社会管理的理论
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社会管理的理论范文第1篇
[基金项目]本文系国家社会科学基金“京津冀区域经济一体化战略与推进河北沿海地区发展对策研究”（12BJY005）。
最近一段时间以来，如何提高社会管理创新，进行有效的社会管理实践，成为人们热议的话题。由于我国是一个地域、人口、社会环境等都极其复杂的发展中国家，事实上很难找到一条或几点放之四海而皆准的理论或方法。但万变不离其中，我认为，搞好社会管理，不外就是要抓住社会管理的两大主线：一是从主体入手，二是从社会入手。
一、社会管理主体格局及方法路径
自党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求后，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，又一次将加强和创新社会管理，实现“社会建设明显加强”作为今后五年经济社会发展的主要目标之一，并且重申“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设”。这一社会治理模式明确了党委、政府、社会和公众在社会治理体系中的角色和功能，也明确了社会管理创新的基本内容，即在社会管理法律、体制、能力建设方面实现新突破。
1.社会管理必须坚持以人为本
坚持以人为本，首先就要想群众之所想，要健全和完善基层组织利民便民服务功能，推动基层组织进一步从“管理型”向“服务型”转变，让群众的事情能够得到及时办理。当前，应把工作重点放在民生领域，特别是帮助人民群众解决好教育、就业、医疗卫生、社会保障、住房等现实问题。只有把社会管理寓于解决实际问题之中、寓于搞好服务之中，才能得到人民群众的理解和认可。因此，政府在出台管理举措过程中不能闭门造车，一定要充分听取民意。只有充分倾听群众要求，吸纳群众意见，政府的社会管理措施才能产生最好的社会效果。
2.把握社会管理的主体格局，党的领导是保障
首先，社会管理必须坚持党的领导。加强和完善社会管理，必须坚持党的领导地位，这是社会管理取得成效的重要保障。党在社会管理格局中的领导地位，主要体现在：第一，社会管理实践离不开理论支撑，这样的理论支撑需要在中国共产党长期执政的政党政治环境下去研究和创立，进而形成中国特色社会管理理论体系。第二，社会管理需要协调各方面的利益关系，科学制定一系列方针、政策、法规，这些都离不开党的领导；同时，主导制定社会管理的方针、政策、法规也是实现党对社会领导的路径选择。第三，党必须把握对虚拟社会的领导权，统筹现实和虚拟两个方面的社会管理。在当前社会矛盾多发的时期，应该特别重视对虚拟社会的管理，做到趋利避害，确保网络社会舆论的正确方向。第四，党必须引领社会文化和主流价值观。社会管理是对人的管理，不同的人其价值认同是不一样的，这就使得社会管理呈现出复杂性，要使社会管理化繁为简，就必须建构起社会大众普遍认同的价值观。中国共产党作为社会文化的领导者，自然应成为社会核心价值体系建设的主导者。[1]
其次，社会管理不是摒弃政府的作用。社会管理是要充分发挥社会主体的自组织能力，然而并不能否定政府在社会管理中的主体地位。相较于其他非政府社会组织而言，政府拥有其他组织不具备的强大经济实力和独一无二的强制力，这是政府拥有的独特优势，尤其是在我国市场经济发展和社会结构转型的进程中，积累了大量不易解决的社会问题，社会组织无论在覆盖面上还是能力上都不足以自我承担和解决这些问题，这就要求在社会管理中必须积极依托和发挥政府对社会管理的组织和主导作用，所以政府依然是社会管理的最重要的主体。当然政府的角色是“掌舵”而不是独自“划桨”，政府主要作用在于制定规划、建立健全相关的制度、政策、法规和标准。与此同时，政府要积极为其他社会治理主体的发展和作用发挥创造条件，进而在服务中实现作为社会管理主体的角色定位。
第三，公众是社会管理的新生主体。社会管理归根到底是要实现人民群众的根本利益，在实践中有赖社会公众的积极参与，只有社会公众的广泛参与和积极监督，社会管理才能得以顺利实施并取得实效，因此公众参与是有效进行社会治理的基础。但目前存在问题是，一些地方政府对群众参与不够重视，或者群众参与缺乏渠道，或者群众参与流于形式，这都严重挫伤了群众参与的积极性。同时，由于缺乏民主传统和参与习惯，部分群众也对于公共事务表现冷漠，缺乏参与的意愿。为此，一方面要创新社会管理理念，坚持以人民群众的利益为出发点和落脚点，不断拓宽公众参与渠道，并把这种渠道制度化，真正倾听群众的呼声和意见，这样才能激发群众民主参与的热情和积极性；另一方面要通过开展公民教育，积极宣传，大力培育公众的参与意识，提升公众参与社会管理的意愿和能力。
第四，社会组织是社会管理的协同管理主体。长期以来，我国社会管理一直延续着政府与单位以行政方式维系的二元社会结构，在这种结构下，社会成员都被归置到各种“单位”，无论是工作，还是生活，都高度服从“单位”安排，极大地局限了群众参与社会管理的空间。随着我国“政府―单位”制社会管理格局的逐渐解体，社会成员也从对“单位”极度依赖的“单位人”转变为自主性越来越强的“社会人”，社会形态向松散型转变。随着社会利益和阶层的不断分化，公民参与意识开始增强，但公民对社会事务的参与带有很大的自发性和盲目性，使得社会进入高风险运行期。社会组织作为政府与民众之间的桥梁和纽带，可以增强公民的组织性，变松散的“社会人”为组织化的“社会人”，使公民产生归属感和安全感，公民可以通过其表达意见和利益诉求，政府也可以通过其了解民意、民情，集中民智，从而加强社会沟通，降低社会的风险系数。因此，发挥社会组织在社会管理中的协同管理主体作用，推动“多中心主体”社会治理结构的形成，是社会管理走向成熟的标志。[1]
2.政治社会学对社会冲突的重视
社会冲突问题是政治社会学的核心问题之一，在西方越来越多地受到关注，成为他们认识、分析社会变迁和发展的重要理论框架。
马克思认为，人们在财产和生产资料占有上的经济关系的不平等是社会冲突的根源；私有制出现后，剥削阶级和被剥削阶级之间的斗争不可避免，是阶级社会的普遍现象；阶级斗争在阶级社会发展中起着巨大的推动作用，是社会发展的直接动力，社会冲突是历史进步的核心。[2]
达伦多夫从马克思的冲突思想中接受了阶级的观点、辩证的观点和阶级斗争引起社会变迁的观点。他认为阶级划分的关键因素不是根据是否占有生产资料，而是根据是否拥有生产资料的支配权；权力和权威是稀缺的资源，社会组织中的权力与权威的分配存在着差别，这种差别性的分配，转变成社会对立的决定因素，即导致某一具有特定权威结构的群体中各次级群体之间的竞争与搏斗，因而它们是这些制度化模式中冲突和变迁的主要根源。达伦多夫对马克思理论作了根本性的改造，否定了马克思阶级论的基础，用权威关系取代了生产资料的占有关系。
