门不明确，行政主管部门与分工负责的各部门之间的职权划分不清。环保、国土资源、水利、农业等部门多头管理，无法有效应对复杂的土壤污染防治系统性工作。

第二，我国土壤污染防治立法的功能性缺陷。结构与功能具有对应关系，结构决定功能，我国土壤污染防治立法的结构性缺陷直接导致土壤污染防治立法的功能性缺陷。土壤污染防治立法在功能上是为了实现预防和治理土壤污染，而现有土壤污染防治立法存在明显的重预防轻治理的结构性缺陷，其造成了土壤污染防治立法在治理土壤污染方面的功能性缺陷。即使在预防土壤污染方面，立法也存在严重的偏重控制点源污染，忽视对农药、化肥、大气污染、水污染等面源污染控制，导致土壤污染防治立法在防治土壤面源污染方面的功能性缺陷。在土壤污染治理上，立法更是很少涉及土壤污染治理，即使有土壤污染修复方面的地方立法，由于其立法层次低、适用范围窄、手段单一，仍无法有效治理土壤污染。

三、域外土壤污染防治立法借鉴。

域外国家和地区对土壤污染防治主要实行专门立法、相关立法和综合立法相结合的模式，实现了对土壤污染防治的系统性立法。

美国早在 20 世纪 30 年代就制定了专门的 《土壤保护法》，该法通过防治土壤污染、流失来保护农业生产。之后，美国又从对废物全程管理的角度防治土壤污染，制定了 《固体废物处理法》、 《资源保护回收法》、 《危险废物设施所有者和运营人条例》、 《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》、 《超级基金增补和再授权法案》 和 《纳税人减税法》 等法律。此外，美国在水污染防治的 《清洁水法》、水源地保护的 《安全饮用水法》、化学品等有毒物质污染防治的 《有毒物质控制法》 和《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》 中从对各污染源的控制来加强土壤污染防治。

英国针对土壤污染防治制定了专门的 《环境保护 1990：

Part IIA法案》。另外，英国注重对污染的系统防治。 《污染控制法》 是英国环境保护的基本法，该法对废弃物污染、水污染、空气污染、噪声污染等实行全面系统控制。英国还在对生活垃圾处理的 《生活环境舒适法》、对危险废物控制的 《有毒废物处置法》 和 《有毒污水处理法》 中从对各污染源的控制加强土壤污染的防治。

德国针对土壤污染制定了专门的 《联邦土壤保护法》、《国土整治法》、 《联邦土壤保护与污染地条例》 和 《建设条例》 等。“德国近期关于土壤污染防治的法律实践主要包括法院的司法判例发展以及土壤污染防治政策的整合两个方面。”

[4]同时，德国意识到仅仅依靠专门的 《联邦土壤保护法》 等法律法规防治土壤污染是不够的，需要将专门的土壤污染保护法律与涉及土壤领域的其他法律结合起来，实现土壤污染防治的专门化与系统化。德国先后制定 《循环经济与废物管理法》、《肥料和植物作物保护法》、 《基因工程法》、 《联邦森林法》、《联邦矿业法》、 《联邦污染防治法》 等法律从不同领域实现对土壤污染的整体控制。

日本针对土壤污染防治也制定了专门的 《农用地土壤污染防止法》、 《土壤污染对策法》、 《土壤污染对策法施行规则》。

日本多次修订 《农地土壤污染防治法》 并根据该法对农田土壤中镉、铜、砷等含量进行监测，并对超标土壤予以修复。日本2002 年颁布的 《土壤污染对策法》 以市区的土壤污染为防治对象，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及监测制度等进行了详细系统的规定。另外，日本在 《水质污浊防止法》、 《Dioxine 类物质对策特别措施法》 中也有涉及防治土壤污染的规定。

我国台湾地区针对土壤污染制定了专门的 《土壤及地下水污染整治法》，并制定了详尽的配套法律规范 《土壤及地下水污染整治法实施细则》、 《污染整治费收费办法》、 《土壤及地下水污染的监测基准与管制标准》、 《征收种类与费率》 等共18 项法案，这些法案与 《土壤及地下水污染整治法》 相结合形成了台湾地区比较完备的土壤污染防治立法体系。

四、系统完善我国土壤污染防治立法。

1.系统化完善我国土壤污染防治立法必要性。

系统化之所以成为我国完善土壤污染防治立法的目标，除源于我国防治土壤污染的迫切需要与对土壤生态环境的系统性认识加深，还源于人类环境保护理念的生态中心主义嬗变与系统论理论的发展。

首先，人类环境保护理念的生态中心主义嬗变要求立法实现对土壤污染的整体性防治。随着人类对生态环境特性的认识加深，在深刻反思人类中心主义缺陷的同时，逐步确立起整体环境观，并逐步形成一种全新的理念———生态中心主义来处理人类与自然的关系。生态中心主义要求生态系统中所有构成要素必须维护生态系统本身的相对稳定，坚持整体主义思想，实现生态系统本身的可持续发展[5]。生态中心主义强调整体性、内在联系性，主张人与自然的统一，将生态系统的整体利益视为最高价值。环境法中的生态中心主义是指将人类和自然作为一个生态整体，从宏观上指导环境立法、运行，规范人类行为的一种理念。土壤生态环境系统的整体性特点及土壤污染源的多样化需要人类在土壤污染防治立法中树立整体环境观念，通过对土壤污染的多源整体性控制，实现土壤生态环境系统的可持续发展。

其次，系统论为系统化完善立法提供了理论基础和具体方法。系统论是对系统科学的哲学抽象，强调整体性。所谓系统，是“由相互制约的各部分组成的具有一定功能的整体”[6]。系统论认为现实世界的任何事物都是以系统方式存在和运行的，系统具有多元性、层次性、相关性、整体性等特征，其总是动态运行并保持相对稳定。系统论在土壤生态环境保护中的具体运用是综合生态系统管理，综合生态系统管理在土壤污染防治立法中的具体运用是土壤污染系统控制，即对土壤污染进行“整体的、系统的、全过程的、多种环境介质的控制”[7]。一方面，土壤与水、大气等环境要素共同组成完整的生态循环系统，因而，我国进行土壤污染防治还需加强对水、大气等多环境介质的污染控制。另一方面，土壤生态环境系统在结构和功能上具有整体性，其各组成要素相互作用、普遍联系而成为一个和谐的有机整体。土壤生态环境系统各组成要素在结构上具有层次性、组织性和有序性，在功能上相对独立又密切联系，共同维护土壤生态系统相对稳定的可持续发展。因此，完善的土壤污染防治立法必须遵从土壤生态环境的系统性规律，对土壤污染进行整体、全过程、多种环境介质的系统控制。

因此，我国土壤污染防治立法的系统化完善需要以生态中心主义理念为指导，强调土壤生态环境系统结构与功能的完整性，运用系统科学中系统论的方法，来实现对土壤污染的系统化防治。

2.系统化完善我国土壤污染防治立法的实现路径。

土壤污染防治立法是一项复杂的系统工程，需要对土壤生态环境系统进行系统化立法。系统化立法可以实现防治土壤污染、保护人体健康的目的，并最终实现土壤的可持续利用、经济社会的可持续发展及保障土壤生态环境系统安全的目标。

（1） 修订 《环境保护法》，实现对各环境介质的系统污染控制。随着我国可持续发展战略的实施、社会主义市场经济体制的逐步建立与完善、政府职能的转变、科学发展观和社会主义生态文明建设理念的提出， 《环境保护法》 已严重不适应时代环境保护需求，亟需进行系统性修订。“《环境保护法》 修改的最终目标乃是基本法和法典化。”[8]但我国现在还很难实现 《环境保护法》 法典化的目标，目前比较可行的途径是先实现该法的基本法化。基本法化意味着 《环境保护法》 可以实现对环境的整体保护、对多污染源的系统控制。修订后的 《环境保护法》

应明确以独立章节规定保护土壤生态环境、防治土壤污染，引入综合生态系统管理原则，建立适用于所有环境要素的保护与污染防治的法律制度，创立有效的对各环境要素的开发、保护与污染防治立法的协调机制。

（2） 制定专门的 《土壤污染防治法》 及配套法规、规章。

修订后的 《环境保护法》 虽是环境保护、污染防治领域的基本法，但限于基本法性质制约，该法不可能对土壤污染防治做出详细、具体的规定。针对土壤污染防治，我国还需制定专门的《土壤污染防治法》，实现对土壤污染的系统控制。

第一， 《土壤污染防治法》 在规定预防土壤污染的同时，偏重土壤污染治理与修复。土壤污染处于生态污染链的末端，目前已有大量立法对其他环境要素的污染防治进行了详细规定， 《土壤污染防治法》 无需再将预防类单行法的污染防治内容分解纳入。否则，不仅会造成立法资源的浪费，还会造成土壤污染防治立法与其他污染防治立法的重复。

第二， 《土壤污染防治法》 应坚持生态中心主义理念，树立整体环境观念，引入综合生态系统管理原则。生态中心主义理念可以加深人类对土壤生态环境系统的认识，促进人类对土壤污染实现系统的污染控制。综合生态系统管理原则是指在土壤污染防治中，从整个生态系统的角度综合进行土壤污染控制，综合考虑政治、经济、社会、文化和生态等各种因素，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政、市场和社会的调整机制，实现经济、社会与土壤生态环境的可持续发展[7]。11~12 综合生态系统管理原则是生态中心主义理念的法律化实现路径，其直接催生土壤污染系统防治的具体法律制度。

第三， 《土壤污染防治法》 应系统规定土壤污染防治的各项制度。 《土壤污染防治法》 尤其要明确规定土壤保护规划制度、土壤环境质量标准制度、土壤环境影响评价制度、土壤污染监测与鉴定制度、土壤污染法律责任制度、土壤污染修复制度、土壤污染防治基金和保险制度，实现对土壤污染的监测预防、使用管理、污染修复和损害赔偿的全过程管理。另外，《土壤污染防治法》 可与在水、大气等污染防治法中规定的排污许可制度建立链接，实行排污许可证的备案制度。

第四， 《土壤污染防治法》 建立统一的土壤污染监管体制。土壤污染监管体制是 《土壤污染防治法》 得到有效贯彻实施的支撑和中枢，是国家土壤污染防治战略方针、政策、法律制度得以贯彻执行的保障。 《土壤污染防治法》 应明确中央土壤污染防治的主管部门，合理划分土壤污染防治中央主管部门、地方分级管理部门和相关管理部门的职权，建立有效的各管理部门之间的沟通协调机制和严格的土壤污染防治问责机制。

第五， 《土壤污染防治法》 保障公众参与土壤污染防治的权利。土壤污染信息公开是我国土壤法治的必然要求， 《土壤污染防治法》 应明确规定政府有责任主动及时公开土壤污染信息，保障公众的知情权。 《土壤污染防治法》 应注意发挥社区和村委会在土壤污染防治中的作用，委托社区和村委会成员作为兼职监管员，以便及时掌握土壤污染信息。同时， 《土壤污染防治法》 应建立群众监督、举报土壤污染程序化回馈机制，保障公众土壤污染参与权和监督权实现，给予百姓参与土壤污染防治门径。

（3） 完善土壤环境质量标准体系，提高土壤环境质量标准。土壤环境质量标准是土壤环境法治建设的基础，是土壤污染防治立法、执法、司法的依据。我国应“构建一个以 《土壤环境质量标准》 为基础的，包含农用地土壤环保标准、场地土壤环保标准、土壤环境分析方法标准、土壤环境标准样品和土壤环境基础标准在内的较为完善的土壤环境标准体系。”同时，我国应不断提高土壤环境质量标准，鼓励地方政府制定严于《土壤环境质量标准》 的标准，以满足各地不同的土壤保护需要。 《土壤环境质量标准》 应能对包括农村土壤和城市土壤的各类土壤规定严格的质量标准，应能全面综合管理进入土壤的物质及物质留存土壤期间的状况和离开土壤的状况。