齐美尔认为，冲突是一种社会互动的形式，在社会中是普遍存在、不可避免的。冲突的作用并非一定是消极的，并非在所有的情况下都必然地引起社会有机体系统的崩溃或社会的变迁。科塞在深入研究齐美尔理论的基础上，对不涉及双方关系的基础、不冲击核心价值的对抗和制度化了的对抗，也即社会系统可容忍、可加以利用的对抗进行了分析，认为这一含义上的冲突对于社会的发展与稳定有积极的作用。例如 ，冲突能够释放敌意、宣泄压力，利于社会与群体的稳定；一定条件下的某些冲突有助于“排泄”社会关系中积累起来的紧张情绪和敌意，以防止这些敌意情绪积压到一旦爆发就将瓦解整个群体的程度；冲突有助于增强社会弹性，消除社会关系中的分裂因素并重建统一。
同志在《在中央政治局第20次集体学习中的讲话》中指出：构建社会主义和谐社会“要注意研究国外社会建设理论，借鉴其积极成果”。西方学者对于社会冲突的及其功能的研究与认识或许能为我们全面认识社会冲突提供一个新的视角，对于我们正视当前社会的矛盾与冲突现状，构建社会主义和谐社会具有一定的启发与借鉴意义。
三、我国社会矛盾与社会冲突凸显的主要原因
1.文化价值的多元化
我国的改革开放是全方位的，社会结构的改变、利益格局调整的同时必然带来我们文化价值观的改变。改革开放的三十年，在价值观念层面，交织着传统观念与现代观念的搏弈，计划经济价值观与市场经济价值观互动，以及中国文明和西方文明的碰撞。在原有的、传统的价值观念受到冲击和破坏，而新兴的、现代的价值观念还没有建立和完善的时期，人们在社会生活中往往表现出茫然和无从。而当社会运行进入加速期，人们会感受到无形的压力，在目标选择上就会出现多元的取向。价值取向多元化的倾向，加大了社会价值整合的难度。
2.社会利益的分配不当
在现实生活当中，尤其是在社会生活水平较低的发展阶段，社会的主要矛盾是利益性矛盾，物质利益的差别是形成各种社会冲突的根本原因。当人们普遍解决了温饱之后，物质利益差别影响的更多是人们的心态和对社会现象的价值评价，而这种价值评价又是影响和决定人们行为的根本动因。假如利益格局变动本身尚不足以导致冲突行为的发生，那么利益变动导致的不公平感和生活满意度下降却会是导致冲突行为产生的直接根源。因为不公平感导致的对收入差距原因的价值认识，使得人们对收入差距的感受在心理上被放大了，进而对人们的心理和行为产生了很大影响。有调查结果显示，我国城市公众的自我阶层认同表现出明显的向下偏移的倾向，而个人对自身地位评价、判断越低，对收入差距扩大问题看得越重，相对剥夺感也越强。那些认为自己目前生活水平较低的人、那些认为自己未来生活水平得不到有效提高的人、那些认为当前收入分配不公的人、那些认为当前人们的财产占有不均的人，都会普遍认为现在和将来阶级、阶层之间的社会冲突会趋于严重。如此的心理感受，将会产生相应的社会行为。其结果就是多种形式的矛盾与冲突频发，对政府与社会的满意度下降。[1]
3.现代化的转型
亨廷顿曾做出一个重要论断，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。他正确地指出了现代性与稳定、现代化与动乱的关系，同时也表明，在现代化过程中，产生一些社会不稳定因素是不可避免的，通过制度的净化和吸纳作用，可以将这些因素化解在制度的框架内。[2]中国社会处于急剧转型的时期，民众对现有体制的期望与体制所能满足其要求的实际状况之间产生了一定强度的张力。[3]近年来频发的中，有的是群体维权抗争，有的是群体间利益纠纷，也有的是群体泄愤。一个可以确定的事实是，在这些事件中无论民众对现有体制抱有多大的怨愤和不满，他们都希望在制度的框架内满足他们的利益，维护他们的权利，化解和排除、释放他们的情绪。于是，现有体制是否有足够的弹性来承受冲突，是否有能力容纳群体性发泄所爆发的力量变得十分重要。
4.经济体制的变革效应
从政治发展的角度看，经济体制的变革必然促使政治体制改革和社会体制的改革。经过30余年的改革开放，我国基本实现了由计划经济体制向社会主义市场化经济体制的转轨，但这样转轨不仅重组了经济结构，而且重组了政治结构、社会结构，重组了利益关系，而我国对于政治结构和社会结构的变化重视不够，没有建立起与经济体制转轨或变革相适应的政治管理体制和社会管理体制。这就必然会导致了大量的社会矛盾凸显。首先，从我国改革开放战略布局看，重经济建设轻社会建设和管理具有必然性，改革开放过程也是伴随社会问题持续生成的过程，特别在仍然沿用传统治理手段的情况下，社会问题、社会矛盾表现得更加严重。其次，从人民群众民生保障看，在传统体制已被撤除的情况下，因替代体制远未建立而出现体制真空，缺少基本民生保障的困难群体也就缺失了安居乐业的基本条件，社会问题和社会矛盾由此触发。最后，从社会控制的制度安排看，传统单位制自身的控制体制已经解体，而新的覆盖全体人群的社会管理体制还没有建立，游离于社会管控范围之外的群体必然也是社会问题的制造主体。
5.制度建设不完善和行政管理改革不到位
制度建设不完善是导致社会矛盾频发的原因之一。在政策法规的制定方面，一些立法滞后于经济社会发展的需要，政府、企业或个人的一些行为缺乏明确的法律规范指引，导致行为的随意性，容易引起不同主体之间的利益冲突。同时，社会各方面和广大人民群众对法律的认同感、认知度和信仰度仍然还处于一个比较低的水平，法律的权威和尊严没有真正树立起来。行政管理体制改革和政府职能转变不到位，也是引发社会矛盾的原因之一。近些年来，我国的行政管理体制改革不断取得新的进展。但政府职能转变仍然不够到位，行政管理体制与经济社会发展要求还有很大差距、还不完全适应，政府缺位、越位、错位的现象仍然比较严重，市场在资源配置中的基础性作用没有完全发挥出来。[1]
四、社会管理视野下的和谐社会构建方略
1.正视矛盾与冲突，抓好社会管理
稳定、和谐、斗争、冲突等概念在不同的历史语境中有不同的含义，我们的理解也应与时俱进。强力控制下表面的稳定可能在为激烈的社会动荡酝酿爆发力，因为地方政府和某些职能部门以维护所谓稳定为借口侵犯民众基本的合法权益、破坏最基本的社会规则的事情时有发生。政府非制度化的动作方式，逐渐塑成了人们非制度化的行为反应，导致人们的心理预期发生变化，即在一些深层次的问题长期积累而得不到解决的情况下，他们不得不在一些重大会议或重大政治活动期间，通过各种方式反映和表达自己的利益要求，而不管其表达方式 是否合法。这种以追求稳定为目的的政府与民众的互动，结果事与愿违。而交错持续发生的各种冲突的结果，可能构成了似乎不存在冲突的灵活、开放的社会结构的稳定性。科塞说：“冲突对其发生于其中的关系并不总是反功能的；冲突经常是为维护这种关系所必需的。如果没有发泄互相之间的敌意和发表不同意见的渠道，群体成员就会感到不堪重负。……通过释放被封闭的敌对情绪，冲突可能起维护关系的作用”。这种冲突存在的主要功能就是“安全阀”――把已经产生的敌对情绪发泄出来，以达到缓解和释放压力、防止敌意情绪积压的目的。[2]也就是说，从政治管理角度看，要抓准社会管理的政治控制程度，既不能放手不管、搞无政府主义，又不能上纲上线、搞政治统治。[3]
2.巩固中国共产党执政的社会基础