五、结论。

系统化的土壤污染防治立法是防治土壤污染的保障，可有效解决土壤污染防治原有立法的结构与功能缺陷。系统化之所以会成为我国完善土壤污染防治立法的目标，除源于我国防治土壤污染的迫切需要及对土壤生态环境的系统性认识的加深，还源于人类环境保护理念的生态中心主义嬗变与系统论理论的发展。人类秉持整体环境观，使用综合生态系统管理方法解决土壤污染问题，首先，应修订 《环境保护法》，以独立章节规定保护土壤生态环境、防治土壤污染，实现对各环境介质的系统污染控制。其次，应学习域外国家和地区的先进立法经验，制定专门的 《土壤污染防治法》 及配套法规、规章。同时，我国在系统化土壤污染防治立法的同时，还要注意土壤污染防治立法系统的综合协调，避免立法重叠， 《土壤污染防治法》 在规定预防土壤污染的同时，偏重土壤污染治理与修复。土壤污染防治法》 应系统规定土壤污染防治的各项制度，建立统一的土壤污染监管体制，保障公众参与土壤污染防治的权利。第三，我国应完善土壤环境质量标准体系，提高土壤环境质量标准，尤其是鼓励地方政府制定严于 《土壤环境质量标准》 的标准，以满足各地不同的土壤保护需要。另外，水、大气与固体废物等环境要素的污染防治情况会严重影响土壤污染防治的效果，我国还要完善土壤污染防治相关立法，加强对其他环境要素的保护，完善水、大气与固体废物等污染防治立法，通过加强立法、严格执法、公平司法、引导守法，真正实现土壤污染的系统化防治。

【参考文献】

[1] 杨志峰，刘静玲。 环境科学概论（第二版） [M].北京：高等教育出版社，2010（28）。

[2] 朱静。 美、日土壤污染防治法律度对中国土壤立法的启示 [J].环境科学与管理，2011（11）：21.

[3] chinadialogue.net/article/show/single/ch/724，2012- 3- 9.

[4] 秦天宝。 德国土壤污染防治的法律与实践 [J].环境保护，2007（10）：70.

[5] GeorgeFrancis. EcosystemManagement，33 Nat [J].Resources J.，1993：315.

[6] 苗东升。 系统科学精要（第三版） [M].北京：中国人民大学出版社，2010（20）。

水污染治理制度范文第3篇

关键词:水污染防治法 水环境保护 完善

水,是生物圈的基本构成部分,是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是,由于各方面的原因,目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天,防治水污染、保护水资源,实现水资源的可持续利用,已成为世界各国的必然选择。

一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况

水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染,都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来,各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。

直接控制型,即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段,即采用经济手段,其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则,通过市场机制,使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价,从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。

二、我国现行水污染防治法的立法概况

我国是一个水资源短缺的国家,人均水资源2100立方米,仅相当于世界平均水资源的1/4,另外,我国水资源分布不均,众多城市结构性缺水。而且,近年来,随着我国工业化和城镇化的加快,用水量激增,导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天,我国也积极做了水资源保护的相关立法,主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等,就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。

在我国,从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作,但是,其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》,1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》,此后又颁布了一系列相关法规。1995年,针对我国淮河流域的严重污染状况,国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1996年5月15日,人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。

我国现行的《水污染防治法》共七章62条,各章内容依次为:总则,水环境质量标准和污染物排放标准的制定,水污染防治的监督管理,防止地表水污染,防止地下水污染,法律责任和附则。

三、我国水污染防治面临的问题

从1996年《水污染防治法》实施以来,防治工作虽有一定进展,但水环境恶化趋势未得到根本遏制,治污速度赶不上污染的速度,所以资源性缺水和水质性缺水并存,制约了经济社会的可持续发展,危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在,我国水污染防治仍面临五大严峻问题:

⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快,据水利部统计近3年增长8.6%,主要水系水质恶化程度没有得到控制,据环保局统计,2004年七大水系,一半以上达不到饮用水标准,一半以上属于五类、劣五类水,已不能直接使用。另外,水污染事故不断发生,经济损失较大。

⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重,无力治理,生产设备老化,工艺技术落后,产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依,违法排污现象普遍。

⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展,城市污水排放量增加,而污水处理厂建设缓慢,污水收集管网建设滞后,目前能正常运行的有1/3,低负荷运行的有1/3,还有1/3开开停停。另外,我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低,不能满足污水处理厂的运营要求。

⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差,不合格率占25%,全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。

⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨,是发达国家的5~10倍,工业用水重复利用率为62%,发达国家均为75%~85%;农业灌溉用水利用系数为0.45,而很多国家为0.7~0.8;生活用水浪费严重,全国管网漏损率为20%,每年浪费水达100亿吨以上。

以上水污染没有得到有效控制的状况,说明在我国水污染防治方面,立法尚需完善,执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源,所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。

四、完善我国水污染防治法的思考

笔者认为可从以下几个方面思考:

1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业,所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实,在水环境保护工作中,需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体 控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范,并细化法律责任条款。

所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定,水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系,并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调,对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善,将来在修改有关法律时,应明确规定,对未履行环境保护职责的,或履行不力的行政领导,应给予行政处分,造成严重后果的应辞职或撤职,情节严重的应追究刑事责任。

2.鼓励公众参与。而今,公民的环境权日益受到重视,我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定,保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理,促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识,加强宣传、教育、培训,为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。

3.彻底改变“守法成本高,违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主,发展为源头控制战略下的预防为主,使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法,政府对造成水污染的企业进行了整顿,禁止新建严重污染水环境的企业,淘汰落后工艺和设备,规定企业应采用原材料利用率高,污染物排放量少的清洁生产工艺,加强管理,减少水污染物的产生。

按照国家以上有关法律的规定,企业排污有严格的标准,并要缴纳排污费;超过相应标准的,要建立废水处理设施,并定时启动,保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是,不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水,或宁愿缴纳排污费,不肯投资建设废水处理设施,或虽有排污设施,平时不启动,只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营,取得市场中的“比较优势”;而另一方面,守法企业增加投入治理污染,提高了生产成本,相对削弱了竞争力,这就是现实情况下“守法成本高,违法成本低”的真实写照。

笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价,才能改变这种状况。因此,在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施,使违法违规排污的企业,得不偿失,从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责,还要依法受到惩处。

4.改进经济刺激措施,健全价值补偿机制。如前所述,环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施,它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法,从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。

另外,笔者认为应该同时健全价值补偿机制,征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响,而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响,是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法,但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。

5.继续坚持以流域管理为核心,从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制,后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷,久拖不决,而且随大城市用水量的增长,长距离引水成为许多城市的供水主要来源,跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心,并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治,国家和地方还颁布了专门的法规和规章,如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度,以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作,如此才能从整体上来防治水污染。

6.强化法律责任。扩充法律责任条款,增加应受处罚的情节种类,细化应受处罚的情节,加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施,如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者,其目的是通过一系列的措施规范其行为,从而促使其达标,所以处罚并不是最终目的,如此才能有效地防治水污染。

五、结语

总之,防治水污染是一个系统工程,它需要政府、企业、个人共同的努力,需要各种法律、法规的共同作用,才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善,才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。

参考文献:

水污染治理制度范文第4篇

一、问题的提出

（一）水污染问题是影响湖南发展的关键因素

纵贯湖南省境内的湘江、资水、沅江、澧水“四水”和“八百里洞庭”的水资源，造就了历史上的“湖广熟、天下足”，是湖南省的生命之源。然而，因水资源时空分布不均、年际变化大，以及一些人为的破坏，特别是随着湖南省工农业生产的迅猛发展、城镇化加快以及在此过程中相应的预防、保护、治理措施不到位，使得湖南省的水污染问题日渐突出。

2007年环境监测中心在全省主要江河上设置了水质监测站点132个，监测河长5540公里，比2006年增加监测河长1154公里。根据监测及分析，全年Ⅱ类水质河长1481公里，占监测河长27％；Ⅲ类水质河长2479公里，占监测河长45％；Ⅳ类水质河长410公里，占监测河长7％；Ⅴ类及劣Ⅴ类水质河长1170公里，占监测河长21％。污染河段主要超标项目包括粪大肠菌群、总磷、氨氮、挥发酚、石油类、溶解氧等因子。这说明湖南省局部地区水环境严重污染的局面还是没有得到很好的遏制和治理，水资源保护任务依然十分艰巨。

（二）投融资问题是湖南省水污染治理的关键

水环境是湖南环保工作的重中之重，要花大力气彻底解决湖南水污染防治工作。目前湖南省水污染治理工作主要集中在三个方面：加强环保部门对工业污染企业排污的执法监察；从行政角度加大力度进行污水处理设施的建设和保证运营；加强对农业面源污染的治理和生态农业建设。水污染治理和水环境的保护本身是一项综合性极强的工作，湖南省的水污染防治，属于典型的跨地区水域污染治理，面临的问题较为复杂，资金投入的需求量也非常大。水污染防治的投资渠道及治污工程运行机制的不完善，是湖南水污染治理发展的制约因素，是“水瓶颈”。

二、湖南省水污染治理投融资现状

在市场经济体制下，我国的水污染治理投融资机制正发生结构性变革：单一的筹资渠道逐步转变成多种渠道，单一的投资主体逐渐为多元化投资主体所取代，我国水污染治理的投融资机制呈现出多渠道、多元化的格局。

（一）湖南省水污染治理投资现状

湖南省水环境污染治理投入2003年为516013.88万元，占省GDP5010.95亿元的1.03％，2004年为722419.4万元，占省GDP5612.26亿元的1.29％，2005年为899138.8万元，占省GDP6468.64亿元的1.39％。经省人大提议，湖南省2005年到2007年实施的“环保3年行动计划”，省政府在3年内对省内水环境实施92个重大环保整治项目，三年里投资287多亿元。

（二）湖南省水污染治理融资现状

随着经济的发展，湖南省的城市污水排放量和生活垃圾产生量也日渐增加，预计到2010年，全省县城以上城市年污水排放总量将达到20亿立方米，生活垃圾年产生量将达到1000多万吨。而目前湖南省设市城市污水处理率、污水处理厂集中处理率、生活垃圾无害化处理率等指标低于全国平均水平，难以满足污水和垃圾处理的基本需求，为解决这一矛盾，湖南预计投资186亿元，力求到2010年，设市城市污水处理率达到80％，生活垃圾无害化处理率达到95％。全省规划出“十一五”环境治理重点项目共154个，总投资达325亿元。为解决湘江流域7市污染问题，“十一五”期间，湖南省拟安排在湘江流域的环境治理重点项目有108个，总投资244亿元。此外，为加大对工业污染最集中、最严重的长株潭地区污染防治力度，“十一五”期间，拟在长株潭地区实施环境治理重点项目36个，占全省项目总数的23.4％，总投资149亿元。十一五期间是湖南省环境建设的重要期间，投资需求大。目前，湖南省水污染治理资金的来源主要有以下方面：中央财政投入；湖南各级地方财政投入；污染企业环保投入，我国环保相关法律法规及水资源管理相关法规对企业污染治理的强制性规定，便利污染企业的治污资金形成了水污染治理资金来源之一；排污费收入；国际贷款。

三、湖南省水污染治理投融资存在的主要问题

（一）资金总量不足，污染治理设施建设严重滞后

由于水环境保护历史欠债多，各水域环境质量要达标，需加大投资力度。水污染治理资金缺口量大，其主要原因有：

1、融资渠道狭窄。受“环保靠政府”的传统观念的影响，水污染治理融资渠道单一，还是政府唱主角，市场难以发挥作用，社会资本游离于市场之外，资金来源主要依靠地方财政和排污收费。地方财政受各种因素制约，投入不足，远不能满足污染治理设施建设的资金需求，排污收费项目单一，标准偏低，收费资源流失严重，收费金额很有限。