构建社会主义和谐社会是巩固党执政的社会基础，实现执政的历史任务的必然要求。而和谐社会并不等同于无矛盾、无冲突社会。冲突作为互动形式的一种，与其他形式共存于社会生活之中，在社会中是普遍存在、不可避免的。正视社会中的矛盾与冲突，充分认识到冲突是常态而非病态，并恰当、理性、有效地应对社会中的矛盾与冲突是和谐社会构建的一个组成部分。多重交错的局部冲突有助于增强社会体系的弹性，交叉存在的冲突裂痕也可使社会内部敌对情绪的破坏作用得到分散。如此，冲突在社会中构成了一种重要的平衡机制，对社会关系具有重新统一的“缝合”功能。
3.实行多赢的政治管理原则
社会主义“和谐社会”是一个矛盾的统一体，要求矛盾的双方乃至多方在矛盾运动过程中达到平衡和统一，最终表现为双赢或多赢，这是和谐社会构建过程中的题中应有之意。强力控制下的表面稳定，实质上可能是危机四伏；普遍的、制度化的冲突也许是社会充满生机和活力的一种表现形式。毕竟良性、持续的政治发展才能为社会与政治稳定提供长治久安的活力。[4]
4.地方政府以化解社会矛盾为基点实现政策创新
各级地方政府只有积极调控和平衡各方的利益关系，加大政策创新力度，构建民主化、系统化、组织化的新型社会矛盾调处机制，才能形成最佳社会秩序运行状态。首先，要疏通利益调节渠道，构筑多元利益格局；其次，要加强基层党组织建设，大力培育社会组织；第三，要强化责任意识，完善基层政府的职能建设；第四，要加强党政干部的廉洁自律，把反腐倡廉放在加强党的执政能力建设的突出位置。[5]
社会管理的理论范文第2篇
[关键词] 社会管理； 创新； 社会和谐
[中图分类号] c916 [文献标识码] a [文章编号] 1673 - 0194（2013）07- 0095- 02
1 创新社会管理的意义
1.1 我国新时期发展的时代课题
社会在变迁，时代在发展，改革开放后，我国的社会面貌、人民的生活观念、利益分配关系发生了巨大的变化，社会所面临的的问题也不断升级，如今创新我国社会管理制度势在必行。我国现有的社会管理体系在管理思路、社会关系协调机制、相关的立法执法等方面等都不够完善，在经济飞速发展的形势下，对社会管理机制的改革迫在眉睫。无论是提升我国应对新难题、新风险的能力，还是我国经济的可持续科学发展，都离不开我国社会管理制度的创新和改革。
1.2 落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的基本条件
科学发展观是我国社会发展的主要指导思想，科学发展则以社会管理为根基，要想落实科学发展观，我们必须对社会管理制度进行创新和改革。我国当今社会发展的实情是：经济社会的不断快速发展，从总体上来看处于上升趋势，但却仍然存在着经济社会发展严重不平衡的严峻问题。而这往往是由于我国社会管理体制落后，管理机制存在诸多漏洞造成的。我国大多数城乡社区的问题不能得到恰当的处理，而基层组织、地方自治与行政管理这三者之间矛盾多发。通过共同努力，我们要创立健全的社会服务体系，国家只有在安定的社会秩序下才会富强，这一目标的实现，必然要求我们对社会管理制度不断进行创新和改革，这也是我国坚定不移地贯彻科学发展观这一指导思想的保障。
2 和谐社会构建背景下的社会管理创新路径
我国经济不断飞跃发展，社会生活水平大幅度提高，建立了社会主义市场机制，但现有的社会管理水平已经无法满足人民的需要，我国必须建立政府、组织、人民三位一体的创新社会管理体制，才能满足人民的需要，缓解社会矛盾。
2.1 政府职能的创新
首先是建立服务型政府。可以借鉴市场的管理方法对公共事务进行管理，公共行政服务要以人民的利益为核心，改进服务态度，提高服务效能，建立满足人民需求的现代化公共行政服务机制，党政人员要始终以为人民服务为行动宗旨，把人民的根本利益放在首位，巩固中国共产党的执政地位。其次是政府职能向为社会服务方面转变。政府的职能不能只表现在领导方面，还应该向服务方向发展，兼顾社会公平和效率，强化政府社会服务职能，缓解社会矛盾，维护社会秩序的安定，提高社会福利的覆盖面，与社会建立良好关系。第三是资源的协调配置。对未来发展的规划进行详细研究，以科学作为制定依据。对财政资源、教育资源、公共交通和城市建设等方面的公共资源进行公平的分配，公共设施的布局要以为城乡居民生活提供便利为依据，平等对待城乡居民，促进共同发展。
2.2 社会管理格局的创新
一是发展社会管理的多元主体，提升管理水平。我们必须学习贯彻《国民经济与社会发展十二五规划纲要》的精神，建立一个党政配合、社会同心、人民同德的社会管理格局，不断完善社会管理法律、不断健全社会管理体制，加强管理能力的建设[2]。以政府为指挥中心，不断创新和改革社会管理，加强公共服务职能建设，向服务型政府转变，联合党委，实现优势互补，友好协作，共同投入健全社会管理体系的建设，加强社会管理的法律宣传，加深群众对社会管理意义的理解，从而激发群众的热情，自觉有序地参与到社会管理和公共服务中来。二是政府管理手段的整改。社会管理本质上是一种服务型的管理，以社会服务为主要手段，这是与现行行政化社会管理的根本区别，我们应该尽快摒弃行政化管理方式。三是把社会组织纳入社会管
主体范围，通过对不同组织的性质进行分析，给予其相应的社会管理职权，使其发挥各自的优势，成为政府的好帮手，保证相关政策的顺利施行，为政府分担一部分工作负担，从而提高社会管理的质量和效率，切实做到为人民服务。
2.3 社会管理机制的创新
一是抓住主要矛盾解决问题。高度重视民生问题，注重收入分配的公平性，缩小贫富差距，让城乡居民拥有平等的受教育机会，提高社会福利，加强生产安全的立法工作，大力解决人员就业难等问题，当政府的决策与人民利益相关时，要做到与群众的充分接触，广泛征求意见，倾听民声，在全面了解人民意愿的前提下做出决策。当遇到重大疑难问题时，要开展充分的调查研究，同时可以征求大家、专家意见，将相关政策决定予以公示，广纳建议之后再作出决策。二是完善动态的社会管理机制。我们要不断完善可以满足公众诉求和意愿表达的相关制度，做好防止社会矛盾激化的相关措施安排，加强政府与媒体、政府与社会公众的交流，使社会矛盾在激化升级前得到妥善的处理。让社会在不断进步发展的同时，保持着健康、可持续的发展态势[3]。三是重视应急管理机制的建立与完善。我们应该以营造良好和谐的生活环境为目的，时刻监控社会矛盾的发展趋势，尽量预防和排除社会管理中的隐患，将针对突发事件的事前预备防范、事发的跟踪监视、事中的应急处理、事后的弥补完善统一起来，形成网格管理，同时充分利用网络舆论的力量，完善社会应急管理机制。
3 结 论
我国和谐社会的建立和小康社会目标的实现要求我们必须创新和改革社会管理制度，健全社会管理体系，促进政府由领导职能向服务职能的转变，合理调整我国社会各阶层的利益关系。要想巩固中国共产党的执政地位，实现国富民强，安居乐业的目标，我们必须遵循社会管理的一般规律，推陈出新，创新思维，建立现代化的社会管理机制，满足人民日益增长的需求，实现人民富裕安康的共同愿望。
主要参考文献
[1] 孙德厚. 以社会管理创新促进公共服务型政府建设[j]. 行政与法，2012（3）：89-90.
社会管理的理论范文第3篇
〔关键词〕城市化；城市群；社会管理
中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1008-4096（2013）04-0091-06
一、问题的提出
近年来，一系列区域性发展规划的出台，是对我国经济和社会发展模式的一种新探索。其中，城市群的发展及其规划是重要内容之一，而且这也契合了我国城市化以及区域城市一体化发展趋势的要求。从法学、公共管理学和社会学等视角出发，对城市群形成和发展中的问题进行研究，甚为必要。近年来屡屡为国家领导人在重要场合提及的社会管理创新问题，同样有着重要的现实意义和学术研究价值。那么，城市群发展与社会管理创新之间又有何关联呢？或再进一步，城市群的社会管理创新立法问题，在我国社会实践中是否为真实而非臆造的问题呢？
一般而言，政府法定职权范围内的事项都属于社会管理的对象。从《宪法》关于政府职权的规定来看，在我国可以纳入社会管理范围的事项非常广泛。例如《宪法》第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察及计划生育等行政工作。所有这些行政工作都可以被视为地方政府社会管理的对象。而从宪法和法律关于社会管理的规定来看，在我国社会管理的主体主要是政府或行政主体，其他社会主体只是作为被管理对象而存在，这也是我国当下社会管理体制的最大特点。然而，国外许多国家的成功经验早已表明，实现良好的社会管理单纯依靠政府或公权力机构是不够的，甚至以政府为单一管理主体的模式本身存在着重大缺陷。那么，在政府或行政主体占绝对主导地位的情况下，实现社会管理制度的创新以及进行相应的立法，存在多大的可能性或创新的空间呢？或者说，在涉及城市群社会管理立法时，立法者如何才能实现社会管理的创新呢？
本文的研究正是带着上述问题展开的。将城市群、社会管理和立法理念这三个看似没有直接关联的事物加以连结，所遵循的是这样一种逻辑：一方面，从地理空间上看，城市是社会管理的基本单元或主要承载者，在城市社会管理受我国行政和社会管理体制影响较深的情况下，处于形成和发展中的城市群或许可以在社会管理体制方面实现一定程度的突破；另一方面，现代化的社会管理所依据的应该主要是法制，并且是一种良好的法制，而良好法制的产生又主要是通过立法来完成。立法者在何种理念的指导下开展立法，对于法制的实践效果会产生根本性影响。概言之，城市群的发展是实现社会管理创新的重要契机，而城市群社会管理立法理念的选择又直接影响着我们在社会管理创新这条路上能走多远。
二、城市群社会管理的特点及其立法空间
1.城市群社会管理的特点
任何城市的发展不可能永远是封闭的，城市群的形成是城市化进程中的必然现象或必经阶段。城市群的出现与运行，必然伴随着一些新的问题需要解决，或在理论上，或在制度上，或在实践中，而这三个层面又往往是交织在一起的。社会管理问题存在于任何一个城市中，并且有些社会管理问题已经超越了城市的地域范围具有跨城市的属性，因此，社会管理问题同样是城市群在运行过程中所必须面对的一个基本问题。城市群社会管理最大的特点是不存在一个统一的政府或行政实体来负责社会管理，它以组成城市群的各城市社会管理职权为基础，需要各城市社会管理部门的合作与协调。笔者认为，对城市群社会管理问题进行研究有着重要意义：一方面，它不仅可以满足城市群社会管理的需要；另一方面，也可以从理论和制度层面为我国社会管理体制或机制的创新提供参考，甚至成为社会管理创新的重要突破口。
掌握城市群社会管理的特点，是开展相关问题研究或具体制度建构的前提。结合我国城市群形成的背景，以及城市社会管理的特点，笔者认为，城市群社会管理有两个基本特点：
第一，协调性。即城市群的社会管理不是依靠某个独立或统一的政府或行政主体来实施，而是建立在城市群内各城市有关社会管理部门合作与协调基础之上。根据《宪法》和《组织法》的规定，各城市之间（我们假定组成城市群的各城市处于同等的行政级别）不存在行政隶属关系，相互独立，依法行使各项经济、文化和社会管理职能。城市群社会管理不同于单个城市的社会管理，后者有着一套完整的政府机构或行政体系，在各项社会事务的管理方面也有着较为明确的依据和分工，而前者不存在这样的机构体系。城市群社会管理实际上是对城市间公共事务的管理或公共服务的提供，对此并无直接的法律依据，而只能依托各城市政府依法所享有的社会管理权，通过各城市之间的社会管理机构的合作来开展相应的社会管理工作。合作必然离不开协调，因此，协调性是城市群社会管理的最主要特点。
第二，探索性。这是由我国城市群发展的现状和制度框架决定的。城市群的出现与发展在我国已经历了一段时期，但各项运行机制还远未成熟，并且城市群的空间意义仍要大于内涵意义，实质性的合作尚未展开也很难展开。导致这一现状的原因很多，其中一个非常重要的因素是长期以来所形成的行政区经济发展模式，即包括各城市政府在内的各级政府在各自的行政区划范围内，相对独立地发展自己的经济事务，受这一模式的影响，社会管理事务也具有相应的封闭性。城市群的规划及其实施，在一定程度上迫使原来相对封闭的经济发展和社会管理模式逐渐走向开放与合作（当然，这并不意味着之前各城市之间不存在合作，但城市群视角中的合作显然有别于传统的城市之间的合作）。然而，历史的惯性决定了城市群意义上的社会管理仍将在很长时期内处于探索之中，许多制度的建立和机制的运行都需要在摸索中成型并逐渐成熟，例如究竟哪些事务应该或可以纳入城市群社会管理的范畴，以及在这一过程中各城市政府或社会管理机构之间的权利和义务、分工与职责如何确定等。
城市群社会管理所呈现出的这两个特点，真实地反映了当下我国城市群发展的现状，以及现行城市社会管理体制对新的探索可能产生的影响甚至制约。尽管有关城市群社会管理创新的任何探索都会存在很大的风险与阻力，但是对处于快速发展中的城市群而言，这些探索是必要的。
2.城市群社会管理的立法空间
与城市一样，城市群社会管理并非凭空进行的，它要建立在一套规则体系基础之上。这套规则体系赋予城市群社会管理权，界定其权限范围，明确其管理对象或事务。这套规则体系应该主要是法律。笔者认为，法律在任何管理主体负责或参与的社会管理活动中都应该扮演着基础性与主导性的作用，城市群的社会管理也不例外。
对于城市群社会管理立法，我们可以从两个视角来认识：外部视角和内部视角。所谓外部视角，是指有关城市群社会管理的立法，即中央立法机关或城市群所在的省、自治区或直辖市的立法机关为了加强或改进城市群的社会管理所进行的立法。内部视角则是指城市群在社会管理过程中的自行立法，在我国现阶段，具体是指城市群内的各城市之间就城市群的社会管理及活动所进行的合作立法。无论是外部视角还是内部视角，我国城市群社会管理立法都存在很大的立法空间，存在着大量需要通过城市群立法来实施管理的社会事务。
从外部视角看，有关城市群社会管理的体制和基本制度问题，都需要通过中央立法来规定，省级地方立法起补充作用。城市群或都市区在我国已不是一个陌生概念，已经被正式写入一些区域规划文件中，如《中原城市群总体发展规划纲要》中规划了中原城市群产业布局基本架构；《辽宁沿海经济带发展规划》中明确提出：“建设沿海城镇体系，打造大连、锦葫兴凌（锦州、葫芦岛、兴城、凌海）、营盘鲅（营口、盘锦、鲅鱼圈）等3个都市区。”但是，无论是《中原城市群总体发展规划纲要》，还是《辽宁沿海经济带发展规划》，以及其他类似的区域发展规划，都属于政策性文件而非正式的法律文件。这就意味着，无论相关规划文件中对城市群的运行如何描述或设计，只要现行的行政体制以及法律框架不做变动，包括社会管理事项在内的城市群发展构想就很难取得实质性进展，除非我们延续那种为了改革而漠视既定规则的思维。因此，在现行宪法和法律关于城市群运行规定基本处于空白的情况下，城市群社会管理立法存在着很大的立法空间。例如城市群社会管理的必要性和正当性问题、地方政府尤其是城市政府社会管理自的问题、政府管理与社会自治之间关系的问题，以及其他一些与社会管理有关的具体机制性问题（如社会管理的公众参与机制）等。