2、融资机制落后。水污染治理的投融资机制应该与经济体制相协调，这是世界各国的共识。主要依靠市场化手段解决水污染治理的投融资问题，已是公认的大势所趋。但目前水污染治理项目的投入机制基本是延续计划经济体制，政府预算资金和预算外资金仍然是其融资的主渠道，环境保护市场化程度明显落后于整个国民经济的市场化程度。

3、融资权责不分。现行的治污投资体制没有明晰政府、企业和个人之间的环境责权和环境事权，没有建立投入产出与成本效益核算机制，没有体现“污染者付费”原则和“使用者付费”原则，污染治理责任过多地由政府承担，企业和个人免费使用环境资源、环境公共物品和环境设施，没有或过少地承担相应的责任、成本和风险。

（二）治污投资效率低，污染治理设施运营管理体制改革滞后

水污染治理设施投资及运营效率总的来看还是不尽人意的，其主要原因有以下方面：

没有引入市场竞争机制。目前还没有形成一个民营企业参与水污染治理投资的良好市场竞争机制。在水环保基础设施领域，长期以来，我国采用的是政府投资建设、事业单位管理运营设施的模式，这种政府垄断模式从制度上排挤竞争，缺乏效率。

污染治理的社会化程度低。在工业污染治理方面，大部分污染企业都是自己建设处理设施，自己运行管理，较少考虑通过委托合同方式充分利用社会化分工和规模经济效应，让专业化企业治理污染。由于规模不经济原因，中小企业采取“自己建设和运营设施”的分散治理模式也导致了投资效率的低下。而与此同时，我国环境保护服务业的发展又没有及时跟上，没能为工业污染治理设施的正常运转提供良好的外部营运环境。

四、解决湖南省水污染治理投融资问题的对策

“十一五”期间湖南省水环境质量的改善，关键取决于水污染治理投入能否及时到位，为此必须疏通已有投资渠道，开辟新的资金来源。

（一）积极探索多元化投融资机制，加大水污染治理资金总量

“十一五”期间是湖南省环境保护的重要时期，投资需求量大，环境保护投资约占同期GDP的2.42％。只有建立基于市场的多种投融资渠道，形成政府、社会和个人共同负担环境保护费用的格局，才能满足环境保护的需要。

1、建立多元化的融资形式。发挥环境财政的主渠道作用，继续加大国债资金和中央预算内投资用于环保的投入力度，并重点解决跨行政区的水域污染治理问题，从水域尺度统筹资金使用在加大政府对环保财政投资的基础上，进一步建立区域水环境保护专项基金、从事环境保护的企业优先上市发行股票，以及企业的股份合作等形式，实现多元化的环保融资机制，使政府投资和社会融资相互结合、互为补充、扩大环境保护的资金来源，解决目前环保资金紧张，投入不足的问题。

2、形成多元化的投资主体。各级政府要把环保投入作为公共财政支出的重点。除环保专项资金外，各级财政安排的环保治理等经费要逐年增加，并纳入同级财政预算。同时，各相关部门要积极争取国债和其他资金用于环境保护。企业要按照“谁污染、谁治理”的原则，加大环保资金投入。落实工业污染治理的主体责任，以推进污水处理、垃圾处理产业市场化为突破口，加快环保投融资体制改革，积极吸引国内外政府贷款、国际金融组织和社会资本投入环境保护事业，形成政府主导、市场推进、多元投入的格局。多元化、社会化环保投融资体制的建立，将改变目前政府作为环保主要投资主体的局面，为国内外的企业及个人、金融机构、投资公司、政府等提供了良好的投资环境和巨大的投资市场。

3、形成多样化的投资方式。在多元化、社会化的环保投融资体制下，为各类环保投资主体创造了多样化的投资方式和服务方式，不同的投资主体可以根据自己的经济能力和技术能力，选择直接的投资方式或间接的投资方式，也可选择两者相结合的投资方式参与环保投资。这样有利于环保企业充分发挥自身的优势。

（二）建立、健全水污染治理投资的市场机制，提高资金运作效率

1、明确污染治理市场化的法律地位。尽快修订有关环境保护法律法规，明确“谁污染、谁负责、谁付费”；“谁污染、谁付费，谁治理、谁受益”，明确工业企业可自己治理污染，也可委托专业化的治污企业来治理污染，明确排污企业和治污企业在污染治理中的相关法律责任。污染治理市场化后，针对不同的委托方式，都能找到法律的责任主体。

2、转变政府在环保领域的职能，建立公开、公平、合理的市场竞争机制。因外部性的存在，企业生产和个人生活消费对所处的环境的污染，导致市场在环境保护领域的失灵，这就需发挥政府的作用，用政府宏观调控来弥补市场不足。政府在环境保护中扮演的应是裁判员的角色：健全监管体系，实施严格的行业监管，制定切实可行的环保方面的法律、法规，建立并逐步完善公开、公平、合理的市场竞争机制，提高投资效率。

3、创新污染治理市场机制。按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，深化水域内废水、垃圾处理管理体制改革，切实转变政府职能，实现政企分开、政事分开，确保社会公众利益和城市环境效益。建立和完善污染治理设施的投融资机制，无论是工业企业的污染治理设施，还是城市污染治理设施，其建设和运行都应按企业方式来运作，鼓励各种社会资金投资污染治理设施建设，实现产权的股份化、投资的多元化，明确投资者之间的责、权、利，增加污染治理投资能力，保护投资者利益。在污染治理领域引入“特许经营”模式，将污染治理特许权给有实力、有经验的专业化污染治理公司，鼓励专业化污染治理公司实行污染治理设施的投资、建设、运行和维护管理等，吸收有实力的国有企业、民营企业等跨入污染治理领域，加快污染治理市场化进程。

参考文献：

1、湖南省环境保护局.湖南省环境保护“十一五”规划.2005.

4、马明丽.重庆市环境保护投融资机制研究[J].经济问题探索，2007(2).

2、秦凤华.流域污染治理4500亿投融资探路[J].中国投资，2008(1).