从内部视角看，许多城市社会管理事务都已超出了某一城市的管理空间，需要通过城市间的合作也即在城市群层面上进行处理，这些社会事务既是城市群社会管理立法的主要对象，也是推动城市群形成并不断发展的重要原因。从性质上可将这些社会事务划分为管理和服务两种类型。其中，管理类社会事务包括管理规则的制定、社会秩序的维护、行政规划的实施、环境保护，以及其他依法由城市政府负责管理的经济、社会和文化事务。服务类社会事务包括基础设施建设、社会福利保障、教育服务改善、信息资源提供，以及其他与城市发展和社会公众发展需求相关的公共服务。例如在《山东半岛蓝色经济区发展规划》中，就对山东半岛蓝色经济区（也即蓝色经济区城市群）产业体系的重新架构、海洋科技和教育的加大投入、基础设施建设的改进、海洋生态文明建设等管理类和服务类社会事务，结合城市群内部各城市的特点进行了规划。尽管这一规划的制定者是山东省政府并得到国家发改委的批准，但是这一发展规划的实施主体则是山东半岛蓝色经济区内部的各个城市，其中绝大部分社会事务的管理和公共服务的提供，都需要借助各城市间的合作才能达到。《山东半岛蓝色经济区发展规划》只是一个政策性文件，政策之后应是法律。无论是何种类型的城市群发展规划，这些政策性文件在城市群形成和发展之初可能会发挥主导甚至决定性的整合和促进作用，但这些规划往往更多地停留在对发展目标和发展机制较为宏大的设计层面上，而如何具体落实这些目标，以及在这一过程中有关各方权利和义务的设定和机制运作等微观问题上，法律所发挥的功能是政策性文件所无法替代的。总之，城市群内部大量存在的社会事务为其提供了充足的立法空间。
三、城市群社会管理实现从“控制”到“协调”立法理念转变的原因
城市群社会管理立法除了要在现行立法体制框架内运行并遵守相关法律规定外，还要遵循相应的立法理念。立法理念的选择会在很大程度上决定着城市群社会管理立法的价值与功能定位，并将影响立法的实施效果。当然，立法理念的确定与社会管理理念的定位直接相关，任何社会管理都是在一定理念指导下开展的。长期以来，我国社会管理所奉行的主要是“控制”理念，即政府实施社会管理的目标及出发点是如何将各类社会组织及其活动置于政府权力可控范围之内。这一理念指导下的社会管理具有三个特点：一是政府通过法律或行政等手段，将各领域的社会事务尽可能地纳入社会管理范围内，并设置相应的活动准则，使其不偏离政府预设的社会管理目标；二是政府的社会管理权几乎可以延伸到社会生活的各个领域。相比之下，政府之外的非政府组织或社会团体在社会管理中所发挥的作用有限；三是看似庞大的政府社会管理权以及相应的管理体制，实际上并未真正有效地发挥预期作用，反而在许多情形中显得左支右绌、力不从心，并且还暴露了一些体制性的弊端，如腐败频出和效率低下问题。总之，尽管现行社会管理体制有其不可替代的积极意义，但其中的一些弊端以及所面临的愈加繁重的社会管理任务，使得寻求变革和创新成为不可避免。
由于社会管理的“控制”理念主要是通过立法来确立和不断强化的，例如宪法和地方组织法关于各级政府社会管理职权的设定，以及各类具体法律、法规等关于政府行政管理职权的规定等，都在从不同层面维护“控制”理念，因此，欲实现城市群社会管理体制和机制的创新，就需要首先从立法层面来转变这种理念。至于转变的方向，本文认为应该由“控制”理念逐渐转变为“协调”理念。所谓“协调”理念，具体是指在城市群社会管理过程中，应该更为注重城市群内各城市政府之间的合作，以及城市政府与非政府组织甚至个人之间的协作。这里所以强调城市群社会管理立法应实现“协调”理念的转变，是因为无论在理论上还是在实践中，与“控制”理念相比，“协调”理念都更具必要性和可行性。
从理论上看，“当代管理理论已经开始承认，管理者的管理活动既存在层级内部，又存在组织之间，这涉及到政府间的联络工作，亦涉及到政府和非政府部门之间的联络工作。”[1]近年来，以合作与协作为核心内容的治理理论逐渐为我国学者所重视，如王旭[2]通过对美国大都市区管理模式及其研究重心转变的研究指出，美国大都市区管理已经实现“从体制改革到治道改革”，而治道改革的核心在于强调合作与协作，其中合作主要指政府间合作，协作则指政府与非政府间的协作，一般是形成公共和私人的伙伴关系甚至是部分公有事业部门私有化。总之，学者们通过对全球性地方政府改革及社会治理理论的研究，已经基本达成了理论共识：社会管理或地方公共事务的有效治理，决不能单纯依靠地方政府，需要将视野扩展到地方政府与其它横向和纵向的政府间关系、地方政府与社会组织或私人部门甚至社会个体之间的关系。这一理论共识同样适用于城市群社会管理。
就我国城市群社会管理实践来看，之所以要实现从“控制”向“协调”立法理念的转变，个中原因除“控制”理念指导下的社会管理暴露出许多弊端外，还与城市群发展及其社会管理自身的特点有很大关系。城市群的出现及运行虽然对我国渐趋僵化的行政体制形成了一定程度的冲击，但同时也为行政体制的改革提供了良好的契机。在我国，政府的社会管理是借助于行政职能条块分割、上下级政府职能同构的行政体制来承接的，这就导致了社会管理活动实际上也是处于一种条块分割和职能同构的境地。例如我国《条例》关于活动的基本原则便是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，尽管这是针对活动而言的，但又何尝不是我国社会管理体制的缩影呢？应该说，以克服行政区经济发展模式弊端为最初目的的城市群发展规划的出台，不仅是对突破我国行政区经济发展模式的尝试，也在很大程度上冲击了既有的社会管理体制，并为社会管理体制的创新提供了重要契机或突破口。城市群的出现在一定程度上打破了现行法律关于行政区划的体制性限定，使得一些经济和社会管理活动可以在更大的地域范围尤其是跨行政区划之间开展，从根本上冲击了属地管理的原则。但城市群并非一级政府，它所实施的社会管理活动要依托于其内部各城市的社会管理权，这就要求城市群社会管理立法，无论在外部视角还是内部视角意义上，都不能再死守原来的“控制”理念，而应适时地转换为“协调”理念。
再者，建国以来计划经济体制下政府权力无限膨胀，其触角几乎伸展到任何一个社会角落，社会自治的空间被极度压缩。尽管改革开放以来这一局面有了很大的改观，但由于历史的惯性，政府还是习惯于为社会的发展设定一个目标，包括在社会管理领域总是力图将各类社会事务置于其预设或可控的范围内，而且相应的立法也服务于此，社会自治的空间依然有限。若要真正寻求社会管理体制的创新，就应该尝试改变这种政府社会管理权“一权独大”的体制，逐渐赋予各类非政府组织或社会团体更大的自治权，并使其在社会管理过程中发挥更大的甚至在某些事务上主导性的作用。而且，“从概念上讲，所谓社会管理，主要是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。”[3]各类社会组织本来就应该成为社会管理的基本主体之一。作为正处于形成和发展初期的城市群，各项体制或机制的产生固然要受制于现行的政治、经济和社会体制，但毕竟城市群及其社会管理是以一种新事物的面目出现的，既然实现社会管理体制创新的重要性已经成为共识，为何不尝试以城市群社会管理及其立法为契机来探索各种创新的可能性，尤其是在城市群社会管理过程中实现一定程度上的政府与社会组织的“权力共享”局面呢？如果政府认为这种尝试对于更好地实现社会管理目的是有益的，那么城市群社会管理立法理念实现由“控制”向“协调”的转变也是必要的。
四、城市群社会管理立法如何实现向“协调”理念的转变
实现城市群社会管理立法理念的转变，并非一蹴而就的事情，它仍需要从外部和内部两个视角入手。就外部视角来看，中央和省级地方在进行有关城市群及其社会管理立法时，应该逐步确立“协调”理念。显然，中央立法在这一过程中扮演着关键的角色。对此，有必要对现行《宪法》、《地方组织法》、《立法法》以及其他相关法律法规进行修改，并且再通过中央立法在以下四个方面做出调整或予以明确：
第一，通过认可城市政府的社会管理活动可以跨城市实施，而非只能局限于本城市行政区划范围内，间接承认城市群社会管理存在的合法性（包括合宪性）。本文并不主张直接通过中央立法的方式确立城市群的社会管理主体地位，因为这种做法所延续的依然是一种控制理念，即使在这样的立法中城市群没有作为一级政府存在，但由于城市群获得了直接的社会管理主体地位，城市群内部各政府之间的那种合作与协商的契约色彩也会因此变淡，各城市政府与城市群内各非政府组织或个人之间的协作关系还会受到冲击。城市政府与社会组织或个人之间依然是一种管理和被管理的关系，只不过它们稍加装饰出现在了城市群这一舞台上而已。这显然背离了协调理念。
第二，调整地方立法权在城市政府之间的配置，尤其要重新审视和改革我国现行立法制度中存在的城市立法资源分配不均的问题。对于这一问题，本文将较大的市的涵义或范围予以统一回归至《宪法》关于较大的市的规定，即较大的市指的是辖有区、县的地级市，同时依《立法法》规定赋予所有较大的市以地方立法权[4]。鉴于当前城市群的基本构成单位仍为辖有区、县的地级市，只有依据上述主张，才能建立起城市群内部各城市政府之间的平等关系，有关的社会管理立法合作才能得以真正施展。
第三，与地方立法权重新配置相关的是，有关中央和地方政府之间在社会管理上的分工问题，同样需要通过中央立法进一步明确，尤其应该扩大地方政府的社会管理职权范围以及社会管理自。同时，中央立法还应授权更多的非政府组织或社会团体，例如各种协会或中介组织以相应的社会管理权，允许其通过团体自治和公众参与等方式，分担一定的社会事务管理职能，并随着相关机制的完善逐步扩大其所管理事务的范围。
第四，在将政府职能定位为服务的前提下，对社会管理事务做更为细致的分类，例如可分为管理型事务和服务型事务。对于跨城市的管理型事务，中央立法应允许城市群内的各城市政府通过相互合作的方式进行处理，而对于跨城市的服务型事务，中央立法也应尝试允许非政府组织参与其中，与城市政府进行协作，更好地达到管理或服务目的。
城市群社会管理立法理念能够实现多大程度的转变，直接取决于中央立法愿意在多大程度贯彻“协调”理念。当然，中央立法是一个非常复杂的利益博弈过程，立法理念由“控制”转变为“协调”将会大大影响甚至损害那些已受惠于控制理念的行政机关或有关主体的利益，很容易引起其反对甚至抵制，这是中央立法在理念转变过程中必然要面对的，也是我们应该意识到的现实。我们对此应该保持足够的理性与耐心，并通过各种方式或途径来推动中央立法的这种转变。至于省级地方立法在这一过程中所扮演的角色，可以根据中央立法的情况以及城市群社会管理立法的需求，有针对性地通过具体制度或机制的调整与建立，来切实推动城市群立法理念由“控制”向“协调”的转变。
就内部视角而言，城市群内部各城市之间在社会管理问题上进行合作立法时，也应该以“协调”为其主导性立法理念。与外部视角的立法不同，城市群的自行立法主要着眼于城市群社会管理过程中一些具体规则的建立和完善，包括城市政府间在城市群社会管理合作过程中各自的分工与职责、权利与义务等问题；城市政府与非政府组织在协作提供社会服务过程中的各自权利和义务，以及应该遵循怎样的规则等问题。具体来讲，内部视角的城市群社会管理立法在其理念转变过程中应处理好以下三个方面问题：
第一，城市群社会管理立法本身需要协调。在现行立法体制下，并不存在独立的城市群立法机关，城市群社会管理立法要建立在城市群内各城市立法合作基础上。对于城市群合作立法的路径，有学者总结了如下三点，即构建区域共同规章、制定示范性文本和赋予政府协议以法律效力[5]。这三种路径或模式都有其可行性与弊端，但无论采用何种，都离不开城市群内各城市立法机关（尤其是城市政府）之间的合作与协调。因此，城市群社会管理立法活动本身就需要进行充分的“协调”。
第二，在具体的城市群公共事务管理方面，例如城市群环境治理、公路和铁路等公共基础设施的修建与维护，以及垃圾处理等，需要各城市政府之间的合作与协调，相应的立法应反映并促进这种合作与协调关系。存在于城市政府之间的另一种合作情形是，城市群内某个城市与城市群内其他城市之间通过合同方式，将本城市的部分公共事务实行服务外包。在地方政府公共服务签约外包方面，美国的“莱克伍德方案”为开先河者。在莱克伍德市政府与洛杉矶县政府签订的公共服务外包合同中，莱克伍德市政府将犯罪预防与控制、道路维护和校区火灾安全教育等公共管理或服务事项，都通过购买的方式交由洛杉矶县政府来实施[6]。当然，这种社会管理模式在我国当前乃至今后很长时间内出现的可能性不大，但它毕竟为城市群社会管理提供了一种可供参考的模式，并且它所体现的仍是一种协调而非控制的理念。无论何种合作模式下的立法，“协调”理念都应该是最佳的选择，因为在各城市社会管理权相互独立的情况下，“控制”无从谈起。
第三，在城市群社会管理尤其是公共服务提供过程中，加强城市政府与非政府组织之间的协作，在许多情况下会更高效一些，有关城市群立法应该重点推进和完善这一模式下的各项具体制度或机制。其实在美国，政府及其官员早已意识到：“当私人供应商已经做好与政府做生意的准备之后，政府就根本没有必要自己生产所有的物品和服务”，并且“实际上从美国内战到第二次世界大战，政府与私人部门合同管理的基本原则一直都没有改变。法律只是要求政府的合同管理者列出他们想要购买的物品和服务的详细说明，然后为发标做出必要的广告宣传，并在预定的时间和地点进行公开招标，最后将承包合同裁定给符合说明条件的出价最低的竞标者”[7]。同样，在我国城市群社会管理过程中，政府与私人部门之间的协作同样值得期待，而立法在其中所应扮演的协调角色也就一目了然了。
总之，城市群的形成和发展为我国社会管理创新提供了良好契机，若要借此实现社会管理体制或机制的创新，首先应完成城市群社会管理立法理念从“控制”向“协调”的转变。当然，这一转变会牵扯到很多问题，有些甚至是根本性的问题，这就需要立法者和政府改革者真正着眼于长远并以坚定的改革立场，通过中央立法、地方立法和城市群立法等各个层面全方位地推动这一立法理念的转变。
参考文献：
[1]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔.协作性公共管理：地方政府新战略[M].李玲玲，鄞益奋译，北京：北京大学出版社，2007.2.
[2]王旭.从体制改革到治道改革——美国大都市区管理模式研究重心的转变[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2006，（3）：92-99.
[3]胡洪彬.我们需要什么样的社会管理[J].党政干部学刊，2011，（9）：46-48.
[4]陈光，于海亭.较大的市立法的制度变迁及其改进[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2010，（1）：53-58.
[5]王春业.我国经济区域法制一体化研究[M].北京：人民出版社，2010.161-288.