水污染治理制度范文第5篇

关键词： 江汉平原；水资源；水污染；国外经验

中图分类号：F301.24；X52文献标识码：A文章编号：1006-4311（2012）08-0318-03

0引言

江汉平原水资源的来源由大气降水、地下水以及江河流水3部分构成。处于亚热带季风区的江汉平原，降水量充沛，年降水1100-1300毫米，年均1180毫米，折合平均降水量2193亿立方米。气温较高的4-9月降水量约占年降水总量的65%-75%。汉江是长江中游最大的支流，从陕西省河县进入本省郧西县，流经全省13个县市，在武汉汇入长江。全省每年过境客水资源约6300亿立方米，其中长江干流约为4000亿立方米，洞庭湖水系流入近2000亿立方米，汉水流入300亿立方米，然而，每年平均出境水量则超过7000亿立方米，其中基本都由长江干流出境。具体到平原区，每年平均过境客水资源5500亿立方米，地表径流资源总量1500亿立方米。丰富的水资源为江汉平原区工商业发展和人民生活带来极大便利，但在社会经济基础发展的同时，江汉平原水质污染也时有发生。本文试图对国外水污染治理的先进经验进行梳理，来找寻江汉平原水污染治理的措施。

1江汉平原水污染概况

随着江汉平原社会经济的不断发展，工业化、城镇化水平的不断提高，人类的活动使大量的工业、农业和生活废弃物排入水中，水体污染逐渐加剧。通过调查，江汉平原沿江城市江段部分断面水质超过国家规定标准，岸边污染带严重。长江湖北段沿岸排污没有得到有效控制，形成多条污染带。其中个别断面的个别项目有超标现象，如天门以下至武汉河口段水质在枯水期多有超标现象。汉江大部分支流受到污染，唐白河、蛮河、小清河等主要支流水质曾一度超过五类标准，连农田灌溉水质标准都达不到。另外，平原区域内70%的湖泊、80%的中小河流存在不同程度的污染，水质日趋富营养化。水污染事故频发，特别是流域性的水污染事故时有发生，污染范围广、危害大，直接影响人民群众的饮水安全。

平原里最常见的水污染是有机污染、富营养污染、重金属污染以及这些污染共存的复合性污染。主要来源于工业污水、农业污水和生活污水。据调查，长江流域每年废污水排放总量达300亿吨，其中生活污水约占l/3，工业废水约占2/3。湖北省长江流域历年来污水排放量如表1所示。

数据来源：2001-2010年湖北省水资源公告.

1.1 工业污水、生活污水的排放江汉平原企业以乡镇作坊居多。其特点是规模小、布点散、行业杂、发展猛，由于我污水处理厂覆盖率较低，处理力度有限，这些作坊基本没有配套的环保设施，带来了“三废”污染――废水、废气、废渣，乡镇工业对农业环境的污染严重。

废水危害主要来自于造纸、印染、电镀、化工和食品加工业。其污水常呈酸性或碱性，直接排入河流和湖泊，使水资源遭到重金属和氰化物等有毒物质的污染。废气污染主要来源于土法炼硫、炼焦、窑业以及小化肥等行业，污染物以二氧化硫和氟最为严重。这些含硫废气排入环境，形成酸雨降落到地面，使地面水体受到污染，造成农业减产，给农业生态环境造成非常严重的影响。废渣污染主要来自于采掘业，由于有的向湖泊、江河、洼地倾倒，对土壤、水体和大气都造成了不同程度的严重污染。此外，大量未经处理的生活污水也是直接排入河流，严重污染了水质环境。

1.2 农业污水的排放农业污染不像工业排污、生活污水一样，不能量化的统计。然而，它却是人类健康的隐形杀手。江汉平原以农业为主，而农作物的生产中使用了大量的农药和化肥。在使用中，凡未被植物吸收利用的都在土壤中积累或转入地下水引起水体污染，最终导致对人体的危害，危害的传播途径如图1所示。

江汉平原区农村大量使用化肥及农药，湖泊和城市内湖富营养化加剧，水污染已经使相当多的地区出现水质型缺水，严重影响到当地居民的生存和农业可持续发展，水资源污染问题亟待解决。另外一方面，随着南水北调工程的启动，过境水量将会减少，减弱了水系的自身调节能力。我们可以预计在不远的将来，拥有丰富水资源的江汉平原将会面临日益突出的问题。

2国外典型流域水污染防治的经验

“先污染后治理”的局面先后在国外两大流域上演。欧美发达国家经过近一个多世纪的努力，其流域水污染防治的内容和形式已经发生了重大变化，同时也积累了许多宝贵经验。对于我江汉平原水资源污染防治方面具有重要的参考价值。

2.1 英国泰晤士河流域水污染治理经验泰晤士河位于英国伦敦南部。三个多世纪以前，泰晤士河水产丰富、风景如画，是世界上著名的鲑鱼产地。但是自19世纪60年代工业革命开始，泰晤士河水资源就遭到了严重污染，水质迅速恶化，同时也成为世界上污染最早、后果最严重的城市河流之一。

英国控制水污染主要采用环境质量目标法，即将工业企业排放的污染水水质与承纳水体的环境功能相结合，以控制污水不产生水体污染为目的，来制定水质标准。泰晤士河是英国水质管理模式的缩影，1974年英国政府规定了泰晤士河各河段的水质目标和排放标准。目前泰晤士河两岸排放的污废水都经过三级处理，处理后的污泥经管道用泵抽入船中，运至北海倒入海中。

英国政府成立了治理专门委员会和泰晤士河税务局（公司），对泰晤士河流域进行统一规划和管理，提出水污染控制政策法令、标准，有充分的治理保障。在泰晤士河的治理中，高度重视科学技术的作用。尤其是泰晤士河的第二次治理，是在有关科学研究的指导下进行的。科学研究帮助水务局制定合理的、符合生态原理的治理目标，根据水环境容量分配排放指标，及时跟踪监测水质变化。

泰晤士河属于潮汐河流，面临着两方面的污染。一是人为污染（主要是工业和生活污染，首先从近海口的下游开始）；二是自然污染(咸潮入侵)。要解决自然污染，目前常用的有效办法是，增加上游水量，使下游有足够的清水径流下泄，以限制咸潮入侵。上游来水多了，也可提高下游水体对污染物的推移、稀释、扩散能力，从而对控制人为污染也是有好处的。