社会管理的理论范文第4篇
在管理会计的形成、过程中，研究者往往把主要精力放在它的技术层面（技术）上。这种做法，在这一新兴学科的奠基和成形阶段，是必要的，也是相当重要的。否则，这一新学科具有鲜明特色的基本框架就可能建立不起来。
可是当它发展到一定阶段以后，为了使它向更深的层次、更高的水平发展，使它在社会发展中充分发挥其积极作用，就不能只停留在它的技术层面、而必须把它提高到社会文化的层面上，来认识和处理有关。
众所周知，在会计领域，通过各种技术方法所形成的会计信息，并不是死的数字，而是社会经济活动的综合反映。会计信息怎样形成和使用，关系到社会成员。社会组织乃至整个国家的利害、得失甚至前途命运。①
可见，会计问题绝不是单纯的技术性问题。通过会计的技术方法进行收集、加工、综合、所形成的会计信息，要使它对社会经济的发展充分发挥积极作用，首要的问题是必须以正确的社会文化观为指导。
人类社会的文化可以从许多不同角度进行研究。一般认为，文化的核心部分是人类在认识和改造客观世界与主观世界的长期过程中所形成的价值观念、道德风尚与行为准则。其中价值观是人们对事物的深层次的认识，是形成一种社会文化的基石，在整个社会文化体系中居主导地位。一个人的价值观反映着他的最终追求和判别是非的标准，并由此而形成特定的行为取向。因而可以说，在一定的社会环境、条件下，道德风尚与行为准则都是由价值观所驱动的。例如，一个人如果确立了这样的价值观：不愿意辛勤劳动而又要追求尽可能高的享受，在道德上就会损人利已；在行为上当这不到目的（追求尽可能高的享受得不到实现）而又别无其他选择时，就可能挺而走险，甚至谋财害命。在会计上有一个广为流行的说法，即“会计是经济活动的语言”。当然，它不是原始的语言，而是一种符号化的文字与数字、图表相结合的语言。但语言（不管是口头上的或书面上的）都只是思维的外壳，它通过特定的形式，表现和传递人们一定的思想文化——包括有关人们的价值观、道德风尚和行为准则。会计的功能，不管会计文献上有多少种说法，归根到底，是行为功能（behavinnd function）。会计的技术方法不管如何复杂、先进，如果它提供的信息不能有效地人们的行为（包括组织行为和个人行为），就不可能对社会经济生活发挥任何实际作用。而要使会计的行为功能得到充分发挥，就不是单纯靠研究它的技术方法所能奏效的，还必须深入研究它的社会文化层面，使会计研究的技术观和社会文化观相结合。
更具体一点说，一个组织的领导人如果在价值观上要通过“以权扰数”，达到“以数谋官”、“以数谋位”的目标，并为此而要求会计部门按照他们的意志行事，那他们在道德上就不可能做到诚实守信，在行为上就会假帐真算或真帐假算，导致会计信息的严重失真②。这样的会计问题，就不是单纯依靠改进会计的技术方法所能解决的，而必须探索问题产生的社会文化根源，在社会大环境中，从树立正确的价值观、道德风尚和行为准则入手，才能从根本上解决问题。否则，无异于舍本而逐末。
二、管理会计技术方法的形成与发展
1.成本会计是管理会计的前身③
成本会计作为管理会计的前身，是化的产物。由于工业革命在生产方式上开始从工场手工业向使用机器的工厂制度过渡，随着时间的推移，的规模越来越大，同时要求筹集大量资金用在昂贵的生产设备上，使折旧费用大幅度增长，加上生产的品种日趋多样化，使间接费用的分配、吸收成为成本面临的一大难题。与此同时，竞争的压力又要求分产品提供较正确的成本数据，以实现成本计算与利润计算的直接联系。这在客观上要求成本计算的技术方法能够解决折旧费用的计算和产品间接费用的分配问题。在其起始阶段，这种计算是在帐外进行的；经过较长一段时间的实践，又由帐外计算转入帐内计算，使成本的形成、积累与结转，纳入复式簿记的框架，从而标志着成本会计的正式诞生。成本会计向纵深发展，是从原始的实际成本计算发展到成本计算与成本控制（管理）相结合，具体表现为本世纪初期，配合泰罗制在实践中的广泛实施，“标准成本”、“差异分析”和“预算控制”这些同泰罗的管理方法直接联系的技术方法开始引进、到会计体系中来，形成独特的标准成本系统。它把严密的事先计算引进到会计体系中来，实行事先计算、事中控制和事后分析相结合，为会计直接有效地服务于企业管理开创了一条新路。这是十分可贵的。
2.本世纪50年代以来管理的形成和④
管理会计是为的领导者和管理人员提供管理信息的会计。以泰罗制为基础形成、发展起来的标准成本系统，虽可视为管理会计形成的一个起点，并成为至今流行的管理会计的一个组成部分。但仅此一项还不能成为严格意义上的管理会计。管理会计的形成与发展，是和“二战”以后资本主义世界和技术的新发展直接相联系的。从本世纪50年代起，资本主义世界进入所谓战后期，战后期资本主义社会经济和科学技术发展的新形势和特点，促进了管理科学的形成和发展。“管理的重心在经营，经营的重心在决策”，正是现代管理科学适应新的情况提出来的企业管理的新的指导方针，并由此而促成了管理会计的形成和发展。
简括地说，在新的条件下形成的管理会计的基本框架，是以“决策与计划会计”和“执行会计”为主体，并把“决策会计”放在首要地位。其中“决策会计”是以长、短决策的效益评价为核心，而计划（预算）则是决策所选定的有关方案的加工、汇总。“执行会计”是以责任会计为核心，着重于对经营活动的进程和效果进行评价与控制。
从技术层面看，经过较长期的实践，管理会计所用的多样化的技术已取得了丰硕成果，并更趋成熟和定型化了，它主要包括成本性态与本一量一利；决策的相关成本与非相关成本的划分和短期经营决策方案的对比分析；长期投资决策方案评价方法和货币时间价值的；生产经营全面预算的编制方法；标准成本的制定和差异分析方法；存货的计划与控制方法；成本可控性的划分、企业内部转移价格的制定及其在责任会计中的应用；以及现代数学方法（如数学分析、数学规划、数理统计和矩阵代数等）的广泛应用等。上述方法可总称为分析性方法，其多样化和复杂程度，比财务会计所用的较为简单的描述性方法显现出更鲜明的特色。
从总体上看，一门学科的技术层面可以看作是它的“硬件”，而相应的社会文化观可看作是它的“软件”，后者是前者的灵魂和生命。任何技术方法的应用，如果没有正确的社会文化观作指导，将无法对社会经济的发展产生积极的作用。管理会计也是如此。
三、管理会计技术方法的应用必须以正确的社会文化观为指导的具体论证
1.决策的科学化必须以民主化为基础⑤
现代管理科学认为，管理首先是决策，决策是领导者和管理者的首要职能。因而以现代管理科学为指导所形成的管理会计，也把“决策会计”放在首位。
经过较长期的实践，在“决策会计”领域所形成的对决策（无论是短期经营决策或长期投资决策）方案效益的评价方法是相当丰富而多样化的。但其具体运用，在决策程序中首先必须正确解决好决策的民主化与科学化的关系。
现代管理科学从决策是管理的首要职能这一基本认识出发，把一个完整的管理系统区分为三个层次：一是决策系统；二是决策支持系统；三是执行与控制系统。与此相适应，管理人员也可区分为三种不同类型：一是决策人员；二是参谋人员；三是执行人员。会计人员作为信息专家，是属于决策支持系统中的参谋人员。
决策支持系统与决策系统的关系，实质上是“谋”与“断”的关系，即以后者作为前者的“外脑”，为前者最终进行科学决策而充分发挥“智囊团”的作用。“谋”。“断”相对分开、相互协作，是现代决策体制的重要特点。这种决策体制最早是由军事科学提出来的。因为大量的战争实践和无数血的教训充分证明：不通过参谋部具体掌握各有关方面大量的军事情报（信息），据以进行分析，制定各种科学可行的作战方案，然后由司令部作出正确的判断和选择，从中选取在一定条件下最可行的作战方案，要打胜仗是不可能的。甚至可以这样说：没有参谋部的“多谋”，就不会有司令部的“善断”，没有参谋部的运筹帷幄，就不会有司令部的决胜千里。因而现代军事科学十分重视参谋机构（人员）的作用。这种由军事科学确立的科学的决策体制，很快被推广应用到现代社会经济领域中来，并在经济管理实践中显示出强大的生命力。
由此可见，在决策程序中正确处理好决策的民主化与化的关系，就是正确处理好决策支持系统的“多谋”与决策系统的“善断”的关系。其中“多谋”体现民主化，“善断‘林现科学化。这是意味着：”善断“必须以”多谋“为基础，否则，决策的科学化将成为一句空话。因为任何单位决策系统的领导人，即使是位高权重的领导人，都不可能是万能的。明智的领导者一定要有”海纳百川“的胸怀，善于主动、积极地为决策支持系统的参谋人员建言、献策创造良好的环境和条件，即诚心诚意地鼓励他们讲真话，独立自主地发表意见，真正做到尊重知识、尊重人才。这是使决策支持系统中的参谋人员能正确地履行职责、充分发挥其聪明才智的关键所在。反之，如果决策系统中的领导人没有优良的品德和崇高的思想境界，不仅不让决策支持系统中学有专长的专家独立自主地、客观地发表意见，反而要求他们以某种形式的所谓科学论证来为自己的既定框框（长官意志）服务，使之披上科学的外衣，就会产生更大的迷惑性，则这样的论证比不论证更坏。由此而导致决策的失误就不可避免。
因此，决策程序的指导思想和决策人的道德情操，对决策的成败，比相关的技术重要得多。
2.预算管理（包括预算的编制及其贯彻执行）必须确立广大员工的主体地位
预算管理的重要性在于它对管理的两大组成部分——决策会计与执行会计起着承上启下的作用。它既是决策会计所定决策目标的具体化与协调化，又是对决策目标的贯彻执行落实责任与指导行为的重要规范。
也就是：预算管理首先要对按决策程序所定的决策方案进行加工、汇总，形成生产经营在一定期间的全面预算，以集中反映整个企业在该时期内要完成的目标和任务；为促进企业总体目标和任务的实现，还需进一步落实和具体化，为此，就要进行指标分解，形成各个“责任中心”的责任预算，使它们明确各自的目标、任务，井以责任预算所规定的目标作为开展日常经营活动的准绳；各个“责任中心”在日常经营过程中，通过“责任会计”对预算的执行情况进行系统的记录和剖析，从实际完成情况和预定目标的对比，评价和考核各个“责任中心”及其有关人员的经营业绩，并通过信息反馈，及时对企业生产经营各个方面充分发挥制约和促进作用，以确保决策所定目标的顺利实现。
由此可见，预算管理的技术方法，通过较长期的实践，已经得到充分的并趋于定型化了。在于它的文化层面。
实践证明：预算的制定和执行，是一种群体行为，工作群体内部的凝聚力越强，群体对预算目标的认同感就越强，取得的效果也就越好；反之，取得的效果就越差。群体动力充分发挥的最高境界是使之达到最佳的“竞技状态”，即使每一个职工目标一致，通力协作，充分发挥每个人的潜能，全力拼搏、奋勇争先。这样，就而然地能取得在可能范围内的最佳集体成果。要使预算管理达到这样高的境界，在企业管理的权力结构上，必须遵循新兴起的“产业民主运动”（IndustrialDemocracy Movement）的精神，作重大的、带根本性的变革，从原来纵向的专制独裁式的集权式管理，转变为横向的分权式的民主管理，以基层作为管理权力的基点，真正确立广大员工的主体地位，赋予他们充分的自主权、知情权和发言权，即坚持员工本位原则，以员工满意作为顾客满意的基础和条件，以促进在生产经营第一线的广大员工的自主性和开拓、创新精神的充分发挥。
据此，在预算管理工作中，要注意如下两点：
第一、总预算指标的分解、落实，必须充分尊重下级预算执行者的独立自主精神，由过去从上而下颁发“强加性的分预算”改变为由广大员工亲自参与制定而形成“参与性分预算”。这样做的结果，就会使分预算的执行者增强主人翁责任感，从而把所制定的有关分预算的执行看作是“自己”义不容辞的责任，借以充分调动他们完成预定目标的主动性与积极性。
第二、预算的贯彻执行应当使执行者彼此之间从各自的主体地位出发，相互承诺，形成相互遵循的权、责关系，并具体化为一系列相互联结的内部契约关系，以此作为各自的行为规范。从而使预算执行者在其运作中，形成一种以“自主管理”为基础的“自行调节”、“自行控制”、“自行适应”的机制；并依据一套动态追踪式的瞬时信息，相互予以沟通，如若发现任何“失衡”现象，即及时据以纠正，以保持组织内部各个环节的协调运作与动态平衡，从下而上促进总体目标的顺利实现。
以上所述，是在预算管理领域，以正确的文化观为指导，使管理的行为功能得以充分发挥，使之向更深的层次、更高的水平的鲜明体现。
[注释]
①杨时展教授曾提出一句寓意深刻的名言：“天下未乱计先乱，天下欲治计乃治。”参见《杨时展论文集》，企业管理出版社，1997年7月第1版，P181.
②参见余绪缨：《会计信息失真剖析》，（财会月刊》，1996年第8期。
③参见余绪缨：《纵论会计的形成与发展》，《财会月刊》，1993年第6期。
④参见余绪缨：《管理会计》（修订本），财政出版社，1990年版的第1章和第10章。
⑤参见余绪缨：《对现代管理会计的基本认识》，《厦门大学学报》（哲社版），1991年《会计学专号》。
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社会管理的理论范文第5篇
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。 然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究， 已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多 共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是 管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传 统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对 公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可 分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管 理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及 其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一 个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪 方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行 政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府 管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一 个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包 括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社 会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最 紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的 社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务 可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种 公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构 成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共 性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国 家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管 理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展 阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而 为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会 消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在 “秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国 家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的 结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人 都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利 去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将 自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予 他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“主权者”，权利让渡的过程就是国家产生的 过程，而这个“主权者”就是国家。 