为此，泰晤士河在上、中游大量修建水库，在丰水季节拦蓄清水（兼有防洪作用），在枯水季节调节增加下游逸流，实行“以丰补枯”。泰晤士河全流域有主要水库三十六座，蓄水量达2.5亿立方米，相当于伦敦市九十天的用水量。据泰晤士水管理局统计，目前日开发地下水186万吨，相当于全流域日用水量的百分之41%。但在丰水季节，及时回灌，尽量做到抽用与回灌平衡。为了严格限制咸潮向清水区入侵，泰晤士水管理局在清水与潮水交界处坦丁顿建立堰闸。同时为了充分利用清水资源，在全河建立了六十八个船闸，以节制迁流，防止清水过快流失。

由此可见，英国政府针对泰晤士河的特点，采用环境质量目标法，对工业污染全过程进行控制；同时征收水污染税以及兴修水库的措施对该流域水污染的防治也起到了积极作用，对江汉平原水污染治理工作的开展起到了借鉴作用。

2.2 美国特拉瓦河流域水污染治理经验特拉瓦河流域，既有著名的纽约、费城工业区的点污染源，又有来自农业、森林落叶腐植质的非点污染。因此，在本世纪四十年代，水质被严重污染。六十年代开始，花了十年时间治理，现在全流域工业污染负荷已去除百分之九十，城市污染负荷也已去除百分之八十九，因而水质良好1979年，美国环境质量委员会（CEQ）对309个历史较长、资料比较完整的河流水质监测站进行了调查，溶解氧指标等于或大于5毫克/升(适宜鱼类生存繁殖)的，占百分之九十五[1]。

美国的环境保护，都从立法开始，治理河流也不例外。美国从四十年代起陆续颁发了保护水质水源的法规,有净水法,安全饮用水法、海洋保护法、农药法、毒物管理法、水资源回收利用法等。联邦政府控制水污染的历史可以追溯到1899年的《垃圾管理法》，该法是出于防止企业向航运河道倾倒排放大量废物。明确处理常规水污染的第一个联邦立法是1948年的《水污染控制法》，此法授权联邦政府向州和地方政府提供财政资助以解决水污染问题,贷款给各个地方政府建设污水处理厂，鼓励他们去清洁他们的水源。1956年的《联邦水污染控制法修正案》所具有的一个重要特征是制定一项由联邦政府直接向地方政府拨款以分担建设污水处理厂费用的规定，份额是联邦政府承担55%。1965年的《水质法》是联邦政府参与水污染控制行动的一个重要体现。但是自1972年《联邦水污染控制法修正案》开始，联邦政府才真正在制定和指导水污染控制计划中担任关键角色，该法的立法目标是恢复和维护国家水域的化学、物理和生物的完整性，它是美国规制向水域排污的基础性架构。1987年的《水质法》要求在1991年以前逐渐淘汰联邦建设拨款计划，由联邦政府提供州管理的周转型水污染控制基金来取代[2]。这些法规的颁发执行，对推动水环境的保护工作起了重大作用。其在实践中已逐步建立起一套健全的法制：涵盖范围全面，目标任务明确具体，且上下形成一个整体法规体系。

排污许可证制度是各国水污染防治法所普遍采用的一项法律制度，对于水污染的有效控制和水环境质量的改善起到了重要的作用。从世界范围看，美国的水污染物排放许可证制度是极富特色和卓有成效的，在美国水污染防治法律中地位显著，是美国水污染防治法的核心，对美国水环境的保护与改善发挥了显著的作用。

在法律地位上，从排污许可证制度的法律依据看，美国联邦法律《清洁水法》规定了水污染物排放许可证制度，第402条规定，任何人从一个点源排放任何污染物进入美国的水域(waters)，必须获得“国家污染物排放清除系统”（the National Pollutant Discharge Elimination System，以下简称为NPDES）许可证，否则，即属违法。在规范对象上，NPDES许可证的规范对象包括“污染物”、“点源”和“水域”三个要素，且《清洁水法》对于这三个要素作了明确的界定，清晰明了。且随着时代的发展，NPDES的使用也不断出现新趋势，顺应了社会经济的发展。美国NPDES许可证的种类分一般许可证和个别许可证两种形式，颁发的根据在于排污设施的排放性质、类型、排放水体的水质要求等因素。一般的许可证主要颁发给具有某种共同性质的特定排污点源设施，而对不具有共性性质的排污者特殊对待，颁发个别许可证，对其使用特殊的条款和要求[3]。

法规制定后需要有一个强有力的监督执法系统。在美国，联邦环境保护总署，地区分署，流域委员会和州、市等地方政府的有关部门，都在根据法规管理环境。各级环境保护机构还设置了执法处，配备许多律师，监督执行法律，并研究执行法律过程中情况和问题，使法律得以顺利贯彻。

同时，在美国，凡是在人口集中的地方都建有污水处理设施。每一个污水厂都有明确的服务人口和服务面积的指标。美国的污水处理厂处理的都是工业和生活混合污水，但是工业污水都要经过预处理达到一定标准后才允许送入城市污水厂，否则污水厂是不接受的。预处理的要求，主要是去除重金属和生物难以降解的一些有毒有害物质，在美国有专门预处理法，对各行各业都规定了具体要求。在美国建设污水处理厂的投资主要来自四个方面：一是联邦政府拨款，二是地方财政，三是罚款收入，四是污水收费。凡是排向污水厂的污水，不仅对工厂要收费,对排出污水的居民也要收费。所有污水都处理了，再加上其他一些措施，河流水体的质量，自然就能得到保证。

综上可以看出，美国在流域水污染防治方面有着丰富的经验，其关于水污染防治法律法规的制定和实施在世界范围内也处于领先地位，值得我国借鉴。美国兴修废水处理厂的办法也深得人心，该方法同样适合处于水污染现象严重的中国。