这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与 人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产 物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约 理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达 了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明 国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会 是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就 有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的 消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也 发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域 就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统 治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。 统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以 社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一 定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成 部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的 发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的 各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上 政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在 相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映 社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个 没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务 作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的 规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是 把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本 身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和 政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙 印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会 自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位 而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行 自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因 为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成 了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立 的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。 但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善， 随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们 应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向 着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性 公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自 性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这 里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性， 也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“ 公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以 下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私 人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体， 就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利 益和公共服务。
正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治 阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公 共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基 础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切 政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种 社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少， 它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性 的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统 治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家 的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这 一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产 阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的 方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会 性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表 现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的 利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利 益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家 的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服 务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方 法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体 的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会” 是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见 的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动 的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服 务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学 理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会 责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望， 构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公 平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标： 其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织 存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界 的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价 值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国 家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳 税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府 提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公 共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参 与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通 过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的 制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和 非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由 各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改 用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面， 也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新 闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共 管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过 程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组 成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性 内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵， 并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科 体系。
三、应当注意的两个问题 上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。 国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组 织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而 言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少 本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治” 的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政 治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否 推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级 斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性， 在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步 与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保 护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的 宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了， 国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空 间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则 是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时 间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久 得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好 当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的 “世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上 是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的 成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个 带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是 “门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而 言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。 笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