3江汉平原水污染防治的建议与措施

以上几个流域都经历了“先污染、后治理”的过程。从中可以看出，河流污染后，治理的过程十分漫长，治理费用也十分高昂，这一点并不符合我国国情。国外治理流域水污染的经验对江汉平原目前进行的水污染治理虽然有一定的借鉴意义，但更重要的是要结合江汉平原区的实际情况及其社会经济发展的特点，从保护与利用相结合的思路出发，采取相应的对策和措施。

3.1 江汉平原水污染防治的总体思路――保护与利用并举江汉平原水污染防治应以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，加大江汉平原经济结构调整力度，注重用改革的办法解决制约水环境保护的体制、机制问题，遵循保护与利用并举的原则治理水环境，从而促进经济社会的协调发展。基本思路如下：

3.1.1 对水资源进行合理的开发和利用要制定和完善水法规和政策，严格实施取水许可制度和水资源费征收、使用制度，实现水资源的合理开发、高效利用、优化配置，加强对水资源统一开发和管理。

3.1.2 在水资源开发利用的同时，要做好水资源的保护不仅要保护好水源头的生态环境，加大小流域的综合治理力度，控制地下水超采，防止水土流失和水资源枯竭；还要尽快实施水功能区划制度，划定水功能区，按照水功能区划进行纳污总量和污染排放总量的控制，建立入河排污口审批制度，保护好饮用水的质量，减少污染，确保城乡居民饮水安全。

3.2 江汉平原水污染防治的具体措施

3.2.1 采用土地处理污水方法的措施目前美国力求采用土地净化法来净化污水，以改变现行的需要耗费大量经费的污水处理方法。日本、荷兰等国也采用了该法。土地处理污水包括低速灌溉法、高速渗透法和地面漫流法，所需经费很低。美国密执安州一座17万人口的城市，采用低速灌溉法处理生活污水，所需费用还不到净化厂三级处理的20%。在低速灌溉法中，为防止农田受污染，先将污水进行二级处理或经氧化塘氧化后再用于灌溉。由于土地处理和氧化塘投资低、耗能少和技术简单易于维护，因此很适合江汉平原现实情况，应大力推广。具体说，就是把污水有控制地投配到土地上，利用土壤-植物-微生物复合系统的物理、化学、生物学和生物化学特征对污水中的水、肥资源加以回收利用，对污水中可降解污染物进行净化的工艺技术。土地处理污水法是污水生态处理技术的基础，是污水土地处理系统的进一步发展。以土壤介质的净化作用为核心，在技术上特别强调在污水污染成分处理过程中植物-微生物共存体系与处理环境或介质的相互关系，特别注意对生态因子的优化与调控，是生态学四大基本原理在水资源领域的具体运用。

3.2.2 实行工业污染全过程控制英国泰晤士河采用的质量目标分析法对其流域水质管理与治理起到很好的积极效果，江汉平原也应结合其自身特点对当地工业污染的全过程进行管理控制。工业污染4个控制途径如源削减、综合利用、净化处理和贮存的综合运用称为全过程控制。它分为3个层次：①低层控制，即从生产组织到储运等生产全过程的污染控制；②中层控制，即从基本建设、技术改造、工业生产以及供销活动的工业再生产过程的全过程控制；③高层控制，即生产、流通、分配、消费等各领域中的经济再生产全过程控制。

3.2.3 兴建城市废水处理厂，实施废水资源化美国特拉瓦河流域在人口集中区域兴建污水处理厂的措施受到了很好的效果，在江汉平原区水污染治理的过程中也应积极吸取这一经验，多渠道筹措资金，加大城市废水处理厂的投资力度，城市的排水管网应与废水处理厂同步建设，全面推行征收城市废水处理费，解决城市废水处理厂的运行维护资金问题；对个别水资源短缺的地方，还应将处理后的出水作为稳定的水资源加以利用。

3.2.4 征收水污染税的措施我国在2003年修订并颁布了《排污费征收使用管理条例》(以下简称《条例》)，该条例以行政法规的形式确立了市场经济条件下的排污收费制度，规范了排污费的征收、使用、管理，但从多年的征收实践来看，效果并不理想。

随着水污染问题的日益严重，世界各国，尤其是西方一些发达国家，纷纷采取措施来保护水环境，改善水质。在诸多的保护措施中，征收水污染税已被证明是一种行之有效的新举措。在我国，水环境污染已相当严重，加剧了水资源的供需矛盾。因此，借鉴国外先进经验，开征水污染税，在不断完善防止水污染的法律法规的同时，充分发挥税收杠杆的调节作用，是我国治理和保护水环境的有效途径。有关行业税率的制定可以借用庇古税的想法，根据污染造成的危害程度对排污者进行征税，以弥补排污者的私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等。为使全部的社会成本内在化，适应的环境税率应该能够使得污染削减的边际成本等于社会损害，这里用治理相应污染所需费用来衡量排污造成的货币损失[4]。

3.2.5 水污染防治法规应做相应改进中美两国有关水污染物排放许可证制度存在较大差异，借鉴美国的经验，建议对我国的《水污染防治法》做出如下修改：其一，在《水污染防治法》中明确和提高排污许可证制度的法律地位，在水污染防治领域全面推行排污许可证制度，确立其在水污染防治法中的核心地位和重要作用。其二，完善排污许可证的规范对象，《水污染防治法》应对“排污者”、“水体”、“污染物”“点源”、“面源”等概念加以明确的法律界定；使用排污许可证规范暴雨排放及颁发以流域控制。其四，完善许可证的形式，突出科学性与灵活性、强调个性与共性的结合；有关许可证的内容，应增加有关被许可人的监测和报告的义务等内容。

4结语

流域水资源污染的防治工作不仅是河水管理的重要组成部分，更是流域水资源环境与社会经济和谐发展的重要条件。相对于一些欧美发达国家而言，我国的水污染防治工作起步较晚，但国外已经成功的水污染防治的经验无疑将对江汉平原水污染的防治工作提供极其重要的借鉴意义。我们应该结合江汉平原的现状特点以及我国社会经济的发展特点，不断探寻行之有效的水污染防治对策和措施，并号召全民参与水环境保护的工作中，为人类美好家园的建设添砖加瓦。

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